“Luật quốc tế mềm” về phòng, chống khai thác bất hợp pháp, không có báo cáo, không theo quy định

26/12/2024

PGS. TS. NGÔ HỮU PHƯỚC

Khoa Luật Kinh tế, Trường Đại học Kinh tế _ Luật TP. Hồ Chí Minh.

Tóm tắt: Từ đầu thế kỷ XXI, Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực Liên hợp quốc (FAO) đã ban hành nhiều điều ước và văn kiện quốc tế (luật quốc tế mềm - soft law) nhằm thúc đẩy các quốc gia quyết tâm hạn chế và loại bỏ khai thác thủy sản bất hợp pháp, không có báo cáo, không theo quy định (IUU)[1] trong đó có Kế hoạch hành động quốc tế để ngăn chặn, xác định và loại bỏ IUU năm 2001 (IPOA-IUU)[2] và Hướng dẫn tự nguyện về Hoạt động của quốc gia mà tàu mang cờ năm 2014 (Hướng dẫn 2014)[3]. Về bản chất, IPOA-IUU và Hướng dẫn 2014 là “luật quốc tế mềm” nên việc thực hiện chúng phụ thuộc vào ý chí chính trị của các quốc gia. Là quốc gia đứng thứ 3 thế giới về khai thác thuỷ sản[4], Việt Nam đã từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật thuỷ sản theo hướng hài hoá với pháp luật quốc tế, đặc biệt là pháp luật của Liên minh châu Âu (EU) và “luật quốc tế mềm” được ban hành trong khuôn khổ của FAO. Từ thực tiễn nói trên, trong bài viết này, tác giả sẽ làm rõ ba nội dung: (i) Khai thác IUU và luật pháp quốc tế; (ii) Hiệu quả của việc các quốc gia có cảng áp dụng Hướng dẫn 2014 và (iii) Khả năng áp dụng, nội luật hoá IPOA-IUU và Hướng dẫn 2014 của Việt Nam để phòng, chống khai thác IUU.
Từ khóa: Khai thác IUU; Hướng dẫn tự nguyện của FAO năm 2014; luật quốc tế mềm.
Abstract: Since the beginning of the 21st century, the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) has issued many international treaties and instruments (soft international law) that push countries to limit and eliminate IUU fishing, including the 2001 International Plan of Action to Prevent, Identify, and Eliminate IUU (IPOA-IUU) and the 2014 Flag State Freedom of Operation Guidelines (Guidance cited 2014). In essence, IPOA-IUU and the 2014 Guidelines are “soft law,” so their implementation depends on the political will of countries. As the third country in the world in terms of fisheries exploitation, from 2017 to now (October 2023), Vietnam has gradually improved its fisheries legal system towards harmonization with international law, especially that of the European Union and “soft international law” within the framework of FAO. Based on the mentioned practices, within this article, the author provides discussions of three contents: (i) IUU fishing and international law; (ii) effectiveness of countries that applied the 2014 Guidelines; and (iii) possibility of application and internalization of the IPOA-IUU law and Vietnam's 2014 Guidelines to prevent and combat IUU fishing.
Keywords: IUU fishing; FAO Voluntary Guidelines 2014; soft international law.
 5_57.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Khai thác bất hợp pháp, không có báo cáo, không theo quy định và pháp luật quốc tế
Khai thác IUU không còn là vấn đề mới trong hoạt động khai thác hải sản trên thế giới và Việt Nam. Mặc dù Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) đã “quy định khuôn khổ tổng thể cho luật biển quốc tế, trong đó quy định các công cụ tiếp theo kết hợp hoặc chi tiết hóa khi thích hợp”[5]. Tuy nhiên, UNCLOS và các công cụ pháp lý quốc tế phát triển UNCLOS, đặc biệt là Thỏa thuận FAO năm 1993 về thúc đẩy sự tuân thủ với các biện pháp quản lý và bảo tồn quốc tế bằng tàu đánh cá trên biển khơi (Hiệp định Tuân thủ 1993) và Hiệp định về đàn cá di cư năm 1995 của Liên hợp quốc (UNFSA)[6] không có thuật ngữ “khai thác IUU”.
Thuật ngữ “khai thác IUU” được khởi xướng từ Hội nghị thường niên lần thứ 16 của Ủy ban Bảo tồn tài nguyên sinh vật biển Nam Cực (CCAMLR) được tổ chức tại Hobart, Tasmania, Australia năm 1997[7]. Tại Hội nghị, chủ tọa đã cho rằng: “mức độ đánh bắt bất hợp pháp đã dẫn đến mối quan tâm lớn và rõ ràng đã làm suy yếu việc bảo tồn chính sách của CCAMLR. Nguồn tài nguyên cá đã bị áp lực bởi đánh bắt bất hợp pháp”[8]. Đồng thời, chủ tọa khẳng định: “đánh bắt bất hợp pháp và các biện pháp để ngăn chặn nó là một vấn đề nghiêm trọng mà Uỷ ban phải đối mặt tại cuộc họp này, và trọng tâm của việc ngăn chặn này là các biện pháp kiểm soát và thực thi”[9].
Ngoài ra, Chương trình nghị sự lần thứ 5 của Hội nghị đã thảo luận về “Đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định trong khu vực Công ước”. EU cho rằng, CCAMLR đang phải đối mặt với một thách thức từ các hoạt động đánh bắt bất hợp pháp. Tuy nhiên, “hậu quả là rủi ro, không chỉ bị phá hoại, mà còn bị thiệt hại không thể sửa chữa bằng các hoạt động này”[10]. Cuối cùng, các quốc gia thành viên đồng thuận cho rằng, bằng chứng của khai thác IUU quy mô lớn trong khu vực Công ước “đã làm suy yếu nghiêm trọng hoạt động của CCAMLR“kêu gọi nỗ lực tập thể CCAMLR, về các biện pháp của các quốc gia mà tàu mang cờ, quốc gia ven biển và các bước đối với các bên không ký kết để nâng cao thực thi, tuân thủ các biện pháp bảo tồn liên quan đến tài nguyên sống được quy định trong khu vực Công ước Khu vực”[11].
Để giải quyết những vấn đề này, cộng đồng quốc tế đã đề xuất các giải pháp khả thi và các hành động chống khai thác IUU[12]. Đầu tiên là việc áp dụng IPOA-IUU, có nguồn gốc và nội dung phù hợp với Bộ quy tắc ứng xử của FAO về nghề cá có trách nhiệm (CCRF) năm 1995[13]. Hai năm sau khi CCRF được thông qua, năm 1997, các quốc gia thành viên của FAO xác định rằng, cần phải có công cụ pháp lý để giải quyết các vấn đề liên quan đến việc tuân thủ CCRF[14]. Sau đó, tại Hội nghị Bộ trưởng về Thủy sản của FAO, năm 1999[15], Kế hoạch hành động toàn cầu để giải quyết tất cả các hình thức khai thác IUU thông qua các nỗ lực hợp tác giữa các quốc gia, các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMO), FAO và các tổ chức quốc tế khác đã được thông qua. Nhằm mục tiêu này, với sự hỗ trợ của Australia, FAO đã triệu tập một cuộc tham vấn chuyên gia để thảo luận về kế hoạch hành động liên quan đến khai thác IUU ở Sydney, Australia vào tháng 5/2000. Để đàm phán thêm các chi tiết của Kế hoạch hành động, hai cuộc tham vấn kỹ thuật sau đó của FAO đã được triệu tập tại Rome, Ý vào tháng 10/2000 và tháng 2/2001[16]. Cuối cùng, IPOA-IUU đã được thông qua bởi COFI[17] bằng sự đồng thuận vào ngày 02/3/2001 và FAO đã kêu gọi tất cả các nước thành viên thực hiện các hành động cần thiết để thực hiện nó[18].
Mặc dù là luật mềm (soft law), văn kiện có tính chất khuyến nghị nhưng IPOA-IUU là công cụ quốc tế cụ thể đầu tiên được thông qua để phòng, chống khai thác IUU[19]. Theo IPOA-IUU, mọi chủ thể của pháp luật về nghề cá quốc tế, bao gồm quốc gia tàu mang cờ, quốc gia ven biển, quốc gia có cảng, thị trường và tổ chức nghề cá khu vực - RFMO đều đảm nhận một phần nghĩa vụ và trách nhiệm trong việc chống khai thác IUU. Do vậy, việc thông qua IPOA-IUU là nhằm, “cung cấp cho tất cả các quốc gia sự toàn diện, hiệu quả và minh bạch các biện pháp để hành động nhằm chống lại khai thác IUU”[20].
Sau khi IPOA-IUU được thông qua, Tổng thư ký FAO đã tổ chức một cuộc tham vấn chuyên gia vào năm 2002 để phân tích “các biện pháp của quốc gia cảng” như một phương tiện chống khai thác IUU với Tổ chức Hàng hải quốc tế (IMO). Theo quy định tại đoạn 90 của IPOA-IUU, nhằm thúc đẩy thực hiện IPOA-IUU, một dự thảo về “các biện pháp của quốc gia có cảng đối với tàu đánh cá nước ngoài” do FAO đề xuất đã được thảo luận kỹ lưỡng để có một hệ thống biện pháp hài hòa của quốc gia có cảng và để đạt được một hệ thống toàn diện và minh bạch. Phân tích một cách toàn diện về “các biện pháp của quốc gia có cảng đối với tàu cá”đã được thực hiện cùng với việc xác định các vấn đề có thể được đưa vào biên bản ghi nhớ (MOU) khu vực liên quan đến việc sử dụng các biện pháp của quốc gia có cảng để chống lại việc khai thác IUU. Cuối cùng, các chuyên gia đã khuyến nghị triệu tập một hội nghị thảo luận về các nguyên tắc và hướng dẫn cho một MOU khu vực như vậy[21].
Để đạt được mục đích này, Tổng thư ký FAO đã triệu tập một cuộc họp tham vấn kỹ thuật vào năm 2004 để giải quyết các vấn đề thực tiễn liên quan đến “vai trò của quốc gia có cảng trong việc chống khai thác IUU” và “Các nguyên tắc và hướng dẫn để thành lập MOU khu vực về các biện pháp ngăn chặn và loại bỏ khai thác IUU”. Biên bản ghi nhớ khu vực như một công cụ để thực hiện IPOA-IUU vì “nó sẽ tạo ra một cơ chế để thực hiện và việc thành lập nó sẽ là một quá trình lâu dài”. Tuy nhiên, các quốc gia này đã đồng ý rằng, “cần có một bộ quy định mẫu để thực hiện các biện pháp của quốc gia có cảng” và công cụ này “không loại trừ nhu cầu chuẩn bị trong tương lai một công cụ quốc tế về quyền và nghĩa vụ của các quốc gia có cảng”. Cuối cùng, các quốc gia đã nhất trí rằng, MOU khu vực là “một khuôn khổ tập hợp các yêu cầu tối thiểu mà các quốc gia, RFMO hoặc các tổ chức khác có thể sử dụng và tham khảo khi phát triển các biện pháp của quốc gia cảng”[22] đã được thông qua tại Hội nghị lần thứ 26 của COFI năm 2005[23]. Tương tự IPOA-IUU, MOU khu vực, về bản chất là một “luật mềm”[24]. Ngoài phần “giới thiệu”, bao gồm năm phần bổ sung là “tổng quan”, “kiểm tra”, “hành động”, “thông tin” và “khác”, cùng với năm phụ lục[25]. Nhìn chung, khung cơ bản và chi tiết thực hiện các biện pháp đã được thiết lập và liệt kê cụ thể.
MOU khu vực không chỉ cung cấp các định nghĩa rõ ràng về phạm vi, chủ thể và tùy thuộc vào các biện pháp được áp dụng, như cảng và tàu cá mà còn hướng dẫn các quốc gia có cảng khi thực hiện “các biện pháp của quốc gia có cảng”. Việc thông qua Hiệp định về các biện pháp của quốc gia có cảng để ngăn ngừa, xác định và loại bỏ các hành vi đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được kiểm soát năm 2009 (PSM) là kết quả của việc áp dụng MOU khu vực. Điều này là do việc thực hiện MOU khu vực phụ thuộc vào ý chí chính trị của quốc gia có cảng. Do đó, khả năng xây dựng một thỏa thuận ràng buộc pháp lý để phòng, chống khai thác IUU dựa trên các biện pháp của quốc gia có cảng vẫn được quan tâm[26]. Điều này có thể được chứng minh tại kỳ họp lần thứ 61 của Đại hội đồng Liên hợp quốc, các quốc gia được khuyến nghị “khởi xướng một quá trình trong FAO để phát triển, khi thích hợp, một công cụ pháp lý ràng buộc về các tiêu chuẩn tối thiểu đối với các biện pháp của quốc gia có cảng”[27].Mục tiêu của Hiệp định PSM là “ngăn chặn và loại bỏ khai thác IUU thông qua thực hiện các biện pháp hữu hiệu của quốc gia có cảng nhằm bảo tồn lâu dài và sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên sống và hệ sinh thái biển”[28].Cần lưu ý rằng, hầu hết nội dung và quy định liên quan của Hiệp định PSM đều tương đồng với IPOA-IUU và MOU khu vực, là “luật quốc tế mềm”[29] điều đó làm cho các biện pháp của quốc gia có cảng được thực hiện một cách hiệu quả hơn[30].
2. Hiệu quả của việc các quốc gia có cảng áp dụng Hướng dẫn 2014
Sau khi Hiệp định PSM được thông qua, Tổng Giám đốc FAO đã triệu tập một cuộc tham vấn chuyên gia để thảo luận về hiệu quả của quốc gia mà tàu mang cờ từ ngày 23 - 26/6/2009. Trong cuộc tham vấn, các chuyên gia đã xem xét sáu lĩnh vực: “(1) tiêu chí đánh giá hoạt động của các quốc gia mà tàu mang cờ; (2) các hành động có thể xảy ra đối với tàu mang cờ của các quốc gia không đáp ứng các tiêu chuẩn về nghĩa vụ của quốc gia mà tàu mang cờ; (3) vai trò của quốc gia trong việc thực hiện các tiêu chí và hành động của các quốc gia mà tàu mang cờ; (4) vai trò của các tổ chức quản lý nghề cá khu vực trong việc thực hiện các tiêu chí và hành động của quốc gia mà tàu mang cờ; (5) vai trò của các tổ chức và công cụ quốc tế trong việc thực hiện các tiêu chí và hành động thực hiện nghĩa vụ của quốc gia mà tàu mang cờ và (6) hỗ trợ cho các nước đang phát triển”[31]. Nội dung các cuộc tham vấn đều hướng tới mục đích, “Hướng dẫn quốc tế về tiêu chí đánh giá hoạt động của các quốc gia mà tàu mang cờ và các hành động có thể xảy ra nhằm chống lại các tàu mang cờ của các quốc gia không thực hiện các nghĩa vụ đã đặt ra”[32].
Tiếp tục các cuộc thảo luận về vấn đề này, FAO đã triệu tập hội nghị tham vấn tại Rome, Italy từ ngày 02 - 06/5/2011[33]. Mục đích của tham vấn nhằm “soạn thảo các tiêu chí về nghĩa vụ của quốc gia mà tàu mang cờ để đệ trình lên COFI”[34]. Kết thúc phiên họp, văn bản dự thảo đã được cung cấp như phần kết luận của phiên họp là cơ sở cho các cuộc tham vấn kỹ thuật trong tương lai[35]. Sau đó, tiếp tục Phiên tư vấn kỹ thuật đã được triệu tập từ ngày 05 - 09/3/2012 để tiếp tục thảo luận về các tiêu chuẩn cho nghĩa vụ của quốc gia mang cờ. Chương trình nghị sự được thông qua bởi COFI đã thống nhất trong phiên họp, văn bản của cuộc họp nên được tổ chức với các nội dung: “(1) tuyên bố về mục đích và nguyên tắc; (2) phạm vi áp dụng; (3) tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động; (4) thủ tục thực hiện các đánh giá; (5) các biện pháp và các biện pháp khuyến khích sự tuân thủ của các quốc gia mà tàu mang cờ; và (6) hợp tác và hỗ trợ các nước đang phát triển nhằm phát triển năng lực”[36].
Phiên thứ hai của tham vấn kỹ thuật đã được triệu tập từ ngày 04 - 08/02/2013 để hoàn thiện các tiêu chí dự thảo về nghĩa vụ của quốc gia mà tàu mang cờ. Cuộc họp này tập trung vào các vấn đề liên quan đến “phạm vi địa lý”, “hợp tác giữa các quốc gia mà tàu mang cờ và các quốc gia ven biển”, “thủ tục thực hiện để đưa ra các đánh giá” và “sự tuân thủ và ngăn chặn hành vi không tuân thủ của các quốc gia mà tàu mang cờ”. Dự thảo văn bản đã được phân tích, thảo luận và thống nhất vào cuối cuộc họp. Về bản chất, đây là công cụ pháp lý quốc tế có tính tự nguyện, với tiêu đề được xác định là “Hướng dẫn tự nguyện cho hoạt động của quốc gia mà tàu mang cờ”[37].Hướng dẫn đã được thông qua vào ngày 28/02/2013 và sau đó đã được COFI thông qua tại phiên họp năm 2014.
Theo Trợ lý Tổng giám đốc FAO về nghề cá và nuôi trồng thủy sản, Hướng dẫn 2014 là “một bước đột phá thực sự để ngăn chặn và loại bỏ khai thác IUU. Đồng thời, có thể bảo đảm việc bảo tồn lâu dài và sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên sống và hệ sinh thái biển”[38].
Về nội dung, Hướng dẫn 2014 gồm tám phần và hai phụ lục. Phần đầu tiên, “Tuyên bố về mục đích và nguyên tắc”, với tinh thần là tài liệu có tính chất tự nguyện. Mặc dù vậy, nội dung của Hướng dẫn 2014 chủ yếu dựa trên luật quốc tế, đặc biệt là UNCLOS. Thông qua việc thực hiện có hiệu quả trách nhiệm của quốc gia mà tàu mang cờ, Hướng dẫn 2014 hướng tới loại bỏ khai thác IUU và các hoạt động liên quan hỗ trợ IUU nhằm “bảo đảm việc bảo tồn lâu dài và sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên sống và hệ sinh thái biển”[39]. Ngoài ra, Hướng dẫn 2014 quy định trách nhiệm của quốc gia mà tàu mang cờ trong việc thực thi hiệu quả, bao gồm “hành động theo các luật và quy định quốc tế có liên quan”; “tôn trọng chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển”; “thực hiện các biện pháp hữu hiệu chống lại các hoạt động không tuân thủ do các tàu mang cờ của họ thực hiện”; “công nhận các yêu cầu đặc biệt của các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là các quốc gia kém phát triển và các quốc gia quần đảo nhỏ, đang phát triển”[40].
Phần thứ hai, “Phạm vi áp dụng”, bao gồm hai phần “địa lý” và “tàu thuyền”. Hướng dẫn 2014 xác định, Hướng dẫn áp dụng cho “bất kỳ loại tàu nào được sử dụng để đánh bắt cá hoặc các hoạt động liên quan đến đánh bắt, hoặc được sử dụng để hỗ trợ đánh bắt cá như: cập cảng, đóng gói, chế biến, trung chuyển hoặc vận chuyển cá chưa được cập cảng trước đó”, không bao gồm đánh bắt thực chất hoặc thủ công. Nếu quốc gia ven biển cho phép bất kỳ tàu cá nào do công dân của mình thuê để đánh cá độc quyền trong phạm vi quyền tài phán của mình, dưới sự kiểm soát của quốc gia đó, thì tàu cá đó phải “tuân theo các biện pháp của quốc gia ven biển có hiệu quả như các biện pháp được áp dụng liên quan đến các tàu thuyền được treo cờ của mình khi ở trong vùng biển của quốc gia ven biển”[41].
Phần thứ ba, “Tiêu chí đánh giá nghĩa vụ”, bao gồm bốn tiểu mục. Tiểu mục đầu tiên, “Tổng quan”, yêu cầu các quốc gia mà tàu mang cờ phải “kết hợp các nguyên tắc và quy tắc của quốc gia mà tàu mang cờ có ràng buộc đối với chúng theo luật quốc tế, luật và quy định trong nước của họ”. Hơn nữa, các quốc gia mà tàu mang cờ phải bảo đảm rằng, các tàu treo cờ của mình “không tham gia vào bất kỳ hoạt động nào làm giảm hiệu quả của các biện pháp quản lý và bảo tồn quốc tế”, chẳng hạn như các biện pháp được RFMO thông qua, và nên “hỗ trợ hợp tác giữa các quốc gia mà tàu mang cờ về quản lý năng lực đánh bắt, giới hạn đánh bắt và kiểm soát sản lượng”. Trong “quản lý nghề cá”, các quốc gia mà tàu mang cờ nên “thiết lập một khuôn khổ, thể chế pháp lý, nền tảng kỹ thuật để quản lý nghề cá, bao gồm các cơ quan chính phủ để hoạch định và thực thi chính sách, mạng lưới điều phối nội bộ và cơ sở hạ tầng cho tư vấn khoa học”. Trong khi đó, các quốc gia mà tàu mang cờ nên thông qua luật, quy định hoặc các thỏa thuận khác dựa trên các nguyên tắc và quy tắc của các công cụ pháp lý quốc tế liên quan hoặc các biện pháp RFMO hiện hành và bảo đảm việc thực thi hiệu quả của chúng[42]. Tiểu mục thứ hai, “Thông tin, đăng ký và hồ sơ” quy định, các quốc gia mà tàu mang cờ phải tuân theo các yêu cầu tối thiểu từ FAO và IMO. Thông tin về chủ tàu, người khai thác, chủ sở hữu, tên tàu, cờ quốc tịch và các đặc điểm của tàu phải được thiết lập, cung cấp để dễ dàng truy cập. Đồng thời, quốc gia mà tàu mang cờ phải “tuân theo các thủ tục đăng ký; duy trì hồ sơ về các tàu cá được treo cờ, bao gồm tất cả thông tin được nêu trong Hiệp định Tuân thủ năm 1993; không cho các tàu có tiền sử không tuân thủ đăng ký”. Trong “uỷ quyền”, tiểu mục thứ ba, yêu cầu các quốc gia mà tàu mang cờ phải có “một chế độ cho phép các hoạt động đánh bắt để bảo đảm không có tàu nào được phép đánh cá trừ khi được phép và giấy phép chỉ được ban hành nếu tất cả các điều kiện do các quốc gia mà tàu mang cờ đặt ra đều được thỏa mãn”[43].
Cuối cùng, tiểu mục “theo dõi, kiểm soát, giám sát và thực thi” yêu cầu các quốc gia phải thiết lập một chế độ kiểm soát đối với các tàu dưới cờ của họ, bao gồm chế độ kiểm tra, cũng như chế độ thực thi để phát hiện vi phạm, tiến hành điều tra, trừng phạt và hợp tác kịp thời; sự ngăn cản pháp lý lẫn nhau thông qua các RFMO. Ngoài ra, các quốc gia mà tàu mang cờ nên “thực hiện các biện pháp giám sát, kiểm soát và giám sát (MCS) hiệu quả và toàn diện, bao gồm các biện pháp quy định trong IPOA-IUU”[44].
Trong phần “hợp tác giữa các quốc gia mà tàu mang cờ và các quốc gia ven biển”, Hướng dẫn 2014 quy định, khi “một quốc gia ven biển quyết định đàm phán thỏa thuận tiếp cận nghề cá với quốc gia mà tàu mang cờ, cả hai quốc gia phải đồng ý về cách thực hiện các vai trò, trách nhiệm tương ứng của mình theo thỏa thuận”. Thỏa thuận chỉ nên đạt được khi cả hai bên xác định rằng, “các hoạt động đánh bắt cá như vậy sẽ không làm suy yếu tính bền vững của các nguồn lợi thủy sản của quốc gia ven biển”. Bên cạnh đó, quốc gia mang cờ nên áp dụng các biện pháp trừng phạt đối với các tàu của mình đã vi phạm các quy định và trao đổi tất cả các thông tin liên quan với quốc gia ven biển[45]. Phần “quy trình thực hiện đánh giá”, Hướng dẫn 2014 khuyến khích các quốc gia mang cờ đánh giá hiệu suất theo định kỳ. Phần này cũng cung cấp các thủ tục được khuyến nghị để tiến hành, bao gồm việc làm như vậy thông qua một quy trình minh bạch, công bố công khai kết quả, phát triển quy trình xác nhận và áp dụng các điều khoản liên quan trong Hướng dẫn, kết quả đánh giá quốc gia mà tàu mang cờ của RFMO và luật pháp quốc tế[46].
Ngoài ra, phần “khuyến khích sự tuân thủ và ngăn chặn sự không tuân thủ của các quốc gia mà tàu mang cờ” với nội dung, “các biện pháp được thực hiện dựa trên kết quả của một nguồn tài nguyên đánh giá” có thể bao gồm “các hành động khắc phục được thực hiện bởi các quốc gia mà tàu mang cờ, các quốc gia quan tâm khác và RFMO” và “các hành động được quy định trong IPOA-IUU, CCRF và các công cụ quốc tế khác nếu có”[47].
Tiếp theo, phần “hợp tác và hỗ trợ các quốc gia đang phát triển với quan điểm phát triển năng lực” yêu cầu các quốc gia cung cấp hỗ trợ liên quan cho các quốc gia đang phát triển để “cải thiện thực hiện ở quốc gia mà tàu mang cờ. Bên cạnh đó, các quốc gia cần “công nhận đầy đủ các yêu cầu đặc biệt của các quốc gia đang phát triển” và tăng cường khả năng của họ để phát triển, ngoài ra còn có “khuôn khổ pháp lý và quy định đầy đủ”, “một cơ quan thể chế được củng cố”, và “một hệ thống MCS[48] hiệu quả”. Để đạt được mục tiêu này, các quốc gia cũng có thể “hợp tác để thiết lập các cơ chế tài trợ thích hợp để hỗ trợ các quốc gia đang phát triển thực hiện Hướng dẫn”[49].
Phần cuối cùng, “vai trò của FAO”, yêu cầu “các quốc gia phải báo cáo với FAO về tiến độ thực hiện Hướng dẫn và kết quả của các đánh giá hoạt động được thực hiện”. Mặt khác, “FAO nên xem xét cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cụ thể trong nước cho các quốc gia yêu cầu hỗ trợ” và “thu thập thông tin liên quan về việc thực hiện toàn cầu các tiêu chí đánh giá hoạt động của quốc gia mà tàu mang cờ và báo cáo thông tin này cho COFI”[50]. Cuối cùng, Phụ lục 1, “điều kiện của ủy quyền” và Phụ lục 2, “theo dõi, kiểm soát và giám sát”, cung cấp thêm thông tin tương ứng cho đoạn 29 (vi) và đoạn 33 của Hướng dẫn. Trên thực tế, cách diễn đạt của hai phụ lục này thực sự được thông qua từ đoạn 47 và 24 của IPOA-IUU theo một cách đặc biệt[51].
Từ phân tích ở trên cho thấy, Hướng dẫn 2014 dựa trên các luật và công cụ quốc tế hiện hành, bao gồm UNCLOS, CCRF và IPOA-IUU. Hướng dẫn 2014 bao gồm các đề xuất nhằm thúc giục và hỗ trợ các quốc gia mà tàu mang cờ thực hiện các trách nhiệm quốc tế của họ liên quan đến đăng ký và kiểm soát tàu cá dưới cờ của mình, chẳng hạn như “tiêu chí đánh giá hoạt động và các thủ tục để thực hiện đánh giá và hợp tác giữa các quốc gia mà tàu mang cờ và các quốc gia ven biển”[52]. Hướng dẫn 2014 cũng cung cấp các phương pháp tiếp cận khả thi để bảo đảm tuân thủ và ngăn chặn hành vi không tuân thủ của các quốc gia mà tàu mang cờ. Cuối cùng, một nội dung rất quan trọng là Hướng dẫn 2014 đã cung cấp các cách thức để giúp các quốc gia đang phát triển xây dựng năng lực của họ và xác định rõ ràng vai trò của FAO trong việc hỗ trợ các thủ tục này.
3. Thảo luận
Để chống lại khai thác IUU, một số công cụ quốc tế ràng buộc và tự nguyện, bao gồm cả luật mềm, đã được thông qua. Mặc dù IPOA-IUU bao gồm nhiều chủ đề theo luật quốc tế để chống khai thác IUU, những nỗ lực của FAO và các quốc gia chủ yếu tập trung vào các biện pháp của quốc gia có cảng sau khi được thông qua. Do vậy, có thể coi Hướng dẫn 2014 là một bước đệm; một quá trình rộng hơn, liên quan đến việc bổ sung để có thể xây dựng và nếu thích hợp, mở rộng tiêu chuẩn[53]. Hướng dẫn 2014 là luật quốc tế mềm lần đầu tiên được FAO thông qua để hướng dẫn các quốc gia về cách “tự nguyện” thực hiện các biện pháp của quốc gia có cảng tuân theo Hiệp định PSM - luật cứng. Sau đó, cộng đồng quốc tế lại hướng sự chú ý đến quốc gia mà tàu mang cờ với lý do, hoạt động IUU chủ yếu do các quốc gia mà tàu mang cờ đã quản lý và kiểm soát các hoạt động đánh bắt do tàu cá treo cờ của mình không hiệu quả.
Từ phân tích nội dung của Hướng dẫn 2014, tác giả rút ra ba nhận xét sau: Một là, Hướng dẫn 2014 về bản chất là “luật mềm” nên nó cung cấp một cách linh hoạt và nhanh hơn để giải quyết hiệu quả các vấn đề khẩn cấp một cách dễ dàng hơn so với luật cứng[54]. Do đó, luật mềm là “bước đầu tiên hoặc tạm thời để đưa tất cả các bên lại với nhau”, là cơ sở để thỏa thuận một công cụ có hiệu lực pháp lý ràng buộc[55]. Hai là, phạm vi địa lý của Hướng dẫn 2014 chủ yếu áp dụng cho các khu vực ngoài quyền tài phán của quốc gia hoặc biển cả. Hướng dẫn 2014 cũng có thể áp dụng cho các vùng lãnh hải và đặc quyền kinh tế của quốc gia mà tàu mang cờ hoặc quốc gia ven biển nhưng cần sự đồng ý của quốc gia đó. Nói cách khác, các quốc gia vẫn có quyền quyết định các biện pháp và hành động sẽ được áp dụng để đánh giá hoạt động của quốc gia mà tàu mang cờ trong lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế của họ. Điều này có thể dẫn đến khả năng các tiêu chí về nghĩa vụ của quốc gia mà tàu mang cờ có thể không nhất quán ở trong và ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia. Bởi lẽ, về nguyên tắc, các công cụ pháp lý quốc tế không điều chỉnh công việc nội bộ của quốc gia nhằm ngăn chặn hành vi xâm phạm đến chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia. Hơn nữa, hầu hết các quốc gia có thể không sẵn sàng chấp nhận áp dụng Hướng dẫn, cho dù là tự nguyện hoặc bắt buộc, trong lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế của họ[56].Ba là, một loạt các biện pháp và hành động của các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động đã được cung cấp trong hai phần “tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động”. Chúng có thể được phân loại đơn giản thành bốn nhóm: (1) tiêu chí cho những người liên quan đến nghề cá, bao gồm chủ sở hữu, người khai thác và chủ sở hữu/người khai thác có lợi; (2) tiêu chí về tàu, bao gồm dữ liệu tàu, thủ tục đăng ký và hồ sơ tàu cá; (3) các hành động mà các quốc gia nên thực hiện như hợp tác với quốc gia mà tàu mang cờ khác và bảo đảm “tàu cá của họ không tham gia vào các hoạt động làm suy giảm hiệu quả của các biện pháp liên quan”; và (4) thiết lập cơ cấu hành chính, pháp lý để quản lý nghề cá, bao gồm các cơ quan chính phủ, luật, quy định và chế độ cho phép các hoạt động đánh bắt.
Tuy nhiên, chỉ có các nguyên tắc thay vì các bước chi tiết được cung cấp trong các phần về “quy trình thực hiện đánh giá” và “khuyến khích sự tuân thủ và xác định không tuân thủ bởi các quốc gia mà tàu mang cờ”. Nói cách khác, các quốc gia mà tàu mang cờ có vẻ linh hoạt trong việc chấp nhận các biện pháp và hành động mà họ nên thực hiện được liệt kê trong Hướng dẫn 2014 nhưng lại miễn cưỡng liệt kê các bước chi tiết về cách thực hiện các biện pháp và hành động này. Có thể giải thích rằng, việc đánh giá hiệu quả hoạt động là quyền và công việc nội bộ của một quốc gia mà tàu mang cờ, mà luật pháp quốc tế thường miễn cưỡng “vượt qua ranh giới” đó. Ngoài ra, nếu làm như vậy thì có thể bị hiểu sai rằng, các quốc gia mà tàu mang cờ đã đạt được sự đồng thuận về các bước thực hiện này và đồng ý bị ràng buộc bởi chúng[57].
Cuối cùng, mặc dù Hướng dẫn 2014 đã được thông qua nhưng các nỗ lực phòng, chống khai thác IUU vẫn còn tiếp diễn. Ngoài việc thông qua một công cụ ràng buộc pháp lý đối với hoạt động của quốc gia mà tàu mang cờ, các biện pháp liên quan đến các quốc gia là thị trường tiêu thụ và RFMO, hai đối tượng cuối cùng theo luật quốc tế được đưa vào IPOA-IUU, có thể là những hướng đi khả thi tiếp theo cho cộng đồng quốc tế chống lại việc khai thác IUU. Nếu các nghĩa vụ và biện pháp được thực hiện đối với từng chủ thể trong IPOA-IUU được xác định và thực hiện tốt thì sẽ có cơ sở để tin rằng, các tác động từ khai thác IUU sẽ bị loại bỏ trong tương lai gần.
Liên quan đến những nỗ lực của Việt Nam nhằm chống lại khai thác IUU, rõ ràng là Việt Nam đã áp dụng khá đồng bộ, toàn diện pháp luật về thuỷ sản, đặc biệt là Luật Thuỷ sản năm 2017 và các văn bản dưới luật khác nhằm thể hiện quyết tâm và sự sẵn sàng của mình trong vấn đề này nhằm thực hiện nghĩa vụ quốc tế của Việt Nam với tư cách là một quốc gia ven biển theo chế độ nghề cá quốc tế bền vững và có trách nhiệm. Trên thực tế, các quy định của pháp luật Việt Nam khá tương thích và nhất quán với các yêu cầu trong Hướng dẫn 2014 như tiêu chí về con người, tàu thuyền và các hành động mà một quốc gia nên thực hiện. Mặc dù, Hướng dẫn 2014 chỉ cung cấp các nguyên tắc thay vì quy định chi tiết các hành động cụ thể nhưng áp lực từ các RFMO, FAO, EU và nhiều quốc gia khác vẫn tồn tại đối với Việt Nam, nhất là các biện pháp trừng phạt đối với hành vi khai thác IUU. Đặc biệt, từ khi ngành thuỷ sản của Việt Nam bị áp đặt biện pháp cảnh báo thẻ vàng, sau 3 lần kiểm tra hành động của Việt Nam nhằm tháo gỡ thẻ vàng, EU đã đưa ra 04 nhóm khuyến nghị với Việt Namvề: (1) Khung pháp lý; (2) Theo dõi, kiểm tra, kiểm soát hoạt động tàu cá, quản lý đội tàu; (3) Chứng nhận sản lượng và truy xuất nguồn gốc thuỷ sản từ khai thác và (4) Thực thi pháp luật.Đây cũng chính là những thách thức lớn mà Việt Nam đã, đang và phải thực hiện nhất quán, hiệu quả để nhằm gỡ thẻ vàng cho ngành thuỷ sản Việt Nam.
4. Khuyến nghị
Khai thác IUU, mối đe dọa nghiêm trọng không chỉ đối với nguồn lợi thủy sản đại dương mà còn đối với nền kinh tế toàn cầu đã được FAO, các tổ chức nghề các quốc tế, khu vực và các quốc gia trên thế giới công nhận rộng rãi. Để đối phó hiệu quả với mối đe dọa này, nhiều hành động đã được thực hiện bởi các quốc gia và các tổ chức quốc tế, đặc biệt là FAO và EU, trong đó thông qua IPOA-IUU là nỗ lực quốc tế đầu tiên. Mặc dù IPOA-IUU không phải là một công cụ pháp lý quốc tế có hiệu lực pháp lý ràng buộc nhưng IPOA-IUU đã cung cấp hướng dẫn chính sách đầy đủ cho các quốc gia và tổ chức quốc tế phòng, chống khai thác IUU, đặc biệt là quốc gia mà tàu mang cờ. Việc thông qua Hướng dẫn 2014 đã “mang đến cho các quốc gia một phương pháp mới để hợp tác với nhau nhằm đáp ứng thách thức này”[58]. Tuy nhiên, Hướng dẫn 2014 về bản chất vẫn là “luật mềm” nên việc thực thi sẽ phụ thuộc vào ý chí chính trị của các quốc gia. Chính vì vậy, hiệu quả của Hướng dẫn 2014 trong phòng, chống khai thác IUU vẫn còn là một câu hỏi cần tiếp tục được thảo luận.
Như đã đề cập trong bài viết, IPOA-IUU và Hướng dẫn năm 2014là hai văn kiện quốc tế có tính tự nguyện, không có giá trị pháp lý ràng buộc nhưng chúng là “một bước đột phá thực sự” để chống lại việc khai thác IUU; là công cụ nghề cá toàn cầu được trích dẫn và được phổ biến rộng rãi trên toàn thế giới; “khuôn mẫu” cho Chính phủ và các bên liên quan đến nghề cá thiết lập các tiêu chuẩn quốc tế về hành vi cho các hoạt động có trách nhiệm nhằm bảo đảm việc bảo tồn, quản lý và phát triển hiệu quả các nguồn lợi thủy sản, tôn trọng đúng mức hệ sinh thái và đa dạng sinh học. Hai văn kiện này là “tài liệu” hữu ích cho các quốc gia, tổ chức nghề cá khu vực nghiên cứu, vận dụng để “luật hoá” vào pháp luật quốc gia, điều ước quốc tế khu vực nhằm phòng ngừa, xác định và loại bỏ khai thác IUU hiệu quả hơn. Do đó, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, cụ thể là Tổng cục Thuỷ sản, với chức năng, nhiệm vụ của mình cần nghiên cứu nội dung của các văn kiện nói trên để xây dựng Bộ quy tắc Nghề cá của Việt Nam, phù hợp với chuẩn mực quốc tế và đặc thù của nghề cá của Việt Nam. Đồng thời, chúng ta cần nghiên cứu kỹ nội dung của IPOA-IUU và Hướng dẫn 2014 để “lồng ghép” các quy định về quyền và nghĩa vụ của quốc gia mà tàu mang cờ và quốc gia có cảng vào các điều ước hoặc thỏa thuận quốc tế về khai thác thuỷ sản được đàm phán, ký kết trong khuôn khổ ASEAN hoặc giữa Việt Nam với các quốc gia trong tương lai ./.

 


[1] Thuật ngữ tiếng Anh: Illegal, unreported, and unregulated fishing, viết tắt là: IUU.
[2] Thuật ngữ tiếng Anh: The International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing - IPOA-IUU.
[3] Hướng dẫn 2014 được Ủy ban về Thủy sản của FAO (COFI) thông qua tại phiên họp lần thứ 31 năm 2014.
[4] Việt Nam trong “top” đầu xuất khẩu thủy sản, cổng thông tin điện tử, Viện Chiến lược và chính sách tài chính, Bộ Tài chính, xem thông tin tại địa chỉ website: https://mof.gov.vn/webcenter/portal/vclvcstc/pages_r/l/chi-tiet-tin? dDoc Name = MOFUCM 187326, truy cập ngày 15/9/2023.
[5] Erikstein, K.; Swan, J (2014), Voluntary Guidelines for Flag State Performance: A New Tool to Conquer IUU Fishing, Int. J. Mar. Coast. Law, 29, pp. 116-147 [CrossRef].
[6] Baird, R.J (2006), Aspects of Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing in the Southern Ocean, Springer: Berlin, Germany.
[7] Bender, P (2008), A State of Necessity: IUU Fishing in the CCAMLR Zone, Ocean Coast Law J, 13, pp. 233–280.
[8] International Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, Report of the 16th Meeting of the Commission, In Proceedings of the Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, Hobart, Australia, 27 October–7 November 1997.
[9] Tlđd.
[10] Tlđd.
[11]  Tlđd.
[12] Ainsworth, C.H, Pitcher, T.J. (2005),  Estimating Illegal, Unreported and Unregulated Catch in British Columbia’s Marine Fisheries, FISH Fish. Res, 75, pp. 40–55 [CrossRef].
[13] Hosch, G.E., Ferraro, G., Failler, P (2011), The 1995 FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries: Adopting, Implementing or Scoring Results?, Mar. Policy, 35, pp. 189–200 [CrossRef].
[14] Food and Agriculture Organization of the United Nations, International Plans of Action, http://www.fao.org/fishery/code/ipoa/en (accessed on 19 May 2020).
[15] Food and Agriculture Organization of the United Nations, International Plan of Action to Prevent, Deter, and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (IPOA-IUU),Rome, Italy, 2001, p. 1.
[16] Report of the Second Technical Consultation on Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, Rome, pp. 22–23 February 2001; FAO Fisheries Report 646; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2001.
[17] The Committee On Fisheries (COFI) - Uỷ ban nghề cá của FAO. Xem chức năng của COFI tại địa chỉ website của FAO: https://www.fao.org/3/x0152e/x0152E01.htm.
[18] Ainsworth, C.H., Pitcher, T.J. (2005), tlđd.
[19] Edeson, W (2001), The International Plan of Action on Illegal Unreported and Unregulated Fishing: The Legal Context of a Non-Legally Binding Instrument, Mar. Coast. Law J, 16, pp. 603–623 [CrossRef].
[20] Food and Agriculture Organization of the United Nations, About IPOA-IUU, http: //www.fao.org/fishery/ipoa-iuu/en, accessed on 20 May 2020, Sustainability 2020, 12, 6013 12 of 14.
[21] Report of the Expert Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, Rome, 4–6 November 2002; FAO Fisheries Report No. 692; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2001.
[22] Report of the Technical Consultation to Review Port State Measures to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, Rome, 31 August–2 September 2004; FAO Fisheries Report No. 759; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2001.
[23] Food and Agriculture Organization of the United Nations, Model Scheme on Port State Measures to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, http://www.fao.org/3/a0985t/A0985T.pdf, accessed on 21 May 2020.
[24] Kao, S.M (2015), International Actions Against IUU Fishing and the Adoption of National Plans of Action, Ocean Dev. Int. Law, 46, pp. 2-16.
[25] Food and Agriculture Organization of the United Nations, Model Scheme on Port State Measures to Combat Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, http://www.fao.org/3/a0985t/A0985T.pdf, accessed on 21 May 2020.
[26] United Nations. General Assembly Resolution A/RES/60/31; United Nations: New York, NY, USA, 2005; p. 10.
[27] United Nations. General Assembly Resolution A/RES/61/105; United Nations: New York, NY, USA, 2005; p. 10. Sustainability 2020, 12, 6013 13 of 14.
[28] Food and Agriculture Organization of the United Nations, Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, In Proceedings of the 36th Conference of the FAO, Rome, Italy, 18–23 November 2009; p. 5.
[29] Molenaar, E.J., Port State Jurisdiction to Combat IUU Fishing: The Port State Measures Agreement. In Recasting Transboundary Fisheries Management Arrangements in Light of Sustainability Principles: Canadian and International Perspectives, Russell, D.A., Van der Zwaag, D.L., Eds.; Brill: Leiden, The Netherlands, 2010.
[30] Kuemlangan, B., Press, M (2010), FAO Preventing, Deterring and Eliminating IUU Fishing-Port State Measures, Environ, Policy Law, 40, pp. 262–268.
[31] Expert Consultation on Flag State Performance, Rome, 23–26 June 2009; FAO Fisheries and Aquaculture Report No. 918; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2009.
[32] Expert Consultation on Flag State Performance, Rome, 23–26 June 2009; FAO Fisheries and Aquaculture Report No. 918; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2009.
[33] Administrative Report of the Technical Consultation on Flag State Performance; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2013; p. 1.
[34] Report on the First Session of the Technical Consultation on Flag State Performance, Rome, 2–6 May 2011; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2011.
[35] Administrative Report of the Technical Consultation on Flag State Performance; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2013; p. 1.
[36] Report on the First Session of the Technical Consultation on Flag State Performance, Rome, 2–6 May 2011; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2011.
[37] Administrative Report of the Technical Consultation on Flag State Performance; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2013; p. 1.
[38] Food and Agriculture Organization of the United Nations, International Guidelines Take Aim at Illegal Fishing (IUU), http://www.fao.org/news/story/en/item/170570/icode/, accessed on 20 May 2020.
[39] Food and Agriculture Organization of the United Nations, Voluntary Guidelines for Flag State Performance; Food and Agriculture Organization of the United Nations: Rome, Italy, 2015.
[40] Tlđd.
[41] Tlđd.
[42] Tlđd.
[43] Tlđd.
[44] Tlđd.
[45] Tlđd.
[46] Tlđd.
[47] Tlđd.
[48] Thuật ngữ tiếng Anh: Management Control System, hệ thống điều khiển quản lý.
[49] Tlđd.
[50] Tlđd.
[51] Tlđd.
[52] The Pew Charitable Trusts, How to End Illegal Fishing: The Role of the Flag State, 2019, https://www.pewtrusts.org/-/media/assets/2019/08/theroleoftheflagstate_factsheet_v3.pdf, accessed on 23 May 2020.
[53] Swan, J (2006), Port state measures to combat IUU fishing: International and regional developments, Sustain. Dev. Law Policy, 7, pp. 38–43.
[54] Abbott, K.W.; Snidal, D (2000), Hard and Soft Law in International Governance. Int. Org. Leg. World Politics, 54, pp. 421–456 [CrossRef].
[55] Guzman, A.T, Meyer, T.L (2010), International soft law, J. Legal Anal, 2, pp. 171–225 [CrossRef].
[56] Boyle, A.E (2005), Further Development of the Law of the Sea Convention: Mechanisms for Change, Int. Comp. Law Q, 54, pp. 563–584 [CrossRef].
[57] Shelton, D.L (2000), Commitment and Compliance: The Role of Non-Binding Norms in the International Legal System (Introduction), https://scholarship.law.gwu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article= 1228&context=faculty_publications (accessed on 24 May 2020), Sustainability 2020, 12, 6013 14 of 14.
[58] Food and Agriculture Organization of the United Nations, International Guidelines Take Aim at Illegal Fishing (IUU), http://www.fao.org/news/story/en/item/170570/icode/, accessed on 20 May 2020.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 16(495), tháng 8/2024)


Thống kê truy cập

35207656

Tổng truy cập