Hoàn thiện pháp luật về tích tụ đất nông nghiệp để tạo tiền đề phát triển kinh tế nông nghiệp hiện đại, quy mô lớn

Theo tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hợp quốc, tích tụ đất nông nghiệp là quá trình phân bổ lại các mảnh đất nhằm loại bỏ hạn chế tình trạng manh mún đất đai[1]. Theo tác giả Nguyễn Đình Bồng và Nguyễn Thị Thu Hồng, tích tụ ruộng đất là sự mở rộng quy mô diện tích đất đai do hợp nhất nhiều thửa lại, đây được xem là cơ sở đầu tiên để phát triển kinh tế hộ gia đình trong thời kỳ quá độ chuyển từ sản xuất nhỏ, tự cung, tự cấp lên sản xuất hàng hóa quy mô lớn thông qua các giao dịch chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất[2]. Dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định về tập trung, tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp được công bố công khai trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ ngày 22/10/2019[3] đã đưa ra 02 phương án về khái niệm tích tụ đất nông nghiệp: một là, tích tụ đất nông nghiệp là việc tăng diện tích đất nông nghiệp của người sử dụng đất thông qua hình thức nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của những người sử dụng đất khác; hai là, tích tụ đất nông nghiệp là việc tăng diện tích đất nông nghiệp của người sử dụng đất thông qua hình thức nhận chuyển quyền sử dụng đất. Chung quy lại, tích tụ đất đai là quá trình chuyển dịch đất đai của người sử dụng đất nhằm làm tăng quy mô diện tích đất thông qua các giao dịch làm chuyển quyền sử dụng đất. Cùng với tích tụ đất đai, tập trung đất đai cũng là một phương thức mở rộng quy mô diện tích đất nông nghiệp, nhưng sự khác biệt cơ bản là việc tập trung đất đai sẽ không làm chuyển quyền của người sử dụng đất, hay nói cách khác, đó là phương thức gom đất lại cùng canh tác nhưng không chuyển quyền sử dụng đất. Xét về sự ảnh hưởng, tác động thì tập trung đất đai sẽ ít gây ra nhiều tác động tốt trong đời sống xã hội nhưng lại thiếu tính bền chặt, sự chắc chắn và hạn chế khả năng tổ chức sản xuất, vốn hóa đất đai so với phương thức tích tụ đất đai. Những hạn chế trong hoạt động của mô hình hợp tác xã theo phương thức tập trung đất đai[4] cho thấy sự cần thiết của tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp ở nước ta.

Tích tụ đất đai mở rộng quy mô sản xuất nông nghiệp ở Việt Nam là một trong những chính sách đột phá được thể hiện lần đầu tại Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 5/8/2008 Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn. Tiếp đến, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa XI khẳng định sẽ mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp để thích hợp với từng vùng và điều kiện sản xuất. Điều này đã được cụ thể hóa trong Luật Đất đai năm 2013. Bên cạnh đó, Quyết định số 1832/QĐ-TTg ngày 18/11/2020 ban hành khung hành động đổi mới cơ chế, chính sách đối với Vùng Đồng bằng Sông Cửu Long đã xác định tích tụ đất nông nghiệp là một chính sách quan trọng, là tiền đề tạo nên sự bức phá trong phát triển nông nghiệp của Vùng. Quan điểm, chủ trương này thể hiện định hướng đổi mới mở rộng hạn điền cho sản xuất nông nghiệp ở nước ta. Sự phát triển của kinh tế, những chuyển biến của xã hội nước ta hiện nay cho thấy, việc mở rộng tích tụ đất nông nghiệp là xu hướng tất yếu cho sự hình thành và phát triển các mô hình kinh tế nông nghiệp hiện đại.

Tính tất yếu đặt ra yêu cầu đổi mới chính sách, pháp luật về tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp ở Việt Nam được thể hiện trên ba phương diện cơ bản sau:

Một là, về mặt kinh tế: Nhu cầu phát triển kinh tế của nước ta trong những năm tới đây đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào nông nghiệp. Ở nước ta, do lịch sử và thói quen canh tác, đất đai nông nghiệp ở Việt Nam bị phân tán thành nhiều mảnh, manh mún: có gần 14 triệu hộ nông dân đang sở hữu 78 triệu mảnh ruộng nhỏ lẻ , 63% hộ nông dân có diện tích đất nhỏ hơn 0.5 ha, 26% có từ 0.5 - 02 ha. Ngoài ra, có những hộ nông dân sở hữu nhiều mảnh đất nhỏ, rải rác gây ra hạn chế bất cập trong sản xuất nông nghiệp, khuyến khích doanh nghiệp đầu tư[5]. Sự manh mún, nhỏ lẻ của đất nông nghiệp trong thực tế làm hạn chế rất lớn năng suất canh tác và diện tích nhỏ lẻ đã không thể ứng dụng những công nghệ hiện đại vào quá trình sản xuất nông nghiệp. Để khắc phục hạn chế này, giải pháp căn cơ là phải tập trung, tích tụ đất nông nghiệp nhằm bảo đảm yêu cầu nền tảng ứng dụng các mô hình nông nghiệp hiện đại.

Hai là, về mặt xã hội: Làn sóng di cư từ nông thôn ra thành thị và những ảnh hưởng của môi trường dẫn đến hiện tượng bỏ hoang đất nông nghiệp. Kết quả điều tra di cư nội địa quốc gia vào năm 2015 cho thấy: có 13,6% dân số chiếm khoảng 12,4 triệu người là người di cư trong vòng 05 năm (2010- 2015). Luồng di cư từ nông thôn ra thành thị chiếm 36,2%; đặc biệt, đồng bằng Sông Cửu Long có luồng di cư từ nông thôn về thành thị cao gấp 05 lần di cư từ thành thị về nông thôn.[6] Người di cư chủ yếu là lực lượng lao động trẻ chiếm 83,9% với nguyên nhân chủ yếu là tìm kiếm việc làm và cải thiện kinh tế. Thực trạng này cho thấy, đất nông nghiệp ở khu vực nông thôn, nhất là khu vực được xem là vựa lúa lớn nhất cả nước – đồng bằng Sông Cửu Long sẽ thiếu hụt lực lượng lao động nông nghiệp và bỏ hoang đất đai. Bên cạnh đó, những ảnh hưởng của biến đổi khí hậu tác động nghiêm trọng đến tưới tiêu, canh tác nông nghiệp. Tính đến vụ mùa năm 2020, cả nước có hơn 58.000 ha ruộng bỏ hoang, trong đó ruộng bỏ hoang liên tiếp từ 03 vụ trở lên chiếm 52%, còn lại là bỏ từ 1- 2 vụ. Một số địa phương thì phổ biến hiện tượng bỏ vụ[7]. Vấn đề đặt ra là những diện tích đất nông nghiệp bị bỏ hoang, đất bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu cần được trao cho những người sử dụng có nhu cầu, có khả năng đầu tư, cải tạo phát huy hiệu quả sử dụng đất, nhất là các tổ chức kinh tế tư nhân trong lĩnh vực nông nghiệp.

Ba là, về mặt pháp lý: Tích tụ đất nông nghiệp nhằm khắc phục bất cập trong thực tế phát sinh từ quy định hiện hành về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp.Với quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp ở các thời kỳ, Luật Đất đai năm 2013 đã khống chế việc tích tụ đất đai mở rộng quy mô sản xuất. Vì thế, những người có nhu cầu và điều kiện đã “lách luật” để tích tụ đất nông nghiệp. Điều này làm phát sinh rất nhiều bất cập cho quản lý đất đai, cụ thể là quản lý đất nông nghiệp. Điển hình, ở khu vực miền Tây số lượng “điền chủ” có hàng trăm hecta đất nông nghiệp khá phổ biến, Ông Võ Quan Huy, một nông dân tiêu biểu tại Long An cho biết với hơn 40 năm làm nông nghiệp thì hiện Ông đã có hàng ngàn hecta đất nhưng đa phần đều nhờ người đứng tên[8]. Ngoài ra, thực tế tồn tại rất nhiều phương thức giao dịch khác để người dân “lách” quy định về hạn điền như: thông qua cầm cố đất đai, qua hợp đồng thế chấp, giao dịch “giấy tay”… Thực trạng trên đã tạo nên những rủi ro tiềm ẩn về tranh chấp đất đai, Nhà nước không thể quản lý được chính xác về chủ thể sử dụng đất nông nghiệp thật sự, người sử dụng đất không thể vốn hóa giá trị đất đai của mình trong sản xuất nông nghiệp. Bên cạnh đó, với quy định hiện hành về hạn điền và hệ thống dữ liệu đất đai nước ta thì thực tế, chúng ta không thể kiểm soát hiệu quả tình trạng người sử dụng đất vượt hạn điền khi sử dụng đất ở nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tình trạng “lách luật” và hạn chế trong quy định về cơ chế kiểm soát hạn điền cho thấy, cần phải có những đổi mới trong quy định của pháp luật đất đai để tạo hành lang pháp lý an toàn và hiệu quả trong quản lý, sử dụng đất nông nghiệp.  

2. Tác động của tích tụ đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay       

Tích tụ đất nông nghiệp mang lại những hiệu ứng tích cực sau:

(i) Nâng cao chất lượng sản xuất nông nghiệp. Với tầm quan trọng của đất đai trong sản xuất nông nghiệp thì tích tụ đất đai là điều kiện cơ bản cho mọi sự đổi mới trong tổ chức sản xuất và phát triển kinh tế nông nghiệp. Tích tụ đất đai xóa bỏ sự manh mún, nhỏ lẻ, những bờ ranh và sự thiếu đồng bộ về hạ tầng nông nghiệp, là điều kiện ứng dụng những công nghệ, kỹ thuật hiện đại nhằm nâng cao hiệu quả và năng suất, chất lượng sản phẩm nông nghiệp.

(ii) Tạo tiền đề phát triển những mô hình kinh tế nông nghiệp hiện đại như cánh đồng mẫu lớn trong chuyên canh cây lúa, hợp tác xã kiểu mới gắn với sản phẩm đặc trưng; kinh tế trang trại… thậm chí mô hình kết hợp sản xuất nông nghiệp với chế biến nông sản và tiêu thụ, kết hợp du lịch sinh thái… Tích tụ đất đai sẽ giải quyết được yêu cầu cơ bản về diện tích đất của các mô hình hiện đại.

(iii) Tạo điều kiện thu hút kinh tế tư nhân đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp. Nước ta vốn dĩ là một nước nông nghiệp, sản phẩm nông nghiệp thương hiệu Việt đã được khẳng định trên thị trường thế giới nên sự thu hút các tổ chức kinh tế tư nhân đầu tư phát triển lĩnh vực nông nghiệp là rất hấp dẫn. Tuy nhiên, những rào cản tiếp cận đất nông nghiệp đã ảnh hưởng rất lớn đến quyết định đầu tư của kinh tế tư nhân vào lĩnh vực này. Vì vậy, giải quyết bài toán về hạn điền, mở rộng khả năng tiếp cận đất nông nghiệp cho các tổ chức kinh tế tư nhân sẽ thu hút mạnh mẽ nguồn vốn vào phát triển nông nghiệp ở nước ta.

(iv) Hoàn chỉnh hệ thống dữ liệu đất đai phục vụ quản lý, nâng cao hiệu quả vốn hóa giá trị đất đai trong sản xuất nông nghiệp; giảm thiểu rủi ro tranh chấp đất đai. Trước thực trạng quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay, việc đổi mới quy định về tích tụ đất đai sẽ “chính danh” người sử dụng đất, góp phần hoàn thiện chính xác hệ thống dữ liệu đất đai, triệt tiêu những rủi ro tranh chấp đất đai từ hành vi “lách luật” để tích tụ đất đai.

Tóm lại, đổi mới về tích tụ đất nông nghiệp không chỉ mang lại những hiệu ứng tích cực cho sự phát triển của nền nông nghiệp hiện đại mà còn nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta.

Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, tích tụ đất nông nghiệp ở Việt Nam cũng đặt ra những thách thức sau đây:

(i) Nhu cầu giải quyết việc làm, sinh kế cho lực lượng hộ nông dân nhỏ lẻ không còn đất canh tác. Khi thực hiện tích tụ đất nông nghiệp, những hộ sản xuất nông nghiệp nhỏ lẻ sẽ không còn đất canh tác. Từ đây đặt ra vấn đề chuyển đổi nghề nghiệp cho nhóm đối tượng này và khả năng tạo nên làn sóng di cư lớn từ nông thôn ra thành thị để tìm việc làm. Vì vậy, mỗi địa phương phải xác định rõ số lượng, nhóm đối tượng chịu tác động từ việc mở rộng tích tụ đất nông nghiệp để chủ động xây dựng những phương án đào tạo, chuyển đổi nghề; phát triển những mô hình sản xuất nông nghiệp, phi nông nghiệp giải quyết việc làm ngay tại địa phương, hạn chế sự di cư và đảo lộn đời sống người nông dân.

(ii) Đất nông nghiệp tập trung vào số ít người trong xã hội, nguy cơ hình thành “địa chủ kiểu mới”, phân hóa giàu nghèo. Bên cạnh việc đổi mới quy định về hạn điền, pháp luật đất đai cần thiết lập công cụ kiểm soát hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp, cơ chế can thiệp, điều tiết của Nhà nước khi cần thiết trước những “biến thể” có thể xuất hiện như hiện tượng địa chủ kiểm mới, hiện tượng chiếm giữ đất nông nghiệp không nhằm sản xuất nông nghiệp… Đồng thời, xây dựng cơ chế điều tiết lợi ích trực tiếp từ việc tích tụ đất nông nghiệp đến cải thiện môi trường nông thôn, đời sống người dân tại khu vực nông thôn.

(iii) Mô hình nông nghiệp quy mô lớn, khi thị trường biến động sẽ có tác động tạo nên nhiều thách thức. Tích tụ đất đai sẽ nâng cao năng suất và chất lượng sản phẩm nông nghiệp, tạo nên sản lượng chuyên canh lớn. Tuy nhiên, điều này cũng đặt ra yêu cầu Nhà nước cần quản lý, định hướng và quy hoạch tốt để bảo đảm những biến động thị trường không ảnh hưởng nghiêm trọng đến khả năng tiêu thụ sản phẩm. Những thách thức từ tích tụ đất nông nghiệp cho thấy tầm quan trọng, vai trò quản lý của Nhà nước để chủ động và xử lý hiệu quả các ảnh hưởng. Tác giả cho rằng, trong bối cảnh nước ta hiện nay thì điều tiên quyết để hạn chế thấp nhất những hệ lụy của tích tụ đất nông nghiệp là hành lang pháp lý phải thiết lập dựa trên những quy luật khách quan của thị trường.

Một là, bất cập trong quy định về chủ thể tích tụ đất trồng lúa: Khoản 30 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định “Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là hộ gia đình, cá nhân đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó”. Theo quy định này, để xác nhận là hộ gia đình, cá nhân chỉ cần thỏa mãn 02 điều kiện: một là, đang sử dụng đất đã được nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận chuyển quyền sử dụng đất; hai là, có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó. Trong khi đó, Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 (Thông tư số 33) quy định có 03 căn cứ để xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, bao gồm: thứ nhất, đang sử dụng đất nông nghiệp do được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất; do nhận chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất; đang sử dụng đất nông nghiệp mà chưa được Nhà nước công nhận; thứ hai, không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội; (đối với hộ gia đình thì có ít nhất một thành viên của hộ gia đình không thuộc đối tượng nêu trên); thứ ba, có nguồn thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất đang sử dụng nêu trên, kể cả trường hợp không có thu nhập thường xuyên vì lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn, dịch bệnh. Đối chiếu hai quy định nêu trên cho thấy sự không thống nhất trong điều kiện xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. So với quy định của Luật Đất đai năm 2013, Điều 3 Thông tư số 33 đã quy định thêm một căn cứ xác nhận đó là: không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội. Như vậy, người sử dụng đất thỏa mãn điều kiện quy định của Luật nhưng theo quy định của Thông tư thì vẫn không đủ điều kiện xác nhận. Điều này gây khó khăn cho người dân trong việc xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp.

Hai là, quy định của Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 không tạo điều kiện cho tổ chức kinh tế tích tụ đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, gây khó khăn cho các doanh nghiệp trong lĩnh vực nông nghiệp mở rộng quy mô sản xuất. Khoản 2 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 quy định “Tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”. Như vậy, tổ chức kinh tế chỉ được nhận chuyển nhượng 03 loại đất: đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ và đất rừng đặc dụng khi những loại đất này được phép chuyển mục đích. Điều này dẫn đến những doanh nghiệp trong lĩnh vực nông nghiệp không thể tích tụ các loại đất nêu trên để phục vụ các mô hình sản xuất nông nghiệp. Điển hình để có diện tích đất trồng lúa triển khai các mô hình sản xuất ứng dụng công nghệ hiện đại, Tập đoàn Lộc Trời ở An Giang phải thỏa thuận thuê quyền sử dụng đất của từng hộ dân, điều này gây ra rất nhiều khó khăn khi đàm phán hợp đồng thuê, thiếu sự bền vững nên không thể đầu tư quy mô lớn triển khai các mô hình sản xuất. Mặc dù quy định trên nhằm bảo vệ quỹ đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ và đất rừng đặc dụng nhưng vô hình trung đã tạo ra rào cản tích tụ đất đai đối với các doanh nghiệp trong lĩnh vực nông nghiệp.

Ba là, quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất không đáp ứng yêu cầu của mô hình sản xuất nông nghiệp hiện đại. Điều 44 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 (Nghị định số 44) quy định “Đối với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối thì mỗi hộ gia đình, cá nhân tích tụ không quá 30 ha ở các tỉnh, thành thuộc khu vực Đông Nam bộ và đồng bằng Sông Cửu Long và không quá 20 ha ở các tỉnh, thành còn lại”.

Thực tiễn những mô hình tích tụ đất nông nghiệp đã cho thấy hiệu quả sản xuất rất cao và sự bất hợp lý trong giới hạn về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất hiện nay. Điển hình những mô hình ở tỉnh Long An, An Giang... ở khu vực đồng bằng Sông Cửu Long đã tạo nên sự chuyển biến mạnh mẽ về giá trị nông sản của khu vực. Việc tích tụ đất đai ở Vùng đồng bằng Sông Cửu Long phổ biến là việc tích tụ của kinh tế hộ gia đình, qua việc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của những hộ liền kề, những người lân cận. Trong khi đó, mô hình kinh tế trang trại khá phát triển ở các tỉnh Bắc Bộ và Trung Bộ với sự đa dạng của các phương thức tích tụ đất đai, điển hình như: tỉnh Hà Nam là mô hình sản xuất nông nghiệp công nghệ cao với sự đầu tư chủ yếu của các doanh nghiệp; tỉnh Vĩnh Phúc là sự phát triển mô hình trạng trại chăn nuôi tập trung; tỉnh Nghệ An là sự phát triển mạnh mẽ của phương thức dồn điền đổi thửa..[9]  Nhu cầu tích tụ đất đai phụ thuộc rất lớn vào phương thức và quy mô sản xuất, yếu tố vị trí địa lý chỉ ảnh hưởng chứ không mang tính quyết định trong tích tụ đất nông nghiệp. Tuy nhiên, Điều 130 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 44 Nghị định số 43, khi quy định về diện tích tích tụ đất nông nghiệp, phân chia theo hai khu vực địa lý sau: một là, các tỉnh, thành thuộc khu vực Đông Nam Bộ và đồng bằng Sông Cửu Long; hai là, các tỉnh, thành còn lại. Sự đa dạng của các mô hình kinh tế nông nghiệp hiện đại và các phương thức tích tụ đất đai đã đặt ra yêu cầu về tính linh hoạt, cụ thể trong quy định về hạn mức tích tụ đất đai.

Bốn là, quy định về phương thức chuyển dịch đất đai chưa tạo điều kiện thuận lợi cho tích tụ đất đai trong phát triển kinh tế nông nghiệp. Theo quy định của pháp luật đất đai, để thực hiện dự án, có hai phương thức chuyển dịch đất đai gồm: Chuyển dịch đất đai bắt buộc – Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng để giao, cho thuê thực hiện dự án theo quy định tại Điều 61, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013; Chuyển dịch đất đai tự nguyện – Cơ chế tự thỏa thuận thông qua nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 73 Luật Đất đai năm 2013.

Các trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được quy định gồm 03 nhóm tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013; trong đó, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển nông nghiệp chỉ có thể xem xét áp dụng trong hai trường hợp sau: (i) dự án khu công nghệ cao do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư, điển hình là các dự án nông nghiệp công nghệ cao; (ii) dự án khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận đầu tư. Hiện nay, phương thức chuyển dịch đất đai bắt buộc - Nhà nước thu hồi đất thực hiện dự án phát triển nông nghiệp chủ yếu chỉ là các dự án khu công nghệ cao. Trong khi đó, nhóm dự án khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản chưa được quy định cụ thể và có cơ chế áp dụng rõ ràng. Vì vậy, có thể nói, việc Nhà nước thu hồi đất để điều phối đất đai thực hiện các dự án phát triển nông nghiệp là rất hạn chế. Bên cạnh đó, những tồn tại của cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện như: hạn chế vai trò của Nhà nước trong hỗ trợ tổ chức kinh tế chuyển dịch đất đai, sự thiếu bền vững của phương thức thuê quyền sử dụng đất, quy định chưa cụ thể, chưa phát huy hiệu quả của góp vốn quyền sử dụng đất, rào cản tổ chức kinh tế trong nhận chuyển nhượng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng. Những hạn chế trên cho thấy, nhiều khó khăn trong quá trình chuyển dịch đất đai thực hiện các dự án nông nghiệp trong cả hai phương thức chuyển dịch bắt buộc và tự nguyện nên việc mở rộng diện tích chủ yếu qua các phương thức tích tụ đất đai của người sử dụng đất.

Trong bối cảnh nước ta hiện nay, việc mở rộng quy mô diện tích đất thông qua tập trung, tích tụ đất nông nghiệp là xu hướng tất yếu, là điều kiện cơ bản để công nghiệp hóa nông nghiệp, xây dựng một nền nông nghiệp quy mô, hiện đại và tiên tiến. Từ góc độ pháp lý, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị sau đây:

Thứ nhất, sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 theo hướng bổ sung nguyên tắc tập trung, tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp. Theo đó, quá trình tập trung, tích tụ đất đai cần được thiết lập trên nền tảng nguyên tắc tự nguyện; Nhà nước chủ động và kiểm soát chặt chẽ quá trình tập trung, tích tụ đất đai với những công cụ phù hợp để có sự can thiệp, điều tiết kịp thời khi cần thiết, không để xảy ra tình trạng lợi dụng chủ trương tập trung, tích tụ đất đai để chiếm ruộng đất, không để xảy ra tình trạng bóc lột của địa chủ kiểu mới khi tích tụ đất đai.

Thứ hai, sửa đổi Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 theo hướng gỡ bỏ rào cản tiếp cận đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ và đất rừng đặc dụng đối với tổ chức kinh tế; mở rộng chủ thể tham gia quá trình tập trung, tích tụ đất đai để tạo sự hấp dẫn, chính danh trong phát triển nông nghiệp. Việc tập trung, tích tụ đất nông nghiệp cần được đánh giá dựa trên các tiêu chí sau: (i) bảo đảm phù hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (ii) tính khả thi và hiệu quả của dự án; (iii) khả năng của nhà đầu tư để triển khai dự án; (iv) tác động của dự án đến xã hội. Chúng ta cần thay đổi tư duy từ “đất trồng lúa chỉ do người nào trồng lúa nắm giữ” thành “đất trồng lúa chỉ cần trồng lúa và mang lại năng suất, hiệu quả cao nhất”. Quá trình tập trung và tích tụ đất đai phải hướng đến hiệu quả sử dụng, khai thác giá trị của đất nông nghiệp, không đặt nặng vấn đề do ai nắm giữ.

Thứ ba, xây dựng hạn mức và phương thức tập trung, tích tụ đất đai mang tính dài hạn tùy thuộc vùng, miền và mô hình sản xuất. Mức diện tích đất tích tụ trong sản xuất nông nghiệp cần được quy định tùy thuộc từng vùng, miền và mô hình sản xuất chứ không cứng nhắc quy định một con số cụ thể như hiện nay. Mức diện tích sẽ được đánh giá theo hiện trạng sử dụng đất ở địa phương, sự tác động của mức diện tích, quy hoạch, mục đích và hiệu quả sử dụng đất của từng mô hình. Bên cạnh đó, mặc dù phương thức tập trung, tích tụ đất đai đa dạng nhưng từng địa phương phải dựa trên đặc điểm đất đai, hiện trạng sử dụng đất và quy hoạch phát triển nông nghiệp chủ động xây dựng phương án khuyến khích phát triển phương thức tập trung, tích tụ phù hợp theo từng vùng, từng địa phương.

Thứ tư, đánh giá tác động và chủ động xây dựng phương án giải quyết các vấn đề phát sinh từ tập trung, tích tụ đất đai, giải quyết tốt các vấn đề xã hội và đời sống của người sử dụng đất sau tích tụ đất đai. Đánh giá tác động là yêu cầu tiên quyết đối với các dự án tập trung, tích tụ đất đai vì điều đó giúp chính quyền lường trước và chủ động có những giải pháp hiệu quả cho các vấn đề xã hội phát sinh. Trước hết là giải quyết việc làm ngay tại địa phương hoặc khu vực lân cận cho nhóm người lao động dôi dư sau quá trình tập trung, tích tụ đất đai, hạn chế tình trạng di cư, thất nghiệp, gây mất an ninh, trật tự xã hội.

Thiết lập hành lang pháp lý toàn diện bảo đảm cho quá trình tập trung, tích tụ đất đai trong sản xuất nông nghiệp quy mô, hiện đại là tiền đề quan trọng cho sự phát triển ổn định và bền vững. Vì vậy, Luật Đất đai năm 2013 cần được bổ sung những quy định mang tính nguyên tắc, chủ đạo tạo cơ sở hình thành khuôn khổ pháp lý về tập trung, tích tụ đất đai. Song song đó, vai trò của công tác quy hoạch, thúc đẩy phát triển các dự án phi nông nghiệp để giải quyết việc làm ở khu vực nông thôn, khu vực ven đô thị sẽ góp phần tích cực trong giảm thiểu những tác động không mong muốn của quá trình tích tụ đất đai. Đổi mới pháp luật về tập trung, tích tụ đất đai sẽ tạo động lực mạnh mẽ thu hút nguồn lực kinh tế tư nhân trong phát triển nông nghiệp ở Việt Nam nhưng cũng đặt ra không ít những thách thức cho quá trình quản lý, điều tiết xã hội của Nhà nước./.

 

 

---