1. Khái quát về xử lý kỷ luật công chức cấp xã

Theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật Cán bộ, công chức) thì “công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Khác với công chức cấp huyện và công chức cấp tỉnh có phạm vi làm việc rộng thì công chức cấp xã chỉ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, không bao gồm các cơ quan nhà nước khác, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và lực lượng vũ trang. Điều này do yêu cầu và đặc trưng của các tổ chức chính trị, chính trị xã hội và lực lượng vũ trang ở cấp cơ sở là không được tổ chức theo hướng chuyên nghiệp nên không có nhu cầu xác lập lực lượng công chức hỗ trợ chuyên môn[1].

Như vậy, có thể thấy, công chức cấp xã là một bộ phận cấu thành nguồn nhân lực trong bộ máy chính quyền cấp xã và có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý hành chính cấp xã. Hiện nay, công chức cấp xã đã được quy định rõ ràng về địa vị pháp lý là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì công chức cấp xã bao gồm:

“a) Chỉ huy trưởng Ban Chỉ huy Quân sự;

b) Văn phòng - thống kê;

c) Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã);

d) Tài chính - kế toán;

đ) Tư pháp - hộ tịch;

e) Văn hóa - xã hội”[2].

Dưới góc độ pháp lý, kỷ luật là những nguyên tắc, chuẩn mực cụ thể về hành vi của con người được pháp điển hóa thành những quy định mang tính pháp lý, đòi hỏi sự tuân thủ nghiêm chỉnh của các chủ thể[3]. Nếu vi phạm kỷ luật thì phải chịu trách nhiệm pháp lý. Một trong các loại trách nhiệm pháp lý là trách nhiệm kỷ luật và loại trách nhiệm này chủ yếu do pháp luật hành chính quy định. Như vậy, trách nhiệm kỷ luật của công chức cấp xã được xem là một dạng trách nhiệm pháp lý bởi trách nhiệm kỷ luật của công chức cấp xã là hậu quả bất lợi theo quy định của pháp luật mà công chức cấp xã phải gánh chịu khi vi phạm pháp luật. Biểu hiện cụ thể của trách nhiệm kỷ luật đối với công chức cấp xã chính là việc xử lý kỷ luật công chức. Từ đây, có thể hiểu, xử lý kỷ luật công chức cấp xã là việc người có thẩm quyền áp dụng chế tài dẫn đến hậu quả pháp lý bất lợi đối với công chức cấp xã vi phạm pháp luật mà theo quy định phải bị xử lý kỷ luật.

Dựa vào khái niệm đã nêu, có thể rút ra những đặc điểm sau đây về xử lý kỷ luật công chức cấp xã:

Một là, cơ sở để xử lý kỷ luật công chức cấp xã là phải có hành vi vi phạm bị xử lý kỷ luật. Khoản 1 Điều 6 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP quy định các hành vi bị xử lý kỷ luật bao gồm: (i) vi phạm các quy định về nghĩa vụ của công chức cấp xã; (ii) vi phạm những việc công chức không được làm; (iii) vi phạm nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị; (iv) vi phạm đạo đức, lối sống hoặc vi phạm pháp luật khác khi thi hành công vụ. Như vậy, công chức cấp xã phải có hành vi vi phạm quy định cụ thể tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP mới bị xử lý kỷ luật.

Hai là, đối tượng bị xử lý kỷ luật mang tư cách đặc biệt. Đó phải là công chức cấp xã theo quy định của pháp luật hiện hành.

Ba là, trong xử lý kỷ luật công chức cấp xã luôn tồn tại mối quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức giữa người có thẩm quyền xử lý kỷ luật với người vi phạm kỷ luật. Nói cách khác, giữa chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật và công chức cấp xã vi phạm pháp luật có sự phụ thuộc với nhau về mặt tổ chức, công việc. Cụ thể, trong xử lý kỷ luật công chức cấp xã sẽ hình thành mối quan hệ giữa Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (là chủ thể quản lý công chức cấp trên) với công chức cấp xã bị kỷ luật.

Bốn là, việc xử lý kỷ luật công chức cấp xã có thể áp dụng đồng thời với các dạng trách nhiệm pháp lý khác như trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm bồi thường. Nếu công chức cấp xã vi phạm pháp luật đồng thời là tội phạm, hoặc vi phạm hành chính, hoặc gây thiệt hại về vật chất cho tài sản nhà nước, cá nhân, tổ chức thì ngoài việc gánh chịu chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự thì còn bị xử lý kỷ luật.

Năm là, việc xử lý kỷ luật công chức cấp xã được áp dụng theo thủ tục hành chính. Kết quả của việc xử lý kỷ luật công chức cấp xã là quyết định xử lý kỷ luật của người có thẩm quyền áp dụng hình thức kỷ luật tương xứng với hành vi vi phạm bị xử lý kỷ luật của công chức cấp xã.

Theo khoản 8 Điều 8 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP, công chức cấp xã vi phạm quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng; đất đai, tài nguyên môi trường; tài chính, kế toán, ngân hàng; quản lý, sử dụng tài sản công trong quá trình thực thi công vụ mà đây là hành vi vi phạm lần đầu, gây hậu quả nghiêm trọng thì sẽ bị khiển trách. Cũng là vi phạm trên nhưng “gây hậu quả ít nghiêm trọng” sẽ bị cảnh cáo[4], còn “gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng” sẽ bị buộc thôi việc (Điều 13 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP). Theo khoản 2 Điều 6 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP thì mức độ của hành vi vi phạm được xác định như sau:

“Vi phạm gây hậu quả ít nghiêm trọng là vi phạm có tính chất, mức độ tác hại không lớn, tác động trong phạm vi nội bộ, làm ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị công tác.

Vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng là vi phạm có tính chất, mức độ, tác hại lớn, tác động ngoài phạm vi nội bộ, gây dư luận xấu trong cán bộ, công chức, viên chức và nhân dân, làm giảm uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị công tác.

Vi phạm gây hậu quả rất nghiêm trọng là vi phạm có tính chất, mức độ, tác hại rất lớn, phạm vi tác động đến toàn xã hội, gây dư luận rất bức xúc trong cán bộ, công chức, viên chức và nhân dân, làm mất uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị công tác.

Vi phạm gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng là vi phạm có tính chất, mức độ, tác hại đặc biệt lớn, phạm vi tác động sâu rộng đến toàn xã hội, gây dư luận đặc biệt bức xúc trong cán bộ, công chức, viên chức và nhân dân, làm mất uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị công tác”.

Qua quy định trên, có thể thấy, mức độ của hành vi vi phạm sẽ được xác định trên cơ sở bốn yếu tố: (i) tác hại gây ra lớn hay nhỏ; (ii) tác động của tiêu cực ở phạm vi rộng hay hẹp; (iii) có gây dư luận xấu hay không; (iv) uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị công tác bị ảnh hưởng nhiều hay ít. Không thể phủ nhận những cố gắng của nhà làm luật trong việc phân định mức độ của hành vi vi phạm. Tuy nhiên, cố gắng này dường như vẫn chưa thể tạo ra sự khác biệt bởi vẫn tồn tại quá nhiều tiêu chí định tính. Đơn cử, việc xác định mức độ của hành vi vi phạm căn cứ vào tác hại gây ra. Theo đó, vi phạm gây hậu quả ít nghiêm trọng thì tác hại gây ra phải được xác định là “không lớn”. Vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng thì tác hại gây ra phải được xác định là“lớn”.Tương tự, vi phạm gây hậu quả rất nghiêm trọng thì tác hại gây ra phải được xác định là“rất lớn”và vi phạm gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì tác hại gây ra phải được xác định là“đặc biệt lớn”. Quy phạm pháp luật phải tạo ra quy tắc xử sự chung, tức là phải tạo ra cách hiểu và áp dụng thống nhất chứ không phải tạo ra sự khó khăn, vướng mắc. Tính chất nghiêm trọng khó định nghĩa thì nay được xác định thông qua khái niệm “lớn”. Trong khi đó, lớn hay nhỏ thì lại chưa có chuẩn mực xác định cụ thể[5].

Bên cạnh đó, các tiêu chí như “gây dư luận xấu”, “gây dư luận rất bức xúc”, “gây dư luận đặc biệt bức xúc”, “tác động đến toàn xã hội”, “tác động sâu rộng đến toàn xã hội” cũng đều là những tiêu chí định tính không rõ ràng. Điều này, vô hình trung, tạo ra thông lệ là người có thẩm quyền xử lý kỷ luật sẽ tự xác định thế nào là “gây dư luận xấu”, “gây dư luận rất bức xúc”, “gây dư luận đặc biệt bức xúc”. Chính cách sử dụng các tiêu chí định tính này làm cho việc quyết định hình thức kỷ luật đối với công chức nói chung và công chức cấp xã nói riêng gặp nhiều khó khăn, bất cập.

Khoản 5 Điều 2 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP có nội dung quy định không áp dụng hình thức xử phạt hành chính hoặc hình thức kỷ luật Đảng thay cho hình thức kỷ luật hành chính. Tuy nhiên, tại mục b khoản 3 Điều 27 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP thì lại có quy định các trường hợp không thành lập Hội đồng kỷ luật, trong đó có nêu nếu đã có quyết định kỷ luật của Đảng, đồng thời các trường hợp quy định tại điểm a và điểm b khoản 3 Điều 27 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP được sử dụng kết luận về hành vi vi phạm mà không phải điều tra, xác minh lại. Trong trường hợp công chức cấp xã là đảng viên bị xem xét xử lý kỷ luật khi đã có kết luận về hành vi vi phạm pháp luật của cấp ủy, tổ chức Đảng theo quy định phân cấp quản lý cán bộ, công chức thì cơ quan quản lý sẽ lúng túng trong quá trình thực hiện kỷ luật đối với công chức cấp xã vì không biết có thành lập Hội đồng kỷ luật để xem xét hành vi vi phạm của công chức cấp xã hay không? Đồng thời, cần xác định rõ việc công chức cấp xã là đảng viên bị xem xét kỷ luật Đảng vì sai phạm trong thực thi nhiệm vụ thì liệu tổ chức Đảng có đủ chuyên môn quản lý nhà nước để xem xét và xác định sai phạm hay không?

Theo khoản 1 Điều 27 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP thì việc xử lý kỷ luật công chức cấp xã phải thành lập Hội đồng kỷ luật. Vai trò của Hội đồng kỷ luật là để tư vấn về việc áp dụng hình thức kỷ luật đối với công chức cấp xã có hành vi vi phạm. Nếu như trường hợp không thành lập Hội đồng như theo quy định trên thì cơ quan nào sẽ tư vấn áp dụng hình thức kỷ luật công chức cấp xã; việc này chưa được pháp luật quy định rõ và chưa có hướng dẫn cụ thể. Theo khoản 1 Điều 30 của Nghị định số 112/2020/NĐ-CP thì biên bản cuộc họp kiểm điểm của cơ quan, tổ chức, đơn vị trong trường hợp không thành lập Hội đồng kỷ luật hoặc văn bản đề xuất của cơ quan tham mưu về công tác tổ chức, cán bộ của cấp có thẩm quyền xử lý kỷ luật là cơ sở để cấp có thẩm quyền xử lý kỷ luật ra quyết định kỷ luật hoặc kết luận công chức cấp xã không vi phạm.

Khoản 2 Điều 27 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP quy định về nguyên tắc làm việc của Hội đồng kỷ luật. Theo đó, Hội đồng kỷ luật sẽ họp khi có đủ 03 thành viên trở lên tham dự, trong đó có Chủ tịch Hội đồng và Thư ký Hội đồng. Tuy nhiên, nguyên tắc “Hội đồng kỷ luật họp khi có 03 thành viên trở lên” đã có sự mâu thuẫn trong việc bảo đảm nguyên tắc tiếp theo là “Hội đồng kỷ luật kiến nghị áp dụng hình thức kỷ luật thông qua bỏ phiếu kín”. Hội đồng kỷ luật họp khi có đủ 03 thành viên trở lên tham dự. Như vậy, Hội đồng có thể họp với số lượng 03, 04 hoặc 05 thành viên họp Hội đồng kỷ luật. Trong trường hợp Hội đồng có 04 thành viên họp thì nguyên tắc bỏ phiếu kín sẽ được thực hiện bỏ phiếu và lấy ý kiến theo đa số. Tuy nhiên, kết quả cuối cùng có thể hai bên biểu quyết ngang nhau thì sẽ kết luận và ghi vào biên bản kiến nghị lên cấp thẩm quyền xử lý như thế nào vẫn còn bỏ ngỏ. Nghị định số 112/2020/NĐ-CP cũng không có bất kỳ quy định nào để giải quyết trường hợp này. Hơn thế nữa, tính khách quan, công bằng trong việc xem xét kỷ luật công chức cấp xã sẽ không được bảo đảm nếu vắng một thành viên nào đó vì mỗi thành viên trong Hội đồng kỷ luật đều có vai trò nhất định trong việc đánh giá, xem xét toàn diện về hành vi vi phạm của công chức cấp xã. Đơn cử, nếu vắng mặt đại diện ban chấp hành công đoàn trong Hội đồng kỷ luật thì việc bảo vệ quyền lợi chính đáng của công chức cấp xã sẽ không được thể hiện. Khi đó, tính khách quan, công bằng sẽ phụ thuộc nhiều vào sự tích cực và trách nhiệm của những thành viên trong Hội đồng[6].

Hoặc, trường hợp đến ngày họp Hội đồng kỷ luật thì có một thành viên Hội đồng là Chủ tịch Liên đoàn lao động huyện vắng mặt vì lý do chính đáng thì Hội đồng kỷ luật vẫn tiến hành làm việc khi có 04 thành viên. Mặc dù số lượng thành viên vẫn bảo đảm theo quy định. Tuy nhiên, khi đến giai đoạn bỏ phiếu kiến nghị về hình thức kỷ luật thì có tình huống phát sinh, đó là: có 02 phiếu đề nghỉ kỷ luật với hình thức cảnh cáo, 02 phiếu đề nghị kỷ luật với hình thức khiển trách. Do chưa thống nhất, Hội đồng kỷ luật không có kết luận cuối cùng để kiến nghị hình thức kỷ luật phù hợp với công chức cấp xã. Trong trường hợp này, Hội đồng sẽ tiếp tục thảo luận để bỏ phiếu lại hay Chủ tịch Hội đồng sẽ có ý kiến quyết định vẫn còn chưa có hướng dẫn cụ thể.

Luật Cán bộ, công chức quy định thời hiệu xử lý kỷ luật được tính từ thời điểm có hành vi vi phạm.Thời hiệu xử lý kỷ luật công chức cấp xã sẽ là 5 năm đối với hành vi vi phạm ít nghiêm trọng mà có thể bị xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách. Đối với hành vi vi phạm không thuộc trường hợp quy định nêu trên thì thời hiệu xử lý kỷ luật công chức sẽ là 10 năm.

Ví dụ: công chức cấp xã có hành vi vi phạm quy định của pháp luật về thực hiện chức trách, nhiệm vụ của công chức lần đầu, gây hậu quả ít nghiêm trọng thì sẽ bị khiển trách (khoản 1 Điều 8 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP). Cũng là hành vi vi phạm đó nhưng “gây hậu quả nghiêm trọng” thì sẽ bị cảnh cáo (khoản 2 Điều 9 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP), còn “gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng” thì bị buộc thôi việc (khoản 2 Điều 13 Nghị định số112/2020/NĐ-CP).

Luật Cán bộ, công chức quy định thời hiệu xử lý kỷ luật đối với công chức là hoàn toàn như nhau - tức 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm. Nếu hết thời hạn 24 tháng này thì công chức có hành vi vi phạm không bị xem xét xử lý kỷ luật. Thế nhưng, khi Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15 có hiệu lực thì thời hiệu xử lý kỷ luật đối với vi phạm bị áp dụng hình thức kỷ luật khiển trách là 5 năm, còn các hình thức kỷ luật khác là 10 năm. Vấn đề đặt ra là để xác định được hành vi vi phạm nêu trên bị khiển trách hay bị áp dụng các hình thức kỷ luật khác thì phải được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xem xét và kết luận. Từ đó, Hội đồng kỷ luật bỏ phiếu để kiến nghị về hình thức kỷ luật và người có thẩm quyền xử lý kỷ luật mới quyết định về hình thức kỷ luật. Nói cách khác, để xác định được thời hiệu xử lý kỷ luật trong trường hợp này 5 năm hay 10 năm thì phải tiến hành thủ tục xem xét, xử lý, ban hành quyết định kỷ luật. Tuy nhiên, Luật Cán bộ, công chức và Nghị quyết số 76/2022/QH15 chỉ dùng kết quả là việc áp dụng hình thức kỷ luật để quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật 5 năm hay 10 năm là chưa thật sự khoa học.

Một là, khác với nghị định về xử lý kỷ luật công chức cấp xã trước đây, Nghị định số 112/2020/NĐ-CP dùng tiêu chí đánh giá mức độ của hành vi vi phạm làm căn cứ áp dụng hình thức kỷ luật. Kỹ thuật lập pháp này tuy mang tính bao quát nhưng lại thiếu tính cụ thể. Do đó, Chính phủ cần xây dựng các tiêu chí định lượng trong việc xác định mức độ của hành vi vi phạm để từ đó tạo điều kiện cho người có thẩm quyền trong việc lựa chọn hình thức kỷ luật đối với công chức nói chung và đối với công chức cấp xã nói riêng. Đây có lẽ là công việc không hề dễ dàng nhưng phải được thực hiện bởi bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật là một nguyên tắc quan trọng trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật[7].

Hai là, đối với trường hợp công chức cấp xã là Đảng viên đã có quyết định thi hành kỷ luật Đảng, thì cần quy định rõ là vẫn tiến hành thành lập Hội đồng kỷ luật. Đồng thời, do thời hiệu kết luận và các hình thức xử lý kỷ luật của Đảng với xử lý kỷ luật hành chính đối với công chức cấp xã là khác nhau nên để đưa ra hình thức kỷ luật chính xác, khách quan thì cần phải thành lập Hội đồng kỷ luật theo đúng quy định tại khoản 6 Điều 2 của Nghị định số 112/2020/NĐ-CP.

Ba là, theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 27 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP, Hội đồng kỷ luật họp khi có từ 03 thành viên trở lên tham dự, trong đó phải có Chủ tịch Hội đồng và Thư ký Hội đồng là chưa bảo đảm tính khách quan, công bằng. Chính vì vậy, nên quy định Hội đồng chỉ tổ chức họp khi đủ tất cả các thành viên trong Hội đồng. Quy định này mặc dù có thể kéo dài thời hạn họp Hội đồng. Tuy nhiên, đây là quy định bảo đảm tính khách quan, công bằng. Mặt khác, mỗi thành viên trong Hội đồng đều có chức năng, nhiệm vụ khác nhau nên nếu vắng một trong năm người thì kết quả kỷ luật sẽ không được bảo đảm. Bên cạnh đó, quy định họp khi đầy đủ 05 thành viên của Hội đồng sẽ không mâu thuẫn với quy định “Hội đồng kỷ luật kiến nghị áp dụng hình thức kỷ luật thông qua bỏ phiếu kín” và không có tình trạng bỏ phiếu ngang bằng nhau. Bên cạnh đó, cần quy định trường hợp bỏ phiếu mà số phiếu ngang nhau thì quyết định kiến nghị áp dụng hình thức kỷ luật thuộc về bên có phiếu đồng ý của Chủ tịch Hội đồng.

Bốn là, Chính phủ cần hướng dẫn cách thức xác định thời hiệu xử lý kỷ luật. Công chức cấp xã có hành vi vi phạm ở bất kỳ thời điểm nào đều phải được cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành xem xét, xử lý và quyết định hình thức kỷ luật cụ thể. Sau đó căn cứ vào hình thức xử lý kỷ luật và đối chiếu với quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật để quyết định thi hành hoặc không thi hành kỷ luật đối với công chức cấp xã vi phạm./.

 

---