Hoàn thiện Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) trước yêu cầu tổ chức bộ máy chính quyền theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả

Trong thực tiễn, mô hình chính quyền đô thị được tổ chức thí điểm tại TP. Hà Nội từ ngày 01/7/2021 theo Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội (Nghị quyết số 97/2019/QH14). Theo đó, chính quyền địa phương ở TP. Hà Nội, huyện, quận, thị xã, xã, thị trấn là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND); chính quyền địa phương ở phường thuộc quận, thị xã tại TP. Hà Nội là UBND phường - cơ quan hành chính nhà nước ở phường, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Nghị quyết số 97/2019/QH14và theo phân cấp, ủy quyền của UBND, Chủ tịch UBND TP. Hà Nội, UBND, Chủ tịch UBND quận, thị xã[1].

Đối với tổ chức chính quyền tại Thủ đô Hà Nội, ngoài Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Thủ đô được Quốc hội thông qua ngày 21/11/2012, có hiệu lực từ ngày 01/7/2013 là văn bản pháp lý quan trọng quy định vị trí, vai trò, trách nhiệm và chính sách xây dựng, phát triển, bảo vệ Thủ đô; triển khai thực hiện chính sách xây dựng thực hiện quy định về mô hình tổ chức chính quyền tại Thủ đô theo hướng tinh gọn; hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Tuy nhiên, sau hơn 10 năm tổ chức thi hành Luật Thủ đô năm 2012, bên cạnh những kết quả đạt được thì cũng đã phát sinh nhiều vướng mắc trong thực tiễn; một số luật chuyên ngành được ban hành cụ thể hóa Hiến pháp 2013 có ảnh hưởng nhất định đến tính khả thi của Luật. Do vậy, sửa đổi Luật Thủ đô để xây dựng cơ chế, chính sách đặc thù là cấp thiết nhằm kịp thời thể chế hóa các quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển Thủ đô Hà Nội theo Nghị quyết số 15-NQ/TW, Nghị quyết số 06-NQ/TW, Nghị quyết số 30-NQ/TW của Bộ Chính trị; khắc phục hạn chế, tạo cơ sở pháp lý đặc thù vượt trội để khai thác hiệu quả các tiềm năng, thế mạnh của Thủ đô, phát triển Thủ đô thành đô thị hiện đại, an toàn và bền vững.

Tổ chức chính quyền TP. Hà Nội theo hướng tinh gọn; hoạt động hiệu lực, hiệu quả là chính sách thứ nhất của Dự án Luật Thủ đô (sửa đổi). Mục tiêu cụ thể của chính sách đó là[2]:

- Xây dựng bộ máy chính quyền TP. Hà Nội theo hướng tinh gọn, hợp lý, giảm các tầng nấc trung gian, bảo đảm sự linh hoạt, thông suốt trong quá trình vận hành theo hướng năng động, sáng tạo.

- Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính quyền các cấp và chất lượng, hiệu quả cung ứng dịch vụ công trên địa bàn Thủ đô, phù hợp với đặc điểm, tính chất của đô thị và khu vực nông thôn đang đô thị hóa; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội Thủ đô.

- Nâng cao hơn nữa tính chuyên nghiệp, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền TP. Hà Nội; phát huy dân chủ và bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân.

Để tinh gọn tổ chức chính quyền TP. Hà Nội, mô hình tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hà Nội đã được tổ chức thí điểm từ ngày 01/01/2021 theo hướng không tổ chức HĐND phường. UBND phường là cơ quan hành chính nhà nước ở phường, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định và theo phân cấp, ủy quyền của UBND, Chủ tịch UBND TP. Hà Nội, UBND, Chủ tịch UBND quận, thị xã[3]. Cơ cấu tổ chức của UBND phường gồm: Chủ tịch phường; Phó Chủ tịch phường; Trưởng Công an phường; Chỉ huy trưởng Ban Chỉ huy Quân sự phường; các công chức khác: Văn phòng - Thống kê; Địa chính - Xây dựng - Đô thị và Môi trường; Tài chính - Kế toán; Tư pháp - Hộ tịch; Văn hóa - Xã hội. UBND phường làm việc theo chế độ thủ trưởng. Chủ tịch phường là người đứng đầu, có trách nhiệm lãnh đạo, quản lý, điều hành công việc của UBND phường theo quy chế làm việc của UBND phường, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ và tuân thủ các quy định của pháp luật. Công chức làm việc tại UBND phường là người được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ chức danh thuộc cơ cấu tổ chức của UBND phường (trừ Trưởng Công an phường). Biên chế công chức làm việc tại UBND phường thuộc biên chế công chức của UBND quận, thị xã và do UBND quận, thị xã quản lý, sử dụng[4].

TP. Hà Nội hiện có 175 phường (trong đó có 166 phường thuộc 12 quận, 09 phường thuộc thị xã Sơn Tây). Kết quả thí điểm cũng đã tạo ra những đổi mới nhất định, tinh gọn hơn. Tuy nhiên, mô hình chính quyền đô thị của TP. Hà Nội vẫn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nặng về thủ tục qua các cấp chính quyền quận, huyện, thị xã; thực tiễn xuất hiện mâu thuẫn giữa yêu cầu quản lý thống nhất, đồng bộ, liên thông với việc xác định trách nhiệm theo cấp quản lý; chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra ngày càng cao đối với công tác quản lý đô thị đặc biệt[5].

So với TP. Hồ Chí Minh, TP. Đà Nẵng, việc đổi mới mô hình chính quyền đô thị của TP. Hà Nội thực hiện ở phạm vi hẹp hơn. Ở TP. Hồ Chí Minh, TP. Đà Nẵng, HĐND không tổ chức ở quận, phường. Chính quyền địa phương ở quận, phường chỉ có UBND quận, UBND phường[6]. Việc đổi mới mạnh mẽ giúp chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh, TP. Đà Nẵng trở nên tinh gọn, hiệu quả bởi trong thực tiễn HĐND quận, phường khi thực hiện các chức năng quyết định chính sách phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn chỉ quyết định các nội dung, các chỉ tiêu đã được xác định tại Nghị quyết của HĐND thành phố.

Ở Thủ đô Hà Nội, các khu vực đô thị đã được quy hoạch chi tiết; hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển đồng bộ; dân cư đô thị là tổ chức hoàn thiện, không phân thành các khối riêng rẽ, các nhu cầu về kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội... được đáp ứng trên quy mô toàn đô thị, không phụ thuộc vào địa bàn cư trú[7]. Chính quyền nông thôn ở TP. Hà Nội cũng có những đặc thù riêng, mang nhiều đặc trưng của đô thị như mật độ dân số cao, lĩnh vực sản xuất nông nghiệp bị thu hẹp và chuyển hướng sang sản xuất hiện đại, lĩnh vực sản xuất thương mại, dịch vụ phát triển cao[8]. Trên cơ sở đó, các biện pháp bảo đảm thực hiện quy hoạch; quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan và xây dựng đô thị; phát triển hạ tầng giao thông; phát triển giáo dục và đào tạo; thực hiện chính sách trọng dụng nhân tài... về cơ bản thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND TP. Hà Nội[9]. Ở khu vực nông thôn, việc thực hiện chức năng đại diện của nhân dân trên địa bàn huyện được bảo đảm thông qua hoạt động của HĐND thành phố, HĐND xã. Chính quyền huyện chủ yếu tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo hoạt động của chính quyền xã[10]. Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) hiện nay cũng vẫn xác định thẩm quyền của HĐND TP. Hà Nội trong quyết định các biện pháp để xây dựng, phát triển, quản lý và bảo vệ Thủ đô, như quyết định biện pháp bảo đảm thực hiện quy hoạch, cải tạo, chỉnh trang đô thị, cơ chế hỗ trợ di dời, bồi thường, tái định cư; quy định các biện pháp ưu tiên nguồn lực cho bảo vệ và phát triển văn hóa Thủ đô; quy định cơ chế tài chính áp dụng đối với cơ sở giáo dục, các chính sách thực hiện nhiệm vụ khoa học, công nghệ trọng điểm của Thủ đô; quyết định các chính sách xã hội, an sinh xã hội, phúc lợi xã hội[11]...

Như vậy, về cơ bản các chính sách kinh tế - xã hội được quyết định và triển khai ở hai cấp: chính quyền TP. Hà Nội và chính quyền cơ sở. Do đó, để thực sự đổi mới mô hình tổ chức chính quyền TP. Hà Nội theo hướng tinh gọn, trong giai đoạn từ năm 2030 đến 2045, Luật Thủ đô nên xác định mô hình tổ chức chính quyền đô thị không tổ chức HĐND quận, phường; chính quyền nông thôn không tổ chức HĐND huyện, thị xã để bảo đảm tính thống nhất, xuyên suốt của công tác quản lý đô thị đặc biệt. Đây cũng là giải pháp được đánh giá phù hợp với tính chất, đặc điểm của Thủ đô Hà Nội với vị trí là loại đô thị đặc biệt có vai trò là trung tâm chính trị - hành chính quốc gia; trung tâm lớn về văn hóa, giáo dục, khoa học và công nghệ, kinh tế và giao dịch quốc tế của các nước; phù hợp với mục tiêu phát triển Thủ đô Hà Nội - tầm nhìn đến 2045 là thành phố kết nối toàn cầu, có mức sống và chất lượng cuộc sống cao; kinh tế, văn hoá, xã hội phát triển toàn diện, đặc sắc và hài hoà; tiêu biểu cho cả nước; có trình độ phát triển ngang tầm thủ đô các nước phát triển trong khu vực và trên thế giới[12].

Việc thực hiện mô hình cơ quan đại diện một cấp ở TP. Hà Nội vừa bảo đảm sự tinh gọn nhưng không làm giảm việc thực hiện quyền dân chủ của người dân Thủ đô, bởi theo quy định của Hiến pháp, Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước[13]. Khi không còn HĐND quận, phường, chế định đại diện của người dân thành phố sẽ được thực hiện thông qua HĐND thành phố (cơ quan trực tiếp được phân quyền trong việc quyết định chính sách xây dựng, quản lý, phát triển Thủ đô), đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội của thành phố, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội khác… Các biện pháp nâng cao chất lượng của hình thức dân chủ trực tiếp cũng sẽ được phát huy. Theo Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022, Chủ tịch UBND phường, xã sau khi thống nhất với Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp quyết định nội dung, lựa chọn hình thức và chỉ đạo, hướng dẫn Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố tổ chức để Nhân dân bàn và quyết định những nội dung có phạm vi thực hiện trong địa bàn phường, xã.

Hiệu lực, hiệu quả là hai tiêu chí quan trọng cần được xác định là mục tiêu hướng tới khi thực hiện cơ chế vượt trội trong phân cấp, phân quyền, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền Thủ đô. Đây cũng là chủ trương được xác định trong Nghị quyết số 06-NQ/TW về thực hiện phân cấp và trao quyền mạnh mẽ cho các địa phương trong quản lý đô thị; nâng cao năng lực, tăng cường hiệu quả và tính chuyên nghiệp đáp ứng yêu cầu của chính quyền đô thị các cấp.

Theo đó, trong Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi), nội dung về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương tại Thủ đô theo hình thức phân quyền, phân cấp cho TP. Hà Nội trong các lĩnh vực cụ thể như: công tác tổ chức bộ máy; quyết định chính sách đặc thù về huy động nguồn lực tài chính, ngân sách cho phát triển Thủ đô; được phân quyền ban hành cơ chế đặc thù để phát triển nông nghiệp, nông thôn; được quy định chính sách đặc thù trong phát triển văn hóa, giáo dục Thủ đô; được quy định biện pháp, ưu đãi, hỗ trợ đặc biệt trong huy động, sử dụng, phát triển tiềm lực khoa học và công nghệ, đổi mới sáng tạo; được quy định các biện pháp đặc thù để tăng cường xã hội hóa y tế và phát triển hệ thống an sinh xã hội... Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, việc phân định thẩm quyền phải được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách[14]. Do vậy, mặc dù xác định cơ chế vượt trội so với quy định của luật chuyên ngành, tuy nhiên các quy định trong Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) cũng cần được tiếp tục rà soát nhằm bảo đảm sự thống nhất trong thực hiện nguyên tắc đã nêu.

Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy, khi phân quyền cho HĐND TP. Hà Nội quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể cơ quan chuyên môn đặc thù; tổ chức hành chính đặc thù thuộc UBND TP. Hà Nội cần nghiên cứu đến tính phù hợp với quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 6, khóa XII, việc sắp xếp lại tổ chức bộ máy không được tăng thêm đầu mối và biên chế; trường hợp đặc biệt cần tăng thêm đầu mối từ cấp vụ, cục hoặc tương đương trở lên phải có ý kiến của Bộ Chính trị. Mặt khác, theo quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Nghị định số 120/2020/NĐ-CP ngày 07/10/2020 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập, thẩm quyền quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan, tổ chức khác thuộc UBND cấp tỉnh (trong đó có đơn vị sự nghiệp công lập) thuộc về Thủ tướng Chính phủ[15]. Bên cạnh đó, phải quy định rõ tiêu chí xác định tổ chức hành chính đặc thù để tránh trường hợp cơ chế vượt trội khi phân quyền lại trở thành những vướng mắc khó khăn trong quá trình thực hiện, giảm tính hiệu lực của quy định.

Trong lĩnh vực công vụ, công chức, chính sách thu hút, trọng dụng nhân tài và phát triển nguồn nhân lực cao nên xây dựng một chế định riêng trong Luật Thủ đô với những quy định cụ thể về tiêu chí xác định nhân tài; trách nhiệm phát hiện nhân tài; bồi dưỡng nhân tài; chính sách đãi ngộ về tiền lương, nhà ở, môi trường làm việc... để thu hút nhân tài, bao gồm cả thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao là người nước ngoài đảm nhiệm chức vụ quản lý, điều hành trong đơn vị sự nghiệp công lập bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư thuộc TP. Hà Nội.

Trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng, phát triển Thủ đô, Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) phân quyền cho UBND TP. Hà Nội quyết định điều chỉnh cục bộ quy hoạch chung đô thị, quy hoạch chung xây dựng khu chức năng, quy hoạch chuyên ngành hạ tầng kỹ thuật của Thành phố[16]; phê duyệt dự án đầu tư xây dựng các công trình tại bãi sông, bãi nổi ở các tuyến sông có đê trên địa bàn Thành phố theo Quy hoạch Thủ đô, Quy hoạch chung Thủ đô và các quy hoạch khác có liên quan[17]... Đây là nội dung phân quyền từ thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ cho UBND TP. Hà Nội.

Các quy định về tăng cường phân quyền, phân cấp cho chính quyền TP. Hà Nội là phù hợp với Nghị quyết số 15-NQ/TW góp phần thực hiện mục tiêu thúc đẩy Thủ đô phát triển nhanh, bền vững. Tuy nhiên, đồng hành với tăng cường phân quyền, phân cấp cho Thành phố cần có cơ chế kiểm soát quyền lực, thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, đối với nội dung phân quyền, chính quyền TP. Hà Nội được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Cơ quan nhà nước cấp trên, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương[18]. Quy định này đòi hỏi Luật Thủ đô (sửa đổi) ngoài việc đề cập về phân quyền cho TP. Hà Nội cần bổ sung quy định về thẩm quyền của chính quyền Trung ương trong kiểm soát chính quyền TP. Hà Nội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền.

Hiện nay, trong Dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi), cơ chế kiểm soát việc phân quyền được thể hiện thông qua quy định về trách nhiệm giám sát của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội; trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong chỉ đạo, hướng dẫn thanh tra, kiểm tra các nội dung thuộc chức năng, quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình khi đẩy mạnh phân quyền cho Thành phố[19]. Tuy nhiên, cần bổ sung quy định cụ thể về thẩm quyền kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp đối với việc chính quyền TP. Hà Nội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, để bảo đảm tinh thần Luật Thủ đô là luật phân quyền, phân cấp và kiểm soát việc phân quyền, phân cấp.

Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của chính quyền thành phố, nguồn nhân lực của chính quyền thành phố cần được tăng cường. Số lượng đại biểu HĐND TP. Hà Nội hiện nay đạt tỷ lệ 105.000 người dân/01 đại biểu HĐND, thấp hơn rất nhiều so với tỷ lệ trung bình của cả nước là 26.500 người dân/01 đại biểu HĐND cấp tỉnh. So sánh giữa Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 cho thấy, số lượng đại biểu HĐND TP. Hà Nội giảm từ 105 đại biểu xuống 95 đại biểu, HĐND quận, thị xã giảm từ 40 đại biểu xuống 35 đại biểu[20]. Khi thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị theo Nghị quyết số 97/2019/QH14 số lượng đại biểu HĐND các cấp ở TP. Hà Nội tiếp tục giảm khoảng 5.250 đại biểu HĐND phường[21]. Như vậy, trong bối cảnh vừa giảm tổng số lượng đại biểu HĐND, vừa giảm cấp cơ quan đại diện ở chính quyền TP. Hà Nội, để thực hiện các nhiệm vụ có tính chất đặc thù, vượt trội thì số lượng đại biểu HĐND thành phố cần được bổ sung. Cùng với tăng số lượng đại biểu HĐND thành phố, yêu cầu tăng tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách cũng là cần thiết[22], bởi trong thực tế, đây là chính sách đặc thù đã được thí điểm theo Nghị quyết số 160/2021/QH14 ngày 08/4/2021 của Quốc hội; bổ sung thành phần đại biểu chuyên trách trong Thường trực HĐND thành phố ngoài thành phần theo quy định hiện hành. Tăng cường năng lực quyết định, đánh giá, giám sát thực hiện chính sách của HĐND thành phố là giải pháp quan trọng để nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của HĐND khi quyết định những vấn đề quan trọng để xây dựng Thủ đô văn hiến, văn minh, hiện đại.

---