Thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương

28/11/2024

THS. NGUYỄN PHƯỚC THỌ

Nguyên Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ

Tóm tắt: Hình thành đơn vị hành chính và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố ở nước ta mới chỉ là bước đầu, còn rất mới cả về lý luận và điều chỉnh pháp luật, thực tiễn thi hành. Trong bài này, tác giả đánh giá thực trạng quy định và việc tổ chức thi hành pháp luật hiện hành về thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; trên cơ sở đó, đề xuất một số giải pháp đổi mới, hoàn thiện.
Từ khóa: Đơn vị hành chính tương đương; thành phố thuộc thành phố; thành phố trực thuộc trung ương; chính quyền đô thị; chính quyền địa phương.
Abstract: Formation of administrative units and establishment of a modality of city government organization in cities in our country is just the first step, it is still very new in terms of theory, legal regulations, and implementation practice. In this article, the author provides assessments of the current status of regulations and the organization of current law enforcement on cities in central cities; accordingly, proposes a number of recommendations for innovations and improvements.
Keywords: Equivalent administrative units; municipality city under city; the central city; municipality government; local government.
 5_38.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Thực trạng
1.1. Quy định của Hiến pháp về “đơn vị hành chính tương đương”
So với Hiến pháp năm 1992, quy định về đơn vị hành chính tương đương quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương tại khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 là quy định theo hướng “mở”, có tính dự báo về xu hướng phát triển tất yếu khách quan của đô thị hiện đại ở nước ta; phản ánh tư tưởng lập hiến về đa dạng hóa mô hình đơn vị hành chính, phân biệt sự khác nhau giữa đơn vị hành chính đô thị với đơn vị hành chính nông thôn.
Cho đến thời điểm xây dựng, ban hành Hiến pháp năm 2013, ở nước ta, chưa có thực tiễn cụ thể về việc thành lập đơn vị hành chính thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, nhất là việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tại đây. Vấn đề này càng phức tạp hơn khi mà tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung đang có không ít vướng mắc cả về lý luận và thực tiễn. Do vậy, việc Hiến pháp năm 2013 quy định theo hướng “mở”, có tính dự báo về một loại đơn vị hành chính mới là phù hợp với yêu cầu đổi mới kỹ thuật lập hiến, bảo đảm tính ổn định của Hiến pháp. Quy định này của Hiến pháp năm 2013 mang tính cải cách, tạo cơ sở hiến định, mở ra cơ hội để các luật có liên quan, nhất là Luật Tổ chức chính quyền địa phương, cụ thể hóa, có quy định linh hoạt về tên gọi phù hợp, về quy mô, tính chất đơn vị hành chính và mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính này, đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ bản tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị, nhằm phát huy những đặc điểm, đặc thù, tiềm năng, lợi thế của các địa phương.
1.2. Quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương
Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, “đơn vị hành chính tương đương” đã được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định tên gọi cụ thể là “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương” và được xếp vào Chương III - Chính quyền địa phương ở đô thị. Ý nghĩa quan trọng nhất của việc này là đã khai sinh ra một tên gọi đơn vị hành chính mới: thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, việc thành lập, địa vị pháp lý và các vấn đề liên quan đến đơn vị hành chính mới này không có gì khác với thị xã, thành phố thuộc tỉnh[1]; thậm chí nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính này cũng không khác với chính quyền địa phương ở quận, huyện. Ngoài ra, nhiều vấn đề thuộc cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân dân (UBND) thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương cũng được Luật quy định tương tự như đối với HĐND và UBND quận.  
Trên thực tế, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa cụ thể hóa đầy đủ và sâu sắc quy định có liên quan của Hiến pháp năm 2013; tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung chưa được đổi mới cơ bản. Thể hiện ở một số vấn đề lớn sau đây:
- Tư tưởng về chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương chưa được cụ thể hóa. Việc Luật quy định tại tất cả các đơn vị hành chính đều thành lập cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND thể hiện tư tưởng bảo thủ, cứng nhắc, không phù hợp với tinh thần của Điều 111 Hiến pháp năm 2013. Bất cập này đã được Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 khắc phục một phần[2].
- Thẩm quyền của chính quyền địa phương ở nông thôn và đô thị không có sự phân biệt đáng kể. Quy định về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND tại hai loại đơn vị hành chính này về cơ bản là như nhau. Đặc trưng, đặc điểm đô thị lớn chưa được phản ánh rõ nét trong hầu hết các quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền ở đô thị. Về cơ bản, vẫn là đan xen đặc điểm giữa nông thôn và đô thị, trong đó nông thôn vẫn đậm nét hơn. Tư tưởng của Hiến pháp năm 2013 về đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương chưa được quán triệt đầy đủ, sâu sắc.
- Tính rập khuôn, trùng lặp về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, giữa các loại đơn vị hành chính đô thị vẫn còn nặng nề. Trong đó, có việc đồng nhất nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức giữa thành phố thuộc tỉnh với thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; giữa 2 loại thành phố này với huyện, thị xã.
Cụ thể, quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành về thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương cũng có không ít hạn chế, thậm chí có dấu hiệu chưa bảo đảm tính hợp hiến, thể hiện trên một số điểm sau đây:
(1) Về tên gọi, việc Luật quy định một tên gọi duy nhất là “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương” là chưa phù hợp với tinh thần chỉ đạo của Điều 110 Hiến pháp năm 2013, đó là đa dạng hóa mô hình các đơn vị hành chính. Quy mô, tính chất và trình độ đô thị hóa khác nhau ở các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay cũng như trong tương lai đòi hỏi cần có sự đa dạng tên gọi của “đơn vị hành chính tương đương” trực thuộc các thành phố này cho phù hợp.
(2) Theo quy định tại đoạn 3 khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013: “thành phố trực thuộc trung ương được chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương”. Theo nội dung và logic thể hiện trong quy định này thì thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương chỉ có thể là đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã có dấu hiệu không bảo đảm tính hợp hiến khi đồng nhất thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương với thành phố trực thuộc tỉnh.
(3) Với việc đồng nhất thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương với thành phố thuộc tỉnh, Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành còn chưa tuân thủ tinh thần đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố theo quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013.
Theo quy định hiện hành, tại đơn vị hành chính thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phải thành lập cấp chính quyền địa phương (gồm HĐND và UBND), tức là coi đơn vị hành chính này là một loại đơn vị hành chính lãnh thổ. Đây là quy định cứng nhắc, không những chưa thể hiện đúng tinh thần của Hiến pháp, mà còn không phù hợp với thực tiễn về sự đa dạng quy mô và tính chất các đô thị thành phố trực thuộc trung ương ở nước ta. Vấn đề là tại sao đơn vị hành chính tương đương quận, huyện, thị xã của thành phố trực thuộc trung ương lại nhất thiết chỉ là đơn vị hành chính lãnh thổ mà theo đó, dứt khoát phải thành lập cấp chính quyền địa phương (gồm có HĐND và UBND), mà không thể quy định theo hướng linh hoạt, bảo đảm phù hợp tinh thần quy định của Hiến pháp, cũng như đáp ứng yêu cầu của thực tiễn: Thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương có thể là đơn vị hành chính lãnh thổ (trên đó sẽ thành lập cấp chính quyền thành phố) hoặc là đơn vị hành chính nhân tạo (với chính quyền địa phương là UBND).
Dường như các nhà lập pháp, khi thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đã không nhận thức đầy đủ vấn đề “đơn vị hành chính tương đương” theo quy định của Hiến pháp, ít nhất là trên 3 khía cạnh sau đây:
(i) Trước hết, “đơn vị hành chính tương đương” là tương đương với các đơn vị hành chính quận, huyện, thị xã hợp thành đơn vị hành chính thành phố trực thuộc trung ương. Theo lời văn và kỹ thuật thể hiện của Hiến pháp, không có “đơn vị hành chính tương đương” với huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Do vậy, không thể quy định đồng nhất thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương với thành phố thuộc tỉnh.
(ii) Đơn vị hành chính tương đương không chỉ “tương đương” về vị trí, tức là có vị trí thuộc thành phố trực thuộc trung ương, mà còn “tương đương” về tính chất của đơn vị hành chính, tức là đơn vị hành chính lãnh thổ hay là đơn vị hành chính nhân tạo. Về tính chất, theo quy định của Hiến pháp thì “đơn vị hành chính tương đương” là tương đương với cả hai tính chất này của đơn vị hành chính. Nói cách khác, sự “tương đương” ở đây, theo quy định của Hiến pháp, đã hàm ý sự đa dạng về mô hình và tên gọi của “đơn vị hành chính tương đương”. Và điều này là phù hợp với tinh thần của Điều 110 Hiến pháp năm 2013, đó là tính đa dạng về mô hình các loại đơn vị hành chính trên nguyên tắc bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định, tạo cơ sở cải cách mạnh mẽ tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.
(iii) Việc cụ thể hóa “đơn vị hành chính tương đương” trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã không tuân thủ nghiêm túc yêu cầu có tính nguyên tắc về kỹ thuật lập pháp. Có một thực tế là trong Báo cáo tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 của Chính phủ[3] không có phần nội dung tổng kết, đánh giá và đề xuất về “đơn vị hành chính tương đương”[4]. Trên cơ sở ý kiến của các đại biểu Quốc hội khóa XIII (tại kỳ họp thứ 6), việc Ủy ban sửa đổi Hiến pháp năm 1992 chủ động đề xuất quy định trong Hiến pháp theo hướng mở về “đơn vị hành chính tương đương” là đúng đắn, phù hợp với yêu cầu đổi mới kỹ thuật lập hiến, bảo đảm tính ổn định của Hiến pháp, đồng thời tạo cơ sở thúc đẩy đổi mới mô hình đơn vị hành chính và tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, đối với một vấn đề mới, chưa có đầy đủ cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc như vấn đề “đơn vị hành chính tương đương” mà Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định cụ thể, thì đó là việc chưa tuân thủ yêu cầu về đổi mới, hoàn thiện kỹ thuật lập pháp là bảo đảm Luật chỉ quy định những vấn đề đã đủ rõ, có tính ổn định cao, có tính khái quát cao, hiệu lực lâu dài.
1.3. Về tiêu chuẩn thành lập thành phố thuộc thành phố
- Khoảng trống pháp lý về phân định đơn vị hành chính trực thuộc “đơn vị hành chính tương đương”
Theo quy định tại đoạn thứ 3 khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013, thành phố trực thuộc trung ương được phân định thành 4 loại đơn vị hành chính là quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương. Tuy nhiên, theo quy định tại đoạn thứ tư kế tiếp, trong 4 loại đơn vị hành chính này, chỉ có 3 loại đơn vị được phân chia: Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Hiến pháp không phân định đơn vị hành chính trực thuộc “đơn vị hành chính tương đương” gồm những loại đơn vị hành chính nào. Với chức năng cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành cũng chưa có quy định cụ thể hóa vấn đề bỏ ngỏ này của Hiến pháp năm 2013. Trong khi đó, trên thực tế, khi soạn thảo, ban hành quy định về tiêu chuẩn đơn vị hành chính (tại Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội), Chính phủ và Ủy ban Thường vụ Quốc hội có lẽ đã “ngầm” sử dụng kỹ thuật diễn giải quy định của Hiến pháp để xác định các đơn vị hành chính trực thuộc “đơn vị hành chính tương đương”, theo hướng, tiêu chuẩn về đơn vị hành chính trực thuộc thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương được quy định “tương đương” như đối với thành phố thuộc tỉnh, gồm có xã và phường. Điều này có thể đặt ra câu hỏi: nội dung và tinh thần quy định của Hiến pháp năm 2013 về “đơn vị hành chính tương đương” đã được diễn giải đúng chưa? Để bảo đảm tính thống nhất, ổn định trong nhận thức và thực tiễn thi hành, thì việc Luật Tổ chức chính quyền địa phương phân định đơn vị hành chính đối với “đơn vị hành chính tương đương” là hợp lý, có cơ sở vững chắc và có tính thuyết phục hơn.   
- Về tính hợp lý của việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định về tiêu chuẩn đơn vị hành chính
Hiến pháp lần đầu tiên có quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”[5]. Và cũng là lần đầu tiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã đưa vấn đề đơn vị hành chính thành một nội dung thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật và có một chương riêng quy định cụ thể - Chương VII về thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính[6].
Hiến pháp không trực tiếp quy định về tiêu chí thành lập đơn vị hành chính. Trong khi đó, theo nội dung quy định tại mục 1 Chương VII của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, tiêu chuẩn thành lập đơn vị hành chính là một vấn đề thuộc nội dung quy định về nguyên tắc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh đơn vị hành chính. Điểm đ khoản 2 Điều 128 Luật này quy định: “Việc thành lập, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải căn cứ vào tiêu chuẩn của các đơn vị hành chính quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 2 của Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo”. Tiếp đó, khoản 4 của Luật có quy định ủy quyền cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội: “Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể tiêu chuẩn của các đơn vị hành chính quy định tại điểm đ khoản 2 Điều này”.
Theo tinh thần của các quy định trên, về nguyên tắc, tiêu chuẩn của các đơn vị hành chính phải do luật quy định, và do không thể quy định cụ thể nên Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã ủy quyền lập pháp cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định. Thực hiện ủy quyền lập pháp này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 1211/2016/NQ-UBTVQH13 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính (đã được sửa đổi, bổ sung tại Nghị quyết số 27/2022/UBTVQH15 ngày 21/9/2022).
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nội dung quy định tại điểm đ khoản 2 Điều 128 Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành là rất mơ hồ và khó hiểu. Mơ hồ là vì, nội dung quy định tại khoản 1, 2, 3 Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, xét cả về nội dung và tinh thần, không có một chỉ dẫn nào về tiêu chuẩn thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh đơn vị hành chính. Về thực chất, nội dung chủ yếu trong quy định này của Luật là thể hiện lại quy định tại khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013. Giá trị duy nhất của Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành không gì khác ngoài việc cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về “đơn vị hành chính tương đương” quận, thị xã của thành phố trực thuộc trung ương là “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương”. Trong khi đó, rất khó hiểu với yêu cầu của quy định tại điểm đ khoản 2 Điều 128 của Luật này: việc căn cứ vào các tiêu chuẩn này phải “phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị và hải đảo”.
Với thực trạng trên, nội dung ủy quyền lập pháp cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội “quy định cụ thể tiêu chuẩn của các đơn vị hành chính” tại khoản 4 Điều 128 là không rõ ràng, minh bạch. Điều này đặt ra câu hỏi về việc bảo đảm tính hợp lý và cơ sở hợp pháp của nội dung quy định về tiêu chuẩn đơn vị hành chính tại Nghị quyết số 1211/2016/NQ-UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Từ kỹ thuật lập pháp và nội dung quy định của Chương VII Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, có thể nhận thấy, tiêu chuẩn đơn vị hành chính là yếu tố đầu tiên và gắn liền chặt chẽ, đồng bộ, không thể tách rời trình tự, thủ tục thành lập đơn vị hành chính; do vậy, nó cũng phải do luật định. Sự bất hợp lý của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành là ở chỗ, đã quy định về trình tự, thủ tục nhưng không quy định tiêu chuẩn của đơn vị hành chính mà lại ủy quyền lại cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nếu như trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính là những vấn đề không được phép ủy quyền lập pháp thì vấn đề tiêu chuẩn đơn vị hành chính cũng không được phép ủy quyền lập pháp.      
1.4. Quy định của Quốc hội về mô hình chính quyền thành phố thuộc Thành phố Hồ Chí Minh  
Để tạo cơ sở pháp lý thúc đẩy đổi mới cơ bản mô hình chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh, ngày 16/11/2020 Quốc hội đã ra Nghị quyết số 131/2020/QH14 về tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh. Theo Nghị quyết này, ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn chung về chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành và quy định khác của pháp luật có liên quan, HĐND, UBND và Chủ tịch UBND thành phố thuộc TP. Hồ Chí Minh được bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng[7]. Cơ sở hiến định cho việc bổ sung này là tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt trong các quy định của Hiến pháp năm 2013: Đổi mới cơ bản, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương đa dạng; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, bảo đảm tính chủ động, tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương trong giải quyết các vấn đề của địa phương.
Việc Nghị quyết số 131/2020/QH14 của Quốc hội quy định bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền thành phố thuộc TP. Hồ Chí Minh trên đây là nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập đã bộc lộ rõ trong nội dung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành. Tuy nhiên, sau khi thành phố Thủ Đức được thành lập và đi vào hoạt động, thì các nhiệm vụ, quyền hạn bổ sung này cũng đã bộc lộ hạn chế, bất cập. Vì vậy, sau 3 năm thành lập, tại Nghị quyết số 98/2023/NQ-QH15[8], Quốc hội đã cho phép thành phố Thủ Đức được thực hiện thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù. Như vậy, thành phố thuộc TP. Hồ Chí Minh, theo quy định của pháp luật, có 2 loại cơ chế đặc thù: (i) Cơ chế, chính sách đặc thù áp dụng chung cho các thành phố thuộc Thành phố; (ii) Cơ chế, chính sách đặc thù thí điểm áp dụng riêng cho thành phố Thủ Đức. Với cách thức điều chỉnh pháp luật này, có thể dự báo, các thành phố khác thuộc TP. Hồ Chí Minh được thành lập trong thời gian tới nhiều khả năng cũng sẽ được phép áp dụng hai loại cơ chế đặc thù tương tự như đối với thành phố Thủ Đức, thậm chí có thể được mở rộng hơn. Từ thực tế này, có thể nhận thấy, đang có sự phát triển đa dạng về mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc cùng một thành phố trực thuộc trung ương, thậm chí có thể trở nên rất đa dạng khi các thành phố trực thuộc trung ương khác đang đề xuất thành lập các thành phố thuộc thành phố. Sự phát triển đa dạng như vậy có quá mức không, có bảo đảm sự thống nhất, thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước không?
2. Một số nhận xét, đánh giá
2.1. Về hình thức, khuôn khổ pháp luật hiện hành về thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương là khá đầy đủ, có tính hệ thống và ở mức độ nhất định đã đáp ứng các yêu cầu lập pháp. Điều này có được chủ yếu xuất phát từ kỹ thuật lập pháp đã được Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành sử dụng: xếp thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương cùng với thành phố thuộc tỉnh và thị xã thành một nhóm đối tượng điều chỉnh chung. Kỹ thuật lập pháp này hình thành dựa trên cơ sở, cả 3 loại đơn vị hành chính này đều có 2 yếu tố chung nhất về mặt hình thức:
- Chúng có cùng vị trí là cấp huyện;
- Chính quyền địa phương đều được tổ chức theo mô hình chính quyền đô thị.
Kỹ thuật lập pháp này tiếp tục được sử dụng trong các luật khác, các pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi quy định các vấn đề liên quan đến thành phố thuộc thành phố (trừ Nghị quyết số 131/2020/NQ-QH14 và Nghị quyết số 98/2023/NQ-QH15 của Quốc hội). Và, nó cũng được chuyển hóa thành kỹ thuật lập quy để điều chỉnh thống nhất trong các văn bản dưới luật khi quy định chi tiết, hướng dẫn hoặc các biện pháp thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương trong các vấn đề liên quan đến thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Điều này vô hình trung, đã củng cố sự vững chắc của kỹ thuật lập pháp này của Luật, làm cho việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật liên quan càng trở nên rất khó khăn, phức tạp.
Việc sử dụng kỹ thuật lập pháp nêu trên thể hiện cách tiếp cận rất cơ học, giản đơn về thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Đặt trong bối cảnh xây dựng, ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, có thể nêu một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Trước hết, các nhà soạn thảo và các nhà lập pháp có phần chưa nhận thức đầy đủ, sâu sắc tinh thần, tư tưởng chỉ đạo của Hiến pháp về sự đa dạng hóa các đơn vị hành chính và nhất là sự đa dạng của mô hình tổ chức chính quyền địa phương.
Thứ hai, chưa có sự nghiên cứu, chuẩn bị kỹ lưỡng về cơ sở lý luận, nhất là chưa có đầy đủ cơ sở thực tiễn về tổ chức đơn vị hành chính và mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Trong khi đó, áp lực lớn đặt ra là phải nhanh chóng cụ thể hóa, đưa quy định của Hiến pháp vào cuộc sống.
 Thứ ba, vấn đề thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương nằm trong thực trạng chung về tư duy, nhận thức khi thiết kế nội dung Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đó là có không ít vấn đề chưa rõ, chưa được phân định rành mạch, trong đó có các vấn đề về phân biệt chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn; về chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương; về phân cấp, phân quyền trung ương – địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương… 
Trong điều kiện chưa thể sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương, các nhà lập pháp đã có sự đổi mới, linh hoạt nhất định về cách thức lập pháp trong việc quy định cụ thể về tổ chức chính quyền thành phố được thành lập hoặc dự kiến thành lập thuộc TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội. Đó chính là việc ban hành các quy định áp dụng riêng cho các thành phố thuộc TP. Hồ Chí Minh tại Nghị quyết số 131/2020/NQ-QH14 của Quốc hội; các quy định áp dụng thí điểm riêng cho thành phố Thủ Đức tại Nghị quyết số 98/2023/NQ-QH15 của Quốc hội; các quy định tại Luật Thủ đô năm 2024 áp dụng riêng cho các thành phố thuộc TP. Hà Nội.
2.2. Việc Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định về thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương là một nỗ lực lập pháp rất lớn nhằm kịp thời cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 và thể chế hóa chủ trương, quan điểm của Đảng, tạo cơ sở pháp lý góp phần thúc đẩy đổi mới căn bản, đồng bộ tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền địa phương tại các thành phố trực thuộc trung ương nói riêng.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, việc này có lẽ có phần nóng vội, chưa tính toán kỹ lưỡng, chưa bám sát tinh thần và nội dung quy định của Hiến pháp, nhất là chưa có sự chuẩn bị đầy đủ cơ sở lý luận và thực tiễn chín muồi về mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, dẫn đến việc cụ thể hóa chưa đúng tầm, chưa thể hiện được tinh thần cải cách trên nhiều vấn đề theo quy định của Hiến pháp năm 2013.
2.3. Mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành về cơ bản không có sự phân biệt rõ ràng giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Thể hiện rõ nhất trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn; cơ cấu tổ chức bộ máy.
 Mặt khác, mô hình chính quyền thành phố thuộc thành phố còn chưa tính đến sự phù hợp với tính chất, quy mô, đặc điểm giữa các loại đô thị khác nhau, thể hiện trong việc quy định đồng nhất, dập khuôn các mô hình chính quyền đô thị thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Nói cách khác, bất cập lớn nhất trong quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về thành phố thuộc thành phố là chưa cụ thể hóa đầy đủ tư tưởng chỉ đạo của Hiến pháp năm 2013 về bảo đảm sự đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo.
Việc cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về “đơn vị hành chính tương đương” trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương có phần cứng nhắc, thiếu sự linh hoạt cần thiết cho phép có sự lựa chọn hoặc là cấp chính quyền địa phương, hoặc là chính quyền địa phương (không tổ chức HĐND) cho phù hợp tính chất, quy mô, vị trí, vai trò của từng thành phố được thành lập tại các thành phố trực thuộc trung ương có vị trí, vai trò kinh tế, chính trị, có tiềm năng, lợi thế, đặc điểm đô thị khác nhau.
2.4. Về phương pháp và kỹ thuật lập pháp, việc đồng nhất mô hình chính quyền địa phương giữa thành phố thuộc tỉnh với thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương là quá đơn giản, máy móc và mang tính chủ quan, bỏ qua những yêu cầu mang tính nguyên tắc.
Thực trạng trên đây có nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ thiếu cơ sở lý luận vững chắc, nhất là chưa có đầy đủ cơ sở thực tiễn cụ thể về mô hình đơn vị hành chính và mô hình tổ chức chính quyền địa phương thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.
2.5. Tính đa dạng trong điều chỉnh pháp luật về mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc TP. Hồ Chí Minh phản ánh sự quyết tâm và nỗ lực rất lớn của Đảng và Nhà nước ta trong việc đổi mới cơ bản mô hình chính quyền địa phương nói chung, trước hết là tại các đô thị lớn. Nó cũng cho thấy một thực tế là các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về tổ chức và hoạt động của thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương đang bộc lộ những hạn chế, bất cập rất lớn, không phù hợp với quy mô đơn hành hình chính và tính chất, vai trò, chức năng của chính quyền thành phố thuộc thành phố, cần phải khẩn trương tháo gỡ để đáp ứng yêu cầu đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị, tạo động lực, phát huy tiềm năng, lợi thế của loại đô thị này.
Sự đa dạng trong cách thức quy định của pháp luật về chính quyền thành phố thuộc TP. Hồ Chí Minh có thể tạo tiền lệ cho việc chủ động, linh hoạt điều chỉnh, bổ sung kịp thời các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố thuộc thành phố đáp ứng yêu cầu của thực tiễn cụ thể tại mỗi địa phương. Và quan trọng hơn, nó gợi mở cho một cách tư duy mới trong việc đổi mới cách thức phân cấp, phân quyền trung ương địa phương: Kết hợp từ “dưới lên” với từ “trên xuống”. Theo đó, thay vì cách làm phổ biến mang tính nguyên tắc áp đặt từ trên xuống một cách đồng loạt, cào bằng, không được cá thể hóa (xuất phát từ nhu cầu, nguyện vọng, năng lực, khả năng của từng địa phương với đặc điểm vùng miền, lợi thế khác nhau), phân cấp, phân quyền trung ương – địa phương cần đổi mới mạnh mẽ theo hướng trước hết và chủ yếu xuất phát từ đặc điểm, nhu cầu, tiềm năng, lợi thế và năng lực quản trị của từng địa phương cụ thể. Đây là một cách làm mới phù hợp với yêu cầu của nguyên tắc tập trung dân chủ trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta, trong đó phát huy mạnh mẽ tính dân chủ, sự chủ động đề xuất của địa phương nhưng vẫn bảo đảm yếu tố tập trung (cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định).
3. Phương hướng, giải pháp đổi mới, hoàn thiện
3.1. Về nhận thức, có 3 quy định quan trọng sau đây của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương cần nhận thức đầy đủ, đúng đắn và sâu sắc cả về tinh thần và nội dung:
- Các quy định về đơn vị hành chính tại Điều 110. Tinh thần xuyên suốt các quy định tại Điều này là vừa bảo đảm tính đa dạng về mô hình các đơn vị hành chính ở nước ta, vừa nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ và ổn định trong cả nước. Do vậy, quy định theo hướng “mở” về “đơn vị hành chính tương đương” tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 cần được nhận thức đúng đắn về sự đa dạng của loại đơn vị hành chính tương đương này.
- Quy định theo hướng “mở” về chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương tại khoản 1 và khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013. Tính chất “mở” của các quy định này là để tạo cơ sở cho luật quy định về thành lập, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương một cách đa dạng, phù hợp với thực tiễn, trước hết là phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Đa dạng nhưng vẫn phải bảo đảm nguyên tắc thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia. Ý nghĩa quan trọng của Điều 111 Hiến pháp năm 2013 là tạo cơ hội, không gian rộng lớn cho việc đổi mới mạnh mẽ khắc phục sự đồng nhất, dập khuôn, cơ học, máy móc trong quy định mô hình tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có quy định về chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.  
- Quy định về phân quyền trung ương – địa phương[9]. Theo nội dung và tinh thần quy định của Hiến pháp năm 2013, vấn đề phân quyền cho chính quyền địa phương được quy định rõ trên 3 khía cạnh: Phạm vi phân quyền là các vấn đề của địa phương; việc phân quyền phải do luật định; HĐND quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở được phân quyền theo quy định của luật.
Trên cơ sở phân quyền mạnh, hợp lý, dứt khoát, cần bảo đảm tính độc lập nhất định, phát huy tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương. Đồng thời, cần định hình lại mối quan hệ giữa chính quyền trung ương, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương với chính quyền thành phố thuộc thành phố trong việc tổ chức thực hiện các vấn đề được phân quyền, đó là mối quan hệ hỗ trợ, phối hợp, hợp tác, kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật (không còn hoàn toàn là mối quan hệ chỉ đạo, hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra về mặt hành chính của cấp trên đối với cấp dưới).
Ba vấn đề trên đây có quan hệ gắn kết chặt chẽ với nhau. Cả trong tư duy, nhận thức và thực tiễn lập pháp, tổ chức thi hành pháp luật, cần bảo đảm thực hiện đúng yêu cầu đồng bộ, thống nhất, không tách rời giữa “đa dạng hóa đơn vị hành chính”, “đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương” và “đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trung ương – địa phương, bảo đảm tính chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”. Đa dạng hóa đơn vị hành chính phải gắn liền với đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương phù hợp; đến lượt chúng, hai sự đa dạng này đòi hỏi phải có cách thức và nội dung phân cấp, phân quyền phù hợp, dân chủ, khả thi và hiệu quả, không thể phân cấp, phân quyền một cách cào bằng, rập khuôn, áp đặt chủ quan… Đương nhiên, cần phải bảo đảm tính thống nhất của quốc gia, của nền kinh tế, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
3.2. Trước mắt, cần khẩn trương nghiên cứu, sớm sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành và Nghị quyết số 1211/2016/NQ-UBTVQH13 (sửa đổi, bổ sung năm 2022) về thành phố thuộc thành trực thuộc trung ương theo hướng không đồng nhất thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương với thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thực hiện đa dạng hóa mô hình đơn vị hành chính và mô hình tổ chức chính quyền thành phố.
Sửa đổi, bổ sung các quy định về đơn vị hành chính trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành. Quy định “đơn vị hành chính tương đương” của Hiến pháp năm 2013 cần được tiếp tục cụ thể hóa đầy đủ hơn trong đạo Luật này. Luật không chỉ định danh về tên gọi cụ thể của “đơn vị hành chính tương đương”, mà còn cần phải phân định các đơn vị hành chính trực thuộc đơn vị hành chính này, phù hợp với nội dung và tinh thần quy định của Hiến pháp và thực tiễn phát triển đô thị trong bối cảnh hiện nay.
Đổi mới kỹ thuật lập pháp trong quy định về đơn vị hành chính và tổ chức, hoạt động, nhất là về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, của chính quyền địa phương ở nông thôn và đô thị; giữa các loại đô thị, bảo đảm quán triệt và cụ thể hóa đúng tinh thần quy định của Hiến pháp về tính đa dạng của mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị.
3.3. Trong tương lai gần có thể nghiên cứu, xây dựng, ban hành cho mỗi một thành phố trực thuộc trung ương một đạo luật riêng, trong đó sẽ có những quy định về thành phố thuộc thành phố phù hợp với đặc điểm đô thị riêng của thành phố đó. Trước mắt, Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh là 2 đô thị hạng đặc biệt cần có luật riêng cho mỗi thành phố. Hà Nội đã có Luật Thủ đô, thì cũng có thể tiến tới xây dựng Luật Tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh (nâng Nghị quyết số 131/2020/NQ-QH14 lên thành luật).
Việc thành lập và xác định mục tiêu, quy hoạch phát triển các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương đều liên quan trực tiếp, cụ thể đến các vấn đề quản lý, phát triển đô thị (giải quyết các vấn đề dân số, nhà ở, hạ tầng, giao thông, môi trường; đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị; phát triển hạ tầng đô thị thông minh, sáng tạo, tương tác cao, bền vững…). Tuy nhiên, hiện nay, các quy định pháp luật hiện hành điều chỉnh về quản lý, phát triển đô thị chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, rời rạc và hiệu lực pháp lý không cao[10]. Trong khi đó, một số nội dung về quản lý đầu tư, phát triển đô thị, quản lý phát triển hạ tầng đô thị chưa quy định cụ thể, chưa đủ hiệu lực pháp lý. Do vậy, cần khẩn trương nghiên cứu, xây dựng, ban hành Luật Quản lý phát triển đô thị[11], tạo cơ sở pháp lý thúc đẩy đầu tư xây dựng, quy hoạch phát triển đồng bộ, vững chắc các vấn đề đô thị của các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. 
3.4. Trong khi chưa sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành về thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, thì mạnh dạn cho tiến hành thí điểm theo 2 hướng sau đây:
- Đối với thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương được thành lập theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, thì khi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của HĐND, UBND, Chủ tịch UBND và cơ cấu tổ chức của HĐND và UBND có thể vận dụng cách làm tương tự đối với TP. Hồ Chí Minh.
- Chính phủ nghiên cứu, trình Quốc hội ban hành một nghị quyết thí điểm xây dựng mô hình đơn vị hành chính, mô hình tổ chức bộ máy và áp dụng các cơ chế, chính sách đột phá đối với các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương để triển khai thực hiện trong cả nước. Sau một thời gian, trên cơ sở tổng kết, đánh giá, sẽ xây dựng, ban hành các quy định chính thức dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật phù hợp để điều chỉnh đồng bộ, thống nhất, có hệ thống các vấn đề liên quan.
3.5. Về lâu dài, cần nghiên cứu, nâng Nghị quyết số 1211/2016/NQ-UBTVQH13 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) lên thành một đạo luật riêng về tổ chức đơn vị hành chính nhằm xác lập một mặt bằng lập pháp chung, điều chỉnh tổng thể, đầy đủ, toàn diện các vấn đề về tên gọi, tiêu chuẩn; phân loại, tính chất; việc thành lập, sáp nhập, chia, tách, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính. Trong đó, quy định hệ tiêu chuẩn riêng của thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương cho phù hợp với thực tiễn, theo hướng các tiêu chuẩn về diện tích, dân số, đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển đô thị... cần được nâng lên cao hơn, bổ sung một số tiêu chuẩn đặc thù về tính chất đô thị...
3.6. Tập trung nghiên cứu bài bản, toàn diện, sâu sắc kinh nghiệm các nước trong khu vực và trên thế giới về tổ chức các đơn vị hành chính và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại các vùng đô thị hiện đại, trong đó có mô hình thành phố thuộc thành phố. Từ đó, đề xuất cụ thể các kinh nghiệm, các giá trị phổ quát mà Việt Nam có thể tham khảo, áp dụng■

 


[1] Thẩm quyền, trình tự, thủ tục thành lập, điều chỉnh, chia tách tương tự như cấp huyện; nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương được quy định chung tại mục 3 Chương III Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
[2] Xem: Điều 44, 58 và khoản 2 Điều 72 Văn bản hợp nhất Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 22/VBHN-VPQH ngày 16/12/2019 của Văn phòng Quốc hội.
[3] Báo cáo số 32/BC-CP ngày 29/02/2012 của Chính phủ vể tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992.
[4] Trong Báo cáo này, Chính phủ kiến nghị: Tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình chính quyền hai cấp hoàn chỉnh ở nông thôn và một cấp hoàn chỉnh ở đô thị. Đối với chính quyền nông thôn thì tổ chức chính quyền hai cấp hoàn chỉnh ở cấp tỉnh và cấp xã (ở hai cấp này có cả HĐND và Ủy ban hành chính), còn ở cấp huyện chỉ có Ủy ban hành chính; đối với chính quyền đô thị thì tổ chức một cấp chính quyền hoàn chỉnh ở thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã (ở cấp này có cả HĐND và Ủy ban hành chính), còn ở cấp quận, phường chỉ có Ủy ban hành chính.
[5] Khoản 2 Điều 110, đây là quy định mới của Hiến pháp năm 2013 (so với các bản Hiến pháp trước đây).
[6] Các Luật Tổ chức HĐND và UBND trước đây đều không quy định về các vấn đề này; chỉ có quy định về việc tổ chức chính quyền địa phương trong trường hợp thay đổi cấp hoặc địa giới của các đơn vị hành chính.
[7] Điều 6, Điều 7 Nghị quyết số 131/2020/NQ-QH14.
[8] Ngày 24/6/2023 của Quốc hội về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh.
[9]  Điều 52, Điều 112, Điều 113 Hiến pháp năm 2013.
[10] Hiện nay, có 8 Luật có quy định liên quan trực tiếp đến quản lý đô thị: Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Quy hoạch năm 2017, Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Kiến trúc năm 2019, Luật Đất đai năm 2024, Luật Nhà ở năm 2023, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023, Luật Đầu tư năm 2020.
[11] Tại phiên họp tháng 04/2018, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có ý kiến, dự án Luật chưa đủ điều kiện trình Quốc hội. Hiện nay, đề nghị xây dựng Luật đã được Bộ Xây dựng chủ trì xây dựng; dự kiến sẽ trình Chính phủ thông qua để trình Quốc hội cho ý kiến trong năm 2025. 

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 13(492), tháng 7/2024)


Thống kê truy cập

35207963

Tổng truy cập