Giá đất luôn được cho là vấn đề nhạy cảm trong điều kiện quyền sở hữu đất thuộc về toàn dân và do Nhà nước quản lý. Lý do là vấn đề dường như chỉ được đặt ra khi đất được Nhà nước phân phối có đền bù, nói nôm na là khi đất được đem bán lần đầu: đất được chuyển giao từ tay Nhà nước sang một chủ thể khác để sử dụng; đổi lại, Nhà nước nhận được một số tiền do người sử dụng đất chi trả, trong luật hiện hành gọi là tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất[1]. Tính chất nhạy cảm của vấn đề gắn với mối quan hệ so sánh giữa số tiền ấy và giá trị thật (giá trị thị trường) của miếng đất.

Sẽ không có chuyện gì đáng bàn nếu đất luôn được Nhà nước bán đúng với giá trị thị trường. Nhưng trên thực tế, xã hội, người dân luôn hoài nghi: liệu giá bán có quá thấp so với giá trị đó? Rõ hơn, liệu giữa người được Nhà nước trao quyền định đoạt đối với đất và người có nhu cầu sử dụng đất đã có sự thoả hiệp, thông đồng để hạ thấp giá bán so với giá trị thật, rồi chia nhau phần chênh lệch và bỏ vào túi riêng, gây thiệt hại cho Nhà nước, nghĩa là cho nhân dân - chủ sở hữu đất?

Chính với mong muốn xoá tan sự nghi ngại ấy mà người làm luật đã quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất trong một số trường hợp đất được giao có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất, tại Luật Đất đai năm 2003 - Điều 58[2]. Về mặt lý thuyết, việc đấu giá có thể giúp loại trừ khả năng gian lận về giá nhờ có tính công khai và tính cạnh tranh, sòng phẳng. Công khai, cuộc đấu giá mở ra cơ hội mua cho tất cả mọi người chứ không dành riêng cơ hội đó cho một ai; cạnh tranh, đó là cuộc thách đấu về giá giữa những người muốn mua tài sản, mà người thắng cuộc là người trả giá mua cao nhất. Rốt cuộc, người được hưởng lợi từ đấu giá là chủ sở hữu tài sản được đấu giá. Việc đấu giá quyền sử dụng đất cho phép Nhà nước, nghĩa là nhân dân, thu được nhiều tiền nhất có thể từ việc giao hoặc cho thuê đất.

Tuy nhiên, sau 10 năm áp dụng Luật Đất đai năm 2003, các hiện tượng tiêu cực trong lĩnh vực quản lý đất đai, đặc biệt là tham nhũng thông qua các hoạt động giao đất, cho thuê đất, theo dư luận rộng rãi, vẫn diễn ra phổ biến, với mức độ nghiêm trọng không giảm, nếu không muốn nói là ngày càng gia tăng và thủ đoạn ngày càng tinh vi. Điều đó, nếu đúng sự thật, cũng có nghĩa là các quy định về đấu giá quyền sử dụng đất đã không phát huy được tác dụng mong muốn: trong không ít trường hợp, đất vẫn được giao, được cho thuê với giá thấp hơn giá trị thật và phần chênh lệch tiếp tục lọt vào túi riêng của người này, người kia.

Bên cạnh đó, Nhà nước đem đất ra đấu giá nhằm mục đích tìm kiếm và chọn được người sử dụng đất nghiêm túc và chấp nhận trả giá hợp lý nhất. Tuy nhiên, trong điều kiện về mặt lý thuyết, tất cả mọi người đều có quyền tham gia đấu giá, trong không ít trường hợp, đất được đấu giá rốt cuộc lại rơi vào tay những người có tiền nhưng không thực sự có nhu cầu trực tiếp sử dụng đất. Nói cách khác, việc đấu giá vô tình tạo điều kiện thuận lợi cho nạn đầu cơ đất, trong khi mục tiêu đáp ứng nhu cầu chính đáng về sử dụng đất của những người thuộc các thành phần kinh tế, xã hội đa dạng lại không đạt được.

Tình trạng kém hiệu quả của luật có thể do nhiều nguyên nhân, trong đó một nguyên nhân khả dĩ là chính sự yếu kém của khung pháp lý. Được quy định như một giải pháp nguyên tắc tại Luật Đất đai - Điều 58 đã dẫn, việc đấu giá quyền sử dụng đất được điều chỉnh một cách chuyên biệt tại Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg ngày 31/8/2005 của Thủ tướng Chính phủ. Sau một thời gian được thực hiện theo quy trình, thủ tục riêng, việc đấu giá quyền sử dụng đất từ nay được coi là một trường hợp đấu giá tài sản có nguồn gốc từ Nhà nước và được đặt trong một khung pháp lý chung về đấu giá tài sản, ban hành theo Nghị định số 17/2010/NĐ-CP ngày 24/3/2010; Nghị định này được hướng dẫn thực hiện một cách chi tiết bằng Thông tư số 23/2010/TT-BTP ngày 06/12/2010 của Bộ Tư pháp.  Dựa vào các văn bản ấy, các địa phương xây dựng quy chế đấu giá quyền sử dụng đất áp dụng tại địa phương mình.

Chúng ta thử phân tích thực trạng áp dụng các quy định ấy trong thực tiễn, nhận dạng những vướng mắc và suy nghĩ về cách khắc phục để hoàn thiện chế định đấu giá quyền sử dụng đất trong điều kiện, hoàn cảnh kinh tế - xã hội hiện tại.   

Các trường hợp cần đấu giá. Điều 58 Luật Đất đai năm 2003 quy định việc đấu giá trong một số trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất. Các trường hợp này có chung một đặc điểm: đối tượng đấu giá là một tài sản công có thể thu hút sự quan tâm của nhiều người và do đó, có thể xuất hiện sự cạnh tranh trong quá trình chuyển dịch tài sản. Cần đặt sự cạnh tranh trong một không gian mở, cho phép tiến hành cạnh tranh công khai, minh bạch, sòng phẳng thông qua đấu giá; nếu không, thì chắc chắn sẽ xuất hiện nguy cơ tranh giành không lành mạnh, không trong sáng, dưới hình thức vận động, chạy chọt bằng thủ đoạn, bằng sự mua chuộc thực hiện ở “cửa sau”, tạo điều kiện cho sự bùng phát tệ nạn tham nhũng trong quá trình phân phối đất đai để sử dụng cho các mục đích khác nhau.  

Luật không dùng những từ ngữ mang ý nghĩa mệnh lệnh; nhưng có thể tin rằng việc đấu giá là bắt buộc trong những trường hợp được luật dự kiến. Đáng chú ý là cả Luật Đất đai và các văn bản quy định về đấu giá quyền sử dụng đất không phân biệt quy mô về số lượng cũng như về giá trị tài sản được giao hoặc được cho thuê. Trên nguyên tắc, dù chỉ giao hoặc cho thuê một thửa đất nhỏ, phục vụ cho các nhu cầu riêng lẻ của cá nhân và có giá trị khiêm tốn, một khi tính chất của giao dịch hội đủ những yếu tố được ghi nhận trong luật, thì việc giao hoặc cho thuê đất phải được thực hiện dưới hình thức đấu giá công khai.  

Hẳn không có vấn đề gì đặc biệt, về sự cần thiết của việc đấu giá, trong các trường hợp đất được giao hoặc cho thuê nhằm phục vụ cho việc triển khai các dự án kinh tế lớn, nói chung, cho việc thực hiện các hoạt động vì mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận. Trong hoàn cảnh nhiều người nhắm đến cùng mục tiêu và sẵn sàng chi trả (đầu tư) để đạt được mục tiêu ấy, việc đấu giá quyền sử dụng đất, về mặt lý thuyết, cho phép tìm được người muốn nhận lấy đất với giá tốt nhất có thể đối với Nhà nước.       

Cũng có thể vấn đề ấy không cần được đặt ra trong trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất để cho thuê đất đối với người có nhu cầu sử dụng đất cho hoạt động nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối trong điều kiện đã được giao đất không thu tiền sử dụng đất đến hết định mức cho phép. Muốn mở rộng quy mô sản xuất lớn hơn so với mặt bằng chung, nhà nông, chủ trang trại phải tổ chức việc sản xuất theo mô hình doanh nghiệp và phải chấp nhận kiểu đối xử mà xã hội, bao gồm nhà chức trách, dành cho doanh nhân, cho nhà đầu tư chuyên nghiệp. Tham gia cạnh tranh để có được thêm đất sản xuất, thông qua đấu giá, là điều cần thiết như một thử thách đối với bản lĩnh của doanh nhân nông nghiệp.

Nhưng vấn đề có thể trở nên tế nhị trong trường hợp đấu giá quyền sử dụng đối với đất dùng để xây nhà ở cho hộ gia đình, cá nhân. Người tham gia đấu giá được trông đợi, theo giả thiết, là người có nhu cầu sử dụng đất phục vụ nhu cầu sống thiết thân. Thực ra, việc một người tham gia một cuộc đấu giá để tìm kiếm một thứ gì đó phục vụ cho nhu cầu sinh hoạt của mình không phải là việc hiếm gặp trong cuộc sống dân sự. Tuy nhiên, việc đấu giá tài sản trong mọi trường hợp đều có thể thu hút sự quan tâm của người kinh doanh chuyên nghiệp và giới đầu cơ. Những miếng đất ở được cho là tốt về các phương diện, nếu được đem đấu giá, có khả năng đặt người dân có nhu cầu thực sự về đất ở trong thế cạnh tranh không cân sức với những người chỉ muốn mua đất để bán lại. Rốt cuộc, đấu giá quyền sử dụng đối với đất dùng để xây nhà ở nhỏ, lẻ có thể đạt mục tiêu bảo đảm giá bán đất phù hợp với giá thị trường về mặt lý thuyết; nhưng người mua được đất để xây nhà ở không phải là người trúng đấu giá, mà phải mua lại quyền sử dụng đất qua trung gian của người trúng đấu giá, thậm chí qua nhiều trung gian khác nữa, với giá rất đắt[3].      

Quan hệ giữa giá trúng đấu giá và giá trị thật. Nói rằng việc đấu giá có thể giúp cho giá bán tiệm cận giá trị thị trường về mặt lý thuyết; bởi trên thực tế, nguy cơ đất bị bán với giá thấp luôn hiện hữu, do những thủ thuật của giới tham gia đấu giá chuyên nghiệp, nhằm kiểm soát việc đấu giá theo ý mình.  

Luật Đất đai, Điều 58 khoản 3 quy định: “Giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất hoặc trúng đấu thầu dự án có sử dụng đất không được thấp hơn giá đất do Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định”. Cụ thể hoá quy định này, Quyết định số 216/2005QĐ-TTg, đã dẫn, thiết lập nguyên tắc xác định giá khởi điểm, theo đó, “Giá khởi điểm đấu giá để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất được xác định sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền thuê đất thực tế trong điều kiện bình thường tại thời điểm xác định giá khởi điểm theo mục đích sử dụng mới của thửa đất đấu giá (Điều 10 khoản 1 điểm a).

Sau 5 năm chịu sự chi phối riêng của Quyết định nói trên, việc đấu giá quyền sử dụng đất được đưa vào khung pháp lý chung về đấu giá, theo Nghị định số 17/2010/NĐ-CP ngày 24/3/2010 đã dẫn. Theo Điều 23 khoản 2 điểm đ của Nghị định, “Đối với tài sản là quyền sử dụng đất được bán đấu giá để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất, thì giá khởi điểm được xác định theo quy định của pháp luật về đất đai”. Tuy nhiên, Điều 56  của Nghị định lại xác định rằng Điều 10 của Quyết định 216 nói trên không còn hiệu lực thi hành. Rốt cuộc, trong khung cảnh luật hiện hành, việc đấu giá quyền sử dụng đất chỉ dựa vào Điều 58 khoản 3 Luật Đất đai.

Nói rõ hơn, việc xác định giá khởi điểm của quyền sử dụng đất được đấu giá thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; nhưng căn cứ xác định giá đó lại trở nên không rõ ràng từ khi việc đấu giá quyền sử dụng đất được coi là một trường hợp của hoạt động đấu giá đối với tài sản có nguồn gốc từ công sản và được điều chỉnh bởi một khung pháp lý chung.

Thực ra, ngay cả trong trường hợp giá đất được đòi hỏi bám theo giá thị trường, thì khả năng xảy ra chênh lệch lớn giữa giá đó và giá trị thật vẫn rất cao. Lý do là bản thân cái gọi là giá thị trường đối với những miếng đất cùng loại, cùng hình dáng, diện tích có thể rất khác biệt do sự can thiệp của nhiều yếu tố cả chủ quan và khách quan[4]. Việc định giá mà không được thực hiện dưới một cơ chế kiểm soát, giám sát minh bạch, chặt chẽ có nguy cơ bị thao túng bởi những người có thế lực và có khả năng, điều kiện tác động đến ý chí của người có thẩm quyền. Trên thực tế, sự thao túng đó đã và đang diễn ra ở nhiều nơi, gây bức xúc cho xã hội, người dân. Cách thao túng tương đối đơn giản; mọi người đều biết, đều hiểu, nhưng không ngăn chặn được: sau khi đã tác động thành công vào ý chí của người có thẩm quyền trong việc định một giá khởi điểm có lợi cho mình (nghĩa là tương đối thấp), những người đấu giá chuyên nghiệp mang “quân xanh” đến nơi đấu giá để làm nhiệm vụ kích thích việc đề xuất giá mua theo một kịch bản định trước, cũng như để vô hiệu hoá hoặc làm nản lòng những đối thủ tranh mua không mong đợi bằng cách thách đấu nâng giá mỗi khi đối thủ đề nghị giá mua của họ.                      

Dự thảo sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai không ghi nhận điều gì mới liên quan đến đấu giá quyền sử dụng đất, dù so với Luật Đất đai hiện hành, Dự thảo có nhiều hơn hai điều luật đề cập đến vấn đề này và các điều luật ấy tạo thành một mục riêng được đặt tên là “Đấu giá quyền sử dụng đất”. Điều 113 của Dự thảo hầu như chỉ là sự lặp lại Điều 58 Luật Đất đai năm 2003; điểm khác biệt đáng chú ý nhất là việc loại bỏ khả năng đấu giá quyền sử dụng đất trong trường hợp đầu tư xây dựng nhà ở cho hộ gia đình, cá nhân. Điều 112 và Điều 114 của Dự thảo chỉ có những quy định mang tính chất nguyên tắc chung về ứng xử, vô thưởng vô phạt.  

Trong khi đó, vấn đề mấu chốt là làm thế nào để đất có thể được chuyển giao với giá thoả đáng cho người thực sự có nhu cầu và có khả năng trực tiếp sử dụng, khai thác đất một cách có hiệu quả nhất vẫn chưa được giải quyết. Thực ra, ở góc độ đấu giá quyền sử dụng đất, vấn đề này được phân tích thành hai vấn đề nhỏ[5]: Trong những trường hợp nào nên tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất? Làm thế nào để giá đất được xác định thông qua đấu giá phản ánh được giá trị thật của đất và việc đấu giá không có tác dụng làm đất tăng giá một cách không bình thường? Bên cạnh đó, về phương diện hiệu quả kinh tế của việc giao đất, cho thuê đất, còn có vấn đề bảo đảm việc thực thi cam kết sử dụng đất đúng mục đích, đặc biệt là cam kết thực hiện dự án đầu tư đúng tiến độ.     

Khi nào cần đấu giá quyền sử dụng đất? Tư tưởng chủ đạo là việc đấu giá quyền sử dụng đất tỏ ra cần thiết một khi có nhiều người quan tâm đến một thửa đất và có kế hoạch sử dụng nghiêm túc đối với miếng đất định mua. Mục tiêu của việc đấu giá là tìm được người chấp nhận mua với giá cao nhất (thực ra là với giá cao một cách hợp lý nhất) trong những người có kế hoạch như thế.   

Xét theo tiêu chí đó thì nên loại bỏ quy định đấu giá quyền sử dụng đối với đất phục vụ cho việc xây dụng nhà ở cho hộ gia đình, cá nhân, như được ghi nhận trong Dự thảo sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai. Còn nếu cho rằng, việc đấu giá là cần thiết để bảo đảm sự minh bạch, sòng phẳng và hợp lý trong giao đất loại này, thì cần có cơ chế cho phép sàng lọc ban đầu nhằm bảo đảm rằng, người tham gia đấu giá là người thực sự có nhu cầu về đất ở và việc tham gia đấu giá được thực hiện trong khuôn khổ giải quyết bài toán về nhà ở cho bản thân, gia đình. Chẳng hạn có thể quy định rõ điều kiện để được tham gia đấu giá: đang sinh sống và làm việc tại địa phương nơi có đất được đấu giá, với công việc và thu nhập ổn định; chưa có nhà ở riêng; có kế hoạch xây dựng nhà ở rõ ràng, nghiêm túc và khả thi;...

Cũng có thể cân nhắc về việc giao đất loại này theo một cơ chế xét duyệt khách quan thông qua vai trò của một hội đồng với đại diện của nhiều thành phần xã hội, nghề nghiệp có liên quan. Trước hết, đất được giao cho một tổ chức hoặc một cộng đồng dân cư. Cơ quan, cộng đồng nhận đất thành lập hội đồng để tổ chức việc giao đất cho các thành viên cơ quan cộng đồng. Hội đồng xây dựng bộ tiêu chí làm căn cứ xem xét các yêu cầu được giao đất, tiếp nhận các hồ sơ xin giao đất, tổ chức xét duyệt, thảo luận và biểu quyết dân chủ theo ý kiến đa số.      

Trong trường hợp đấu giá để cho thuê đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối, thì nên có hệ thống sơ tuyển nhằm sàng lọc những người tham gia đấu giá tiềm năng. Về mặt lý thuyết, việc cho thuê đất loại này nhắm đến các đối tượng là những nhà nông, chủ trang trại, nhà đầu tư có kiến thức chuyên môn về nông, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối và có khả năng tự mình tổ chức, quản lý hoạt động sản xuất, kinh doanh trên cơ sở trực tiếp khai thác đất. Hệ thống sơ tuyển người đấu giá tiềm năng phải vận hành như thế nào để bảo đảm việc đấu giá chỉ diễn ra giữa những người thực sự quan tâm đến miếng đất được đấu giá và có khả năng trực tiếp khai thác sử dụng đất trong khuôn khổ một kế hoạch, dự án tổ chức hoặc mở rộng, phát triển sản xuất được xây dựng một cách chặt chẽ, khoa học và nghiêm túc.

Rốt cuộc, việc đấu giá quyền sử dụng đất công khai và rộng mở cho mọi người chỉ thực sự cần thiết và có khả năng phát huy tác dụng tích cực, đặc biệt trong việc phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực quản lý đất đai một khi cần giao đất hoặc cho thuê đất để triển khai các dự án kinh tế. Trên nguyên tắc, bất kỳ người nào có quan tâm đều có quyền tham gia vào những vụ đấu giá loại này. Những vấn đề quan trọng nhất cần được giải quyết là làm thế nào bảo đảm giá trúng đấu giá phù hợp với giá trị thật và bảo đảm việc sử dụng, khai thác đất theo đúng kế hoạch, dự án đã đăng ký.

Bảo đảm giá trúng đấu giá phù hợp với giá thị trường. Việc bảo đảm này có một nội dung kép: một mặt, việc đấu giá không gây thất thu cho Nhà nước do giá trúng đấu giá được định quá thấp so với giá thị trường của đất; mặt khác, việc đấu giá không dẫn đến hệ quả không mong muốn là đất bị đội giá lên một cách không bình thường do hệ quả của những lần thách giá giữa người người mua tiềm năng.  

Giá thường bị đẩy lên cao trong các trường hợp việc đấu giá bị giới đầu cơ thao túng. Khi đó, đất được mua chỉ để được bán lại. Nhà đầu cơ liều lĩnh nhất sẵn sàng trả giá cao để mua và thiết lập tình trạng độc quyền hoặc ít nhất là địa vị khống chế của nhà cung ứng để có thể thoải mái hét giá cao ngất đối với hàng hoá của mình. Muốn ngăn chặn tình trạng đó, phải làm thế nào loại trừ ngay từ đầu khả năng tham gia đấu giá của những người thuộc giới này. Tư tưởng chủ đạo là đất chỉ có thể được đấu giá giữa những nhà đầu tư đích thực, nghiêm túc. Những người tham gia đấu giá phải nộp dự án khả thi với những cam kết rõ ràng, cụ thể về việc tổ chức khai thác, sử dụng đất trong trường hợp trúng đấu giá cũng như về lộ trình triển khai kế hoạch sử dụng đất của mình. Người tham gia đấu giá đồng thời cũng phải chứng minh khả năng tài chính cho phép chủ động thực hiện dự án mà không lệ thuộc vào những nguồn tài trợ ngoài tầm kiểm soát[6].

Để giá trúng đấu giá không có sự chênh lệch quá đáng so với giá thị trường theo hướng bất lợi cho người bán, tất nhiên cần ấn định giá khởi điểm một cách hợp lý. Các quy định tại Điều 10 khoản 1 điểm a Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg ngày 31/8/2005, đã dẫn, tương đối hợp lý; tuy nhiên, trong quá trình khảo giá cần phát huy vai trò chuyên gia, nhà tư vấn về giá bất động sản. Cũng cần có cơ chế kiểm soát khách quan đối với việc định giá, trên cơ sở so sánh giá giao dịch thông dụng đối với cùng loại đất trên thị trường bất động sản ở địa phương tại thời điểm tiến hành đấu giá với giá khởi điểm được ấn định.      

Bảo đảm tính hiệu quả của việc phân phối đất đai thông qua đấu giá. Mục đích tối hậu của việc đấu giá là tìm ra nhà đầu tư nghiêm túc nhất trong những nhà đầu tư nghiêm túc. Đất được giao hoặc được cho thuê thông qua đấu giá để được sử dụng, khai thác một cách có hiệu quả. Bởi vậy, cần có quy định ràng buộc người trúng đấu giá vào nghĩa vụ thực hiện việc đầu tư sản xuất, kinh doanh theo đúng nội dung như đã ghi nhận trong dự án đầu tư nộp trong hồ sơ tham gia đấu giá.    

Cụ thể, người trúng đấu giá phải trực tiếp triển khai dự án trong thời gian thích hợp và theo đúng tiến độ dự kiến với số lượng, chất lượng đã được ghi nhận trong dự án đầu tư. Nếu triển khai dự án chậm trễ mà không phải do nguyên nhân bất khả kháng, thì phải chịu thu hồi đất và các chế tài về tài chính và kinh tế  (nộp phạt, cấm tham giá đấu giá trong một thời gian, …)

 

---