Đầu tư công (ĐTC) được hiểu “là hoạt động đầu tư của Nhà nước, sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước và do Nhà nước quản lý”[1].Thực hiện dự án ĐTC là một trong các giai đoạn của hoạt động ĐTC. Giai đoạn này được xác định bao gồm các bước: đấu thầu, triển khai, điều chỉnh, đánh giá, kiểm toán dự án ĐTC và được điều chỉnh bởi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phong phú, đa dạng, phức tạp thuộc nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau với phương pháp điều chỉnh không giống nhau[2]. Những quy định này đã hình thành khung pháp lý minh bạch và cạnh tranh, đảm bảo giá cả công bằng và hợp lý cũng như hiệu quả sử dụng vốn nói chung cho việc triển khai thực hiện các dự án ĐTC. Quy định của pháp luật công khai thông tin về quy trình và kết quả đấu thầu đã đáp ứng yêu cầu quan trọng để đảm bảo minh bạch của hoạt động ĐTC. Quy trình đấu thầu đã phù hợp với mức độ phức tạp của đầu tư; tránh gây chậm trễ không cần thiết trong chu trình đầu tư, đảm bảo các bên liên quan phải thực hiện các hành động thích hợp, nhất là ở các quy trình đòi hỏi sự phê duyệt. Sau khi được ký kết, các hợp đồng cơ bản được quản lý theo cách chuyên nghiệp và chặt chẽ. Có thể nhận thấy, pháp luật ĐTC hiện nay đã có tác động rất tích cực đến chất lượng lập kế hoạch và khả năng thực hiện dự án ĐTC.

Bên cạnh đó, Luật ĐTC, Luật Xây dựng và Luật Kiểm toán nhà nước là căn cứ pháp lý vững chắc để theo dõi, kiểm tra, đánh giá, kiểm toán giám sát ĐTC tại Việt Nam. Các điều khoản, trách nhiệm, phạm vi và thủ tục theo dõi giám sát được quy định chi tiết tại Nghị định số 84/2015/NĐ-CP ngày 30/9/2015 của Chính phủ về giám sát và đánh giá đầu tư (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 01/2020/NĐ-CP), tuân thủ theo thông lệ được quốc tế công nhận về theo dõi giám sát. Với tiêu đề chung về giám sát, Nghị định này đã có quy định quan trọng nhằm phân biệt giữa thanh tra, liên quan đến tuân thủ quy phạm pháp luật và theo dõi giám sát, liên quan đến đảm bảo “dự án tuân thủ theo mục tiêu, kế hoạch, chất lượng và năng lực nguồn nhân lực được xác định”.

Pháp luật ĐTC nói chung đã tạo ra hành lang pháp lý khá đầy đủ cho hoạt động ĐTC, nhưng vẫn còn một số hạn chế, bao gồm:

Thứ nhất, theo quy định, hoạt động ĐTC bao gồm: lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định quyết định chương trình, dự án ĐTC; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án ĐTC; quản lý sử dụng vốn ĐTC; nghiệm thu bàn giao chương trình, quyết toán dự án ĐTC; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án ĐTC[3]. Cách liệt kê này chưa xác định rõ phạm vi giới hạn của hoạt động ĐTC đối với chương trình ĐTC không có công trình xây dựng và giới hạn của hoạt động ĐTC đối với những dự án đầu tư xây dựng công trình.

Mặt khác, có thể thấy rằng, việc nghiệm thu, bàn giao dự án, việc quyết toán dự án không thể là hoạt động ĐTC, đây là lĩnh vực hoạt động tài chính thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Tài chính. Việc kiểm tra, thanh tra cũng cần có giới hạn trong hoạt động ĐTC, quy định như trên có thể hiểu công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động ĐTC trùng lặp với thanh tra, kiểm tra hoạt động xây dựng trong trường hợp ĐTC xây dựng công trình?

Thứ hai, trong hoạt động xây dựng luôn luôn có ba chủ thể xuất hiện[4] và phải được quy định rõ quyền và trách nhiệm của họ trong hoạt động xây dựng, đó là: Chủ đầu tư hoặc nhà đầu tư, nhà thầu tư vấn (các hoạt động tư vấn xây dựng), nhà thầu xây dựng (kể cả tổng thầu). Ba chủ thể này phải xuất hiện, phải có quyền và nghĩa vụ từ khâu đề xuất chủ trương đầu tư, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, lập báo cáo nghiên cứu khả thi, làm cơ sở để các cơ quan nhà nước thẩm định và phê duyệt. Tuy nhiên, Luật ĐTC năm 2019 hầu như chỉ phân vai cấp nào thẩm định, cấp nào phê duyệt chủ trương đầu tư đối với các dự án nhóm B và C (trừ trường hợp đối với các công trình quan trọng quốc gia, công trình nhóm A, Luật quy định việc lập báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi tuân theo Luật Xây dựng). Điều này cho thấy, pháp luật ĐTC chưa quan tâm đúng mức đến chất lượng của những loại thủ tục đầu tư dành cho công trình nhóm B và C. Vậy cơ sở nào để chúng ta có thể xác định được các nguồn vốn ĐTC tạo nên các dự án khả thi, trong khi vốn ĐTC chủ yếu đầu tư xây dựng những công trình nhóm B và C?

Mặt khác, tài sản (trụ sở làm việc; phương tiện đi lại; máy móc, thiết bị, phương tiện làm việc...) do các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập được giao quản lý, sử dụng là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu; Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu, không phải là "Chủ sở hữu" hoặc "Đại diện chủ sở hữu". Khi triển khai thực hiện đầu tư xây dựng, cải tạo, mở rộng, nâng cấp trụ sở làm việc, không xác định rõ ràng được "Chủ sở hữu" hoặc "Đại diện chủ sở hữu" có thẩm quyền để quyết định đầu tư xây dựng[5].

Thứ ba, Việt Nam cũng đã có khung pháp lý cho hoạt động kiểm toán và phê duyệt quyết toán sau khi dự án ĐTC hoàn thành; tuy nhiên, vẫn chưa thống nhất và toàn diện cho hoạt động kiểm toán đối với các dự án ĐTC bằng nguồn vốn trong nước. Nhiệm vụ này hiện được giao cho Kiểm toán nhà nước[6]. Đối với tất cả các dự án ĐTC (kể cả với nguồn vốn ODA), hoạt động kiểm toán chỉ dừng lại ở việc kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, trung thực, hợp pháp của thông tin, đồng thời kiểm tra tính tuân thủ pháp luật của việc quản lý, sử dụng tài sản công và ngân sách nhà nước trong quá trình thực hiện dự án ĐTC. Điều này có nghĩa là Kiểm toán nhà nước không có chức năng đánh giá ĐTC, vì vậy kết quả kiểm toán không cho biết chất lượng và kết quả của dự án đầu tư có đúng như kỳ vọng và đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không.

Thứ tư, hiện nay, pháp luật ĐTC chưa có quy định, tiêu chuẩn cụ thể nào để quy định thống nhất về đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án ĐTC. Trong khi, mục đích chính của khâu này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳ vọng, và đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không. Một mục đích nữa của khâu này là so sánh dự án đang xem xét với các dự án tương tự khác trong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các dự án khác trong tương lai. Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể được kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về ĐTC. Tùy theo quy mô và tính chất của dự án, có thể sử dụng phương pháp so sánh, đối chiếu (giữa kết quả/số liệu thực tế thu thập tại thời điểm đánh giá và mục tiêu/kế hoạch đặt ra; hoặc giữa các thông số của dự án tại thời điểm đánh giá với các chỉ số tiêu chuẩn; hoặc kết hợp) hoặc phương pháp phân tích chi phí – lợi ích. Tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư dự án ĐTC phụ thuộc vào mức độ đạt được mục tiêu đầu tư dự án theo quyết định đầu tư đã được phê duyệt; chỉ số khai thác, vận hành thực tế của dự án so với các chỉ số khai thác, vận hành của dự án đã được phê duyệt; tỷ suất hoàn vốn nội bộ (EIRR); các tác động kinh tế – xã hội, môi trường và các mục tiêu phát triển đặc thù khác (xóa đói giảm nghèo, bình đẳng giới, hộ gia đình chính sách, đối tượng ưu tiên); các biện pháp để giảm thiểu tối đa các tác động tiêu cực về xã hội, môi trường được thực hiện[7].

Thứ năm, theo quy định của Luật ĐTC năm 2019, quy trình quản lý đầu tư công ở Việt Nam chấm dứt sau khi dự án đầu tư công hoàn tất và được bàn giao dự án cho tổ chức vận hành. Quy trình quản lý ĐTC và phân chia trách nhiệm giữa các bên như vậy có nguy cơ dẫn đến tình trạng các chủ thể tìm cách thoái thác, lẩn tránh trách nhiệm của mình về chất lượng của dự án. Chủ đầu tư, sau khi bàn giao dự án cho bên vận hành, gần như có thể không phải chịu các rủi ro liên quan đến thu hồi vốn hay bảo trì, bảo dưỡng công trình, dự án (nếu có). Điều này hoàn toàn bất công bằng đối với chủ thể có trách nhiệm vận hành dự án.

Thứ sáu,cả pháp luật ĐTC cũng như quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) chưa bao quát được hết các trường hợp xảy ra trên thực tế, chẳng hạn sự điều chỉnh của pháp luật khi dự án PPP chuyển sang dự án ĐTC. Các vấn đề pháp lý phát sinh mà pháp luật còn bỏ ngỏ là:

- Pháp luật chưa quy định trình tự để chuyển đổi và phê duyệt điều chỉnh dự án. Trên thực tế, các chủ thể có liên quan đã thực hiện quy trình chuyển đổi vô cùng phức tạp và mất rất nhiều thời gian, gây ảnh hưởng lớn đến tiến độ dự án. Từ thực tiễn đó, đặt ra các vấn đề pháp lý sau: (i) Trình tự, thủ tục như thế nào sẽ phù hợp với quy định của Luật ĐTC năm 2019 và Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư?; (ii) Sau khi được phê duyệt chuyển đổi, dự án chuyển đổi là dự án mới hay dự án chuyển tiếp? Nếu đây là dự án mới, các quy định nào sẽ điều chỉnh các bước thực hiện để triển khai dự án? Nếu đây là dự án chuyển tiếp thì chủ đầu tư có được phê duyệt điều chỉnh dự án không?

- Sau khi dự án đã có Quyết định chuyển từ hình thức PPP sang ĐTC, một số vấn đề khác nảy sinh cũng rất cần có sự điều chỉnh của pháp luật: (i) Xây dựng trạm và hệ thống thu phí để thu hồi vốn nhà nước; (ii) Đánh giá yếu tố bảo đảm tính khả thi của dự án; theo đó, cũng cần xem xét khi chuyển đổi hình thức đầu tư sang ĐTC có cần phải đánh giá lại tính khả thi của dự án như dự án PPP hay không?

Thứ nhất, quy định rõ phạm vi giới hạn của hoạt động ĐTC đối với chương trình ĐTC không có công trình xây dựng và giới hạn của hoạt động ĐTC đối với những dự án đầu tư xây dựng công trình. Bên cạnh đó, cần có giới hạn trong hoạt động thanh tra, kiểm tra hoạt động ĐTC trong dự án ĐTC sao cho không trùng lặp với thanh tra, kiểm tra hoạt động xây dựng trong trường hợp ĐTC xây dựng công trình.

Thứ hai, quy định rõ quyền và trách nhiệm của các chủ thể trong hoạt động xây dựng, đó là: chủ đầu tư hoặc nhà đầu tư, nhà thầu tư vấn (các hoạt động tư vấn xây dựng), nhà thầu xây dựng (kể cả tổng thầu). Ba đối tượng này phải xuất hiện, phải có quyền và nghĩa vụ từ khâu lập chủ trương đầu tư, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, lập báo cáo nghiên cứu khả thi, làm cơ sở để các cơ quan nhà nước thẩm định và phê duyệt.

Thứ ba, quy định rõ thẩm quyền của Kiểm toán nhà nước trong ĐTC, không chỉ dừng lại ở việc kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, trung thực, hợp pháp của thông tin, đồng thời kiểm tra tính tuân thủ pháp luật của việc quản lý, sử dụng tài sản công và ngân sách nhà nướctrong quá trình thực hiện dự án ĐTC mà cần có chức năng đánh giá ĐTC. Điều này sẽ đảm bảo rằng kết quả kiểm toán sẽ thể hiện chất lượng và kết quả của dự án đầu tư có đúng như kỳ vọng, đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không. Ở các quốc gia có nền kinh tế phát triển mạnh, họ đã thiết lập được hệ thống kiểm tra, kiểm soát vĩ mô nền kinh tế, trong đó cơ quan đại diện là Thanh tra và Kiểm toán nhà nước. Vai trò của các cơ quan này rất rõ ràng, phân cấp nhiệm vụ theo sự phân cấp quyền lực liên bang và bang, địa phương hay lãnh thổ. Đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Lào, Thái Lan..., việc thiết lập một hệ thống kiểm tra, giám sát, kiểm soát vĩ mô nền kinh tế đang còn lệ thuộc vào cuộc cải cách thuận lợi, hiện đại hay không; việc xóa bỏ đan xen quyền lực, phân cấp quản lý chồng chéo, thiếu dân chủ còn phụ thuộc vào thể chế chính trị, đạo luật và quyết sách ở các quốc gia này. Do đó, quá trình cải cách hành chính, phát triển và ứng dụng công nghệ hiện đại đang gặp nhiều rào cản, vai trò của Kiểm toán nhà nước đang phải phát huy toàn diện, từng bước loại bỏ những rào cản cố hữu, tăng cường tổ chức, đào tạo trình độ, năng lực kiểm toán so với các nước đã và đang phát triển[8].

Thứ tư, quy định tiêu chuẩn cụ thể để thống nhất đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án ĐTC. Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống thẩm định, đánh giá, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên dự án ĐTC có vai trò quyết định đối với quản lý ĐTC trong cơ chế thị trường. Đồng thời, cần thực hiện cơ chế tái thẩm định và đánh giá sau khi thực hiện dự án, minh bạch hóa thông tin về các dự án ĐTC, thẩm định dự án, cũng như hệ thống số liệu thống kê đầu vào cho thẩm định dự án[9]. Thông thường, để đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư căn cứ theo các yếu tố như: Thực hiện đầu tư có tuân thủ theo mục tiêu đầu tư; tiến độ triển khai thực hiện dự án; tác động của dự án sau khi hoàn thành đầu tư đến việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội... Luật ĐTC cần hướng đến cập nhật hơn các công cụ và phương pháp quản lý hiện đại. Ngân hàng Thế giới đã phát hành ấn phẩm Khuôn khổ chuẩn đoán cho quản lý đầu tư công (DF-PIM) vào năm 2010. Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) giới thiệu về Đánh giá quản lý đầu tư công (PIMA – Public Investment Management Assessment) vào năm 2015. IMF cũng đã tiến hành đánh giá theo PIMA tại nhiều quốc gia và phiên bản cập nhật của PIMA vào năm 2018. Việt Nam cần cập nhật PIMA năm 2018 của IMF để có thể nâng cao hiệu quả dự án ĐTC[10].

Thứ năm, quy định những nội dung về các vấn đề phát sinh sau khi bàn giao dự án ĐTC, bởi tính bền vững của dự án đầu tư sẽ được cải thiện thông qua nâng mức phân bổ cho duy tu bảo dưỡng hoặc kết quả của việc cung cấp hàng hoá hay dịch vụ công sau khi dự án được đưa vào vận hành. Đây là những quy định mang tính ràng buộc caovề việc tăng tỷ trọng chi duy tu bảo dưỡng trên tổng chi trong các ngành hạ tầng trên cơ sở mở rộng so sánh quốc tế về chi vận hành, duy tu bảo dưỡng và quy định về thực hiện theo dõi kết quả cung cấp dịch vụ sau khi dự án được hoàn thành.

Thứ sáu, cần có quy định hướng dẫn cụ thể về trường hợp chuyển đổi từ dự án PPP sang dự án ĐTC về các vấn đề:

Một là, quy định rõ chủ thể có quyền đề xuất và chủ thể có thẩm quyền quyết định điều chỉnh dự án:

- Về chủ thể có thẩm quyền đề xuất, nên được quy định rõ là cơ quan nhà nước có thẩm quyền đại diện chủ đầu tư, bởi chủ thể này thực hiện sự quản lý trực tiếp đối với dự án, nắm rõ đặc điểm. Vì các đề xuất của chủ thể này chắc chắn sẽ mang tính chính xác cao.

- Về chủ thể có thẩm quyền quyết định, nhằm đơn giản hoá quy trình, để tránh thủ tục hành chính phức tạp, có thể quy định chủ thể nào có thẩm quyền quyết định đầu tư sẽ có thẩm quyền quyết định điều chỉnh từ dự án PPP sang dự án ĐTC.

Hai là, trình tự để chuyển đổi và phê duyệt điều chỉnh dự án:

- Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư được chuyển đổi từ dự án PPP sang dự án ĐTC. Bộ tiêu chí này, phải xác định rõ lý do, căn cứ, chuẩn mực của sự chuyển đổi (Có thể cho điểm ưu tiên tùy theo mục tiêu cụ thể của quốc gia, ngành, hoặc địa phương trong từng giai đoạn). Các tiêu chí này sẽ là căn cứ để lựa chọn các dự án đáp ứng yêu cầu của kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội trong mỗi giai đoạn. Quan trọng nhất, cần xác định rõ thời điểm nào của quá trình triển khai dự án PPP được chuyển đổi sang dự án ĐTC. Về mặt lý thuyết, sự chuyển đổi này phải xảy ra trước khi lựa chọn được nhà đầu tư trong dự án PPP, bởi nếu dự án PPP lựa chọn được nhà đầu tư và ký kết hợp đồng PPP, sự chuyển đổi sang dự án ĐTC là không hợp lý và gây ra rất nhiều mâu thuẫn về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào dự án. Mặt khác, sự chuyển đổi này phải diễn ra sau thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, quyết định chủ trương đầu tư, công bố dự án, vì kể từ giai đoạn này mới có thể xác định được đó là dự án PPP và theo hình thức nào.

- Xác định các bước để chuyển đổi dự án, các bước này có thể tham khảo và tuân thủ theo thủ tục thực hiện dự án ĐTC, theo quy định của Luật ĐTC năm 2019.

Ba là, những vấn đề phát sinh sau khi dự án được chuyển đổi, như:

- Phương án xây dựng trạm thu phí để thu hồi vốn Nhà nước. Đối với dự án PPP thì nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách nhà nước (nếu có) được xem xét theo hình thức Nhà nước hỗ trợ bằng tiền mặt khoản thiếu hụt trong thời gian thi công nhằm đảm bảo khả năng thu hồi vốn cho nhà đầu tư trong khoảng thời gian khai thác. Đối với dự án ĐTC, phương án thu hồi vốn chưa có quy định cụ thể nên trong quá trình chuyển đổi từ dự án PPP sang dự án ĐTC cần làm sáng tỏ nội dung này. Tuy nhiên, từ góc độ lý luận, hoàn toàn có thể áp dụng vấn đề này như đối với dự án PPP. Như vậy, cần nghiên cứu, đề xuất phương án đầu tư xây dựng hệ thống thu phí đối với dự án do Nhà nước đầu tư; hoàn thiện đề án thu phí tại các dự án sử dụng vốn ĐTC, trình cấp thẩm quyền xem xét, quyết định làm cơ sở triển khai thực hiện.

- Về đánh giá yếu tố bảo đảm tính khả thi của dự án, có thể xem xét tính khả thi của dự án đối với dự án ĐTC dựa trên cơ sở các chỉ tiêu tài chính nhất định theo Nghị định số 28/2021/NĐ-CP của Chính phủ Quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư[11] và Nghị định số 35/2021/NĐ-CP của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư[12].

Thực hiện dự án ĐTC chịu sự điều chỉnh của nhiều lĩnh vực pháp luật (đầu tư, đấu thầu, xây dựng, môi trường…). Hoàn thiện quy định của pháp luật về thực hiện dự án ĐTC được đặt ra tại tất cả các giai đoạn của quá trình thực hiện dự án ĐTC, từđấu thầu, triển khai, điều chỉnh đến đánh giá, kiểm toán dự án ĐTC. Đây là điểm then chốt, thể hiện tính đúng đắn, hiệu quả của dự án theo đúng các mục tiêu, định hướng, kế hoạch, quy hoạch và chính sách■

 

---