Quyền miễn trừ của nghị sĩ Hoa Kỳ và một số gợi mở cho Việt Nam

Quyền miễn trừ của đại biểu dân cử (hay quyền miễn trừ lập pháp – legislative immunity) là sự bảo vệ về mặt pháp lý dành cho các thành viên của cơ quan lập pháp, để họ có thể tự do bày tỏ ý chí, thực hiện trách nhiệm của mình với các cử tri. Tuy có cách hiểu khác nhau ở từng quốc gia, nhưng nhìn chung, quyền miễn trừ của đại biểu Quốc hội gồm hai quyền năng cơ bản là quyền miễn trừ trách nhiệm (non-accountability) và quyền bất khả xâm phạm (inviolabilty).

-          Quyền miễn trừ trách nhiệm

Quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu dân cử là một thuật ngữ pháp lý đã xuất hiện từ rất lâu ở các quốc gia theo mô hình dân chủ đại diện. Thuật ngữ “miễn trừ” được hiểu theo nghĩa thông thường là “không bị” hay “không phải gánh chịu” và thường được sử dụng trong ngữ cảnh liên quan đến các trách nhiệm pháp lý của chủ thể. Đối với các thành viên của Quốc hội hay Nghị viện, quyền miễn trừ trách nhiệm được hiểu là sự “giải phóng” cho họ khỏi những trách nhiệm pháp lý có thể phát sinh từ những hành vi mà họ thực hiện trong quá trình hoàn thành nghĩa vụ đại biểu dân cử của mình.

Hiện nay, quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội được ghi nhận phổ biến trong Hiến pháp ở hầu hết các quốc gia trên thế giới[1]. Quyền năng này nhằm bảo đảm các nghị sĩ không phải chịu trách nhiệm giải trình vì bất cứ điều gì họ nói khi thực hiện các nhiệm vụ của Nghị viên và cho bất kỳ lá phiếu nào họ bỏ trong Nghị viện, trừ khi do chính Nghị viện và bởi những người tại cuộc bầu cử yêu cầu^[2]. Như vậy, dù có cách giải thích khác nhau ở từng quốc gia, nhìn chung quyền miễn trừ trách nhiệm của nghị sĩ tập trung vào hai quyền năng chính là quyền tự do bỏ phiếu và quyền tự do ngôn luận trong Nghị viện, vì đây cũng là hai hình thức chủ yếu và quan trọng nhất để các nghị sĩ thực hiện nhiệm vụ của mình. Quyền miễn trừ trách nhiệm có nghĩa là các nghị sĩ không phải chịu trách nhiệm pháp lý về những phát ngôn và hành vi biểu quyết của mình^[3].

-          Quyền bất khả xâm phạm

Thuật ngữ “bất khả xâm phạm” được hiểu theo nghĩa thông dụng là khả năng của một chủ thể tránh khỏi các tác động bất lợi nhất định (có thể là về mặt sinh học hoặc pháp lý). Đối với quyền bất khả xâm phạm, hiện nay chưa có một khái niệm thống nhất về thuật ngữ pháp lý này. Tác giả R. Myttenaere đã định nghĩa quyền năng này là “sự bảo vệ của các thành viên Quốc hội chống lại các thủ tục tố tụng dân sự và/hoặc hình sự đối với các hành vi được tiến hành khi họ thực hiện các nhiệm vụ của Quốc hội”^[4]. Một định nghĩa khác của tác giả I. Muraru, quyền bất khả xâm phạm của đại biểu Quốc hội là “một sự bảo đảm cho nhiệm vụ của họ chứ không phải là một đặc quyền của cá nhân và không được xem là một lý do để miễn trách nhiệm”^[5], theo đó đại biểu “được bảo vệ trước những áp lực hoặc sự lạm dụng có thể xảy ra đối với cá nhân họ nhằm đảm bảo tính độc lập, tự do và an toàn trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ có liên quan theo Hiến pháp và pháp luật”^[6]. Như vậy, quyền bất khả xâm phạm (inviolability) có thể được hiểu là khả năng của chủ thể không phải chịu các hậu quả pháp lý bất lợi khi thực hiện một hoặc một số hành vi nhất định mà theo những nguyên tắc thông thường sẽ dẫn đến các hậu quả đó. Khác với quyền miễn trừ trách nhiệm bảo vệ các đại biểu Quốc hội khỏi những trách nhiệm phát sinh từ những lựa chọn hay lá phiếu mà họ bỏ, quyền bất khả xâm phạm tập trung vào trách nhiệm hình sự là chủ yếu – bất kể là đối với việc bắt giữ hay bất kỳ hình thức tước đoạt tự do nào khác đối với các đại biểu trong nhiệm kỳ của mình^[7]. Quyền bất khả xâm phạm bảo đảm cho các đại biểu Quốc hội sự tự do nhất định về mặt thân thể.

Quyền bất khả xâm phạm có nền móng đầu tiên là những quy định về quyền tự do ngôn luận và không bị bắt giam theo các thủ tục dân sự của đại biểu Quốc hội Anh năm 1554^[8], nhằm mục đích bảo vệ người đại diện cho ý chí của nhân dân và quan trọng hơn, để mang lại cho họ sự yên tâm để hoàn thành nhiệm vụ mà người dân đã giao phó cho họ thông qua quá trình bầu cử^[9]. Theo đó, công việc của một thành viên Quốc hội là vì lợi ích của quốc gia nói chung, và những tranh chấp dân sự (chủ yếu là những khoản nợ dân sự) nếu có xảy ra trong thời gian đó được xem là không có tầm quan trọng đủ để ảnh hưởng đến những nhiệm vụ mà đại biểu phải thực hiện, và vì vậy đã bị hoãn lại cho đến khi đại biểu chấm dứt tư cách thành viên của Quốc hội[10].

Khác với quyền miễn trừ trách nhiệm được thừa nhận tương đối phổ biến trên thế giới, hiện nay, một số nước vẫn không quy định quyền bất khả xâm phạm cho thành viên Nghị viện. Hoặc ở các quốc gia có áp dụng thì cách quy định và phạm vi áp dụng của mỗi nước lại có sự khác nhau rất nhiều tuỳ theo đặc điểm chính trị - xã hội của mỗi nước. Sự khác biệt này xuất phát từ lý do trong thực tế kể từ khi xuất hiện, quyền bất khả xâm phạm đã bị chỉ trích nhiều trên phương diện các học thuyết pháp lý; bởi lẽ, nó bị xem là mang tính lạc hậu và trái với các nguyên tắc của luật hiến pháp hiện đại, đặc biệt là nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật[11], và có khả năng biến các đại biểu Quốc hội thành những “siêu công dân” – những người đặt ngoài phạm vi điều chỉnh của pháp luật. Tuy vậy, cho đến hiện nay, quyền năng này vẫn tồn tại trong Hiến pháp ở nhiều quốc gia với một số quyền phổ biến như quyền không bị bắt giữ, truy tố, quyền bất khả xâm phạm về nơi ở, nơi làm việc…^[12].

Ở Hoa Kỳ, học thuyết về quyền miễn trừ lập pháp là kết quả của các cuộc đấu tranh của Nghị viện để giành độc lập khỏi chế độ quân chủ Anh. Quyền miễn trừ lập pháp gồm hai quyền năng là quyền tự do tranh luận và quyền không bị bắt giữ. Đặc quyền không bị bắt của nghị sĩ trong thời gian diễn ra các phiên họp lập pháp lần đầu tiên được ghi nhận ở tiểu bang Virginia vào năm 1623. Trong khi đó, quyền tự do tranh luận lần đầu tiên được công nhận trong các văn bản pháp lý cơ bản của bang Connecticut vào năm 1639. Hiện nay, đa số tiểu bang Hoa Kỳ đã ghi nhận nội dung này trong hệ thống pháp luật của bang mình. Tuy nhiên, vẫn có một số bang không thừa nhận quyền miễn trừ này như California, Florida, Iowa, Mississippi, Nevada, North Carolina và South Carolina…

Trong hệ thống pháp luật liên bang, cơ sở pháp lý đầu tiên và quan trọng nhất cho quyền miễn trừ của nghị sĩ chính là đoạn 1 khoản 6 Điều 1 của Hiến pháp Hoa Kỳ:“Trong mọi trường hợp, trừ khi có tội phản quốc, trọng tội và tội vi phạm nền an ninh, các nghị sĩ được hưởng đặc quyền không bị bắt giam trong thời gian tham dự khóa họp của Nghị viện, trong khi tới cuộc họp và trở về nhà từ cuộc họp. Ðối với những lời phát biểu và tranh luận của họ trong Nghị viện, họ có quyền không bị chất vấn ở những nơi khác”.

Điều khoản này của Hiến pháp Hoa Kỳ thường được biết đến với tên gọi là “Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận” (the Speech or Debate Clause), nó ra đời nhằm mục đích chính là bảo đảm sự độc lập của nhánh lập pháp – thông qua hoạt động của Nghị viện – trước hai nhánh còn lại trong cơ cấu quyền lực nhà nước là hành pháp và tư pháp. Về nội dung, Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận ghi nhận cả hai quyền năng: quyền được miễn trừ trách nhiệm với mọi phát ngôn và quyền bất khả xâm phạm của nghị sĩ Hoa Kỳ. Tuy được ghi nhận từ rất sớm nhưng cách hiểu Điều khoản này hiện nay vẫn còn gây tranh cãi giữa các Toà án trong quá trình áp dụng. Nhìn chung, các Toà án ở Hoa Kỳ đều giải thích quy định này của Hiến pháp trên tinh thần linh hoạt, thay vì áp dụng theo nghĩa sát với quy định của Hiến pháp nhằm đảm bảo vai trò cơ bản của Điều khoản này trong việc bảo vệ sự độc lập, vận hành trơn tru của Nghị viện và giảm bớt những hậu quả thiệt hại mà các vụ kiện tụng liên quan tới các hoạt động lập pháp có thể gây ra. Nói cách khác, để đạt được những mục tiêu kể trên, Điều khoản Phát ngôn hay Tranh luận đóng vai trò như một “chiếc khiên” bảo vệ lập pháp khỏi các nhánh quyền lực còn lại cũng như với các chủ thể khác[13].

Đối với quyền miễn trừ trách nhiệm về phát ngôn, Điều khoản này của Hiến pháp Hoa Kỳ có thể được hiểu là mọi phát ngôn và hành động của nghị sĩ thực hiện tại toà nhà Quốc hội không thể được dùng làm căn cứ để truy cứu trách nhiệm đối với họ. Mục đích của quyền miễn trừ này là thúc đẩy các cuộc tranh luận lập pháp được tiến hành một cách tự do, dân chủ, không bị cấm đoán và bảo vệ các nhà lập pháp khỏi việc bị tấn công bởi các vụ kiện dân sự và hình sự dựa trên việc thực hiện nhiệm vụ của họ. Với giá trị cốt lõi là bảo đảm cho các đại biểu thể hiện trọn vẹn niềm tin của công chúng với sự kiên định và thành công, Điều khoản bảo đảm cho nghị sĩ được hưởng quyền tự do ngôn luận đầy đủ nhất[14]. Ngoài ra, nghị sĩ cũng không thể bị bắt giam trong suốt thời gian tham dự kỳ họp của Nghị viện, tính cả thời gian di chuyển đến các viện trừ khi phạm tội phản quốc, tội hình sự nghiêm trọng hay tội xâm phạm nền hoà bình. Hay nói cách khác, nghị sĩ Hoa Kỳ được xem như “bất khả xâm phạm về mặt pháp lý” trong phạm vi khuôn viên toà nhà Quốc hội và trong thời gian họp của Quốc hội. Nguyên tắc miễn trừ này bảo vệ nghị sĩ khỏi “sự đe dọa của hành pháp” hoặc “cơ quan tư pháp thù địch” bằng cách cấm việc sử dụng cả quyền hành pháp và tư pháp để tác động hoặc quấy rối các nhà lập pháp một cách không chính đáng[15]. Các thành viên cả hai Viện gần như miễn nhiễm với các vụ kiện dân sự hoặc hình sự, hoặc thậm chí là cuộc điều tra của bồi thẩm đoàn về các hành vi lập pháp của họ.

-          Đối tượng hưởng quyền miễn trừ

Nội dung của Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận đề cập đối tượng đầu tiên được hưởng quyền này theo Hiến pháp Hoa Kỳ chính là các nghị sĩ. Một điểm cần lưu ý là với mục đích chính của quyền miễn trừ là bảo vệ hoạt động bình thường, độc lập, khách quan của cơ quan lập pháp trước hai hệ thống cơ quan nhà nước còn lại nên quyền miễn trừ của Nghị sĩ tập trung vào các “hành vi lập pháp” chứ không phải những người làm trong cơ quan nhà nước^[16]. Vì lý do này, Điều khoản này áp dụng đối với cả những hành vi lập pháp của nghị sĩ đã thực hiện trong thời gian nhiệm kỳ của mình, kể cả sau khi người đó đã hết nhiệm kỳ. Ngoài ra, tuy không được thể hiện một cách minh thị trong Hiến pháp nhưng trong thực tế, phạm vi bảo vệ của Điều khoản này còn được mở rộng ra với cả những nhân viên khác của Nghị viện là các trợ lý của các nghị sĩ, nhưng chỉ giới hạn trong phạm vi các hoạt động của quá trình lập pháp. Cách giải thích này được đưa ra bởi Toà án tối cao trong vụ việc Gravel^[17];theo đó, Điều khoản sẽ được viện dẫn để bảo vệ hành động của một trợ lý khi mà Điều khoản được áp dụng bảo vệ hành động tương tự được thực hiện bởi nghị sĩ^[18]và “nghị sĩ và trợ lý của anh ta phải được đối xử như nhau”^[19]. Cách giải thích này xuất phát từ một yếu tố ngày càng quan trọng trong triết học pháp lý về đặc quyền lập pháp: bản chất của “quy trình lập pháp hiện đại”. Theo đó, quy trình này chú trọng đến sự tập trung liên tục, và “sẽ là bất khả thi cho các thành viên Nghị viện khi thực hiện các công việc lập pháp của họ mà không có sự trợ giúp từ các phụ tá và trợ lý”[20]. Do vậy, sẽ là không công bằng khi chỉ có các nghị sĩ được hưởng đặc quyền bảo vệ này còn các trợ tá thì không. Tuy nhiên, cần lưu ý là quyền miễn trừ mà các nhân viên Nghị viện được hưởng đều bắt nguồn từ các nghị sĩ và đó không phải là quyền vốn có của các cá nhân này[21]. Vì vậy, yêu cầu hưởng đặc quyền của các trợ tá có thể bị từ chối hay bãi bỏ bởi nghị sĩ^[22].

Một điểm cần lưu ý đối với quyền miễn trừ lập pháp là sự bảo vệ này áp dụng cho cả cá nhân lẫn tổ chức. Điều này có nghĩa là không có sự phân biệt giữa hành vi của các nhà lập pháp với tư cách cá nhân và hành động của một ủy ban hoặc toàn thể Quốc hội vì quyền miễn trừ áp dụng cho cả các nhà lập pháp cá nhân và cho các nhóm thực hiện hành vi mang tính lập pháp^[23].

-          Thời gian và phạm vi áp dụng quyền miễn trừ

 Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận có hiệu lực từ thời điểm một cá nhân chính thức trở thành thành viên của Thượng viện hoặc Hạ viện, và kết thúc khi cá nhân đó chấm dứt tư cách nghị sĩ của mình. Nói cách khác, quyền miễn trừ chấm dứt khi nhiệm kỳ đại biểu của nghị sĩ chấm dứt. Như vậy, thời điểm bắt đầu áp dụng nội dung quy định này có thể khác nhau ở từng bang, tuỳ theo pháp luật về bầu cử ở bang đó. Tuy nhiên, với mục đích bảo vệ hoạt động độc lập của cơ quan lập pháp, quyền miễn trừ cũng áp dụng với cả những nghị sĩ đã hết nhiệm kỳ khi xét đến những hành vi lập pháp mà họ đã thực hiện trong nhiệm kỳ của mình.

Mặc dù quyền miễn trừ tư pháp áp dụng đối với các hành động thực hiện nhiệm vụ đại biểu trong nhiệm kỳ Nghị viện, thì ngay cả trong thời gian họp Nghị viện, quyền miễn trừ cũng không phải là tuyệt đối. Khi đang trong kỳ họp của Nghị viện, nghị sĩ cũng có thể bị bắt khi có sự cho phép của Nghị viện (với điều kiện, đó là trường hợp phạm tội quả tang, việc truy cứu đó được phép hoặc việc kết án đó được khẳng định). Điều đó một mặt thể hiện quyền miễn trừ tư pháp không được áp dụng trong trường hợp phạm tội quả tang, tình trạng phạm tội kéo dài, gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đe dọa gây hậu quả nghiêm trọng (ví dụ: nổi dậy, bạo loạn, khủng bố...); mặt khác, quyền miễn trừ của nghị sĩ có thể bị hủy bỏ bởi chính Nghị viện sau khi có sự xem xét, thẩm tra và có kết luận về tính chất nghiêm trọng của hành vi phạm tội và tính hợp pháp của việc truy cứu^[24]. Như vậy, có thể hiểu là quyền bất khả xâm phạm có phạm vi áp dụng giới hạn trong lĩnh vực dân sự, có nghĩa là các thành viên Nghị viện không được miễn trách nhiệm đối với những hành vi phạm tội hình sự thông thường.

Ngoài ra, căn cứ theo mục đích áp dụng Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận, các thẩm phán trong vụ việc Kilbourn v. Thompson^[25] đã giải thích về phạm vi áp dụng Điều khoản, theo đómột thành viên Nghị viện được hưởng sự bảo vệ không hạn chế bởi vị trí của mình trong Nghị viện, và rằng “có những trường hợp mà thành viên của Nghị viện có quyền được hưởng đặc quyền này khi không có mặt trong khuôn viên của phòng đại diện”^[26]. Việc áp dụng quyền miễn trừ không đương nhiên mang lại hiệu lực cho các quyết định lập pháp mà nó bảo vệ. Vì vậy, toà án sẽ phải thực hiện việc xem xét lần thứ hai về bất kỳ quyết định/ hành vi nào của Nghị viện mà việc thi hành chúng có thể vi phạm các quyền hợp pháp của người dân^[27].

-          Các hành vi được áp dụng quyền miễn trừ

Việc áp dụng Điều khoản miễn trừ này không chỉ giới hạn đối với những từ được nói trong cuộc tranh luận tại các phiên họp của Nghị viện mà bao gồm cả “các báo cáo, nghị quyết và hành động biểu quyết tại Ủy ban đều được miễn trừ như nhau” cũng như “tất cả những việc thường được thực hiện trong một phiên họp của Nghị viện bởi một trong những thành viên của Nghị viện có liên quan đến việc thực hiện công việc của Nghị viện”^[28]. Như vậy, điểm mấu chốt quyết định việc một nghị sĩ có được hưởng quyền miễn trừ hay không chính là việc xác định xem hành vi đang bị xem xét của họ có là “hành vi lập pháp” hay không. Nếu câu trả lời là có, cá nhân đó sẽ được miễn trách nhiệm hình sự hoặc dân sự có thể có liên quan đến hành vi đó và bằng chứng về hành vi đó sẽ không được đưa ra trước toà^[29].

Từ “hành vi lập pháp” được Toà án các cấp ở Hoa Kỳ giải thích rất khác nhau. Tuy nhiên, hiểu một cách chung nhất thì “hành vi lập pháp” bao gồm tất cả mọi hoạt động không thể thiếu trong quá trình thảo luận, trao đổi mà các thành viên Nghị viện tham gia vào để thực hiện công việc chính thức của Nghị viện. Điều này không có nghĩa chỉ là các bài phát biểu và tranh luận theo nghĩa đen tại Nghị viện, nó còn bao gồm các chiến dịch vận động chính trị hoặc thậm chí các thông báo công khai liên quan đến quan điểm của nghị sĩ. Tuy có cách giải thích đa dạng nhưng khái niệm “hoạt động lập pháp” cũng có một số giới hạn nhất định. Xét theo trọng tâm của Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận, “hoạt động lập pháp” phải được hiểu là một phần không thể thiếu của quá trình thảo luận, trao đổi mà các thành viên Nghị viện tham gia trong uỷ ban, hay thủ tục liên quan đến việc thông qua hay bác bỏ dự thảo luật, hoặc liên quan đến các vấn đề khác thuộc thẩm quyền giải quyết của các Viện^[30]. Về bản chất, việc xác định xem một hành vi cụ thể có mang tính “lập pháp” hay không là một quyết định mang tính chức năng. Quyết định đưa ra dựa trên bản chất của hành động đó hơn là chủ thể thực hiện hành động hay ý đồ của người thực hiện hành động.

Một điểm cần lưu ý nữa là Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận không ngăn cản việc truy tố các tội có liên quan đến các hành vi lập pháp, miễn là bản thân các hành vi lập pháp không bị truy tố hoặc được sử dụng làm bằng chứng. Ví dụ, một nghị sĩ có thể không bị truy tố vì bỏ phiếu theo một lựa chọn cụ thể do anh ta đã bị mua chuộc để làm như vậy, nhưng anh ta có thể bị truy tố vì hành vi nhận hối lộ[31].

Nhìn chung, một số hành vi phổ biến của nghị sĩ được bảo vệ theo nội dung của Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận bao gồm: phát ngôn hoặc hành vi thực hiện trong phạm vi của Thượng viện hay Hạ viện[32]; giới thiệu và biểu quyết thông qua hoặc từ chối thông qua các dự án luật, nghị quyết[33]; chuẩn bị và đệ trình các báo cáo của ủy ban[34]; phát biểu hoặc hành động tại các cuộc họp và phiên điều trần của ủy ban[35]; tiến hành các cuộc điều tra chính thức và ban hành trát đòi hầu tòa[36]; tham gia vào việc tìm hiểu thực tế và thu thập thông tin cho các mục đích lập pháp[37]; bỏ phiếu quyết định việc luận tội Tổng thống; vận động bên ngoài phiên họp với các nghị sĩ khác; bỏ phiếu bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm thành viên Nghị viện.

Toà án Tối cao Hoa Kỳ cũng giải thích Điều khoản Phát ngôn hoặc Tranh luận không được áp dụng mở rộng đối với báo chí hay các cách thức liên hệ khác nhằm mục đích công bố ra công chúng của cá nhân nghị sĩ[38]. Một cách tổng quát, quyền miễn trừ tư pháp ghi nhận trong Điều khoản sẽ không áp dụng nhằm: Hỗ trợ một thành viên Nghị viện vi phạm một quy định luật hình sự đang có hiệu lực, trong quá trình chuẩn bị cho việc thực hiện các hành vi lập pháp; hoặc miễn trừ trách nhiệm pháp lý cho một thành viên Nghị viện đối với bất kỳ hành vi nào không phải là một phần không thể tách rời của hoạt động lập pháp.

-          Trách nhiệm của thành viên Nghị viện

Mặc dù Hiến pháp Hoa Kỳ đã quy định quyền miễn trừ cho các thành viên Nghị viện như một sự bảo vệ khỏi các tác động bên ngoài trong quá trình thực hiện nhiệm vụ; các quyền này không phải là bất khả xâm phạm. Điều này có nghĩa là, cũng giống như các loại quyền pháp lý khác, quyền miễn trừ lập pháp có thể bị hạn chế, thậm chí bị tước bỏ trong một số trường hợp nhất định. Quyền miễn trừ áp dụng đối với các tác động từ bên ngoài đến các thành viên Nghị viện khi họ đang thực hiện nhiệm vụ của mình, chứ không phải “tẩy trắng” hoàn toàn về mặt pháp lý đối với những hành vi của họ. Hay nói cụ thể hơn, mặc dù được miễn trừ trách nhiệm nhưng các Nghị sĩ vẫn phải chịu trách nhiệm trước toàn bộ Nghị viện về hành động của mình. Cụ thể, những hành vi sai trái, thiếu trách nhiệm được thực hiện bởi lý do nhận hối lộ hay tham nhũng bởi các thành viên Nghị viện, mặc dù đã được bảo vệ bởi điều khoản miễn trừ, là đối tượng của các cuộc điều tra và hành động pháp lý từ các thành viên khác của Nghị viện. Học thuyết về quyền miễn trừ lập pháp được vận dụng song song với trách nhiệm của Nghị viện trong việc bảo đảm trật tự hoạt động của chính nó[39]. Quy định này cũng được nhắc đến trong Hiến pháp Hoa Kỳ, theo đó với những hành vi được miễn trừ trách nhiệm, Nghị viện có thể bỏ phiếu để bãi nhiệm nghị sĩ có cư xử không đúng đắn nếu số phiếu đồng ý đạt 2/3[40].

Các bảo đảm pháp lý dành cho các đại biểu Quốc hội đã được ghi nhận ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta. Đối với Hiến pháp năm 1946, quyền miễn trừ của Nghị viên được quy định tại Điều 40, bao gồm cả hai quyền năng là quyền miễn trừ trách nhiệm và quyền bất khả xâm phạm[41]. Trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và 2013, các bảo đảm pháp lý dành cho đại biểu Quốc hội tiếp tục được ghi nhận, nhưng có những sự điều chỉnh nhất định để phù hợp với hoàn cảnh chính trị - xã hội của nước ta trong từng giai đoạn.

Trong hệ thống pháp luật hiện hành, các quy định về bảo đảm pháp lý dành cho đại biểu Quốc hội ở nước ta được ghi nhận chủ yếu trong hai văn bản là Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020[42] (Luật Tổ chức Quốc hội). Tuy nhiên, thực tế áp dụng đã cho thấy, những quy định hiện nay về quyền miễn trừ của các đại biểu Quốc hội vẫn còn nhiều bất cập và cần được hoàn thiện.

Thứ nhất, về nội dung của quyền miễn trừ.

Như đã trình bày ở phần trên, “quyền miễn trừ” của đại biểu dân cử bao gồm cả hai quyền năng là quyền miễn trừ trách nhiệm với phát ngôn, và quyền bất khả xâm phạm của đại biểu. Đối với các quy định hiện nay của nước ta, mặc dù Điều 37 Luật Tổ chức Quốc hội có tên gọi là “Quyền miễn trừ của đại biểu Quốc hội”, nhưng trên thực tế, quy định này chỉ ghi nhận về quyền bất khả xâm phạm (không bị bắt, giam, giữ, khởi tố, khám xét nơi ở và nơi làm việc) của đại biểu Quốc hội, mà chưa nhắc đến quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu đối với các phát ngôn và hành vi của mình trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Tương tự như vậy, Điều 81 Hiến pháp năm 2013 cũng không ghi nhận về quyền miễn trừ trách nhiệm của đại biểu Quốc hội. Việc giới hạn phạm vi quyền miễn trừ dành cho đại biểu Quốc hội chỉ bao gồm quyền bất khả xâm phạm đã phần nào làm giảm đi tính độc lập, sự tự do thể hiện ý kiến của đại biểu tại nghị trường Quốc hội. Xuất phát từ vai trò là người đại diện cho nhân dân trong cả nước, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước, đại biểu Quốc hội phải có sự gắn kết, liên hệ mật thiết và chịu sự giám sát từ phía nhân dân trong quá trình hoạt động. Thông qua những phát ngôn, câu hỏi chất vấn tại các kỳ họp, hay những lá phiếu quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền Quốc hội, các đại biểu đang thay mặt người dân giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Hoạt động của các đại biểu Quốc hội chỉ thực sự đạt hiệu quả cao khi họ được giải phóng khỏi trách nhiệm pháp lý đối với mọi phát ngôn và hành vi thực hiện trong quá trình hoàn thành nghĩa vụ của một đại biểu dân cử. Mọi phát ngôn, lá phiếu và những hoạt động mang tính lập pháp khác mà đại biểu Quốc hội thực hiện đều nhân danh, thay mặt cho nhân dân trong cả nước và vì thế, không có lý do gì để truy cứu trách nhiệm cá nhân của các đại biểu về những hành vi đó. Việc chưa ghi nhận về quyền miễn trừ trách nhiệm đối với các phát ngôn và hành vi của đại biểu Quốc hội sẽ gây tâm lý e ngại, giảm đi sự độc lập, tự do trong hoạt động của đại biểu, qua đó làm giảm hiệu quả hoạt động của Quốc hội cũng như tính dân chủ của bộ máy nhà nước. Vì vậy, nên sửa quy định về quyền miễn trừ đối với đại biểu dân cử theo hướng bổ sung thêm quyền miễn trừ trách nhiệm đối với các phát ngôn và lá phiếu của đại biểu trong nhiệm kỳ, bên cạnh nội dung về quyền bất khả xâm phạm như hiện nay.

Điều 81 Hiến pháp năm 2013 và Điều 37 Luật Tổ chức Quốc hội ghi nhận quyền miễn trừ áp dụng riêng cho đại biểu Quốc hội, bao gồm việc không bị bắt, giam, giữ, khởi tố, khám xét nơi ở và nơi làm việc của đại biểu khi chưa có sự đồng ý của Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong thời gian Quốc hội không họp. Chủ thể duy nhất có quyền đề nghị bắt, giam, giữ, khởi tố, khám xét nơi ở và nơi làm việc của đại biểu là Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như vậy, các quy định của pháp luật hiện hành chỉ mới liệt kê những hành vi bị cấm thực hiện đối với các đại biểu Quốc hội (bao gồm bắt, giam, giữ và khám xét nơi ở hoặc nơi làm việc) chứ chưa quy định cụ thể về thời gian cũng như phạm vi áp dụng quyền bất khả xâm phạm này. Có thể ngầm hiểu quyền năng này ở nước ta hiện nay được áp dụng cho các đại biểu Quốc hội trong suốt thời gian nhiệm kỳ của họ (tức là từ thời điểm họ chính thức trở thành đại biểu Quốc hội cho đến khi kết thúc nhiệm kỳ). Tuy đây là cách hiểu phổ biến nhưng để rõ ràng, thống nhất trong việc áp dụng quy định này, chúng ta nên bổ sung thêm nội dung về thời gian có hiệu lực của quyền miễn trừ. Đối với thời điểm bắt đầu tư cách đại biểu hiện vẫn còn nhiều cách hiểu khác nhau. Đó là khi kết quả bầu cử được công bố hay khi Hội đồng Bầu cử quốc gia ra nghị quyết công nhận tư cách và cấp giấy chứng nhận đại biểu Quốc hội cho người trúng cử, hay khi đại biểu Quốc hội bắt đầu tham gia vào hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp đầu tiên của Quốc hội? Đối với trường hợp đầu tiên, khi kết quả bầu cử được công bố và ứng cử viên có tên trong danh sách người trúng cử, theo Điều 88 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, Hội đồng Bầu cử quốc gia có thể ban hành nghị quyết không xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội nếu phát hiện ứng cử viên đó không đủ tiêu chuẩn của đại biểu Quốc hội theo luật định[43]. Điều này có nghĩa là vẫn có trường hợp ứng cử viên trúng cử song không được xác nhận tư cách đại biểu. Với trường hợp khi đại biểu Quốc hội bắt đầu tham gia vào hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp đầu tiên của Quốc hội, theo tác giả, mốc thời gian này cũng không hợp lý. Bởi lẽ, ngoài trách nhiệm tham dự đầy đủ các kỳ họp của Quốc hội, đại biểu Quốc hội còn có rất nhiều các hoạt động khác nhằm đảm bảo sự gắn bó với nhân dân, chẳng hạn như hoạt động tiếp công dân, tiếp xúc cử tri, giải quyết các yêu cầu, thắc mắc của cử tri về những vấn đề mà người dân quan tâm. Trên thực tế, trách nhiệm của đại biểu Quốc hội đã bắt đầu từ trước khi kỳ họp đầu tiên của Quốc hội khoá mới diễn ra rất lâu. Do vậy, thời điểm hợp lý nhất để bắt đầu áp dụng quyền miễn trừ cho các đại biểu chính là từ khi Hội đồng Bầu cử quốc gia ban hành nghị quyết công nhận kết quả trúng cử, xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội và thời điểm này nên được ghi nhận rõ ràng, cụ thể trong điều khoản về miễn trừ. Về thời điểm mà quyền miễn trừ kết thúc, chúng ta cần quy định khác nhau đối với quyền miễn trừ trách nhiệm và quyền bất khả xâm phạm. Đối với quyền miễn trừ trách nhiệm, có thể tham khảo kinh nghiệm của Hoa Kỳ, theo đó quyền miễn trừ của đại biểu Quốc hội tập trung vào các “hành vi lập pháp” chứ không phải những người thực hiện hành vi đó. Do vậy, các đại biểu Quốc hội có thể được miễn trừ trách nhiệm với mọi phát ngôn và hành vi mà mình đã thực hiện kể cả sau khi đã hết nhiệm kỳ, miễn là các phát ngôn và hành vi đó là nhằm thực hiện vai trò đại biểu dân cử của mình. Đối với quyền bất khả xâm phạm, với mục đích bảo vệ các đại biểu, giúp họ yên tâm thực hiện trách nhiệm của mình với nhân dân, quyền năng này nên được quy định theo hướng kết thúc cùng với thời điểm mà đại biểu chấm dứt nhiệm kỳ của mình.

Thứ ba, về các hành vi được áp dụng quyền miễn trừ.

Trên cơ sở đề xuất bổ sung thêm quy định về quyền miễn trừ trách nhiệm cho các đại biểu Quốc hội, chúng ta có thể tham khảo kinh nghiệm từ Hoa Kỳ trong việc quy định các hành vi của đại biểu Quốc hội được miễn trừ trách nhiệm pháp lý. Theo đó, vấn đề cốt lõi quyết định một hành vi của đại biểu có được bảo vệ theo quy định về quyền miễn trừ hay không, là hành vi đó có mang tính lập pháp, có là một phần không thể thiếu trong quá trình thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội hay không. Một số hành vi phổ biến của đại biểu Quốc hội ở nước ta có thể được bảo vệ bởi quyền miễn trừ, như các phát ngôn của đại biểu trong các phiên họp ở Quốc hội bao gồm phiên họp toàn thể, phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, của Tổ đại biểu, Đoàn đại biểu Quốc hội…; các nội dung tranh luận, chất vấn thuộc thẩm quyền của đại biểu Quốc hội đối với các chủ thể khác mà Quốc hội có quyền giám sát tối cao; hành vi bỏ phiếu đối với các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Khi sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật hiện hành về quyền miễn trừ của đại biểu Quốc hội, chúng ta có thể cân nhắc liệt kê các hành vi được áp dụng quyền miễn trừ nhằm tạo tính thống nhất, rõ ràng cho việc áp dụng quy định này trong thực tiễn./. 

 

 

---