Thuật ngữ Công lý môi trường (enviromental justice) được phát triển từ thập niên 1970 với nhiều cách định nghĩa khác nhau[1], xuất phát từ cuộc đấu tranh chống lại những bất bình đẳng xã hội liên quan đến các vấn đề môi trường tại Hoa Kỳ[2]. Công lý môi trường có thể được xem như một lăng kính để hiểu các xung đột liên quan đến môi trường và tài nguyên thiên nhiên, về việc chia sẻ công bằng các gánh nặng và rủi ro liên quan đến môi trường[3]. Một số học giả cũng nhấn mạnh tính đại diện của thuật ngữ này đối với các cách thức để giải quyết sự bất công và bất bình đẳng do các tác hại đối với môi trường gây ra[4].

Nhìn nhận một cách rộng hơn, công lý môi trường hướng đến việc bảo vệ lợi ích của nhóm người dân yếu thế “chịu thiệt thòi” và bị “gạt ra bên lề”[5]. Theo đó, công lý môi trường là nỗ lực nhằm xác định và giải quyết các thiệt hại môi trường mà các “cộng đồng thu nhập thấp” phải gánh chịu một cách không cân xứng[6]. Điều này là do các hoạt động gây hại cho môi trường thường diễn ra ở các khu vực nghèo và ít được xã hội quan tâm hơn tại cùng một quốc gia[7]. Tai nạn hạt nhân tại Fukushima có thể là một ví dụ minh họa, trên tổng số 164.000 người phải sơ tán sau tai nạn, đã có 35.000 người phải sống trong các nhà tạm do Chính phủ chi trả[8], với mức độ phóng xạ cao hơn mức bình thường và điều kiện sống dưới chuẩn thông thường[9]. Ngược lại, những người có khả năng tài chính tốt hơn có thể di chuyển đến sống ngoài khu vực bị ô nhiễm như ở Tokyo. Điều này chỉ ra rằng, các cộng đồng dân cư nghèo hơn phải đối mặt với vấn đề bất công phân phối lớn hơn so với những người có điều kiện kinh tế tốt trong các tai nạn về môi trường. Mặc dù vậy, các nghiên cứu cũng cho thấy rằng, công lý môi trường không nhất thiết chỉ giới hạn dưới góc nhìn đối với người nghèo hoặc dựa trên tiêu chí kinh tế, vì các tai nạn như hạt nhân gây rủi ro cho tất cả các cộng đồng bất kể giàu nghèo; ví dụ, khi các vật liệu phóng xạ phát tán vào không khí và nguồn nước (những tài nguyên mà mọi người đều sử dụng để sinh tồn). Do vậy, công lý môi trường là nguyên tắc mà tất cả con người đều có quyền được bảo vệ bình đẳng trong các quy định về bảo vệ môi trường.

Bên cạnh đó, một số học giả sử dụng cách tiếp cận nhân quyền để định nghĩa cho công lý môi trường, xem nó như quyền con người cơ bản đối với môi trường lành mạnh[10]. Cụ thể, công lý môi trường là yêu cầu về khả năng tiếp cận và đại diện trong quá trình ra quyết định gắn liền với các quyền thủ tục về môi trường, vốn được xem như yếu tố chính của Luật Môi trường hiện đại[11]. Điển hình như Tuyên bố Rio 1992 và Công ước Aarhus khuyến khích các quốc gia bảo đảm quyền truy cập thông tin, tham gia vào quá trình ra quyết định và tiếp cận công lý nhằm hướng đến một môi trường an toàn. Công lý môi trường cũng có thể được thể hiện thông qua các tiêu chuẩn phổ quát hơn như các quyền con người cơ bản mà tất cả mọi người đều được hưởng bất kể tuổi tác, giới tính hay quốc gia, cho phép người dân lên tiếng ủng hộ hoặc phản đối các quyết định liên quan đến môi trường. Ví dụ, khi Chính phủ Áo xây dựng nhà máy điện hạt nhân Zwentendorf vào năm 1972, phong trào chống hạt nhân của người dân đã buộc Chính phủ phải tổ chức một cuộc trưng cầu ý dân với kết quả là 50,5% chống lại năng lượng hạt nhân[12].

Một cách bao quát nhất, công lý môi trường là sự nhìn nhận dưới góc độ cộng đồng bị ảnh hưởng từ các vấn đề môi trường; sự tham gia của người dân trong quá trình ra quyết định liên quan đến môi trường; sự phân phối công bằng các tác hại về môi trường; cũng như bồi thường cho những bên chịu ảnh hưởng bởi các vấn đề sinh thái.

Có bốn loại công lý môi trường chính, bao gồm công lý phân phối (distributive justive), công lý thủ tục (procedural justice), công lý liên thế hệ (intergenerational justice) và công lý sinh thái (ecological justice). Liên quan đến loại công lý thứ nhất, các học giả cho rằng, lợi ích và tác hại từ môi trường vốn không được phân phối công bằng trên thế giới[13], điều này đòi hỏi sự cân bằng về mặt lợi ích (ví dụ: không khí sạch, không gian xanh) và chi phí (ví dụ: ô nhiễm) đối với cách phân bổ và tiêu thụ các quyền lợi môi trường[14]. Đây có thể là một vấn đề then chốt trong các tranh luận về năng lượng hạt nhân, vì tất cả người dân đều hưởng lợi từ điện được sản xuất từ nguồn năng lượng này, nhưng những người sống gần nhà máy điện hạt nhân luôn dễ bị tổn thương hơn (trước một tai nạn tiềm tàng) so với những người sống xa nhà máy. Do đó, phân phối không đồng đều các gánh nặng về môi trường trong xã hội là một vấn đề chính được quan tâm trong các sự cố về môi trường.

Loại công lý thứ hai liên quan đến thủ tục nhấn mạnh các vấn đề về sự tham gia vào quá trình ra quyết định ảnh hưởng đến môi trường sống của người dân, quyền tiếp cận thông tin và quyền tiếp cận công lý đối với các tác hại môi trường[15]. Nhiều học giả đồng quan điểm rằng, việc cân nhắc quan điểm và nhu cầu của các bên liên quan làm cho quá trình ra quyết định về môi trường trở nên công bằng, khách quan và trung lập hơn khi nó phản ánh mối quan tâm và suy nghĩ của nhiều nhóm lợi ích khác nhau[16]. Công lý thủ tục cũng đóng góp vào sự thành công của công lý phân phối vì lợi ích và chi phí môi trường có thể được chia sẻ công bằng hơn khi người dân có cơ hội tham gia vào việc ra quyết định ảnh hưởng đến môi trường. Tuy vậy, công lý thủ tục không phải lúc nào cũng phản ánh các lựa chọn hợp lý hoặc bảo đảm công bằng và bình đẳng. Ví dụ, người dân có thể đồng thuận đưa ra quyết định về việc sử dụng năng lượng hạt nhân, với mục tiêu giảm ô nhiễm không khí từ nhiên liệu hóa thạch, vào thời điểm hiện tại lại có rủi ro dẫn đến một tai nạn nhà máy điện hạt nhân trong tương lai (có thể 20 hoặc 30 năm sau), làm ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường sống của các thế hệ tương lai. Nói cách khác, công bằng thủ tục cho thế hệ hiện tại có thể dẫn đến vấn đề về công lý liên thế hệ.

Loại thứ ba là công lý môi trường liên thế hệ với nhìn nhận rằng, môi trường của các thế hệ tương lai phụ thuộc vào những gì diễn ra hiện tại. Một số lập luận cho rằng, trẻ em chưa sinh ra có thể có quyền được bảo vệ khỏi các tác hại sinh thái do thế hệ hiện tại gây ra[17], dù ý tưởng này bị phản đối bởi một số học giả khác vì quyền không thể tồn tại khi con người chưa ra đời[18], công lý môi trường liên thế hệ được đồng tình với góc nhìn con người có nghĩa vụ đạo đức để bảo tồn môi trường cho các thế hệ tương lai[19]. Tuy nhiên, tác động của các quyết định liên quan đến chất lượng môi trường của các thế hệ tương lai thường là không rõ ràng hoặc chưa biết. Trở lại ví dụ trước, một tai nạn hạt nhân cũng có thể không bao giờ xảy ra và thế hệ tương lai có thể tận hưởng môi trường trong lành hơn vì năng lượng hạt nhân không thải ra bất kỳ khí nhà kính nào. Từ quan điểm này, công lý liên thế hệ dường như khó thể đạt được một cách thực tế và triệt để.

Loại công lý môi trường thứ tư là công lý sinh thái, nó được các nhà lý luận áp dụng vượt ra khỏi phạm vi lợi ích của con người[20]. Công lý sinh thái thể hiện một góc nhìn về sự tôn trọng và công bằng đối với tất cả tạo vật, bao gồm cả con người và thế giới phi nhân loại[21]. Các nhà tư tưởng xanh lập luận rằng, thế giới phi nhân loại có quyền được coi là ngang hàng về mặt đạo đức với con người vì thiên nhiên có giá trị tự thân hoặc vì lợi ích của chính nó[22]. Quan điểm này dựa trên lập luận rằng, các quyết định liên quan đến môi trường ảnh hưởng không chỉ đến con người mà còn đến các sinh vật sống, ví dụ, một nghiên cứu thực nghiệm đã cho thấy ô nhiễm phóng xạ ở Fukushima gây ra sự giảm kích thước, làm chậm sự phát triển và dẫn đến tỷ lệ tử vong cao và dị hình ở loài bướm cỏ xanh nhạt, một trong những loài bướm phổ biến nhất ở Nhật Bản[23].

Nhiều công cụ pháp lý quốc tế và khu vực đã được ký kết, giúp đưa ra các nguyên tắc về bảo vệ môi trường, cũng như các nguyên tắc thực hành ra quyết định, ngăn chặn các hành vi có hại cho môi trường trong các lĩnh vực như biến đổi khí hậu, hạn chế và khắc phục ô nhiễm môi trường, bảo tồn nguồn tài nguyên thiên nhiên và đa dạng sinh học. Dù các công cụ này chỉ mang tính ràng buộc đối với các quốc gia ký kết, hầu hết các quốc gia trên thế giới (thành viên hay không phải thành viên) đều có thể tham khảo chúng khi các phát triển chương trình năng lượng hạt nhân quốc gia. Điển hình như Công ước về Tiếp cận thông tin, tham gia của công chúng vào quyết định và tiếp cận công lý trong các vấn đề môi trường (Công ước Aarhus, 1998) đưa ra các quy định về quyền của công chúng trong việc tiếp cận thông tin môi trường và công lý, quyền tham gia vào phát triển chính sách liên quan đến môi trường và quyền tham gia vào quá trình ra quyết định về môi trường. Điều này phù hợp với yêu cầu thực hiện sự tham gia của công chúng trong các đánh giá tác động môi trường và bảo đảm rằng chúng có ý nghĩa.

Trong khuôn khổ của Cơ quan Năng lượng nguyên tử quốc tế (IAEA), các công cụ pháp lý có tính ràng buộc liên quan đến bảo vệ phóng xạ cho con người và môi trường gồm:

- Công ước về Thông báo sớm một tai nạn hạt nhân (1986);

- Công ước về Hỗ trợ trong trường hợp tai nạn hạt nhân hoặc khẩn cấp phóng xạ (1986);

- Công ước về An toàn hạt nhân (1994);

- Công ước chung về Quản lý an toàn nhiên liệu đã qua sử dụng và quản lý an toàn chất thải phóng xạ (1997).

Liên quan việc bồi thường thiệt hại hạt nhân đối với môi trường trong trường hợp xảy ra tai nạn, các công ước về trách nhiệm hạt nhân bao gồm:

- Công ước Paris về Trách nhiệm của bên thứ ba trong lĩnh vực năng lượng hạt nhân (1960);

- Công ước Vienna về Trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại hạt nhân (1963);

- Công ước về Bồi thường bổ sung cho thiệt hại hạt nhân (1997).

Ngoài ra, các tiêu chuẩn an toàn của IAEA cũng cung cấp các nguyên tắc cơ bản, khuyến nghị và hướng dẫn để bảo đảm an toàn hạt nhân, chúng đóng vai trò như một tham chiếu toàn cầu để bảo vệ con người và môi trường, góp phần vào hài hòa an toàn hạt nhân cao trên toàn thế giới. Các tiêu chuẩn an toàn của IAEA cũng đặt ra các điều kiện cần được đáp ứng để bảo đảm bảo vệ con người và môi trường, cả hiện tại và trong tương lai. Đối với công lý môi trường, việc đánh giá yếu tố này đã được IAEA khuyến nghị tại tất cả các giai đoạn của việc phát triển cơ sở hạ tầng cho một chương trình năng lượng hạt nhân[24].

Với việc hình thành và phát triển lâu đời công lý môi trường tại Hoa Kỳ, Tổng thống Clinton đã ban hành Sắc lệnh hành pháp 12898 ngày 11/2/1994 về Công lý môi trường (“Giải quyết ở cấp độ Liên bang các vấn đề về công lý môi trường tại các cộng đồng thiểu số và thu nhập thấp”). Sắc lệnh cũng thành lập Nhóm công tác liên ngành (IWG) do Cơ quan Bảo vệ môi trường (EPA) chủ trì, bao gồm các lãnh đạo của mười một bộ/ngành và Văn phòng Nhà Trắng.

Sau đó, trong “Chiến lược Công lý môi trường” được ban hành vào năm 1995, EPA đề cập một định nghĩa rõ ràng về công lý môi trường, giúp cho cơ quan chính phủ có thể thực thi. Hai khía cạnh quan trọng cần được nhấn mạnh trong định nghĩa này là “đối xử công bằng” và “tham gia có ý nghĩa”, những yếu tố thể hiện khía cạnh phân phối và thủ tục của công lý: Đối xử công bằng có nghĩa là không có nhóm người nào phải chịu một phần không cân xứng các hậu quả tiêu cực về môi trường do các hoạt động về công nghiệp và thương mại hoặc chính sách của Chính phủ gây ra. Tham gia có ý nghĩa có nghĩa là: (1) người dân có cơ hội tham gia vào quyết định về các hoạt động có thể ảnh hưởng đến môi trường và/hoặc sức khỏe của họ; (2) đóng góp của công chúng có thể ảnh hưởng đến quyết định của cơ quan quản lý; (3) các mối quan tâm của công chúng sẽ được xem xét trong quá trình ra quyết định; và (4) những người ra quyết định sẽ tìm kiếm và tạo điều kiện cho sự tham gia của những người có thể bị ảnh hưởng bởi quyết định đó[25].

Trong những năm gần đây, chính quyền Tổng thống Biden đặc biệt chú trọng đến công lý môi trường, với cam kết dành 40% tổng đầu tư Liên bang vào các lĩnh vực năng lượng sạch cho các cộng đồng yếu thế, bảo đảm họ cũng được hưởng lợi từ các chính sách này. Ở cấp tiểu bang, các cơ quan nhà nước đang thực hiện các luật và chính sách mới để đưa yếu tố công lý môi trường vào quá trình cấp phép môi trường, bảo đảm rằng mọi người đều có cơ hội bình đẳng trong việc bảo vệ môi trường sống của mình. Bên cạnh đó, năng lượng hạt nhân được đánh giá là nguồn năng lượng đáng tin cậy nhất ở Mỹ, cung cấp khoảng 20% lượng điện hàng năm và hoạt động với hiệu suất cao. Chính phủ cũng xem năng lượng hạt nhân là một phần quan trọng trong chiến lược chống biến đổi khí hậu với các kế hoạch bao gồm năng lượng hạt nhân cùng với các công nghệ năng lượng sạch khác[26].

Khác với Hoa Kỳ và một số quốc gia phát triển ở phương Tây khác, Hàn Quốc hiện chưa có định nghĩa rõ ràng hoặc bộ tiêu chí cụ thể đối với công lý môi trường trong các luật hoặc chính sách của mình. Cũng như nhiều quốc gia tại châu Á, sự phát triển chính sách trong lĩnh vực này ở Hàn Quốc vẫn đang ở giai đoạn đầu, với một số mục tiêu xã hội được đề ra trong các luật khung và chính sách liên quan đến môi trường, liên quan đến công lý môi trường phân phối và liên thế hệ. Ví dụ, Điều 35(1) Hiến pháp Hàn Quốc quy định rằng, mọi công dân đều có quyền được hưởng một môi trường lành mạnh và dễ chịu. Luật khung về Chính sách môi trường tại Điều 2 nêu rõ rằng, “ý tưởng cơ bản” của luật này “là để các công dân hiện tại ... hưởng lợi ích môi trường và đồng thời cho phép các thế hệ tương lai thừa hưởng những lợi ích tương tự”[27].

Việc phát triển năng lượng hạt nhân, cũng như hầu hết các quốc gia trên thế giới, là một đề tài được công chúng quan tâm đặc biệt ở Hàn Quốc. Giống như các cơ sở công nghiệp, các nhà máy điện hạt nhân thường được đặt tại các khu vực nông thôn, nhưng lượng điện sản xuất ra chủ yếu phục vụ các khu vực đô thị. Điều này dẫn đến các vấn đề về công lý phân phối khi các chi phí và lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường không được phân bổ đồng đều. Để khắc phục vấn đề này năm 1989, Chính phủ đã thông qua Luật Hỗ trợ người dân các vùng xung quanh nhà máy điện như một công cụ nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội cho các cộng đồng dân cư địa phương. Một tỷ lệ phần trăm trong doanh thu điện năng được dành cho các dự án nhằm nâng cao thu nhập của nhân dân địa phương, cải thiện các công trình công cộng và tạo ra môi trường giáo dục tốt hơn cho các cộng đồng dân cư xung quanh nhà máy điện hạt nhân. Bên cạnh đó, các công ty cũng được yêu cầu phải có bảo hiểm trách nhiệm môi trường; đối với các cơ sở có mức độ rủi ro cao, bảo hiểm được thực hiện trong chương trình của Chính phủ do Viện Công nghiệp và công nghệ môi trường Hàn Quốc vận hành. Các quy định trên góp phần tạo điều kiện thuận lợi từ phía người dân cho việc xây dựng, vận hành và quản lý các nhà máy điện hạt nhân. Mặc dù vấp phải các chỉ trích về việc làm sao nhãng sự chú ý của dư luận khỏi các rủi ro môi trường và sức khỏe, việc áp dụng Quy tắc trách nhiệm tài chính đối với các dự án năng lượng hạt nhân mà Chính phủ Hàn Quốc đang thực hiện phù hợp với thông lệ quốc tế để giải quyết các vấn đề về công lý phân phối[28].

Tại Việt Nam, chính sách về năng lượng nguyên tử của Đảng và Nhà nước đã được cụ thể hóa thông qua Chiến lược ứng dụng năng lượng nguyên tử vì mục đích hòa bình, được ban hành kèm theo Quyết định số 01/2006/QĐ-TTg ngày 03/01/2006 của Thủ tướng Chính phủ. Luật Năng lượng nguyên tử năm 2008 đã trải qua sự sửa đổi, bổ sung bởi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật liên quan đến quy hoạch (Luật số 35/2018/QH14 ngày 20/11/2018) và Luật Phòng thủ dân sự năm 2023. Nội dung của Luật Năng lượng nguyên tử bao gồm 9 chương, 93 điều, quy định về các hoạt động trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử, cũng như các yêu cầu bảo đảm an toàn bức xạ, an toàn hạt nhân, an ninh nguồn phóng xạ, vật liệu hạt nhân, thiết bị bức xạ và thiết bị hạt nhân cho các hoạt động này.

Sau 15 năm thi hành, Luật Năng lượng nguyên tử với nhiều thành tựu quan trọng trong việc thiết lập một cơ sở pháp lý thúc đẩy sự phát triển của ngành năng lượng nguyên tử, phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ cũng đang thực hiện rà soát và bổ sung, sửa đổi Luật này để phù hợp với các luật liên quan khác đã được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới trong thời gian gần đây, cũng như để phù hợp với thông lệ quốc tế trong lĩnh vực này. Việc rà soát sửa đổi, bổ sung này, theo tác giả, cần phải cân nhắc đến công lý môi trường, điều này giúp cho Luật Năng lượng nguyên tử có thể:

(i) bảo đảm sự phù hợp với Luật quốc tế và các nguyên tắc của IAEA cũng như thông lệ quốc tế khi công lý môi trường dần trở thành một tiêu chí của các quốc gia trên thế giới trong việc ban hành các chính sách về năng lương hạt nhân.

(ii) bảo đảm tính bền vững và tuổi thọ lâu dài của Luật trong bối cảnh Việt Nam có thể tái khởi động các dự án nhà máy điện hạt nhân trong tương lai, vốn sẽ có tác động lớn đến quyền lợi của nhóm các đối tượng yếu thế nơi vận hành dự án.

(iii) bảo đảm sự đồng lòng và sẵn sàng của người dân cho các dự án năng lượng hạt nhân khi Chính phủ đã khẳng định và có sự chuẩn bị kĩ lưỡng đối với các yếu tố công lý môi trường trong Luật.

Thứ nhất, bổ sung các chính sách, quy định thể hiện nguyên tắc an toàn và an ninh hạt nhân cơ bản của IAEA (bên cạnh Điều 5 của Luật Năng lượng nguyên tử hiện hành), trong đó nhấn mạnh các nội dung về công lý môi trường thủ tục và công lý môi trường liên thế hệ, bảo đảm người dân được thông tin đầy đủ và được tham gia một cách có ý nghĩa vào quá trình xây dựng, góp ý chính sách, đánh giá tác động môi trường của các dự án có liên quan, bảo đảm môi trường sống cho các thế hệ tương lai.

Thứ hai, cập nhật và bổ sung các nội dung về trách nhiệm và bồi thường thiệt hại (Mục 2 của Luật Năng lượng nguyên tử hiện hành) phản ánh được công lý môi trường phân phối, trong đó: (i) bảo đảm được sự phù hợp mức bồi thường với quy định tại các công ước quốc tế về bồi thường thiệt hại hạt nhân; (ii) bảo đảm vấn đề chia sẻ lợi ích với cộng đồng địa phương nơi đặt các dự án năng lượng hạt nhân và chôn lấp chất thải (như trường hợp của Hàn Quốc và Hoa Kỳ); (iii) áp dụng thông lệ quốc tế về Quy tắc trách nhiệm tài chính đối với các nghĩa vụ môi trường[29].

Thứ ba, bảo đảm tính ổn định và lâu dài của Luật Năng lượng nguyên tử thông qua việc hài hòa và tương thích với các quy định hiện hành của hệ thống pháp luật Việt Nam, đặc biệt là các quy định về bảo vệ môi trường (đánh giá tác động môi trường), công bố thông tin, bảo tồn hệ sinh thái, góp phần bảo đảm công lý môi trường sinh thái■

 

---