Phương thức tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến, lập pháp ở Mỹ Latinh và gợi mở cho Việt Nam

07/01/2025

TS. LÃ KHÁNH TÙNG

Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.

Tóm tắt:Trong bài viết này, tác giả trình bày một số đặc điểm, phương thức tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến, lập pháp ở các nước Mỹ Latinh. Bên cạnh khuôn khổ pháp lý cởi mở, sự hiện diện của các thể chế dân chủ (các tổ chức xã hội, các quyền tự do...) là những thành tố cần thiết hỗ trợ cho sự tham gia hiệu quả, bảo đảm cho các nhu cầu, nguyện vọng của người dân được phản ánh vào Hiến pháp, chính sách và pháp luật
Từ khóa: Sáng kiến công dân; sự tham gia; lập hiến; lập pháp.
Abstract:Within this article, the author presents several characteristics and methods of people's participation in the constitutional making and legislation in Latin American countries. In addition to an open legal framework, the presence of democratic institutions (social organizations, civil liberties...) are necessary to support effective participation, and guarantee the needs of the people to be reflected in the Constitution, policies and laws.
Keywords: Citizen initiative; participation; constitutional making; legislation.
 5_63.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
Cùng với tiến trình dân chủ hóa ở Mỹ Latinh trong ba thập niên qua, sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến, lập pháp được mở rộng, bảo đảm cho nguyện vọng của người dân được tiếp thu, cũng như duy trì sự đối thoại, lòng tin và tính chính danh của Hiến pháp, chính sách và pháp luật.
1. Dân chủ hóa và Nghị viện ở Mỹ Latinh
Mỹ Latinh thường dùng để chỉ khu vực gồm 20 quốc gia ở Nam Mỹ, Trung Mỹ và vùng biển Caribbe, khu vực mà chế độ thực dân Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha đã để lại ảnh hưởng sâu đậm về văn hóa, ngôn ngữ, xã hội và chính trị. Năm quốc gia có diện tích lớn nhất ở đây là Brazil, Argentina, Mexico, Peru và Colombia. Từ đầu thế kỷ XIX, nhiều nước đã giành được độc lập, ban hành Hiến pháp và dần chuyển sang chế độ cộng hòa. Từ cuối thế kỷ XX, chế độ dân chủ đa đảng, cộng hòa tổng thống tồn tại ở hầu hết các nước, ngoại trừ Cuba (chế độ xã hội chủ nghĩa), và bốn quốc gia nhỏ theo chế độ bán tổng thống là Peru, Haiti, Suriname và Guyana. Tiến trình dân chủ hóa song hành với sự chuyển đổi của Hiến pháp theo khuynh hướng tăng cường dân chủ và sự tham gia của công dân. Một số khuynh hướng phát triển Hiến pháp ở khu vực này đã được nhắc đến gồm: sự tăng cường tính đa dạng, đối thoại, việc mở rộng bảo vệ các quyền của cá nhân và nhóm; sự cải thiện các cơ chế tham gia của người dân và đổi mới cách tổ chức các cơ quan, thể chế nhà nước[1].
Mặc dù còn tồn tại nhiều vấn đề xã hội như tội phạm có tổ chức, phân hóa giàu nghèo, môi trường suy thoái, tham nhũng, vi phạm nhân quyền[2], các thể chế dân chủ và bầu cử tự do đã giúp giảm thiểu các mặt trái, tiêu cực xã hội ở các nước Mỹ Latinh. Theo bảng xếp hạng Chỉ số Dân chủ toàn cầu năm 2022 của tạp chí The Economist (Anh), đa số các nước trong khu vực thuộc về nhóm trung bình (“dân chủ thiếu sót” hoặc “chế độ xen kẽ”), dao động trong thứ hạng 50 đến 100 trên tổng số 167 quốc gia (Panama xếp thứ 49, Argentina 50, Brazil 51, Colombia 53, Paragoay 77, Mexico 79, Bolivia 100...). Cá biệt, hai nước được xếp vào nhóm “dân chủ đầy đủ” là Urugoay và Chile (lần lượt xếp thứ 11 và 19)[3].
Các quyền tự do dân sự, bầu cử tự do và cạnh tranh đã giúp bảo đảm sự tham gia của người dân và hình thành nên Nghị viện (Quốc hội) ở các nước. Ở hầu hết các nước, với đặc trưng của chế độ cộng hòa tổng thống, chịu ảnh hưởng lớn của mô hình Hiến pháp Hoa Kỳ (1787), Nghị viện thực thi sự “kiềm chế và đối trọng” với các nhánh hành pháp và tư pháp. Nghị viện có thể luận tội Tổng thống, Tổng thống có thể phủ quyết dự luật mà Nghị viện đã thông qua. Về tổ chức, bên cạnh các Nghị viện lưỡng viện, gần một nửa số quốc gia (đa số có diện tích nhỏ vùng Trung Mỹ) có Nghị viện một viện – gồm Venezuela (kể từ Hiến pháp năm 1999 do Hugo Chavez thúc đẩy thông qua), Peru, Ecuador, Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica, Panama, Suriname và Cuba. Ngoài Nghị viện quốc gia (liên bang), tại một số quốc gia theo chế độ liên bang (gồm Mexico, Brazil, Argentina và Venezuela) còn có Nghị viện địa phương (tiểu bang).
Dân chủ đòi hỏi có sự tham gia của người dân, cả gián tiếp và trực tiếp. Sáng kiến công dân (initiative, hoặc popular initiative, citizens' initiative) về lập pháp, sửa đổi Hiến pháp, trưng cầu ý dân - những phương thức cơ bản của dân chủ trực tiếp - khá phổ biến ở nhiều quốc gia Mỹ Latinh (dù không bằng khu vực châu Âu, nhưng cao hơn ở châu Á và châu Phi)[4]. Sự tham gia của công dân, tổ chức xã hội giúp bảo đảm nguyện vọng của công chúng được lắng nghe, bảo đảm cho Hiến pháp, các chính sách, luật pháp gắn với thực tiễn, tăng cường đối thoại, lòng tin và tính chính danh của các quyết sách, giảm thiểu sự thao túng từ giới tinh hoa, các nhóm lợi ích.
2. Sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến và lập pháp
2.1. Công dân sáng kiến lập pháp
Nhìn chung, Hiến pháp các quốc gia Mỹ Latinh đều quy định phạm vi rộng các chủ thể có quyền đề xuất, sáng kiến lập pháp, thông thường đó là: nguyên thủ quốc gia (Tổng thống), thành viên của Quốc hội (hạ nghị sĩ và thượng nghị sĩ), Cơ quan hành pháp, Nghị viện tiểu bang; Tòa án tối cao, Cơ quan kiểm toán, Công tố viên trưởng, Ủy ban bầu cử khi liên quan đến lĩnh vực hoạt động của các cơ quan này. Bên cạnh đó, quyền đề xuất dự thảo luật được trao cho công dân tại nhiều nước (hơn 10 nước, bao gồm: Mexico, Argentina, Brazil, Bolivia, Comlombia, Cuba, Honduras, Nicaragua, Peru, Uruguay, Venezuela...). Thông thường quy định về quyền này trong các hiến pháp, luật đi kèm theo điều kiện về số lượng công dân đề xuất, phạm vi ngoại lệ, chẳng hạn[5]:
- Hiến pháp Mexico năm 1917 (sửa đổi năm 2015), trong chương về lập pháp, Điều 71 quy định về những người có quyền đề xuất luật, bao gồm “các công dân với số lượng tương đương ít nhất là 0,13% trong danh sách đăng ký cử tri”;
- Hiến pháp Brazil năm 1988, theo Điều 61/2, sáng kiến ​​công dân có thể được thực hiện bằng cách trình bày trước Hạ viện một dự thảo luật được ít nhất 1% cử tri cả nước đăng ký, được phân phối trên ít nhất 5 bang, với không ít hơn 0,3% cử tri của mỗi bang này;
- Hiến pháp Argentina năm 1853 (sửa đổi năm 1983, 1994), trong Chương II về các quyền công dân, Điều 39 quy định hơn 3% công dân trong sổ đăng ký bầu cử có quyền khởi xướng các dự luật tại Hạ viện; Quốc hội phải nhanh chóng xem xét dự luật trong thời hạn 12 tháng; tuy nhiên, các dự luật về cải cách hiến pháp, điều ước quốc tế, thuế, ngân sách và các vấn đề hình sự sẽ không thuộc đối tượng của các sáng kiến công dân;
- Hiến pháp Cuba năm 2019, Điều 164 quy định quyền sáng kiến lập pháp của công dân với yêu cầu ​​​​được thực hiện bởi tối thiểu 10.000 cử tri;
- Hiến pháp Nicaragua năm 1987 (sửa đổi năm 2014), Điều 140 quy định công dân có quyền trình dự luật khi sáng kiến được hơn 5.000 chữ ký, ngoại trừ các luật về thuế, luật có tính chất quốc tế và những luật liên quan đến ân xá;
- Hiến pháp Venezuela năm 1999 (sửa đổi năm 2009), Điều 204 quy định sáng kiến ​​ban hành luật của các cử tri với số lượng ít nhất 0,1% tổng số cử tri đã đăng ký thường trú;
- Hiến pháp của các nước Honduras (năm 1982), Peru (năm 1993), Bolivia (năm 2009) và Colombia (năm 1991) cũng quy định một cách khái quát về việc công dân có quyền trình các dự luật.
Tuy vậy, trong thực tiễn, mức độ thường xuyên của việc thực thi quyền sáng kiến là khác nhau đáng kể ở các nước. Cho đến gần đây, việc thực thi phổ biến nhất là ở Uruguay, một trong năm quốc gia áp dụng dân chủ trực tiếp nhiều nhất trên thế giới[6], từng được nhắc đến như là “Thụy Sỹ của khu vực Mỹ Latinh”[7]. Các quốc gia thực thi ở mức độ thỉnh thoảng là Bolivia, Colombia, Ecuador và Venezuela[8]. Điều này phụ thuộc vào nhiều yếu tố (văn hóa chính trị, chi phí, thiết kế thể chế...) bên cạnh khuôn khổ pháp lý.
Tại Uruguay, cơ chế dân chủ trực tiếp được quy định tại Hiến pháp năm 1967, theo đó công dân có quyền sáng kiến xây dựng hoặc hủy bỏ luật. Hai ví dụ nổi tiếng là việc công dân yêu cầu bãi bỏ Luật Doanh nghiệp nhà nước vào năm 1992 và Luật Quản lý quốc gia về năng lượng (ANCAP) vào năm 2003. Theo Luật thành lập ANCAP (ban hành năm 1931), cơ quan này được độc quyền nhập khẩu, lọc, xuất khẩu dầu thô và các sản phẩm xăng dầu. Với xu hướng phi độc quyền hóa, tự do hóa thị trường, cả hai đạo luật này đã bị công dân kiến nghị, đưa ra trưng cầu ý dân và bị Nghị viện hủy bỏ[9].
Không chỉ ở cấp toàn quốc, sáng kiến lập pháp có thể diễn ra ở cấp địa phương. Ở Bolivia, một quốc gia đơn nhất, 9 tỉnh cấu thành (departments) có quyền tự chủ cao và cơ quan lập pháp cấp tỉnh (gồm Thượng và Hạ viện) có quyền thông qua luật. Gần đây, trong bối cảnh Covid-19, “Dự án Luật cấp tỉnh về tình trạng khẩn cấp vệ sinh do vi-rút Corona gây ra” đã được trình bày trước Hội đồng lập pháp cấp tỉnh (tỉnh Chuquisaca) bởi một nhóm công dân độc lập, bao gồm cả cựu lãnh đạo ngành y tế. Sáng kiến ​​này đề xuất các phương thức, quy trình bảo đảm các nguồn lực kinh tế và cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế miễn phí để ngăn chặn sự lây lan của vi-rút Corona trong khu vực[10].
Bên cạnh đó, Hiến pháp ở một số nước quy định quyền sáng kiến nhưng công dân không thể thực hiện thành công được, các quy định hầu như chỉ có tính hình thức, tính biểu tượng. Tại Brazil trong vòng 20 năm sau khi Hiến pháp năm 1988 thông qua các cơ chế dân chủ trực tiếp, chưa có một đạo luật nào được trình ra trước Quốc hội theo quy trình sáng kiến công dân[11]. Điều này đã được giải thích bởi quy trình này có “chi phí cao” cả về nguồn lực tài chính và thời gian để vận động. Chẳng hạn, đòi hỏi có tối thiểu 1,5 triệu chữ ký công dân cho một sáng kiến lập pháp ra trước Quốc hội liên bang là cao hơn cả yêu cầu có tối thiểu 500.000 chữ ký cho việc thành lập một đảng chính trị[12]. Như vậy, việc lập ra một đảng chính trị để tham gia đối thoại có chi phí thấp hơn nhiều so với việc trình ra một dự thảo luật. Ngoài ra, do việc chưa công nhận chữ ký điện tử của công dân tại nhiều địa phương Brazil cũng làm tăng chi phí cho việc thu thập chữ ký so với những quốc gia khác có bước tiến nhanh hơn về công nghệ.
2.2. Công dân tham gia quy trình lập hiến
Yêu cầu về sự tham gia của công chúng vào quy trình lập hiến, sửa đổi Hiến pháp cao hơn so với luật do tính chất “khế ước xã hội” của văn bản pháp lý, chính trị đặc biệt này. Hiến pháp, chủ nghĩa hiến pháp ở Mỹ Latinh, với ảnh hưởng ngày càng thực chất hơn đối với thực tiễn chính trị, là một chủ đề rộng lớn nhận được sự quan tâm bởi các nhà nghiên cứu[13]. Cách xây dựng Hiến pháp cũ, do giới tinh hoa thực hiện với quan niệm để phục vụ “lợi ích quốc gia” (như cách hiểu của nhóm lãnh đạo đương thời), dần bị thay thế bởi cách tiếp cận tôn trọng quyền xây dựng Hiến pháp của công dân, những người chịu sự tác động, để họ lựa chọn Hiến pháp nào thích hợp cho mình[14].
Sự tham gia của công dân vào quy trình lập hiến ở các nước được thể hiện chủ yếu qua các lĩnh vực: công dân sáng kiến lập hiến, cử tri bầu ra Quốc hội (Hội nghị) lập hiến và tham gia trưng cầu ý dân về Hiến pháp. Nếu như với Quốc hội, Hội nghị lập hiến, cử tri có quyền ứng cử, bầu ra các đại diện, là sự tham gia chủ yếu gián tiếp, thì hai hình thức còn lại (sáng kiến và trưng cầu ý dân) là hình thức trực tiếp.
Thứ nhất, bên cạnh các chủ thể có quyền đề xuất sửa đổi Hiến pháp như nghị sĩ (cá nhân, hoặc thông thường hơn là một số lượng nhất định, như 10 người trở lên, hay 1/3 thành viên Hạ viện hoặc Thượng viện[15]), Tổng thống, Bộ trưởng Nội các, Tòa án Hiến pháp..., một số quốc gia Mỹ Latinh quy định quyền của công dân trong việc đề xuất sửa đổi Hiến pháp. Ở những nước này (Colombia, Costa Rica, Ecuador, Urugoay, Venezuela...)[16], công dân có quyền sáng kiến về sửa đổi Hiến pháp. Chẳng hạn:
- Hiến pháp Colombia, Điều 155 quy định các dự luật lập pháp hoặc những dự luật liên quan đến sửa đổi Hiến pháp có thể được đệ trình bởi một số lượng công dân bằng hoặc lớn hơn 5% trong danh sách cử tri; các công dân đề xuất có quyền chỉ định một phát ngôn viên để trình bày tại Nghị viện;
- Hiến pháp Costa Rica, theo Điều 195, đề xuất sửa đổi một hoặc nhiều điều của Hiến pháp phải được ký bởi ít nhất mười Hạ nghị sĩ hoặc tối thiểu 5% tổng số công dân trong danh sách cử tri;
- Hiến pháp Guatemala, Điều 277 khẳng định quyền công dân kiến ​​​​nghị sửa đổi Hiến pháp gửi tới Quốc hội bởi không dưới 5.000 công dân;
- Hiến pháp Venezuela, Điều 341, về thủ tục sửa đổi Hiến pháp, quy định sáng kiến ​​có thể bắt nguồn từ 15% công dân đã đăng ký với Cơ quan đăng ký dân sự và bầu cử.
Thứ hai, việc thiết kế các cơ quan xây dựng Hiến pháp (constitution-making body), với nhiều hình thức như Ủy ban Hiến pháp, hội nghị bàn tròn, hội nghị toàn quốc, Quốc hội lập hiến và cơ quan lập pháp xây dựng Hiến pháp..., với sự bảo đảm tính đại diện của công dân. Một khảo sát về các quy trình xây dựng Hiến pháp ở Mỹ Latinh, từ năm 1900 đến năm 2004, cho thấy 63% (52 trường hợp) đã sử dụng các cơ quan hỗn hợp (cơ quan lập pháp được trao quyền, cơ quan lập pháp tự tạo lập...), trong khi có 31% (26 trường hợp) tổ chức ra Quốc hội lập hiến và 6% do hành pháp xây dựng hiến pháp[17].
Thứ ba, trưng cầu ý dân về sửa đổi, thông qua Hiến pháp được quy định ở nhiều quốc gia[18]. Trưng cầu ý dân có thể được thực hiện trước hoặc sau khi có dự thảo Hiến pháp. Ngay từ đầu quy trình, người dân có thể được hỏi có cần thay thế, sửa đổi Hiến pháp, hoặc có cần bầu ra Quốc hội lập hiến (nếu Hiến pháp chưa quy định) hay không. Phổ biến hơn, công dân được hỏi xem đồng tình hay phản đối nội dung của dự thảo. Tính dân chủ của một số cuộc trưng cầu ý dân có thể gây quan ngại khi không gian chính trị không có sự bình đẳng, các tiếng nói khác biệt, lực lượng đối lập bị gạt ra bên lề các cuộc thảo luận[19].
Việc trưng cầu ý dân về xây dựng Hiến pháp ở Chi Lê, quốc gia được coi là dân chủ hàng đầu ở Mỹ Latinh, có thể coi là một điển hình sinh động. Hiến pháp hiện hành (năm 1980) được ban hành dưới chế độ độc tài đã bị nhiều phong trào vận động thay thế. Trước bức xúc của quần chúng về kinh tế - xã hội với nhiều cuộc biểu tình trong năm 2019, một cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức vào năm 2020 nhằm hỏi người dân liệu họ có muốn một Hiến pháp mới được soạn thảo hay không, và nếu có thì nó nên được viết bởi một Hội nghị lập hiến (bao gồm các công dân được bầu trực tiếp) hay bởi một Hội nghị hỗn hợp (bao gồm các dân biểu Nghị viện đương nhiệm và một nửa là những công dân được bầu trực tiếp). Từ trả lời tích cực của người dân, tháng 5/2021, Hội nghị lập hiến được bầu ra. Tuy nhiên, dự thảo Hiến pháp mới là kết quả của Hội nghị lập hiến lại bị bác bỏ, với 62% bỏ phiếu chống (vì cho rằng nó “quá thiên tả, quá dài”...) trong cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức vào tháng 9/2022. Đến tháng 12/2022, các nhà lập pháp Chi Lê lại đạt được một thỏa thuận bắt đầu soạn thảo Hiến pháp mới khác. Tháng 5/2023, một cuộc bầu cử các thành viên của Hội đồng Hiến pháp với 50 thành viên (theo cách bầu ra Thượng viện) được tổ chức, chiến thắng về tay các đảng cánh hữu - họ vượt qua ngưỡng đa số 3/5 thành viên Hội đồng Hiến pháp để có thể tự do soạn thảo Hiến pháp mới, loại bỏ quyền phủ quyết của các thành viên cánh tả. Điều này đánh dấu một sự thay đổi mạnh mẽ từ đa số cánh tả đã soạn bản thảo Hiến pháp bị từ chối vào năm 2022...
Xã hội đa dạng, môi trường chính trị cạnh tranh và tự do khiến cho khó có một lực lượng, một quan điểm thắng thế tuyệt đối. Tại Bolivia, Hiến pháp (do Quốc hội lập hiến soạn năm 2007) đã được thông qua bằng trưng cầu ý dân với 61,43% số phiếu tán thành vào năm 2009. Năm 2016, một cuộc trưng cầu được tổ chức để lấy ý kiến công dân về sửa đổi Điều 168 của Hiến pháp (cho phép Tổng thống và Phó Tổng thống chỉ được tái ứng cử một lần, giới hạn số nhiệm kỳ là hai). Thực thi quyền lực của mình, đa số người dân, với 51,3%, đã bỏ phiếu phản đối việc kéo dài thêm nhiệm kỳ của người lãnh đạo quốc gia[20].
Nhìn chung, trong tiến trình lập hiến, lập pháp, nhân dân Mỹ Latinh có các hình thức tham gia đa dạng. Ở một số nước, như Argentina, người dân chỉ có quyền sáng kiến lập pháp mà không có quyền sáng kiến lập hiến, ở một số nước khác thì ngược lại. Sự tham gia không chỉ là phương thức thực thi quyền lực nhân dân mà còn là phương thức đối thoại, tạo ra sự tin tưởng giữa Nhà nước và công dân.
2.3. Vai trò của các thể chế chính trị - xã hội
Bên cạnh khuôn khổ pháp lý cởi mở, thông thoáng như nêu trên, để sự tham gia hiệu quả còn liên quan đến nhiều yếu tố môi trường chính trị, xã hội - không gian dân sự. Ở đây, tác giả phân tích vai trò của các tổ chức xã hội, đảng phái chính trị và các quyền tự do dân sự.
Thứ nhất, các hiệp hội công dân, tổ chức phi chính phủ, phong trào xã hội là trung gian quan trọng giữa công dân và Nhà nước. Nhóm chủ thể này gần gũi, xuất phát từ nhân dân, thường vận động cho những lợi ích, mục tiêu cụ thể của các tầng lớp, nhóm lợi ích trong xã hội. Tại Uruguay, năm 2004, trưng cầu ý dân được tổ chức để sửa đổi Hiến pháp, bổ sung quyền tiếp cận nước sạch là một quyền hiến định, từ đó loại bỏ việc tư nhân hóa lĩnh vực cung cấp nước. Sáng kiến này xuất phát từ nhu cầu về nước sạch của người dân, được thể hiện qua một liên minh rộng lớn gồm hàng chục nhóm dân cư, tổ chức xã hội, chính trị được đặt tên là Ủy ban quốc gia bảo vệ nước và sự sống (CNDAV)[21]. Trước đó, tại Peru, từ thập niên 1990, Viện Tự do và dân chủ (ILD), một tổ chức phi chính phủ do kinh tế gia Hernando de Soto lãnh đạo, đã tích cực thúc đẩy các sáng kiến cải cách pháp luật về quyền sở hữu và quyền kinh doanh nhằm cung cấp các công cụ và thể chế pháp lý cần thiết để công dân tham gia vào nền kinh tế quốc gia và toàn cầu[22].
Để các tổ chức xã hội phát triển, cần có tự do hiệp hội và các chính sách hỗ trợ khác. Chẳng hạn, Chi Lê đã thông qua Luật về Sự tham gia của Hiệp hội và Công dân vào quản lý nhà nước (năm 2011), đồng thời có các sáng kiến hỗ trợ các tổ chức xã hội công dân (như Hội đồng quốc gia về sự tham gia của nhân dân và củng cố xã hội công dân với vai trò cố vấn cho Tổng thống về lĩnh vực liên quan, được thành lập thời nữ Tổng thống Bachelet, năm 2014-2018)[23].
Thứ hai, các đảng phái chính trị, một số được thành lập từ thế kỷ XIX, đóng vai trò thiết yếu trong sinh hoạt Nghị viện, cũng như trong vận động lập pháp, lập hiến ở Mỹ Latinh. Công dân lên tiếng thông qua các đảng chính trị là một kênh đối thoại căn bản. Bầu cử định kỳ, tự do và cạnh tranh bảo đảm trách nhiệm giải trình của các nghị sỹ, khiến họ phải lắng nghe người dân. Mặt khác, các đảng chính trị tại mỗi quốc gia lại thường rất lớn, phản ánh sự phức tạp của các lợi ích trong xã hội. Như ở Brazil, sau cuộc bầu cử Nghị viện năm 2018, có 30 đảng có đại diện ở Hạ viện (513 ghế) và 21 đảng có đại diện ở Thượng viện. Tại các quốc gia, các đảng cánh tả và cánh hữu luân phiên gây ảnh hưởng, điều này phần nào phản ánh xu hướng lựa chọn của cử tri, cũng như sự điều chỉnh đường lối của các đảng. Trong giai đoạn từ năm 1999 (khi H. Chavez được bầu làm Tổng thống ở Venezuela) đến năm 2016 (khi nữ Tổng thống D. V. Rousseff, Đảng Lao động, ở Brazil bị luận tội, bãi nhiệm) có sự trỗi dậy của đảng cánh tả ở một số nước[24]. Gầy đây hơn, các đảng cánh hữu, đề cao thị trường và tự do, đã quay trở lại ở đa số quốc gia[25].
Thứ ba, các quyền tự do dân sự, bao gồm quyền tham gia chính trị, quyền tự do ngôn luận, báo chí, quyền lập hội, hội họp có vai trò thiết yếu. Mặc dù khu vực Mỹ Latinh không có truyền thống phân chia các quyền con người thành hai nhóm quyền dân sự, chính trị và quyền kinh tế, xã hội, các cơ chế hiến pháp, tư pháp ngày càng bảo vệ tốt hơn các quyền con người[26]. Công ước Nhân quyền châu Mỹ (1969), cũng như hai cơ chế khu vực là Ủy ban Nhân quyền liên Mỹ (IACHR) và Tòa án Nhân quyền liên Mỹ (IACtHR), cũng đóng vai trò bảo vệ quyền của người dân trong khu vực. Các quyền dân sự chính là phương tiện để lên tiếng, đối thoại và thực thi quyền lực của công dân. Như đã nêu trên, chính các cuộc biểu tình trong năm 2019, có thời điểm lên đến 1,2 triệu người, đã buộc chính quyền phải lắng nghe và tổ chức trưng cầu ý dân tại Chi Lê.
Một số rủi ro của dân chủ trực tiếp, trưng cầu ý dân đã được nhắc đến như: công chúng không được thông tin đầy đủ để đi đến quyết định xác đáng, sự nhân danh đa số để tước đoạt, gạt bỏ quyền lợi của các nhóm thiểu số[27]… Những hạn chế này không dễ khắc phục, nhưng chúng cần được giảm thiểu bằng các chính sách toàn diện, bao gồm cách tiếp cận nhân quyền để bảo đảm các quyền thực chất (về tự do thông tin, cơ chế khởi kiện...) cho các cá nhân và nhóm.
Ngoài ba nhóm, lĩnh vực thể chế nêu trên, có nhiều thành tố khác có thể tác động đến sự tham gia của người dân vào lập hiến, lập pháp, chẳng hạn việc áp dụng các công nghệ hiện đại, hoặc khuyến khích các sáng kiến địa phương. Để phát huy các thành tố đó cũng cần đến những điều chỉnh về thể chế, như bảo đảm tự do và quyền riêng tư trên không gian mạng, tôn trọng quyền tự quản địa phương[28].
3. Kết luận và gợi mở cho Việt Nam
Dân chủ trực tiếp có xu hướng ngày càng được áp dụng rộng rãi hơn và thực chất hơn ở Mỹ Latinh[29]. Các thảo luận, nghiên cứu, mạng lưới chia sẻ các sáng kiến dân chủ này (chẳng hạn như dự án tập hợp dữ liệu thông tin về “đổi mới dân chủ” LATINNO[30]) ngày càng phát triển đa dạng. Do vai trò quan trọng của sự tham gia cả về triết lý và thực tiễn, dân chủ hóa đã đi kèm với các cải cách hiến pháp, pháp luật các nước để mở rộng dân chủ trực tiếp, bao gồm cơ chế sáng kiến lập hiến, lập pháp. Sự tham gia hiệu quả được bảo đảm bởi khuôn khổ pháp lý cởi mở và các thể chế như các tổ chức xã hội, tổ chức chính trị và quyền tự do dân sự.
Tại Việt Nam, một số chủ đề liên quan (như sự tham gia của nhân dân vào việc xây dựng Hiến pháp, vận động hành lang, xây dựng Luật về Hội...)[31] đã được thảo luận trong những thập niên qua. Đối thoại, tham gia là thành tố của dân chủ, quyền con người và là tiền đề cho sự phát triển lành mạnh, bền vững của mọi xã hội. Tăng cường đối thoại, dân chủ có mối quan hệ chặt chẽ với thúc đẩy chế độ pháp quyền. So sánh, đối chiếu với Mỹ Latinh, và bối cảnh, điều kiện đặc thù ở nước ta, thì việc nghiên cứu sửa đổi các luật hiện hành, như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Trưng cầu ý dân năm 2015, nhằm mở rộng dân chủ trực tiếp, quyền sáng kiến lập hiến, lập pháp, cũng như cải cách các thể chế liên quan với lộ trình và phương thức phù hợp, là những đòi hỏi của thực tiễn xu hướng hội nhập quốc tế.
Hiện nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã có quy định về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức (bao gồm Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận) (tại Điều 32) và kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội (tại Điều 33). Trước mắt, có thể nghiên cứu bổ sung một điều về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cử tri. Theo đó, một số lượng cử tri nhất định (có thể là 10.000 hoặc 20.000 cử tri) có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. 
Đối với xây dựng và sửa đổi Hiến pháp, nhà làm luật Việt Nam có thái độ thận trọng hơn. Phạm vi của Điều 32 và 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chỉ bao gồm luật và pháp lệnh, không bao gồm Hiến pháp. Quyền đề nghị “làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp” chỉ thuộc về Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội, theo khoản 1 Điều 120 Hiến pháp năm 2013. Về lâu dài, cùng với nghiên cứu quy định việc trưng cầu ý dân là một thủ tục bắt buộc (sửa đổi khoản 4 Điều 120 Hiến pháp năm 2013 – hiện nay quy định “việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”), cũng nên nghiên cứu trao quyền đề nghị sửa đổi Hiến pháp cho một số lượng cử tri nhất định. Số lượng cử tri này nên lớn hơn (có thể gấp 5 hoặc 10 lần) số lượng cử tri có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, như đã nêu ở trên.
Ở khía cạnh khác, mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đã có quy định về việc tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (Điều 6), các kênh liên lạc giữa đại biểu Quốc hội với cử tri cần được rộng mở hơn trong thực tiễn để sự tương tác giữa các đại biểu Quốc hội với cử tri, công dân, các tổ chức xã hội được thực chất, hiệu quả và đa chiều. Nhìn rộng hơn, môi trường chính trị, xã hội, các quyền tự do dân sự, bao gồm quyền tự do biểu đạt, lập hội, hội họp cũng rất liên quan. Khuôn khổ pháp lý trong các lĩnh vực này cũng cần được hoàn thiện, cập nhật (bao gồm việc xây dựng Luật về Hội và Luật về Hội họp)■

 


[1] Rodrigo Uprimny, The Recent Transformation of Constitutional Law in Latin America: Trends and Challenges, Texas Law Review [Vol. 89:1587], 2011, p. 1587.
[2] Freedom House, Freedom in the World 2023, và Human Rights Watch (HRW), World Report 2023, chuyên mục về các quốc gia Argentina, Brazil, Colombia...
[3] The Economist, The EIU's Democracy Index 2022, https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2022/.
[4] IDEA Quốc tế, Dân chủ trực tiếp – Sổ tay IDEA Quốc tế, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014, tr. 80.
[5] Tham khảo quy định của Hiến pháp các nước tại trang tin điện tử: https://www.constituteproject.org/.
[6] Maija Jäske & Maija Setälä (2019), Referendums and citizens’ initiatives, in Stephen Elstub & Oliver Escobar (ed.), Handbook of Democratic Innovation and Governance, Edward Elgar Publishing, pp. 93-99.
[7] Larry Diamond & Marc F. Plattner (2022), Các hệ thống bầu cử trên thế giới, Nxb. Đà Nẵng, tr. 280.
[8] IDEA Quốc tế, tlđd, tr. 80.
[9] Thamy Pogrebinschi & Melisa Ross (2019), Democratic innovations in Latin America, in Stephen Elstub & Oliver Escobar (eds.), Handbook of Democratic Innovation and Governance, Edward Elgar Publishing, p. 392.
[10] Citizen's Initiative: Departmental Law Project of Sanitary Emergency due to Coronavirus, https://www.latinno.net/en/case/2145/.
[11] Marco Konopacki, Debora Albu (2018), Citizens’ Draft Bills for the Strengthening of Open Government Principles through the Collaborative Development of Laws, p.1.
[12] Như trên, p.15.
[13] Gabriel L. Negretto (2013), Making Constitutions: Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin America, Cambridge; Rosalind Dixon, Tom Ginsburg (eds.), Comparative Constitutional Law in Latin America, Nxb. Edward Elgar, 2017;Daniel M. Brinks, Abby Blass (2018), The DNA of Constitutional Justice in Latin America: Politics, Governance, and Judicial Design, Cambridge; Conrado Hübner Mendes, Roberto Gargarella, Sebastián Guidi (eds.), Oxford Handbook details the constitutions and constitutional history of Latin America, Oxford, 2022...
[14] Joel Colón-Ríos (2017), Constitution-Making and Constituent Power, in Rosalind Dixon, Tom Ginsburg (eds.), Comparative Constitutional Law in Latin America, Edward Elgar, p. 82.
[15]Hiến pháp Brazil năm 1988, Điều 60 quy định: Sửa đổi hiến pháp có thể được đề xuất bởi: i. Ít nhất một phần ba số thành viên của Hạ viện hoặc Thượng viện Liên bang; ii. Tổng thống Cộng hòa; iii. Hơn một nửa Hội đồng Lập pháp của các đơn vị liên bang (các tiểu bang), bằng đa số đơn giản của các thành viên của nó.
[16]IDEA Quốc tế, tlđd, tr. 73.
[17] Gabriel L. Negretto (2017), Constitution making and constitutionalism in Latin America: The role of procedural rules, in Rosalind Dixon, Tom Ginsburg (eds.), Comparative Constitutional Law in Latin America, Edward Elgar, p. 28.
[18] Hiến pháp Venezuela (năm 1999), Điều 344 quy định sau khi được Quốc hội thông qua, dự thảo sửa đổi Hiến pháp sẽ được đưa ra trưng cầu ý dân trong thời hạn 30 ngày. Một số nước không có thủ tục trưng cầu ý dân, nhưng có các thủ tục chặt chẽ khác. Chẳng hạn tại Brazil, để sửa đổi Hiến pháp được thông qua cần được cả Hạ và Thượng viện thông qua trong hai vòng và cần đạt được 3/5 số phiếu của các thành viên tương ứng trong cả hai vòng (Điều 60 Hiến pháp 1988).
[19] Gabriel L. Negretto, tlđd, p. 33.
[20] Bolivia: Constitutional Referendum 2016,  https://www.latinno.net/en/case/2019/.
[21] Rachael Moshman (2005), The Constitutional Right to Water in Uruguay, Sustainable Development Law & Policy, Winter, p. 65.
[22] The Institute for Liberty and Democracy (ILD), https://www.ild.org.pe/.
[23] Thamy Pogrebinschi & Melisa Ross (2019), Democratic Innovations in Latin America, Stephen Elstub & Oliver Escobar (eds.), Handbook of Democratic Innovation and Governance, Edward Elgar Publishing, pp. 392-393.
[24] Nguyễn Thị Quế, Đặng Công Thanh (2014), Công cuộc đấu tranh bảo vệ độc lập dân tộc ở Vênêxuêla dưới thời Tổng thống Hu gô Chavet (1999-2012), Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật.
[25] Ernesto Londoño, in Latin America, leftist leaders are on the rise amid widespread economic suffering, The New York Times, May 29, 2022, https://www.nytimes.com/2022/05/29/world/americas/in-latin-america-leftist-leaders-are-on-the-rise-amid-widespread-economic-suffering.html.
[26] Manuel C. Espinosa (2017), “Foreword”, in Rosalind Dixon,  Tom Ginsburg (ed.), Comparative Constitutional Law in Latin America, Edward Elgar, p. ix.
[27] The ACE Electoral Knowledge Network: https://aceproject.org/main/english/es/esc01a.htm.
[28] Chẳng hạn tại Uruguay, Luật Phân quyền chính trị và sự tham gia của công dân ​​được Tổng thống Vázquez sáng kiến vào năm 2009. Với Luật này, một cấp chính quyền thứ ba đã được thành lập.
[29] Brendan O’Boyle, What a Year of Referendums Says About Latin American Politics, Americas Quarterly, 19/12/2018, https://www.americasquarterly.org/article/what-a-year-of-referendums-says-about-latin-american-politics/.
[30] LATINNO: https://www.latinno.net/en/project-information/. Dự án này thiết lập nguồn dữ liệu toàn diện và có hệ thống đầu tiên về các thể chế mới cho sự tham gia của công dân ở Mỹ Latinh – được gọi là “đổi mới dân chủ”. Cùng với dữ liệu định lượng, ở 18 quốc gia Mỹ Latinh từ năm 1990 đến 2020, thông tin định tính cũng được đánh giá phân tích trong các bản tóm tắt chính sách, các bài báo học thuật.
[31] Đào Trí Úc (đồng chủ biên) (2013), Sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến – Lý luận, thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội; M. Brandt và cộng sự (2013), Xây dựng và sửa đổi Hiến pháp -những lựa chọn cho quy trình, bản dịch do Văn phòng Quốc hội, UNDP và Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội thực hiện; Mark Bockenforde và cộng sự (2012), Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng Hiến pháp, Nxb. Hồng Đức.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 16(495), tháng 8/2024)


Thống kê truy cập

35207646

Tổng truy cập