Bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường - từ góc nhìn lý thuyết đến luật thực định của Việt Nam
23/11/2021
Tóm tắt: Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 (Luật 2020) có hiệu lực từ ngày 01/01/2022 thay thế Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 với kỳ vọng sẽ mang lại sự thay đổi mạnh mẽ, tích cực đối với quy chế trách nhiệm bồi thường thiệt hại với tư cách là phương thức bảo vệ môi trường (tài sản công) cũng như tài sản, sức khoẻ của chủ thể pháp luật dân sự (tài sản tư). Để có một đánh giá khách quan về quy chế pháp lý hiện hành của Việt Nam trong lĩnh vực bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra, các tác giả tập trung nghiên cứu các nội dung: (1) Lịch sử phát triển của nguyên tắc“người gây ô nhiễm phải trả tiền”; (2) Đặc điểm của trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra; (3) Phân loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra; (4) Pháp luật Việt Nam hiện hành về trách nghiệm bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực môi trường.
Từ khóa: Ô nhiễm môi trường, bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
Abstract: The Law on Environmental Protection of 2020 takes effect from January 1, 2022, which is to replace the Law on Environmental Protection of 2014, with the expectation of providing a strong and positive regulations on compensation liability for damages as a means of protecting the environment (public property) as well as the property and health of civil law subjects (private property). The authors, as an objective assessment of Vietnam's current legal regulations in the field of compensation for damage caused by environmental pollution, focus on reviewing the following contents: (1) Development history of the principle of “polluter pays”; (2) Characteristics of compensation liability for damages caused by environmental pollution; (3) Classification of compensation liability for damages caused by environmental pollution; (4) Current Vietnamese law on liability for damages in the field of environment.
Keywords: Environmental pollution; compensation for damage caused by environmental pollution; Law on Environmental Protection of 2020.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Lịch sử hình thành nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”
Xuyên suốt nhiều thế kỷ, các tòa án hệ thống pháp luật Anh - Mỹ đã ghi nhận nguyên tắc “sic utere” bắt nguồn từ luật La Mã rằng: không người nào có quyền gây ra một thiệt hại có thể lường trước được cho người khác
[1]. Trong lĩnh vực luật môi trường quốc tế, nguyên tắc
sic utere lần đầu được Tòa trọng tài ghi nhận trong vụ Trail Smelter (1926)
[2] để ra phán quyết: Chủ lò nung kim loại người Canada phải bồi thường cho nông dân ở bang Washington (Hoa Kỳ) vì đã xả thải làm thiệt hại lúa của họ.
Năm 1972, đại diện 113 nước họp ở Stockholm và ghi nhận “sic utere” thành nguyên tắc số 22 trong Tuyên ngôn Stockholm rằng: “Các quốc gia sẽ hợp tác để phát triển hơn nữa pháp luật quốc tế liên quan đến trách nhiệm và việc bồi thường cho các nạn nhân của ô nhiễm và thiệt hại khác về môi trường […]”
[3].
Năm 1972 và 1974, nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (Polluter Pays Principle) lần đầu được Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) đề xuất. Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” năm 1972 quy định, những chủ thể gây ô nhiễm phải trả phí cho mọi biện pháp phục hồi môi trường bị ô nhiễm. Đến năm 1974, nguyên tắc này được mở rộng ra, ngoài khoản phí khắc phục môi trường, chủ thể gây ô nhiễm còn phải bồi thường cho những nạn nhân chịu thiệt hại từ hành vi gây ô nhiễm của mình
[4].
Năm 1980, Hoa Kỳ ghi nhận nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” trong Đạo luật về trách nhiệm pháp lý, Bồi thường và phản ứng toàn diện về môi trường (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act – CERCLA)
[5]. Do những thập kỷ trước, Hoa Kỳ đã có những chính sách điều chỉnh việc quản lý chất thải, nên những cơ chế trên vẫn chưa đủ tính răn đe khi thiếu vắng cơ chế bồi thường thiệt hại (BTTH).
Năm 1992, hội nghị của Liên hợp quốc về môi trường và phát triển ở Brazil thống nhất theo đuổi các nguyên tắc của luật môi trường quốc tế, trong đó có nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Nguyên tắc này được ghi nhận trong Nguyên tắc số 13 về việc yêu cầu các quốc gia xây dựng hệ thống pháp luật bồi thường để giải quyết các thiệt hại do ô nhiễm môi trường, và trong Nguyên tắc số 16 về việc khuyến khích các quốc gia nội luật hóa các chi phí môi trường
[6].
Năm 2004, Liên minh châu Âu (EU) ban hành Chi thị về trách nhiệm môi trường 2004/35/EC (Environmental Liability Directive) nhằm phòng ngừa và phục hồi các thiệt hại môi trường dựa trên nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”
[7].
2. Đặc điểm của bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực môi trường
2.1. Thời gian xuất hiện thiệt hại trải qua một quá trình lâu dài
Để kiện đòi BTTH, nguyên đơn phải chứng minh tồn tại thiệt hại và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và thiệt hại. Tuy nhiên, việc chứng minh thiệt hại sức khỏe thường gặp phải nhiều trở ngại bởi tính đa thể của nguyên nhân. Khi chứng minh tổn hại sức khỏe, nguyên đơn cần phải cung cấp bằng chứng khoa học cho thấy hành vi của bị đơn đủ để gây bệnh. Trong lĩnh vực môi trường, thiệt hại về sức khoẻ đôi khi chỉ xuất hiện sau một khoảng thời gian tương đối dài. Do vậy, mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và thiệt hại trở nên khó khăn hơn đối với nạn nhân khi phải thực hiện nghĩa vụ lập chứng.
Ví dụ như trong lĩnh vực xả thải hóa chất,
trước hết, cần một khoảng thời gian có thể kéo dài vài năm hoặc cả thập kỷ để lượng hóa chất tích tụ trong cơ thể người đạt ngưỡng có thể ảnh hưởng xấu đến sức khỏe
[8];
thứ hai, khi tiếp xúc với hóa chất, cần một thời gian nhất định để hóa chất có thể biểu hiện ra bên ngoài dưới dạng bệnh tật, ví dụ như ung thư
[9];
thứ ba, cần chứng minh hành vi xả thải của bị đơn là nguyên nhân chính khiến nguyên đơn phát bệnh (bởi tính đa thể của nguyên nhân)
[10]. Do đó, sẽ mất rất nhiều năm để hóa chất tích tụ đủ trong môi trường, nhiều năm nữa để xuất hiện nạn nhân đầu tiên, và rất nhiều năm nữa để các nhà dịch tễ học thu thập chứng cứ trên một số lượng nạn nhân đủ để có thể đưa ra bằng chứng khoa học đáng tin cậy.
Thời gian xuất hiện thiệt hại quá dài là nguyên nhân gây khó khăn khi chủ thể muốn bù đắp thiệt hại thông qua cơ chế BTTH. Nói cách khác, cơ chế BTTH không còn là cơ chế hữu hiệu bảo vệ chủ thể khi quyền và lợi ích bị xâm hại do ô nhiễm môi trường gây ra nếu cơ chế này không đưa ra những giải pháp thoả đáng đối với đặc tính mang tính cố hữu này. Điều kiện cấu thành trách nhiệm BTTH hiện nay cho thấy, trước hết, nguyên đơn sẽ gặp khó khăn trong việc chứng minh tồn tại thiệt hại, cũng như mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây ô nhiễm môi trường và thiệt hại với tư cách là một trong các điều kiện cần cấu thành trách nhiệm BTTH
[11]. Bên cạnh đó, vấn đề thời hiệu áp dụng đối với một số yêu cầu của nguyên đơn cũng gây khó khăn cho việc yêu cầu BTTH do ô nhiễm môi trường gây ra.
2.2. Thiệt hại xảy ra trên diện rộng dẫn đến nhiều chủ thể (người bị hại) yêu cầu bồi thường thiệt hại
Ô nhiễm môi trường thường (ví dụ ô nhiễm không khí, ô nhiễm nguồn nước, nguồn đất…) gây ra thiệt hại trên diện rộng không chỉ tác động đến một vài cá nhân mà còn tác động đến một khu vực, một cộng đồng dân cư. Hơn nữa, thiệt hại trên diện rộng còn có nhiều biểu hiện khác nhau… Dù là xuất phát từ một nguồn tập trung như từ các ống khối hay từ các nguồn phân tán khác như từ ô tô, thì các hạt phân tử gây ô nhiễm không khí như ozone, sulfur dioxide vẫn là nguyên nhân gây ra các bệnh về hô hấp, tim mạch, thần kinh cũng như nhiều bệnh ung thư khác
Thiệt hại xảy ra trên diện rộng dẫn đến nhiều khó khăn khi áp dụng chế định BTTH ngoài hợp đồng. Bởi lẽ, trong một số trường hợp, thiệt hại xảy ra trên một diện tích địa lý rộng nhưng thiệt hại cho từng cá nhân lại chưa đủ mức để có thể yêu cầu bồi thường đối với từng nạn nhân. Bên cạnh đó, kể cả khi thiệt hại sức khỏe chạm ngưỡng có thể kiện yêu cầu đòi bồi thường thì nhiên chi phí và các thủ tục khởi kiện phức tạp có thể khiến người dân ngần ngại nếu khởi kiện độc lập.
2.3. Khó xác định mức độ gây ô nhiễm của từng chủ thể đối với tổng thiệt hại chung
Trong nhiều trường hợp thiệt hại xảy ra cho nguyên đơn không phải do một chủ thể gây ra mà có thể từ nhiều hành vi gây ô nhiễm môi trường của nhiều chủ thể khác nhau, do vậy rất khó để xác định mức độ gây ô nhiễm của từng chủ thể đối với tổng thiệt hại chung. Nếu nghĩa vụ chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và thiệt hại là căn cứ xác định trách nhiệm của từng chủ thể được đẩy cho người bị hại sẽ dẫn tới hệ quả người bị hại khó có thể bảo vệ quyền và lợi ích bị xâm hại thông qua cơ chế BTTH ngoài hợp đồng.
Nhận thức được từ những đặc thù trên trong lĩnh vực ô nhiễm môi trường, một giải pháp mà khoa học pháp lý đặt ra là cơ chế trách nhiệm liên đới đối với trường hợp nhiều người cùng có hành vi gây hại, đồng thời, giảm tải nghĩa vụ chứng minh cho nguyên đơn bằng cách chuyển trách nhiệm chứng minh phần lỗi sang cho các bị đơn. Bởi lẽ, chủ thể có hành vi gây ô nhiễm sẽ có ưu thế để thu thập thông tin nhằm thực hiện nghĩa vụ chứng minh trong việc phân chia lỗi
[12].
3. Phân loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường
3.1. Phân loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường dựa trên tiêu chí đối tượng bị xâm hại
Dựa trên căn cứ về đối tượng bị xâm hại, trách nhiệm BTTH do ô nhiễm môi trường có thể chia làm hai loại: (i) Trách nhiệm BTTH đối với hành vi xâm hại đến tài sản thuộc sở hữu công (như môi trường đất, nước, hệ sinh thái, động thực vật được bảo tồn), và (ii) Trách nhiệm BTTH đối với các thiệt hại về sức khỏe, tính mạng, tài sản, và các lợi ích hợp pháp khác của chủ thể tư do ô nhiễm môi trường gây ra. Thông thường giữa hai loại trách nhiệm này có mối quan hệ mật thiết với nhau; bởi lẽ, thiệt hại loại (i) là thiệt hại xảy ra trước, còn thiệt hại loại (ii) chỉ phát sinh khi có hậu quả là suy giảm chức năng, tính hữu tính của môi trường.
Đối với loại thiệt hại thứ hai, pháp luật BTTH ngoài hợp đồng có thể áp dụng trong lĩnh vực môi trường. Còn với thiệt hại đầu tiên không thuộc phạm vi được bảo vệ của pháp luật BTTH ngoài hợp đồng. Chỉ khi nào thiệt hại loại (i) về môi trường sống đủ nghiêm trọng để gây nên thiệt hại loại (ii) về sức khỏe, tính mạng, tài sản của chủ thể tư thì khi đó, chủ thể tư mới có quyền yêu cầu biện pháp khắc phục trong pháp luật về BTTH.
3.2. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra đối với tài sản công
Cộng đồng chung Châu Âu được coi là một minh chứng hiện hữu về vai trò tồn tại quy chế pháp lý liên quan đến trách nhiệm BTTH đối với hành vi xâm hại tài sản công trong lĩnh vực môi trường. Châu Âu sớm nhận thức về sự thiếu vắng một cơ chế điều chỉnh các thiệt hại về tài sản công. Do vậy, Cộng đồng Châu Âu đã ban hành Chỉ thị trách nhiệm môi trường 2004/35/EC về việc phòng ngừa và khắc phục thiệt hại – các thiệt hại trực tiếp lên môi trường với tư cách là tài sản chung của Cộng đồng. Chỉ thị đã thiết lập một khung trách nhiệm pháp lý dựa trên nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” để ngăn ngừa và phục hồi các thiệt hại môi trường đối với ô nhiễm môi trường nước, đất và thiệt hại đối với hệ sinh thái. Chỉ thị được thông qua vào ngày 21/04/2004 và đặt ra hạn để các quốc gia thành viên nội luật hóa muộn nhất là ngày 30/04/2007.
-Về phạm vi điều chỉnh:Chỉ thị môi trường 2004/35/EC chỉ điều chỉnh các thiệt hại đã xảy ra hoặc có thể xảy ra cho tài sản công như tài nguyên thiên thiên, mà không điều chỉnh các thiệt hại cho chủ thể tư. Điều 3(3) trực tiếp quy định rằng Chỉ thị không trao quyền yêu cầu được bồi thường cho các chủ thể tư kể cả khi thiệt hại đó là hậu quả từ hành vi gây ô nhiễm môi trường. Cơ chế bồi thường thiệt hại đối với sức khỏe, tính mạng, tài sản tư được quy định trong pháp luật các quốc gia thành viên theo cơ chế riêng về trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng.
-
Về bản chất pháp lý có thể thấy sự giao thoa giữa trách nhiệm hành chính và trách nhiệm dân sự: Chỉ thị 2004/35/EC thiết lập một cơ chế trách nhiệm có phần gần giống với trách nhiệm hành chính (trách nhiệm công) do Chỉ thị trên được đảm bảo thi hành bởi quyền lực nhà nước
[13] hơn là trách nhiệm dân sự. Tuy nhiên, các nhà lập pháp cũng đưa vào Chỉ thị các căn cứ cơ bản xác định trách nhiệm trong pháp luật BTTH ngoài hợp đồng (chế định của luật tư) như: căn cứ trách nhiệm nghiêm ngặt, căn cứ trách nhiệm dựa trên lỗi, cũng như quy chế miễn trừ trách nhiệm trong các trường hợp như: thiệt hại xảy ra do lỗi của bên thứ ba, do hạn chế của trình độ khoa học – kỹ thuật. Tuy nhiên, cũng phải có một nhận thức rõ ràng rằng các quy chế này không thể đồng nhất hoàn toàn và áp dụng chung đối với trường hợp trách nhiệm BTTH đối với thiệt hại của chủ thể tư.
- Cơ chế kháng biện của bị đơn để miễn trừ hoặc giảm trách nhiệm BTTH: Theo Chỉ thị môi trường 2004/35/EC, người gây ô nhiễm có thể thực hiện quyền kháng biện với mục đích miễn trừ trong hai trường hợp sau:
(i) Thiệt hại gây ra do lỗi của bên thứ ba (trong trường hợp người gây ô nhiễm đã thực hiện đủ các biện pháp bảo đảm an toàn).
(ii) Thiệt hại là hậu quả của việc thực hiện quyết định của cơ quan nhà nước. Quốc gia có thẩm quyền miễn trừ trách nhiệm cho người gây ô nhiễm trong trường hợp bị đơn chứng minh được họ không có lỗi và việc xả thải đã được cơ quan lập pháp thông qua.
Ngoài ra, Chỉ thị còn cho phép pháp luật các quốc gia thành viên được quy định thêm các trường hợp miễn trách nhiệm chi trả các chi phí khi bị đơn chứng minh mình không có lỗi cố ý hoặc vô ý dẫn đến các thiệt hại môi trường được gây ra bởi:
(i) Hành vi xả thải hoặc hoạt động khác được cơ quan công quyền cho phép, đáp ứng các điều kiện được quy định trong pháp luật quốc gia và trong Phụ lục III của Chỉ thị;
(ii) Hành vi của bị đơn nhưng tại thời điểm xảy ra, trình độ khoa học kỹ thuật chưa thể chứng minh hành vi của bị đơn có khả năng gây ô nhiễm môi trường.
Tuy nhiên, phạm vi của quyền kháng biện chỉ có thể miễn trách nhiệm chi trả các chi phí (defences to costs) chứ không thể miễn trách nhiệm phục hồi môi trường (defences to liability) nếu xảy ra thiệt hại
[14]. Nói cách khác, khi xảy ra thiệt hại từ hành vi làm ô nhiễm môi trường của mình, bị đơn vẫn phải thực hiện các biện pháp phục hồi môi trường, và chỉ có thể được được bồi hoàn một phần hoặc toàn bộ chi phí phát sinh từ việc phục hồi nếu thực hiện quyền kháng biện thành công
[15].
3.3. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra đối với chủ thể tư
Một minh chứng điển hình về hệ thống pháp lý điều chỉnh trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với hành vi xâm hại tài sản, sức khoẻ của chủ thể tư là pháp luật Nhật Bản.
Giữa những năm 1950, cư dân ở làng chài thuộc vùng biển Minamata bị nhiễm độc thủy ngân nghiêm trọng. Tuy nhiên, công ty hóa chất Chisso chối bỏ trách nhiệm của họ và tiếp tục xả thải ở vịnh Minamata cho tới năm 1968. Sau cuộc tranh chấp kéo dài nhiều thập kỷ, cuối cùng, vào năm 1973, công ty Chisso đã bị buộc phải chịu trách nhiệm về việc xả chất thải nguy hại trong khoảng thời gian từ năm 1932 – 1968, là nguyên nhân gây ra “bệnh Minamata” dù việc xả thải của công ty này đã tuân thủ luật và văn bản dưới luật
[16]. Vụ việc về “vịnh thủy ngân” trên đã buộc pháp luật Nhật phải điều chỉnh để cung cấp cơ chế bồi thường cho các nạn nhân của ô nhiễm môi trường. Năm 1972, nguyên đơn trong vụ kiện ô nhiễm môi trường của công ty Yokkaichi đã thắng
[17], qua đó Nhật Bản lần đầu ghi nhận nguyên tắc trách nhiệm tuyệt đối trong lĩnh vực BTTH do ô nhiễm môi trường
[18].
Trước những lo ngại về thực trạng ô nhiễm môi trường, Nhật đã ban hành Luật kiểm soát ô nhiễm môi trường vào năm 1967 (Basic Law for Environmental Pollution Control) để làm nền móng xây dựng các quy định cụ thể về bảo vệ môi trường. Năm 1973, Luật BTTH về sức khỏe do ô nhiễm môi trường được ban hành để cung cấp cơ chế bồi thường cho chủ thể tư đối với những thiệt hại về tính mạng và sức khoẻ qua các khoản phí thu từ người gây ô nhiễm.
Cụ thể, đối với thiệt hại tài sản, thiệt hại tinh thần của chủ thể tư được bù đắp bởi pháp luật BTTH ngoài hợp đồng từ quy chế chung được quy định tại Bộ luật Dân sự, đến quy chế riêng được quy định tại các Đạo luật chuyên ngành như Luật BTTH về sức khỏe do ô nhiễm môi trường...
- Nguyên tắc của pháp luật điều chỉnh trách nhiệm BTTH do ô nhiễm môi trường:
Thứ nhất, nguyên tắc trách nhiệm tuyệt đối được ghi nhận trong Điều 25 Luật Kiểm soát ô nhiễm không khí 1968 và Điều 19 Luật Kiểm soát ô nhiễm môi trường nước 1970. Theo đó, chủ thể gây ô nhiễm vẫn phải chịu trách nhiệm dù có lỗi hay không và không có cơ chế miễn trừ trách nhiệm.
Thứ hai, nguyên tắc trách nhiệm chung và liên đới được ghi nhận tại Bộ luật Dân sự Nhật Bản trong trường hợp có nhiều chủ thể cùng gây ra thiệt hại
[19]. Bởi lẽ, những ưu điểm đem lại cho người bị thiệt hại trong lĩnh vực môi trường, xu hướng pháp luật quốc tế cũng ghi nhận nguyên tắc này. Tiếp đến các luật chuyên ngành quy định theo hướng trong trường hợp nhiều chủ thể gây hại, nguyên đơn không cần xác định cụ thể trách nhiệm của từng chủ thể.
- Giảm nhẹ nghĩa vụ chứng minh cho nguyên đơn: Bởi đặc trưng thời gian xuất hiện thiệt hại lâu và nguyên nhân có tính đa thể trong pháp luật bồi thường thiệt hại
[20], Nhật Bản đã bảo vệ người bị hại trong trường hợp do ô nhiễm môi trường gây ra thông qua cơ chế giảm nhẹ nghĩa vụ chứng minh. Trong Luật bồi thường thiệt hại sức khỏe do ô nhiễm môi trường năm 1973, dựa vào đặc trưng khó chứng minh của mối quan hệ nhân quả, Nhật Bản đã phân loại thành hai khu vực: Khu vực 1 gồm những thiệt hại gây ra bởi những nguyên nhân, chất thải không thể xác định cụ thể (ví dụ như ô nhiễm không khí do khí thải nhà máy, khí thải từ phương tiện giao thông); Khu vực 2 gồm những thiệt hại mà có thể xác định một nguyên nhân cụ thể (ví dụ như thủy ngân ở Minamata, cadmium ở Toyama).
Qua đó, những người bị hại thuộc Khu vực 1 sẽ chỉ cần chứng minh ba yếu tố: i) Sinh sống hoặc thường xuyên đi lại ở Khu vực I, ii) Mắc bệnh thuộc danh mục đã được công nhận là hậu quả của ô nhiễm môi trường, iii) Có thời gian ở Khu vực I đủ lâu. Bởi lẽ, đặc trưng đa chủ thể có thể gây thiệt hại, pháp luật Nhật Bản không buộc nạn nhân phải xác định chủ thể gây ô nhiễm cụ thể nào.
4. Pháp luật Việt Nam về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường
Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 (Luật 2020) được xem là một bước tiến tích cực khi đề cập tới cả hai loại thiệt hại về (i) môi trường và (ii) sức khỏe, tài sản tư. Cụ thể, Luật đã phân loại về thiệt hại do ô nhiễm môi trường như sau: (i) thiệt hại về suy giảm chức năng, tính hữu ích do làm ô nhiễm môi trường (bao gồm các thiệt hại về môi trường đất, nước, hệ sinh thái, động, thực vật và (ii) thiệt hại về sức khỏe, tính mạng, tài sản và các lợi ích hợp pháp khác của chủ thể tư
[21]. Song nếu tiếp cận dưới cơ chế trách nhiệm BTTH, có thể khẳng định Luật 2020 chưa xây dựng được quy chế đầy đủ. Tuy đưa ra được phân loại thiệt hại nhưng Luật 2020 không lấy đó là tiêu chí phân loại trách nhiệm BTTH, qua đó xây dựng quy chế phù hợp đối với từng loại trách nhiệm như: điều kiện cấu thành trách nhiệm, hậu quả pháp lý và cơ chế miễn trừ trách nhiệm. Luật 2020 cũng chưa thể hiện đậm nét việc vận dụng các nguyên tắc trách nhiệm BTTH trong luật tư vào các quy chế hành chính đối với thiệt hại môi trường với tư cách tài sản công. Bên cạnh một số ghi nhận có giá trị tính cực, nhìn chung, các vấn đề về trách nhiệm BTTH vẫn phải quay lại áp dụng quy chế tương đối hạn hẹp được quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS 2015).
-Nguyên tắc và đặc tính của trách nhiệm BTTH do ô nhiễm môi trường
Về nguyên tắc trách nhiệm không dựa trên lỗi, Điều 602 BLDS 2015 đã trực tiếp quy định chủ thể gây ô nhiễm mà gây thiệt hại thì phải chịu trách nhiệm bồi thường, kể cả khi người đó không có lỗi. Do đó, người gây ô nhiễm chỉ có thể nại ra lý do không lỗi, lỗi vô ý, hoặc thiệt hại quá lớn so với khả năng kinh tế của mình để được giảm mức bồi thường
[22]. Về “chủ thể làm ô nhiễm môi trường”, cụm từ này có thể gây tranh cãi về trách nhiệm của pháp nhân hay người được giao thực hiện hành vi gây ô nhiễm. Để đảm bảo lợi ích của người bị hại và khả năng BTTH, “chủ thể làm ô nhiễm môi trường” nên được hiểu theo hướng bao gồm cả pháp nhân, chủ sở hữu các cơ sở xả thải khi dẫn chiếu tới quy định pháp nhân phải BTTH trong trường hợp người làm công gây ra thiệt hại
[23].
Về đặc tính trách nhiệm chung và liên đới, BLDS 2015 ghi nhận nguyên tắc này: trong trường hợp có nhiều chủ thể cùng gây ra thiệt hại thì những người đó phải liên đới BTTH
[24]. Trách nhiệm được xác định cho từng người dựa trên mức độ lỗi, nếu không xác định được mức độ lỗi thì phải bồi thường theo phần bằng nhau.
Tuy nhiên, đối với Luật 2020, chưa rõ nguyên tắc trách nhiệm chung và liên đới có được công nhận không khi chỉ quy định: trách nhiệm BTTH về môi trường đối với từng đối tượng được xác định tương ứng với tỷ lệ gây thiệt hại trong tổng thiệt hại về môi trường. Nếu các bên hoặc cơ quan quản lý nhà nước về môi trường không xác định được tỷ lệ chịu trách nhiệm thì cơ quan trọng tài hoặc Tòa án quyết định
[25]. Việc không công nhận nguyên tắc trách nhiệm chung và liên đới có thể dẫn đến nhiều khó khăn trong việc bảo vệ nạn nhân của ô nhiễm môi trường. Bởi lẽ, đặc tính của thiệt hại về môi trường là nhiều chủ thể có trách nhiệm bồi thường, nguyên đơn sẽ gặp khó khăn trong việc tìm kiếm chứng cứ và khởi kiện nhiều chủ thể. Hơn nữa, nếu phần trăm thiệt hại lớn nhất đến từ bên có ít năng lực tài chính nhất, rất có thể, nạn nhân của ô nhiễm môi trường sẽ không được đền bù đầy đủ. Do đó, cần phải giải thích điểm b khoản 3 Điều 130 theo hướng tương thích với BLDS 2015: công nhận trách nhiệm chung và liên đới theo hướng trong trường hợp quy định của luật chuyên ngành không tồn tại thì áp dụng quy định của luật chung giải quyết.
Về giảm nhẹ nghĩa vụ chứng minh cho nguyên đơn, đối với các thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản tư, Luật 2020 đã có một bước tiến đáng ghi nhận trong việc giảm nhẹ nghĩa vụ chứng minh cho nguyên đơn. Theo đó, việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và thiệt hại được đẩy sang cho chủ thể gây ô nhiễm môi trường
[26]. Thay đổi này phản ánh ý chí của nhà lập pháp khi nhận thức được các đặc tính của thiệt hại môi trường và xu hướng nghiêng về bảo vệ người bị thiệt hại nhiều hơn. Cùng với quy định về chuyển đổi nghĩa vụ chứng minh lỗi sang cho bị đơn theo Bộ luật Dân sự
[27], nạn nhân của ô nhiễm môi trường chỉ cần chứng minh hai yếu tố còn lại để yêu cầu BTTH: hành vi và thiệt hại.
Đối với việc chứng minh thiệt hại, Luật 2020 đưa ra cơ chế cho phép nguyên đơn tự mình hoặc ủy quyền cho cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác xác định thiệt hại và yêu cầu bồi thường
[28]. Đây cũng là một nỗ lực đáng ghi nhận của Luật 2020 khi cho phép cơ quan nhà nước hỗ trợ nạn nhân của ô nhiễm môi trường kiện đòi BTTH. Tuy nhiên, khi quy định người dân chỉ có thể “ủy quyền” chứ không phải “yêu cầu”, có thể suy luận rằng, mặc dù các cơ quan nhà nước thực hiện việc xác định thiệt hại cho người dân, nhưng các chi phí liên quan đến xác định thiệt hại và thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường vẫn do người dân gánh chịu. Và nếu giải thích theo hướng như vậy, có thể khẳng định không có nhiều khác biệt theo hướng giảm nhẹ gánh nặng nghĩa vụ chứng minh cho người bị hại đối với trường hợp đặc thù trong lĩnh vực môi trường.
Về cơ chế miễn trừ trách nhiệm, Luật 2020 không có quy định trực tiếp về các trường hợp miễn trừ trách nhiệm do ô nhiễm môi trường gây ra. Có quan điểm cho rằng, khoản 4 Điều 130 quy định về cơ chế miễn trừ trách nhiệm này, tuy nhiên quy định hiện hành trong trường hợp này không cấu thành trách nhiệm BTTH do không có thiệt hại nên không thể xem là quy chế miễn trừ trách nhiệm.
Do vậy, có hay không việc công nhận cơ chế miễn trừ trách nhiệm được quy định tại phần chung trong BLDS 2015 là vấn đề cần tiếp tục được bàn luận. Về cơ bản, liên quan đến trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng, sự khác nhau giữa quy chế chung và quy chế riêng được tập chung ở hai mảng vấn đề pháp lý đó là (i) Điều kiện cấu thành trách nhiệm; (ii) Cơ chế miễn trừ. Điều đó có nghĩa cơ chế miễn trừ trong các lĩnh vực đặc thù khó có thể tiếp nhận được hoàn toàn quy chế tại phần chung.
Nếu áp dụng quy chế miễn trừ trong BLDS 2015, bị đơn có thể nại ra các lý do sau đây để được xem xét miễn trừ trách nhiệm: (i) thiệt hại xảy ra do sự kiện bất khả kháng, (ii) thiệt hại xảy ra do lỗi của bên bị thiệt hại, (iii) tình thế cấp thiết, (iv) phòng vệ chính đáng
[29]. Do vậy, khả năng công nhận miễn trừ trách nhiệm sẽ rất cao và không phù hợp với các đặc tính của trách nhiệm BTTH trong lĩnh vực môi trường. Tiếp đến, nếu không có các quy định cụ thể trong luật chuyên ngành, có thể sẽ dẫn tới yêu cầu đòi hỏi kỹ thuật và khả năng giải thích, áp dụng luật của cơ quan tư pháp.
Kết luận: Để khắc phục những khó khăn trên thực tiễn áp dụng pháp luật trong lĩnh vực trách nhiệm BTTH do ô nhiễm môi trường gây ra như hầu hết yêu cầu của người bị hại không được toà chấp nhận, do không thể chứng minh được các điều kiện cấu thành trách nhiệm nếu áp dụng theo quy định tại BLDS: điều kiện về tồn tại thiệt hại
[30]; điều kiện về mối quan hệ nhân quả giữa hành vi xâm hại và thiệt hại
[31]. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã hướng tới mục đích xây dựng quy chế giảm nhẹ gánh nặng nghĩa vụ chứng minh cho chủ thể pháp luật dân như phân tích ở trên, song các quy định từ Điều 130 đến Điều 135 đã bộc lộ một số hạn chế:
Thứ nhất, nếu với mục đích điều chỉnh chung trách nhiệm BTTH đối với hành vi xâm hại tài sản công và hành vi xâm hại quyền và lợi ích của chủ thể tư thì nên phân loại rõ hai loại trách nhiệm BTTH, qua đó xây dựng từng quy chế phù hợp về nguyên tắc trách nhiệm, điều kiện cấu thành, hệ quả pháp lý và cơ chế miễn trừ, cơ chế bảo hiểm với (1) trách nhiệm BTTH đối với tài sản công có thể tham khảo Chỉ thị 2004/35/EC, với (2) trách nhiệm BTTH đối với thiệt hại của chủ thể tư có thể tham khảo quy chế pháp lý của Nhật Bản.
Thứ hai, chưa thấy rõ được nguyên tắc của trách nhiệm BTTH trong lĩnh vực môi trường để bảo vệ chủ thể tư.Cụ thểcó thể chọn lựa giữa trách nhiệm tuyệt đối như Nhật Bản và không công nhận cơ chế miễn trừ hoặc mô hình trách nhiệm nghiêm ngặt như Châu Âu và quy định kèm theo các trường hợp được miễn trách nhiệm. Nếu lựa chọn mô hình trách nhiệm nghiêm ngặt, thì quy định về cơ chế miễn trừ trách nhiệm phải được bổ sung, việc xây dựng quy chế pháp lý này phải được dựa trên những kết quả nghiên cứu thực chứng và nghiên cứu pháp luật so sánh sao cho phù hợp với xu hướng hiện nay của pháp luật quốc tế và tình hình thực trạng kinh tế, xã hội… cũng như định hướng phát triển của Việt Nam./.
[1] Robert V. Percival, Liability for Environmental Harm and Emerging Global Environmental Law, 2009.
[2] Vụ án lò nung kim loại tại Trail, https://legal.un.org/riaa/cases/vol_III/1905-1982.pdf, truy cập ngày 30/07/2020.
[4] Ludwig Kramer, Focus on European Environmental Law, Sweet & Maxwell Limited, 1997.
[8] Marilena Kampa & Elias Castanas, Human Health Effects of Air Pollution, 151 ENVTL. POLLUTION 362 (2008).
[9] Kenneth S. Abraham, The Relation Between Civil Liability and Environmental Regulation: An Analytical Overview, 41 WASHBURN L.J. 379 (2002).
[10] Christopher H. Schroeder, Lost in the Translation: What Environmental Regulation Does That Tort Cannot Duplicate, 41 WASHBURN L.J. p.601, 602 (2002).
[11] Nhìn chung, cơ chế bồi thường ngoài hợp đồng sẽ phát huy tác dụng nhất trong trường hợp chỉ có một thiệt hại bắt nguồn từ một nguyên nhân. Do đó, số lượng các bên tham gia tranh chấp ít và dễ xác định mối quan hệ nhân quả, như việc tiếp xúc với A-mi-ăng (asbestos) là nguyên nhân dẫn đến ung thư biểu mô màng phổi (mesothelioma). Tuy nhiên, trong những trường hợp nhiều thiệt hại bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, cơ chế BTTH lại xuất hiện nhiều vướng mắc.
[12] Calabresi & Melamed, Property Rules, Liability Rules, and Inalienability: One view of the Cathedral, Havard Law Review, 1972.
[13] Điều 5(4) và Điều 6(3) Chỉ thị 2004/35/EC quy định chỉ có cơ quan nhà nước mới có quyền yêu cầu chủ thể gây ô nhiễm thực hiện các biện pháp phòng ngừa, khắc phục thiệt hại môi trường.
[14] Suy luận từ Điều 8(3), 5(4), 6(3), 11(3), Chỉ thị 2004/35/EC.
[15] BIO Intelligence Service, ELD Effectiveness: Scope and Exceptions, Final Report prepared for European Commission – DG Environment, 2014.
[16] Xem án lệ Watanabe v. Chisso K. K., Tòa án quận Kumamoto, 20/03/1973.
[17] Xem án lệ Shiono v. Showa Yokkaichi Sekiyu, Tòa án quận Tsu, 24/07/1972.
[18] Tháng 6/1972, Nhật bổ sung Điều 25 trong Luật Kiểm soát ô nhiễm không khí 1968 và Điều 19 trong Luật kiểm soát ô nhiễm môi trường nước 1970, và đều quy định về trách nhiệm tuyệt đối.
[19] Điều 719, Bộ luật Dân sự Nhật Bản.
[21] Điều 130, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
[22] Khoản 2, Điều 585 Bộ luật Dân sự năm 2015.
[23] Điều 600 Bộ luật Dân sự năm 2015.
[24] Điều 587 Bộ luật Dân sự năm 2015: “Trường hợp nhiều người cùng gây thiệt hại thì những người đó phải liên đới bồi thường cho người bị thiệt hại. Trách nhiệm bồi thường của từng người cùng gây thiệt hại được xác định tương ứng với mức độ lỗi của mỗi người; nếu không xác định được mức độ lỗi thì họ phải BTTH theo phần bằng nhau”.
[25] Điểm b khoản 3 Điều 130 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020: “Trách nhiệm BTTH về môi trường, chi trả chi phí xác định thiệt hại và thực hiện thủ tục yêu cầu BTTH đối với từng đối tượng được xác định tương ứng với tỷ lệ gây thiệt hại trong tổng thiệt hại về môi trường; trường hợp các bên liên quan hoặc cơ quan quản lý nhà nước về môi trường không xác định được tỷ lệ chịu trách nhiệm thì cơ quan trọng tài hoặc Tòa án quyết định theo thẩm quyền”.
[26] Khoản 2 Điều 133 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
[27] Phần I.5.d, Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐTP về việc hướng dẫn áp dụng một số quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005 về BTTH ngoài hợp đồng do Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành.
[28] Khoản 3 Điều 131 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020: “Tổ chức, cá nhân bị thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường tự mình hoặc ủy quyền cho cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác xác định thiệt hại và yêu cầu BTTH về môi trường”.
[29] Khoản 2 Điều 584 Bộ luật Dân sự năm 2015.
[30] Từ năm 2007 đến 2017, do việc xả thải cả nước và khói của Công ty giấy Bắc Hà, khoảng 70 hộ dân của thôn 7 xã Tăng Tiến, huyện Việt Yên, tỉnh Bắc Giang đã bị thiệt hại về sức khoẻ (với nhiều người dân bị lở loét khi đi làm đồng và trên 60 người chết vì ung thư do khói bụi) và tài sản (với sản lượng lúa trên cánh đồng sử dụng nguồn nước tưới bị ô nhiễm sụt giảm 50%). Ban đầu có năm hộ dân khởi kiện, sau đó rút xuống dần và cuối cùng chỉ còn một nguyên đơn. Người dân đòi BTTH cả sức khoẻ và tài sản, sau đó do thấy không thể cung cấp được chứng cứ về thiệt hại sức khoẻ (mặc dù nhiều người đã từng phải điều trị tại bệnh viện) nên đã rút yêu cầu này, chỉ giữ yêu cầu đòi BTTH về lúa.
[31] Bản án sơ thẩm ngày 31/01/2019 của TAND thành phố Bắc Giang đã bác toàn bộ các yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn với các lý do chính là: Nguyên đơn đã không chứng minh được rằng nguồn nước ô nhiễm là nguyên nhân của việc sụt giảm sản lượng lúa và nguyên đơn tự tính các thiệt hại về tài sản nên không có căn cứ do không được cơ quan có thẩm quyền nào xác nhận. Bản án phúc thẩm ngày 27/06/2019 của TAND tỉnh Bắc Giang cũng bác yêu cầu kháng cáo của nguyên đơn và giữ nguyên quyết định của Bản án sơ thẩm với các lý do tương tự.