Hệ thống thông tin lập pháp và những khuyến nghị đối với Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp

Ảnh minh họa: nguồn internet

Thông tin trong hoạt động lập pháp không chỉ là thông báo diễn biến sự kiện, ghi nhận kết quả, mà còn góp phần hỗ trợ và tác động mạnh mẽ đến kết quả của quá trình lập pháp và hoạch định chính sách.

Theo nghĩa rộng, thông tin lập pháp là sự phản ánh tất cả các hoạt động liên quan đến các giai đoạn của quy trình lập pháp và việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội.

Theo nghĩa hẹp, thông tin lập pháp có thể được chia thành hai nhóm: thứ nhất, đó là những thông tin chính thức[1] liên quan trực tiếp đến việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội (như chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; biên bản kỳ họp, gỡ băng phát biểu hội trường, nội dung chất vấn tại kỳ họp; các bản dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, các báo cáo thẩm định, thẩm tra, hồ sơ trình dự án luật, hệ thống cơ sở dữ liệu luật, pháp lệnh, nghị quyết…). Tập hợp cơ sở dữ liệu nhóm này hình thành nên hệ thống thông tin lập pháp chính thức, hay mở rộng hơn, đây chính là phần nội dung quan trọng trong hệ thống thông tin chính thức về hoạt động của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội (lập hiến, lập pháp, giám sát, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, thực hiện vai trò đại diện).

Bên cạnh đó, nhóm thứ hai là những thông tin tham khảo[2], có vai trò bổ sung, hỗ trợ, phục vụ cho hoạt động lập pháp (như các tài liệu nghiên cứu chuyên đề, sách, báo, tạp chí, CD, DVD âm thanh, hình ảnh, chương trình TV, kỷ yếu hội thảo khoa học phục vụ hoạt động lập pháp…)[3] do các tổ chức hoặc cá nhân chủ động nghiên cứu, hoặc được cung cấp theo yêu cầu[4]. Nhóm thông tin lập pháp này là cơ sở quan trọng góp phần gián tiếp hình thành và tác động đến chất lượng của nhóm thông tin lập pháp chính thức. Căn cứ theo cách phân loại trên, nhóm thông tin lập pháp tham khảo là trọng tâm chính trong nghiên cứu này. 

Trong cả hai nhóm thông tin lập pháp trên đều có thể chia ra (bao gồm) dòng thông tin chính trị và dòng thông tin chính sách[5] được tạo ra trong các giai đoạn khác nhau của quy trình lập pháp. Thông tin chính trị liên quan đến vị trí của các chủ thể chính trị khác nhau trong quá trình lập pháp và những tác động của hoạt động lập pháp đến việc tái cử của đại biểu. Thông tin chính sách, bao gồm cả thông tin về kỹ thuật lập pháp và thông tin về các chương trình, đánh giá chính sách, được hiểu là thông tin về các nội dung thực tế của dự án luật được đệ trình, với các giải pháp nhằm giải quyết nguyên nhân vấn đề chính sách, và những tác động có thể xảy đến đối với xã hội. Trong thực tế, ranh giới giữa hai dòng thông tin này không phải lúc nào cũng rõ ràng, đôi khi có những thông tin chính sách lại được xem là thông tin nhạy cảm chính trị.

Ngoài ra, còn có những cách phân loại khác, như thông tin bên trong hệ thống Quốc hội và các cơ quan phục vụ Quốc hội và thông tin bên ngoài hệ thống. Trong đó, thông tin được cung cấp bởi các cơ quan, tổ chức nghiên cứu độc lập, các hiệp hội, viện nghiên cứu tư nhân, trường học, tổ chức xã hội, nhóm vận động hành lang… được xếp vào nhóm thông tin bên ngoài.

Vấn đề của thông tin trong cơ quan lập pháp không phải là sự khan hiếm, mà ngược lại, là tình trạng quá nhiều thông tin nhưng ít thông tin chất lượng[6], tính tương thích, dễ tiếp cận, rõ ràng và nhanh chóng. Không loại bỏ được thông tin nhiễu, thông tin kém chất lượng trong hệ thống thông tin lập pháp sẽ làm cho các đại biểu Quốc hội không thể “hấp thụ và tiêu hóa” hết những thông tin được cung cấp[7]. Do đó, thông tin lập pháp phải có chất lượng nghiên cứu cao cả về lý luận và thực tiễn, dù là nghiên cứu định tính hay định lượng,  thông tin sơ cấp hay thứ cấp… đều phải xem xét,  phân tích các khía cạnh vấn đề một cách toàn diện, hợp lý và thuyết phục. Chất lượng của thông tin lập pháp phụ thuộc vào chất lượng của đội ngũ chuyên gia, sự tinh tế chính trị của các nguồn thông tin bên trong và bên ngoài, hay số lượng các đại biểu có chuyên môn sâu về một vấn đề chính sách cũng có tác động đến hiệu quả sử dụng thông tin được cung cấp.

Để đánh giá chất lượng nguồn thông tin chính sách, có thể sử dụng các tiêu chí như: khả năng tiếp cận; khả năng phản hồi đúng thời gian; khả năng cung cấp vắn tắt, tương thích, rõ ràng; tính khách quan, không thiên vị; độ tin cậy cao; tính kinh tế và đơn giản nhất có thể. Thông tin lập pháp tốt nhất chính là thông tin giúp đại biểu Quốc hội dễ dàng trả lời được câu hỏi: đồng ý hay không không ý khi bỏ phiếu xem xét thông qua các dự luật[8].

Bên cạnh giá trị có tính lịch sử, phản ánh, ghi nhận kết quả của hoạt động lập pháp, và giá trị pháp lý (nhóm thông tin chính thức), thông tin nghiên cứu lập pháp có vai trò quan trọng, góp phần hỗ trợ đắc lực cho các đại biểu Quốc hội trong việc phân tích, đánh giá các đề xuất chính sách, dự án luật được đưa vào chương trình làm việc của Quốc hội.

Hoạch định chính sách tốt, thể hiện qua các đạo luật có chất lượng cao được thông qua là mục đích cơ bản của lập pháp. Nghe và thảo luận về các vấn đề chính sách trong các dự án luật, nghị quyết luôn là nội dung quan trọng trong chương trình nghị sự của nghị viện/Quốc hội các nước. Phần việc quan trọng nhất của quá trình ra quyết định lập pháp, trước hết lại là quyết định về việc lựa chọn những phương án, giải pháp chính sách, pháp luật nào sẽ được xem xét trong nghị trình[9]. Vì thế, nhà lập pháp, trong vai trò người hoạch định chính sách có quyền được yêu cầu cung cấp những nghiên cứu tốt nhất nhằm hỗ trợ cho họ trong việc ra quyết định giải quyết các vấn đề công phức tạp.  

Đa số thông tin lập pháp nói chung và thông tin tham khảo nói riêng khi chuyển đến đại biểu Quốc hội và các ủy ban của Quốc hội sẽ tiếp tục được phân tích và xử lý dựa trên quan điểm của các ủy ban và cả những đại biểu Quốc hội có ảnh hưởng mạnh mẽ về chính trị hoặc uy tín chuyên môn. Và quyền quyết định sau cùng vẫn thuộc Quốc hội tại phiên họp toàn thể. Mặc dù vậy, việc cung cấp những nghiên cứu có chất lượng cao nhất, khả năng ứng dụng thực tiễn cũng chính là mục tiêu của các cơ quan nghiên cứu lập pháp[10], nhất là trong điều kiện hiện nay có sự bùng nổ của các cơ quan cung cấp thông tin lập pháp từ cả khu vực công và khu vực tư.

Nguồn cung cấp thông tin lập pháp là rất đa dạng và được tổ chức với nhiều mô hình khác nhau giữa các quốc gia. Phạm vi bài viết này chỉ giới hạn ở một số cơ quan nghiên cứu trực thuộc nghị viện/Quốc hội hay văn phòng nghị viện/Quốc hội (tạo ra các thông tin lập pháp từ bên trong hệ thống) và một số vấn đề liên quan đến các Tạp chí chuyên ngành có cung cấp các nghiên cứu về khoa học lập pháp.

Nguồn cung cấp thông tin bên trong bao gồm các chuyên viên, chuyên gia trong biên chế, các đơn vị được giao chức năng nghiên cứu, cung cấp thông tin và ngay cả các “đồng nghiệp” của các nghị sĩ/đại biểu. Không ít trường hợp, chính các nghị sĩ/đại biểu Quốc hội lại là nguồn cung cấp thông tin đáng tin cậy cho các nghị sĩ/đại biểu Quốc hội khác bởi uy tín chính trị, uy tín chuyên môn và khả năng hoạt động nghị trường hiệu quả hay sức ảnh hưởng với truyền thông... Trong khi đó, nguồn cung cấp thông tin bên ngoài là những chuyên gia độc lập, các viện nghiên cứu (tư nhân hoặc của các tổ chức khác), cơ quan truyền thông và cả công chúng. Ngoài ra, nhóm lợi ích, vận động hành lang và những đại diện cho phía cơ quan hành pháp tham gia vào một số giai đoạn của quy trình lập pháp được xếp vào nhóm trung gian[11].

Các cơ quan nghiên cứu thuộc Nghị viện/Quốc hội

Mô hình cơ quan nghiên cứu của Nghị viện/Quốc hội các nước là rất đa dạng, có thể (1) trực thuộc Quốc hội hoặc cơ quan thường trực của Quốc hội, có tính độc lập tương đối như các viện (văn phòng) nghiên cứu của Hàn Quốc, Thái Lan, hoặc (2) trực thuộc văn phòng nghị viện, hoặc (3) không được tổ chức riêng mà giao chức năng nghiên cứu, cung cấp thông tin lập pháp cho nhiều Vụ chuyên môn khác nhau thuộc Văn phòng Thượng viện, Văn phòng Hạ viện hoặc Văn phòng Nghị viện nói chung, như Pháp, Bỉ, hay Thượng viện Cộng hòa Liên bang Đức…[12]. Ở Pháp, mặc dù có hệ thống thư viện Quốc hội từ năm 1796, Thượng viện có thư viện riêng, nhưng Quốc hội Pháp mới thành lập Phòng Thông tin hành chính và Nghị viện (trực thuộc Thư viện Quốc hội) vào năm 1963, và sau đó đến năm 1970 thì Văn phòng Nghiên cứu và Văn bản được thành lập[13]. Về tên gọi của các tổ chức này cũng đa dạng, như Trung tâm Nghiên cứu Lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp quốc gia, Dịch vụ nghiên cứu thuộc Thư viện Quốc hội, hay Thư viện Quốc hội…

 

Có thể thấy, mô hình giao chức năng dịch vụ nghiên cứu cho Thư viện Quốc hội là khá phổ biến[20]. Phòng Khảo cứu Lập pháp thành lập năm 1890, trực thuộc Thư viện bang New York (Hoa Kỳ) được xem là mô hình đầu tiên tổ chức chuyên biệt, thuộc thư viện, để nghiên cứu thông tin lập pháp, thúc đẩy chức năng tổng hợp, phân tích thông tin của những người làm việc tại thư viện, từ đó dẫn đến sự phổ biến của mô hình dịch vụ nghiên cứu thư viện ở Mỹ và lan rộng sang nhiều quốc gia[21]. Theo luật định, thư viện Quốc hội Úc có nghĩa vụ cung cấp thông tin chất lượng cao, phân tích và dịch vụ để hỗ trợ vai trò lập pháp và đại diện của các Thượng nghị sĩ và Hạ nghị sĩ. Thông tin phải cung cấp đúng thời gian, khách quan, trung thực, tin cậy và đáp ứng tiêu chuẩn cao nhất về chất lượng chuyên môn và sự liêm chính[22].

Đa số các tạp chí chuyên ngành luật học, khoa học pháp lý hay nghiên cứu lập pháp uy tín trên thế giới hiện nay đều trực thuộc các trường đại học, các viện nghiên cứu tư nhân, các hiệp hội, công ty đa quốc gia, tổ chức phi lợi nhuận, nhà xuất bản nổi tiếng... Danh mục các tạp chí luật học hay khoa học xã hội[23] nằm trong một số hệ thống danh mục các tạp chí quốc tế có uy tín hàng đầu trên thế giới gần như không có tạp chí nào thuộc Văn phòng phục vụ hay Viện nghiên cứu của Nghị viện/Quốc hội. Điều này cho thấy, nếu trong các cơ quan phục vụ Quốc hội một số nước có tổ chức xuất bản tạp chí (như ví dụ Hàn Quốc[24]) thì những tạp chí này cũng chưa xếp trong nhóm tạp chí khoa học luật, lập pháp có uy tín theo tiêu chuẩn của hệ thống danh mục tạp chí quốc tế. Nhiều Viện nghiên cứu, Thư viện Quốc hội các nước không xuất bản tạp chí khoa học, mà chỉ xuất bản các ấn phẩm chuyên khảo, các báo cáo nghiên cứu định kỳ hoặc không định kỳ phục vụ nhóm đối tượng chính là Quốc hội và các đại biểu Quốc hội[25]...

Thành lập các cơ quan nghiên cứu, cung cấp thông tin lập pháp là nhu cầu của Quốc hội các nước. Vai trò và sự cần thiết của các tổ chức cung cấp thông tin tham khảo từ bên trong chính là góp phần quan trọng làm cho quy trình lập pháp trở nên thông suốt, dễ dàng hơn, giảm bớt những thông tin không chắc chắn, kém chất lượng, và cung cấp cơ sở thông tin chính trị, chính sách tin cậy cho nhà làm luật. Mặc dù là cơ quan phục vụ Quốc hội, dịch vụ nghiên cứu và thông tin cung cấp bởi các cơ quan này luôn cần có sự trung lập, khách quan, không bị ảnh hưởng bởi đảng phái. Bởi lẽ, trên thực tế, những nghiên cứu viên đều phải đảm bảo chất lượng khi có thể phải nghiên cứu về cùng một vấn đề dưới các góc nhìn khác nhau, được đặt hàng bởi các nghị sĩ/đại biểu thuộc các đảng phái khác nhau trong nghị viện.

Mặt khác, mặc dù đòi hỏi sự khách quan là một tiêu chí, nhưng việc cung cấp thông tin luôn tồn tại những yếu tố chủ quan nhất định và tiềm ẩn khả năng tác động, gây ảnh hưởng của thông tin đến kết quả của quá trình lập pháp. Xét ở khía cạnh tích cực, thứ nhất, dựa trên tính chính thống và sự tin cậy từ các cơ quan cung cấp nguồn thông tin lập pháp từ bên trong, những phân tích và khuyến nghị của họ có thể làm giảm số lượng đề xuất chính sách kém hiệu quả, thiếu chuẩn bị trong thực tế; thứ hai, những báo cáo nghiên cứu thực sự tốt sẽ giúp tăng hiệu quả lập pháp, rút ngắn thời gian tranh luận khi những dự luật cũng được chuẩn bị tốt, có giải pháp chính sách hợp lý, thuyết phục được đệ trình xem xét[26].

Dù được tổ chức dưới các hình thức khác nhau, nhưng các nước đều hướng tới chất lượng, hiệu quả của thông tin nghiên cứu lập pháp. Các đơn vị này chịu trách nhiệm nghiên cứu và tổ chức nghiên cứu, nhưng có thể huy động chuyên gia từ bên ngoài cùng tham gia. Cho đến nay, hầu hết các cơ quan này đều xây dựng được nguồn cơ sở dữ liệu khổng lồ, được số hóa, ứng dụng dữ liệu điện tử, đặc biệt là các Thư viện Quốc hội điện tử. Vấn đề tự xuất bản tạp chí nghiên cứu khoa học thì không phổ biến trong các cơ quan thuộc Quốc hội, tuy nhiên, danh mục tài liệu tham khảo ở Thư viện Quốc hội lại luôn có các tạp chí nghiên cứu luật và lập pháp được cung cấp bởi các viện nghiên cứu, trường học, cơ quan tổ chức, nhà xuất bản uy tín…

Kể từ khi được thành lập đến nay, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp đã tạo lập được uy tín rất tốt đối với độc giả, cộng tác viên và đặc biệt là nguồn thông tin tham khảo có độ tin cậy cao dành cho các Đại biểu Quốc hội. Với cơ quan chủ quản trước đây là Văn phòng Quốc hội và hiện nay là Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội, theo cách phân loại đã nêu trên thì Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp là một trong số ít tạp chí trực thuộc cơ quan trực tiếp phục vụ hoạt động của Quốc hội, có nhiều điểm khác biệt trong vai trò, nhiệm vụ tổ chức xuất bản và nghiên cứu so với các Tạp chí bên ngoài hệ thống cơ quan lập pháp.

Các sản phẩm của Tạp chí (ấn phẩm báo chí, các báo cáo, nghiên cứu chuyên đề, đề tài khoa học…) nằm trong nhóm thông tin nghiên cứu lập pháp, và liên quan đến cả nhóm thông tin bên trong (hướng đến nhóm đối tượng phục vụ chính trong hệ thống, đặc biệt là cung cấp cho các Đại biểu Quốc hội), và bên ngoài (với ý nghĩa là đầu ra cho các nghiên cứu của các viện nghiên cứu, trường đại học, chuyên gia độc lập…, cũng như phát hành ra bên ngoài, đến các độc giả khác). Điều này cũng tiềm ẩn khó khăn giữa một bên là cần đảm bảo tính lý luận khoa học và uy tín của một tạp chí nghiên cứu khoa học lập pháp, với những bài báo nghiên cứu lý thuyết cơ bản, thiên về định tính, phục vụ nhu cầu của số đông độc giả bên ngoài; và một bên là nhu cầu cung cấp, xuất bản các nghiên cứu ứng dụng thực tiễn, nghiên cứu định lượng phục vụ trực tiếp và kịp thời cho việc hoạch định chính sách và làm luật của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và mỗi kỳ họp.

Như vậy, nếu theo đuổi cả hai mục tiêu thỏa mãn các đối tượng độc giả khác nhau như trên, sẽ đặt ra yêu cầu Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp cần đa dạng hóa ấn phẩm, loại hình xuất bản cho phù hợp. Với mục tiêu trở thành một tạp chí nghiên cứu về khoa học lập pháp có uy tín trong nước và quốc tế, thì quy trình xuất bản cần đảm bảo tiêu chí khoa học tiệm cận và ngang tầm với những tạp chí trong hệ thống danh mục ISI/SCOUP. Bên cạnh đó, với đặc thù là đơn vị được thành lập để đáp ứng nhu cầu thông tin lập pháp phục vụ Quốc hội và các đại biểu Quốc hội, trước hết, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp cần có những sản phẩm xuất bản có nội dung ưu tiên phân tích, phản biện chính sách, dự án luật trong mỗi kỳ họp, theo các tiêu chí đánh giá thông tin tham khảo nói trên. Vì vậy, trong tương lai, tạp chí nên có một sản phẩm xuất bản định kỳ (có thể theo quý), có chất lượng khoa học cao bằng tiếng Việt và tiếng Anh, bên cạnh một ấn phẩm định kỳ như hiện nay.

Trước mắt, nội dung bài viết trên ấn phẩm định kỳ hiện nay đang cung cấp đến đại biểu Quốc hội cần mở rộng phạm vi để đáp ứng nhu cầu làm chính sách, phân tích và đánh giá chính sách trong các dự án luật cũng như quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Cần tránh quan điểm thiên lệch cho rằng, nghiên cứu lập pháp tức là chỉ chú trọng vào học thuyết pháp lý và kỹ thuật lập pháp. Để thực hiện đúng chức năng lập pháp, đòi hỏi các đại biểu Quốc hội phải là những người có khả năng chủ động tham gia tích cực vào quy trình hoạch định chính sách, làm chính sách trước khi bấm nút thông qua luật, mà không chỉ là “làm văn tập thể”. Do đó, nội dung của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp cũng phải chứa đựng những bài nghiên cứu phân tích, đánh giá, phản biện chính sách, có khả năng ứng dụng cao và đáp ứng kịp thời nhu cầu của đại biểu Quốc hội trong tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội[27]…, chú trọng phát triển chuyên mục Bàn về Dự án luật và chuyên mục Chính sách, Kinh nghiệm quốc tế. Các bài nghiên cứu ứng dụng cần huy động được sức mạnh nghiên cứu từ bên ngoài và đảm bảo tiêu chí chất lượng vì nó tác động đến hiệu quả hoạt động lập pháp, không phải là nơi hợp thức hóa cho các nghiên cứu khoa học cẩu thả.

Song song với đó, sự phát triển công nghệ thông tin và khả năng ứng dụng không giới hạn của nó tạo ra cơ hội cho Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp xây dựng và phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu điện tử, xuất bản ấn phẩm Tạp chí điện tử và phát hành dưới dạng file điện tử, gửi đến email của đại biểu Quốc hội hoặc phát triển phần mềm Nghiên cứu Lập pháp điện tử riêng trên nền tảng di động, cập nhật kịp thời các ấn phẩm của Tạp chí.

Sau cùng nhưng quan trọng, đó là yêu cầu phát triển đội ngũ chuyên gia sẵn có của Tạp chí, cũng như khai thác thế mạnh vốn có của Tạp chí là sự kết nối chặt chẽ, truyền thống với các chuyên gia uy tín từ các trường đại học, viện nghiên cứu khác…, trong việc tổ chức sản xuất và cung cấp thông tin nghiên cứu lập pháp. Các viên chức của Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp phải có khả năng phát hiện các vấn đề công; có kỹ năng phân tích chính sách, hiểu được các vấn đề công hiện tại; có khả năng tổng hợp, tóm tắt và trình bày rõ ràng các nội dung nghiên cứu; có nền tảng kiến thức tốt về hành chính, pháp luật và kinh tế, xã hội để đáp ứng các yêu cầu nghiên cứu lập pháp, với phạm vi rất rộng của các vấn đề công[28].

 

1. Anghelescu, H.G.B, 2010, “Historical Overview: The Parliamentary Library from Past to Present” in: Changing Visions: Parliamentary Libraries Past, Present, and Future (Gro Sandgrind and Hermina G.B. Anghelescu, eds.). Special themed issue of Library Trends, 58/4, pp. 418-434.

2. Christopher Z. Mooney, 1991, Information Sources in State Legislative Decision Making, Legislative Studies Quarterly, Washington University, vol. 16, no. 3, pp. 445-455.

3. Heinz Eulau, 1966, The commitees in a revitalized Congress, in Alfred de Grazia, ed., Congress: The first branch of government, American enterprise Institute for Public policy research, p. 253.

4. Lin, N. C.N. (2015), Informative Committees and Legislative Performance in the American States. Legislative Studies Quarterly, 40, pp. 391-415.

5. Paul Sabatier and David Whiteman, 1985, Legislative Decision Making and Substantive Policy Information: Models of Information Flow, Legislative Studies Quarterly, Washington University, vol. 10, no. 3, pp. 395-421.

6. Peter Guzzo, 1980, State legislative research: opportunities for historians in applied research, The Public Historian, University of California Press, vol. 2, no. 3, pp. 39-42.

7. Raymond Bauer, Ithiel de Sola Pool & Lewis Anthony Dexter, 1963, American business anh Public poicy, Atherton Press, New York, p. 405.

8. Samuel Rothstein, 1990, The Origins of Legislative Reference Services in the United States, Legislative Studies Quarterly, Washington University, vol. 15, no. 3, pp. 401-411.

9. Schneier, Edward, 1970, “The Intelligence of Congress: Information and Public-Policy Patterns” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 388, pp. 14-24.

10. Worthley, John A. “Legislative Information Systems: A Review and Analysis of Recent Experience” The Western Political Quarterly, vol. 30, no. 3, 1977, pp. 418-430.

 

 

---