Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Pháp và Hoa Kỳ

Theo quan niệm của các học giả Pháp, khi một cơ quan có thẩm quyền được chuyển giao thì đồng thời cần phải có các công cụ và nguồn lực tương ứng để thực thi các thẩm quyền đó. Đây là cội rễ của việc ban hành quy phạm pháp luật. Do vậy, việc CQĐP ban hành VBQP thường được gắn với việc phân quyền.

Phân quyền là một tiến trình lâu dài trong lịch sử nước Pháp. Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 hầu như không đề cập đến quyền lập quy của CQĐP. Mãi đến lần sửa đổi Hiến pháp năm 2003, cùng với việc quy định nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy hành chính Pháp, thẩm quyền ban hành VBQP của địa phương mới được ghi nhận chính thức trong Hiến pháp. Như vậy, quyền ban hành các VBQP của CQĐP là hệ quả tất yếu của cơ chế phân quyền. Nói cách khác, khi địa phương thực hiện những thẩm quyền tự quản, thì công cụ pháp lý đi kèm là ban hành văn bản pháp quy.

Tuy nhiên, trên thực tế thì quyền ban hành VBQP của CQĐP Pháp đã có từ rất lâu, trước khi được thừa nhận trong Hiến pháp. Trong các án lệ, thẩm phán Pháp cũng mặc nhiên công nhận điều này. Ví dụ: Hội đồng bảo hiến trong Quyết định ngày 17/01/2002 về vấn đề đảo Corse (bản án số 2002 -454 DC) cũng thừa nhận rằng: CQĐP có thẩm quyền ban hành các VBQP - đây là kết quả suy diễn từ điều 72 Hiến pháp 1958: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ hoạt động theo nguyên tắc tự quản thông qua các hội đồng dân cử và tuân theo các điều kiện luật định”. Tòa Hành chính Pháp thì luôn “ngầm” thừa nhận thẩm quyền ban hành VBQP của địa phương - thông qua việc xét xử các vụ kiện chống lại các văn bản này - mà số lượng các vụ kiện này chiếm đa số trong xét xử hành chính ở Pháp. Tham chính viện (Tòa Hành chính Tối cao) đã từng thừa nhận thẩm quyền ban hành VBQP của CQĐP - ngay cả khi không có luật quy định trực tiếp điều này. Trong vụ án Dehaene (C.E 07/7/1950), Tham chính viện đã tuyên bố rằng: ngay cả khi không có một đạo luật nào quy định, thì xã trưởng vẫn có quyền ban hành các quy tắc nhằm hạn chế quyền đình công của các nhân viên làm việc ở xã, với điều kiện các quy tắc này phù hợp và tương thích với mục tiêu bảo vệ an toàn cho người và tài sản của địa phương - với nội dung cơ bản là điều chỉnh về tổ chức của các đơn vị công lập ở địa phương đó.

Nhưng phải đến năm 2003, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Pháp, thẩm quyền ban hành VBQP của CQĐP mới được ghi nhận trong Hiến pháp. Cụ thể, đạo luật sửa đổi Hiến pháp (ngày 28/3/2003) quy định rằng: “Trong những điều kiện do luật định, các địa phương thực hiện chế độ tự quản bởi các Hội đồng dân cử và được ban hành các VBQP pháp luật để thực hiện các thẩm quyền của mình”.

Theo đánh giá của các học giả Pháp thì “Ý nghĩa của việc bổ sung thêm quy định này thực ra vẫn không rõ ràng bởi vì trước khi có quy định đó, các Hội đồng dân cử địa phương vẫn được quyền quy định về tổ chức của các đơn vị công tại địa phương và các cơ quan chấp hành tại địa phương vẫn thường xuyên ban hành quy định để thực hiện nghị quyết của cơ quan dân cử địa phương”[1].

Tuy nhiên, một điều không thể phủ nhận là việc xây dựng cơ sở hiến định của quyền ban hành VBQP của CQĐP là thành quả nổi bật của tiến trình phân quyền ở Pháp. Với thẩm quyền hiến định này, các nội dung ban hành VBQP của CQĐP sẽ không chỉ bó hẹp trong việc quy định về tổ chức các đơn vị công của địa phương nữa.

Theo pháp luật Pháp, dù được chính thức thừa nhận trong Hiến pháp nhưng quyền ban hành VBQP của địa phương phải được sự cho phép của lập pháp. Cơ quan lập pháp - bằng các đạo luật - sẽ ấn định các điều kiện, theo đó mà địa phương có thể ban hành VBQP pháp luật.

Câu hỏi đặt ra là: trong trường hợp không có luật quy định, thì việc ban hành VBQP để cụ thể hóa đạo luật đó thuộc về thẩm quyền của địa phương hay trung ương? Về điều này, án lệ và học thuyết pháp lý Pháp có câu trả lời khác nhau.

Theo các học giả, có thể chia làm hai trường phái khác nhau. Trường phái thứ nhất cho rằng địa phương có thẩm quyền ban hành VBQP lần đầu, một cách tự chủ, giống như các cơ quan trung ương - để thực hiện các công việc tự quản địa phương (quan điểm của Maurice Bourjol). Cũng như vậy, học giả Francois Luchaire cho rằng, CQĐP hoàn toàn có quyền độc lập trong việc đặt ra các quy tắc cụ thể hóa các đạo luật về các vấn đề liên quan đến công việc tự quản địa phương, và Thủ tướng (Chính phủ) hoàn toàn không có thẩm quyền lập quy trong lĩnh vực này nữa[2].

Trái ngược lại, đa số các học giả khác cho rằng CQĐP chỉ có thẩm quyền lập quy khi mà một đạo luật trao cho địa phương quyền hạn đó hoặc khi Thủ tướng (Chính phủ) không hề ban hành các quy phạm nào để cụ thể hóa đạo luật này.

Theo án lệ, các thẩm phán Pháp rất thống nhất cho rằng khi mà trung ương không cần thiết ban hành quy phạm thì thẩm quyền sẽ thuộc địa phương. Ví dụ khi một đạo luật được ban hành, và không dẫn chiếu rằng Thủ tướng phải cụ thể hóa, thì địa phương có quyền ban hành văn bản pháp quy. Nhưng trường hợp này rất hiếm gặp, bởi trên thực tế thì đa số các đạo luật đều cho phép Chính phủ có quyền cụ thể hóa các quy phạm luật.

Xu hướng trước kia cho thấy rằng, thẩm phán Pháp về nguyên tắc là không chấp nhận quyền lập quy tự ý của địa phương. Nguyên tắc này được đẩy cao đến mức Tham chính viện đã từng tuyên rằng, ngay cả khi một đạo luật cho phép địa phương ban hành quy phạm cụ thể hóa nó, thì Thủ tướng (Chính phủ) cũng luôn có quyền ban hành các nghị định cụ thể hóa đạo luật này - dựa vào thẩm quyền đã được quy định cho Thủ tướng tại Điều 21 Hiến pháp Cộng hòa Pháp (Tham chính viện 09/10/2002, Bản án Nghiệp đoàn những người làm việc tại các tổ chức công cấp Tỉnh và cấp Vùng CGT - FO với Nghiệp đoàn quốc gia Interco CFDT). Đặc biệt, án lệ Pháp tuyệt đối không chấp nhận việc CQĐP có thể đặt ra các quy phạm làm vô hiệu hóa hay cản trở việc thực hiện các quyền tự do chung. Nếu có một văn bản của địa phương trái với các quyền tự do cơ bản, điều đó sẽ bị coi là bất hợp hiến.

Đến 2003, quyền ban hành VBQP của địa phương được mở rộng hơn.

Thứ nhất, CQĐP tại các đơn vị lãnh thổ đặc biệt như đảo Corse và các vùng lãnh thổ hải ngoại có quyền ban hành các quy phạm để cụ thể hóa luật cho phù hợp với hoàn cảnh riêng của địa phương.

Thứ hai, đó là việc ban hành các quy phạm mang tính thí điểm:

Trước hết, Tu chính án Hiến pháp 2003 cũng cho phép địa phương quyền phủ quyết việc thực hiện các quy phạm mang tính thí điểm của trung ương. Cụ thể theo Điều 37- 1 Hiến pháp Cộng hòa Pháp thì “Luật và các văn bản pháp quy có thể bao hàm những quy định về các loại thí điểm trong một giới hạn nhất định về mục đích và thời hạn”.

Nhưng theo Đoạn 4 Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp: “Theo những phương thức do một đạo luật về tổ chức quy định, ngoại trừ những trường hợp mà việc thực thi quyền hạn gây ảnh hưởng đến tự do công cộng hoặc các quyền đã được ghi nhận trong hiến pháp, các đơn vị hành chính lãnh thổ có thể không thực hiện các thí điểm theo các mục đích hạn chế và trong một thời hạn nhất định theo các quy định pháp luật hoặc pháp quy về việc thực thi quyền lực của các đơn vị hành chính lãnh thổ đó”. Quyền phủ định những quy phạm thí điểm có thể cũng được coi là một thẩm quyền lập quy riêng của địa phương.

Hơn nữa, theo đạo luật tổ chức số 2063-704 ngày 01/8/2003, CQĐP cũng có thể ban hành các quy phạm mang tính thí điểm (giới hạn về đối tượng và thời gian) - nếu được sự cho phép của một đạo luật hoặc một văn bản pháp quy trung ương - và từ đó nếu thành công, sẽ được nhân rộng trên cả nước - thông qua một đạo luật hoặc pháp quy của cơ quan trung ương.

3. Chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương

VBQP pháp luật của địa phương được ban hành bởi các cơ quan CQĐP, mà phổ biến nhất là cơ quan dân cử - thường tồn tại dưới hình thức hội đồng.

Nếu như ở Mỹ, quyền ban hành VBQP luôn thuộc về một hội đồng dân cử, dù với các tên gọi khác nhau - có nghĩa là quyền ban hành văn bản bao giờ cũng thuộc về một tập thể chứ không phải cá nhân, thì ở Cộng hòa Pháp, thẩm quyền ban hành VBQP pháp luật lại không chỉ giới hạn ở các cơ quan dân cử.

Hệ thống CQĐP Pháp được tổ chức theo mô hình rất đồng nhất. Ngoài các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt như các lãnh thổ hải ngoại, các thành phố lớn (Paris, Lyon, Marseille), thì Cộng hòa Pháp chia thành ba cấp CQĐP: xã (commune), tỉnh (departement) và vùng (region). Đây là các đơn vị hành chính lãnh thổ có tư cách pháp nhân độc lập, có thẩm quyền tự quyết riêng theo luật định và tồn tại độc lập so với nhà nước trung ương.

 Cấp xã là cấp chính quyền có số lượng đông đảo nhất ở Pháp. Hiện nay có đến 36.779 xã. Đây cũng là đơn vị hành chính cổ xưa nhất ở Pháp, nhiều xã đã hình thành trước khi có nhà nước và thực ra chính quyền chỉ đơn thuần công nhận sự hiện diện của các xã này. Tuy rất phong phú và khác biệt về truyền thống văn hóa, điều kiện kinh tế và dân số v.v.. nhưng về phương diện pháp lý, các xã đều bình đẳng: thẩm quyền như nhau và phương thức tổ chức hoạt động giống nhau, thông qua hai cơ quan: Hội đồng xã và Xã trưởng.

Hội đồng xã là cơ quan dân biểu, được lập nên thông qua phổ thông đầu phiếu, với số lượng các đại biểu dao động từ 9 đến 69 người, tùy thuộc vào số dân trong từng xã.

Quyền ban hành VBQP của Hội đồng xã rất rộng: Hội đồng xã có thể quyết định (thông qua hình thức nghị quyết) tất cả các công việc của xã. Ngoài ra, Hội đồng xã có quyền cho ý kiến đối với các đạo luật của trung ương có liên quan; có quyền quyết định ngân sách xã; có quyền thành lập và giải thể các tổ chức dịch vụ công của xã; quản lý toàn bộ công sản của xã; cấp các khoản trợ cấp kinh tế v.v..

Xã trưởng trước hết phải là một đại biểu Hội đồng xã và được chính Hội đồng xã bầu lên theo đa số phiếu tuyệt đối (2 vòng đầu), nếu không đạt thì chọn từ đa số tương đối cho vòng thứ ba. Các chức năng của xã trưởng phản ánh tính chất “kép” của chức danh này: nhóm các chức năng đại diện cho cộng đồng xã và nhóm các chức năng đại diện cho nhà nước trung ương.

Với tư cách là cơ quan hành chính của xã, xã trưởng có nhiệm vụ chuẩn bị các cuộc họp Hội đồng; chủ trì cuộc họp và đảm bảo thực thi các nghị quyết đã được thông qua bởi Hội đồng. Xã trưởng có một số quyền hạn riêng rất quan trọng trong lĩnh vực cảnh sát hành chính (đây là lĩnh vực mà xã trưởng có thể ban hành VBQP); trong việc bổ nhiệm các chức danh dân sự của xã.

Cũng như cấp xã, tỉnh được coi là một thiết chế phân quyền, tồn tại độc lập so với chính quyền trung ương. Cho đến nay, Pháp có 96 đơn vị hành chính cấp tỉnh và 4 tỉnh hải ngoại (DOM). Các thiết chế của tỉnh cũng bao gồm hai bộ phận: Hội đồng tỉnh và Chủ tịch Hội đồng tỉnh. Lưu ý rằng, Tỉnh trưởng ở Pháp chỉ là một thiết chế đặc trưng của nhà nước trung ương đặt tại tỉnh chứ không thuộc về CQĐP.

Các đại biểu Hội đồng tỉnh được bầu lên bằng cách bỏ phiếu đa số theo từng tổng (canton), có nhiệm kỳ 6 năm và một nửa số đại biểu được bầu lại từng 3 năm một. Thẩm quyền ban hành VBQP của Hội đồng tỉnh khá rộng: Hội đồng tỉnh giải quyết thông qua thảo luận tất cả các công việc của tỉnh. Cụ thể, Hội đồng tỉnh biểu quyết thông qua ngân sách của tỉnh mà nội dung chủ yếu liên quan đến các khoản chi trợ cấp xã hội, y tế, xây dựng, duy trì các trường học và bảo dưỡng hệ thống giao thông của tỉnh. Trợ cấp xã hội có tầm quan trọng đến mức một số đại biểu Hội đồng tỉnh đồng thời kiêm nhiệm luôn trong một số tổ chức như: ủy ban trợ cấp xã hội; hội đồng quản trị của các cơ sở giáo dục công; ủy ban vùng về vấn đề y tế và xã hội v.v..

Chủ tịch Hội đồng tỉnh được bầu ra trong số các đại biểu Hội đồng, theo nhiệm kỳ 3 năm. Bắt đầu từ ngày có hiệu lực của đạo luật ngày 2/3/1982, Chủ tịch Hội đồng tỉnh được coi là cơ quan chấp hành của tỉnh - trước đó chức năng này thuộc về Tỉnh trưởng, người vừa đại diện cho nhà nước trung ương, vừa là cơ quan hành chính của tỉnh. Ngoài việc chủ trì các phiên họp của Hội đồng, bao gồm cả việc chuẩn bị và tổ chức thực hiện các nghị quyết của Hội đồng, trong đó hạt nhân là việc lập dự toán ngân sách đệ trình Hội đồng và tổ chức thực thi ngân sách đã được thông qua, Chủ tịch Hội đồng tỉnh có thẩm quyền ban hành các quy phạm trong lĩnh vực cảnh sát hành chính, nhưng chỉ giới hạn trong các vấn đề liên quan đến công sản của tỉnh.

So với các cấp xã và tỉnh, cấp vùng là cấp lãnh thổ hành chính mới mẻ. Kể từ đạo luật ngày 5/7/1972, Vùng chỉ được coi như là một tổ chức dịch vụ công. Theo đạo luật ngày 2/3/1982, Vùng mới được chuyển thành một cấp CQĐP độc lập, mà mốc đánh dấu bằng việc các thành viên Hội đồng Vùng được bầu cử theo phổ thông đầu phiếu. Cho đến nay, Pháp có 22 đơn vị hành chính cấp vùng, và 4 vùng lãnh thổ hải ngoại (ROM).

Giống như cấp xã và cấp tỉnh, các cơ quan của Vùng bao gồm: Hội đồng Vùng - một cơ quan đại diện được bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu trực tiếp, và Chủ tịch Hội đồng Vùng - cơ quan hành chính được bầu ra bởi cơ quan đại diện. Ngoài ra, Vùng có một Hội đồng kinh tế và xã hội hoạt động với tư cách là cơ quan tư vấn. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, Hội đồng vùng và Chủ tịch Hội đồng vùng ban hành các VBQP pháp luật, trong các lĩnh vực chủ yếu là: lập kế hoạch và quy hoạch phát triển đô thị; quản lý giảng dạy bậc trung học; quản lý di sản v.v..

Như vậy, thẩm quyền ban hành VBQP pháp luật ở địa phương Pháp được mở rộng: không chỉ là các tập thể (hội đồng dân cử), mà cả các cá nhân như xã trưởng, tỉnh trưởng, Chủ tịch Hội đồng tỉnh, Chủ tịch Hội đồng vùng v.v..; không chỉ ở cơ quan đại diện mà cả các cơ quan chấp hành. Đối với các cơ quan chấp hành, thẩm quyền ban hành các quy phạm thường giới hạn trong lĩnh vực cảnh sát hành chính, nghĩa là đặt ra các quy tắc để duy trì, bảo vệ trật tự công cộng. Và trong việc ban hành quy phạm ở lĩnh vực này, có trường hợp là nhân danh nhà nước trung ương, cũng có trường hợp nhân danh địa phương (tùy thuộc vào lĩnh vực trật tự công nào được giao cho địa phương quản lý, lĩnh vực nào trung ương giữ lại cho mình). Rõ ràng là dấu ấn tập trung trong tổ chức CQĐP ở Pháp là đậm nét hơn so với nhiều quốc gia phát triển.

Có một xu hướng ngày càng trở nên rõ nét tại các quốc gia phát triển, đó là việc tăng cường nền dân chủ trực tiếp. Cùng với xu hướng này thì quyền ra quyết định ở địa phương không chỉ giới hạn trong các cơ quan CQĐP, mà mở rộng sang cả nhân dân địa phương. Xu hướng này có thể được lý giải trên các khía cạnh sau đây:

- Một mặt có thể bù đắp những thiếu hụt của nền dân chủ đại diện: không phải bao giờ cũng có thể tìm được người đại diện phù hợp nhất với ý nguyện dân chúng, do các hạn chế từ bầu cử (sự chi phối của các nhóm lợi ích, sự thiên lệch của phương tiện thông tin đại chúng trong việc hình thành nhận thức của công chúng đối với ửng cử viên v.v..), từ chính sự tham gia của người dân vào quá trình bầu cử (không phải ai cũng dành thời gian và công sức xứng đáng để đi bỏ phiếu).

- Mặt khác, sự phát triển của công nghệ thông tin trong thời đại ngày nay cho phép người dân có thể thực hiện quyền quyết định của mình một cách linh hoạt và rộng rãi. Với các phương tiện thông tin, điện tử, người dân có thể nắm bắt quy trình và nội dung ra quyết định, và cũng có thể thể hiện ý kiến của mình thông qua các phương tiện đó.

- Thông qua việc người dân tự quyết định công việc địa phương, ý tưởng về chủ quyền nhân dân - ý tưởng cốt lõi của mọi nền dân chủ hiện đại - được đề cao. Theo các học giả Mỹ: “Với việc soạn thảo Hiến pháp Hợp chúng quốc năm 1787, các Nhà khai quốc của nước này đã lập ra một hệ thống chính quyền mới. Ý tưởng đằng sau hệ thống đó - hoàn toàn mang tính cách mạng ở thời bấy giờ - thoạt nhìn có vẻ đơn giản và rõ ràng. Quyền cai quản đến thẳng từ nhân dân, không phải do thế tập hay bằng sức mạnh của vũ khí...”[3].

Tuy nhiên, trong từng môi trường lịch sử, chính trị và văn hóa, xã hội khác nhau, việc trao cho người dân quyền ra quy phạm về công việc địa phương sẽ khác nhau. Mức độ khác biệt đó phụ thuộc vào ý thức tự giác và năng lực tham gia của dân chúng; sự hỗ trợ của các phương tiện truyền thông, các nguồn lực vật chất, sự kiểm soát của các thiết chế pháp lý và xã hội v.v..

Quyền quyết định của người dân địa phương thường được thực hiện ở cấp hành chính cơ sở. Ví dụ điển hình là mô hình “cuộc họp thị trấn” ở vùng New England của Hoa Kỳ: mỗi năm một lần, các cử tri có đăng ký của thị trấn lại họp các phiên mở rộng để bầu các quan chức, thảo luận các vấn đề của địa phương và thông qua các luật lệ hoạt động của chính quyền. Với tư cách là một cơ quan, các cuộc họp này quyết định việc xây dựng và sửa chữa đường sá, xây dựng các cao ốc và các phương tiện công cộng, quyết định thuế suất và ngân sách thị trấn.

Triển vọng của việc chuyển giao quyền quyết định cho người dân địa phương là khá sáng sủa: “Các sáng kiến hiện nay đã được 24 bang cho phép, đặc biệt được dân chúng ưa thích tại miền Tây: các sáng kiến này đã được sử dụng hơn 300 lần tại bang Oregon, hơn 250 lần tại bang California và gần 200 lần tại bang Colorado. Mọi loại vấn đề đã xuất hiện trên lá phiếu tại các bang, kể cả quy chế nghề nghiệp và các ngành kinh doanh, luật chống hút thuốc lá, mức bảo hiểm phương tiện chuyên chở, quyền phá thai, cờ bạc hợp pháp hóa và việc dùng cần sa trong y học, sử dụng năng lượng hạt nhân và kiểm soát vũ khí”[4].

Ở Pháp, mức độ trưng cầu dân ý địa phương có khác nhau, tùy thuộc quy chế địa phương. Đối với các vùng lãnh thổ hải ngoại, trưng cầu dân ý luôn được áp dụng khi cần quyết định về địa vị pháp lý, thẩm quyền hay cơ cấu tổ chức của chính vùng lãnh thổ đó. Đối với các vùng lãnh thổ thông thường (xã, tỉnh, vùng), trưng cầu dân ý dù có được quy định trong Hiến pháp nhưng được thực hiện khá ít trên thực tế (và hầu như chỉ ở cấp xã); sự tham gia của người dân vào quy trình ra quyết định của địa phương được thực thi chủ yếu thông qua các hình thức khác như: quyền được thông tin, được tham gia vào thảo luận, góp ý vào hoạch định chính sách của CQĐP v.v..[5]

5. Các lĩnh vực thuộc thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm của chính quyền địa phương

Trong mỗi quốc gia, tùy thuộc vào cách thức tổ chức nhà nước mà phạm vi thẩm quyền của địa phương có thể rộng hẹp khác nhau. Ở các quốc gia theo mô hình liên bang, chính quyền bang đương nhiên có thẩm quyền vô cùng rộng lớn. Theo Hiến pháp Hợp chúng quốc Hoa kỳ, Điều sửa đổi thứ mười, 1789 thì, “những quyền mà Hiến pháp không trao cho Liên bang cũng không ngăn cấm đối với các bang, thì được dành cho các bang cụ thể, hoặc cho nhân dân”. Cụ thể thì “những thành tố căn bản của đời sống hiện đại - gia đình, các mối quan hệ kinh doanh, trách nhiệm pháp lý dân sự và hình sự đối với những hành vi gây thiệt hại, kiểm soát việc sử dụng đất, quyền sở hữu và chuyển giao tài sản - tiếp tục được định hướng trên rất nhiều hoặc thậm chí là hầu hết các khía cạnh bởi luật của bang chứ không phải luật liên bang”[6]. Hoặc ở cấp thành phố: thành phố là cấp chủ đạo trong việc phục vụ trực tiếp các nhu cầu của dân chúng. Các dịch vụ công hầu hết do cấp thành phố đảm nhiệm: từ cảnh sát, phòng cháy chữa cháy, các quy tắc vệ sinh, các quy định về y tế, giáo dục, giao thông vận tải và xây dựng nhà cửav.v.. Thẩm quyền của thành phố được thể hiện trong Bản hiến chương của thành phố, và tương ứng với nó là quyền đặt ra các quy tắc trong các lĩnh vực kể trên.

Ở Pháp, thông qua một số quy định pháp luật cụ thể và đặc biệt qua án lệ, các lĩnh vực phổ biến của thẩm quyền ban hành VBQP của địa phương thường bao gồm: Bảo vệ trật tự công cộng: CQĐP có quyền ban hành các quy phạm để ngăn ngừa các hành vi gây ảnh hưởng đến trật tự chung, an ninh chung và vệ sinh chung; Thành lập và quản lý hoạt động các tổ chức, cơ quan của địa phương; Ban hành các văn bản về quy hoạch đô thị; Ấn định thu các loại thuế thuộc thẩm quyền địa phương; Ban hành các quy định nội bộ của Hội đồng dân cử địa phương; Ban hành các quy định về ngân sách địa phương.

Ngoài các lĩnh vực kể trên thì địa phương có quyền ban hành các quy phạm mang tính thử nghiệm (thí điểm) nếu được một đạo luật cho phép.

6. Các loại hình văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Ở Mỹ, CQĐP thường ban hành các VBQP dưới hình thức pháp lệnh (ordinance) và nghị quyết (resolution).

Pháp lệnh thường chứa các quy phạm bắt buộc hành động - hoặc ngược lại, cấm hành động - trong những cảnh huống xác định. Các pháp lệnh của CQĐP được đánh số và tổng hợp lại trong các Bộ luật (code) của địa phương và sẽ được lưu giữ lại rất nhiều năm sau khi đã ban hành. Ngày nay nhờ vào sự phát triển của khoa học công nghệ, nhiều cơ quan địa phương đã công khai các văn bản pháp quy của mình trên mạng để tiện cho việc truy cập của dân chúng.

Loại văn bản thông thường nữa của CQĐP ở Mỹ là các Nghị quyết. Nghị quyết là văn bản pháp lý được ban hành bởi tập thể cơ quan có thẩm quyền, thường dùng để ấn định các loại phí và ban hành các chính sách của địa phương. Nó cũng là phương tiện để thông qua đó, CQĐP thể hiện quan điểm của mình về một vấn đề cụ thể.

Nghị quyết là loại văn bản pháp lý chính thống của cơ quan và được lưu giữ lại như một bộ phận quan trọng của hồ sơ cơ quan. Tuy nhiên, quy trình ban hành nghị quyết không đòi hỏi những trình tự ngặt nghèo như quy trình ban hành pháp lệnh. Ví dụ, việc giải trình và thông qua nghị quyết thường chỉ thực hiện trong một cuộc họp chứ không cần trải qua hai cuộc họp khác nhau như thủ tục ban hành pháp lệnh. Cũng như vậy, có một số nghị quyết đặc biệt (như trường hợp quy định mức thuế suất) không nhất thiết phải đăng tải trên báo chí địa phương[7].

Ở Cộng hòa Pháp, các VBQP pháp luật của CQĐP bao gồm: (i) Nghị quyết - đây là văn bản đặc trưng của Hội đồng dân cử (Hội đồng xã, Hội đồng tỉnh, Hội đồng Vùng). Việc ban hành các Nghị quyết phải theo quy trình thảo luận và biểu quyết tại Hội đồng. Nghị quyết là loại VBQP pháp luật phổ biến của địa phương, dùng để giải quyết các công việc của địa phương; (ii) Quyết định - được ban hành bởi các cá nhân đứng đầu cơ quan chấp hành của địa phương như Xã trưởng, Chủ tịch Hội đồng tỉnh; Chủ tịch Hội đồng vùng. Cũng lưu ý rằng trong cơ cấu tổ chức hành chính Pháp thì Tỉnh trưởng, Vùng trưởng không thuộc về bộ máy CQĐP, việc ban hành VBQP của họ không được đặt ra xem xét ở đây. Các Quyết định thường mang tính quy phạm, được sử dụng để thực thi các thẩm quyền của cơ quan chấp hành ở địa phương - mà chủ yếu là trong lĩnh vực cưỡng chế hành chính; (iii) Chỉ thị - được ban hành bởi người đứng đầu cơ quan chấp hành của địa phương hoặc bởi các cấp phó của họ. Khác với Nghị quyết và Quyết định, các Chỉ thị có thể là văn bản cá biệt hay quy phạm, tùy vào từng trường hợp mà nó điều chỉnh. Người ta có thể gặp các Chỉ thị đặt ra các quy tắc cấm đoán chung như: cấm đi vào các đoạn đường của xã v.v.. nhưng cũng có thể thấy các Chỉ thị chỉ liên quan đến một trường hợp, một cá nhân cụ thể như: chỉ thị về việc bổ nhiệm một công chức trong tổ chức công của xã.

7. Các nguyên tắc chủ đạo trong quy trình ban hành văn bản quy phạm của địa phương

Người Mỹ quan niệm rằng “việc ban hành quy định là một hoạt động hành chính tương đương với quy trình ban hành một đạo luật của cơ quan lập pháp, theo đó các cơ quan nêu ra những tiêu chuẩn sẽ được áp dụng trong tương lai và việc tuân thủ chúng là bắt buộc, giống như việc tuân thủ một đạo luật”[8]. Trong quy trình này, các thủ tục đặc biệt quan trọng cần quán triệt bao gồm:

- Tính công khai của quy trình. Ở các quốc gia phát triển, nguyên tắc tối cao khi ban hành văn bản là tính công khai và sự tham gia của dân chúng. Ví dụ tại bang California (Mỹ), theo Đạo luật mang tên Ralph M. Brown về các cuộc họp công khai (từ 1953): các quyết định do CQĐP ban hành phải được thông qua tại cuộc họp công khai.

Thời gian và địa điểm mà cuộc họp - trong đó VBQP sẽ được thông qua - phải được công bố trước cho dân địa phương, để những người dân quan tâm có thể quan sát được cuộc họp. Dân chúng địa phương cũng có quyền được nghe và biết trước các chủ đề sẽ được thảo luận tại chương trình nghị sự. Công chúng cũng có quyền gửi đến cơ quan sẽ ban hành quyết định các vấn đề mà họ quan tâm, thậm chí ngay cả khi chúng không có trong chương trình nghị sự. Các trường hợp trong đó cơ quan ra quyết định phải thảo luận dưới dạng phiên họp kín bị đạo luật này hạn chế đến mức tối đa.

Luật của bang California quy định rằng một số loại quyết định phải có sự điều trần trước công chúng tại phiên họp thông qua chúng, ví dụ: quyết định quy hoạch phát triển một khu vực... Tại phiên họp điều trần trước công chúng, các quy tắc của quy trình tố tụng chuẩn (due process) được áp dụng như: người quan tâm được trình bày các quan điểm, lập luận, cơ hội để cơ quan có thẩm quyền xem xét... Ở Pháp, cũng tồn tại các quy tắc tương đương về trình tự thủ tục ban hành văn bản. Các quy định này thoạt tiên xuất phát từ án lệ, nhưng sau đó đã được bổ sung bằng các đạo luật và các văn bản dưới luật. Nổi bật trong quy trình ban hành VBQP ở Pháp là đòi hỏi về thủ tục tham vấn.

Đối với một số vụ việc, pháp luật cũng quy định việc tham vấn cử tri bắt buộc trước khi thảo luận tại Hội đồng. Các cuộc họp của Hội đồng xã phải công khai; biên bản cuộc họp được niêm yết và các nghị quyết thông qua tại cuộc họp phải được xuất bản công khai.

Nếu luật đã quy định thủ tục tham vấn là bắt buộc trong ban hành văn bản, tòa án sẽ đánh giá tất cả các khía cạnh của việc tham vấn như: cơ quan tham vấn phải có thành phần hợp lệ, nghĩa là phải đạt được số thành viên có mặt hoặc có đại diện là một nửa số thành viên của cơ quan, trừ trường hợp đặc biệt. Cũng phải bảo đảm là các thành viên của cơ quan tham vấn đã được triệu tập một cách hợp lệ ít nhất là 05 ngày trước khi diễn ra phiên họp và phải có chương trình nghị sự cụ thể[9].

- Nguyên tắc tập thể quyết định: Trừ một vài văn bản thuộc thẩm quyền cá nhân, bởi bản chất của thẩm quyền ban hành văn bản thuộc về tập thể, nên phải hội tụ số lượng thành viên nhất định (quorum) mới có thể thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản. Thông thường số lượng cần có phải là đa số thành viên của cơ quan ban hành văn bản. Nếu trong trường hợp không có đủ số lượng thành viên tham gia như yêu cầu, cuộc họp về việc ban hành văn bản phải hoãn lại và dời sang thời gian khác. Trong trường hợp cơ quan ban hành văn bản mà không hội tụ đủ số lượng thành viên như yêu cầu thì văn bản đó sẽ bị coi là không có giá trị pháp lý.

- Nguyên tắc vô tư khách quan trong quá trình ban hành quyết định: bởi vì quyết định của CQĐP có mục tiêu duy nhất là đáp ứng lợi ích chung của cộng đồng, nên quy trình ban hành văn bản phải đảm bảo tính vô tư khách quan để công chúng thực sự tin tưởng vào điều đó. Ví dụ luật của bang California quy định rằng, một thành viên của cơ quan ra quyết định phải tự rút lui khỏi quy trình ban hành một quyết định nếu người đó có các lợi ích cá nhân về mặt tài chính liên quan đến việc thông qua hay không thông qua quyết định đó. Các quy tắc này được quy định trong một đạo luật về “xung đột lợi ích”. Nhưng ngược lại, luật cũng quy định không được phép lợi dụng quy tắc “xung đột lợi ích” để lảng tránh việc phải tham gia vào quy trình quyết định các vấn đề khó khăn hoặc đang tranh cãi. Một trong các bổn phận của công chức nhà nước là phải tham gia vào quá trình ra quyết định, ngay cả khi quyết định đó là rất khó khăn hoặc gây ra rất nhiều tranh cãi.

Cũng như vậy ở Pháp, các nghị quyết chỉ có thể được thông qua dưới hình thức biểu quyết với đa số tuyệt đối. Một nghị quyết sẽ bị coi là vô hiệu nếu chứng minh được rằng một đại biểu đã tham gia biểu quyết có lợi ích cá nhân trong vụ việc đó (Tham chính viện, Bản án Meunie ngày 18/6/1969).

8. Kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Ở Pháp và Mỹ, cơ chế kiểm tra, xử lý VBQP pháp luật của CQĐP được thực hiện theo con đường tư pháp, nghĩa là thông qua Tòa án.

Ở Mỹ, cơ chế kiểm soát tính hợp pháp của VBQP của CQĐP khá đơn giản: Con đường hành chính chỉ là phụ trợ. Và con đường chủ đạo, cuối cùng luôn là cơ chế tư pháp. Điều đặc biệt lưu ý là bản thân các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính trong quá trình xét xử chỉ đánh giá việc áp dụng pháp luật sau đó đưa ra các khuyến nghị (recommendation) chứ không ban hành quyết định thay thế. Trên cơ sở khuyến nghị của cơ quan giải quyết, cơ quan địa phương phải ban hành văn bản cho phù hợp. Nếu cơ quan này vẫn không sửa thì cơ quan giải quyết khiếu nại coi đó là quyết định hành chính cuối cùng và khi đó đương sự có thể khởi kiện ra Toà án tư pháp. Tại Mỹ, việc xét xử các VBQP của địa phương được giao cho các tòa án thường, và các thẩm phán chủ yếu phán xét tính hợp pháp của văn bản về mặt thủ tục. Như nhận xét của một tác giả nước ngoài: “các thẩm phán Hoa Kỳ, thông qua việc chỉ trừng trị các sai sót về thủ tục (trong xử hành chính), dường như có vẻ đã tôn trọng hơn nguyên tắc phân chia quyền lực trong Hiến pháp”[10].

So với Mỹ, ở Pháp, cơ chế kiểm soát VBQP của CQĐP vẫn còn dấu ấn ít nhiều của cơ chế kiểm soát hành chính trước đó.

Nếu như trước khi có đạo luật ngày 02/3/1982, kiểm soát văn bản của CQĐP được thực hiện chủ yếu theo con đường hành chính, nghĩa là thông qua Tỉnh trưởng, Vùng trưởng, người đại diện của nhà nước trung ương (Bộ Nội vụ) có quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết định bất hợp pháp của địa phương, thì kể từ khi có đạo luật 1982, Tỉnh trưởng, Vùng trưởng chỉ còn quyền khởi kiện các văn bản của địa phương ra tòa nếu có căn cứ cho rằng quyết định đó trái pháp luật, thay vì tự mình kiểm tra tính hợp pháp của chúng.

Nhưng cơ chế giám sát hành chính vẫn còn rất quan trọng, vì nhiều văn bản của địa phương chỉ có thể có hiệu lực thi hành sau khi đã được chuyển qua Tỉnh trưởng, Vùng trưởng. Cụ thể, theo luật ngày 02/3/1982, các loại VBQP bắt buộc phải chuyển qua Tỉnh trưởng, Vùng trưởng là: Nghị quyết của Hội đồng địa phương và tất cả các VBQP của cơ quan chấp hành địa phương, đặc biệt là các quyết định liên quan đến duy trì trật tự an toàn xã hội. Theo thống kê của các học giả Pháp, tính trung bình hàng năm có đến 7,7 triệu văn bản của địa phương được chuyển cho các cơ quan Tỉnh trưởng, Vùng trưởng xem xét[11].

Sau khi nhận được các VBQP của CQĐP, Tỉnh trưởng, Vùng trưởng sẽ kiểm tra tính hợp pháp của văn bản đó trong thời hạn 02 tháng. Nếu xét thấy văn bản bất hợp pháp, Tỉnh trưởng, Vùng trưởng có quyền chuyển cho Tòa án hành chính để xử lý. Nhưng Tỉnh trưởng, Vùng trưởng cũng có thể thông báo cho cơ quan ban hành văn bản về sự bất hợp pháp của văn bản đó, và cơ quan này có thể rút lại văn bản trước khi Tòa án hành chính ra bản án xử lý. Bởi vậy, theo các học giả Pháp thì “trong thực tế, cơ chế kiểm tra tính hợp pháp do Tỉnh trưởng, Vùng trưởng thực hiện đối với các văn bản của CQĐP là một cơ chế xây dựng trên cơ sở mang tính đối thoại là chủ yếu”[12].

Tỷ lệ các văn bản bị Tỉnh trưởng chuyển sang Tòa hành chính xử lý là rất thấp, năm 2003, tỷ lệ này chỉ là 0.02%. Tuy vậy trong số đó, có đến 90% các trường hợp là Tòa chấp thuận quan điểm của Tỉnh trưởng, Vùng trưởng[13].

Điều đáng lưu ý là việc từ chối chuyển văn bản trái pháp luật của địa phương ra tòa có thể làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà nước, với điều kiện là sự từ chối đó phải cấu thành một lỗi nghiêm trọng. Đây là quan điểm nghiêm khắc của Tòa hành chính Pháp. Trên thực tế, Tham chính viện đã tuyên xử rằng việc không hành động kéo dài của một Tỉnh trưởng (vùng Haute-Corse) đã cấu thành lỗi nghiêm trọng bởi vì trong suốt 3 năm, Tỉnh trưởng đã không chuyển cho Tòa xử lý một số nghị quyết của Hội đồng “mà tính trái pháp luật đã được thể hiện một cách rõ ràng qua những tài liệu được chuyển cho Tỉnh trưởng, gây hậu quả nghiêm trọng về mặt tài chính cho các xã liên quan” (CE, Bản án Ministre de l’Interieurc/Commune de Saint- Florence et autres, ngày 06/10/2000).

Con đường cuối cùng và tối cao để kiểm soát các VBQP của địa phương ở Cộng hòa Pháp là Tòa Hành chính - một loại tòa độc lập so với tòa án thường. Trong quá trình xét xử vụ kiện hành chính, Tòa Hành chính sẽ đánh giá tính hợp pháp về thể thức lẫn tính hợp pháp về nội dung của văn bản. Căn cứ để xem xét tính hợp pháp bao gồm: các căn cứ bên ngoài (thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục ban hành văn bản); và các căn cứ bên trong (căn cứ pháp luật, căn cứ thực tiễn, động cơ của việc ban hành văn bản). Cuối cùng, nếu đủ căn cứ cho rằng văn bản trái pháp luật, Tòa có quyền hủy bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó; tuyên bố CQĐP phải bồi thường thiệt hại cho người khởi kiện.

 

 *

*             *

           

Hệ thống VBQP pháp luật của CQĐP không tồn tại độc lập. Đằng sau đó là thẩm quyền của từng cấp địa phương, là mối quan hệ giữa địa phương và trung ương, và rộng hơn, nguyên lý tổ chức quyền lực trong nhà nước.

Qua nghiên cứu hệ thống VBQP của CQĐP một vài quốc gia trên thế giới, có thể thấy rằng, thẩm quyền ban hành VBQP của địa phương luôn gắn liền với xu hướng phân cấp, phân quyền: khi CQĐP được phân cấp mạnh thì hoạt động ban hành VBQP được tăng cường, và sự kiểm soát hành chính của trung ương là rất giới hạn, chủ yếu thông qua con đường tư pháp.

Và bởi lý do tồn tại của các thẩm quyền địa phương là để phục vụ lợi ích chung của cộng đồng, việc ban hành văn bản của CQĐP thường thực hiện thông qua thiết chế Hội đồng dân cử. Xu hướng hiện nay của các quốc gia trên thế giới là đều tăng cường sự tham gia của người dân địa phương vào quy trình ban hành VBQP, thông qua hoạt động tham vấn, góp ý kiến, điều trần v.v.. Việc công khai và minh bạch trong thủ tục ban hành văn bản cũng là một bước đi cùng hướng với xu hướng dân chủ hóa và nâng cao hiệu quả của quá trình ban hành VBQP pháp luật của địa phương./.

 

---