Hoàn thiện các quy định của pháp luật về tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật trong hoạt động thanh tra

Theo Đại từ điển Tiếng Việt, “thanh tra” được hiểu là hoạt động “điều tra, xem xét để làm rõ sự việc”[1]. Nói cách khác, thanh tra là trực tiếp xem xét làm rõ các tình tiết của vụ việc để đi đến kết luận đúng hay sai, đồng thời làm rõ tính chất, mức độ, nguyên nhân và hậu quả của vụ việc. Luật Thanh tra năm 2010 quy định hai tổ chức thanh tra là Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhân dân. Thanh tra nhân dân được thành lập ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước. Về bản chất, “Thanh tra nhân dân” là hoạt động giám sát và thuộc loại hình “giám sát, kiểm tra xã hội”. Điều này thể hiện rất rõ thông qua các quy định của Luật Thanh tra năm 2010 về nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra nhân dân. Nếu như Thanh tra nhà nước mang quyền lực nhà nước thì Thanh tra nhân dân - một hình thức giám sát của nhân dân lại không mang quyền lực nhà nước. Khi thực hiện hoạt động giám sát, Thanh tra nhân dân chỉ có quyền kiến nghị chứ không có quyền xử lý vụ việc. Vì lẽ đó, có ý kiến cho rằng, thuật ngữ “thanh tra” và “thanh tra nhà nước” là đồng nhất bởi Thanh tra nhân dân không thực hiện hoạt động thanh tra mà thực hiện hoạt động giám sát[2].

Trong quản lý nhà nước, hoạt động thanh tra được hiểu là thanh tra nhà nước[3]. Theo đó, Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân[4]. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó.

Thanh tra hành chính là một phương thức hữu hiệu để cơ quan quản lý nhà nước cấp trên có thể kiểm soát việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc. Để thực hiện hoạt động thanh tra hành chính, pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của những chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra hành chính. Việc ghi nhận nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra hành chính tạo cơ sở pháp lý để chủ thể này triển khai các hoạt động cần thiết, quyết định nhanh chóng, kịp thời các vấn đề phát sinh qua thanh tra, từ đó thúc đẩy tính chủ động, tích cực và trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Luật Thanh tra năm 2010 và Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ (Nghị định số 86) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của những chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra hành chính như người ra quyết định thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra, thanh tra viên, thành viên Đoàn thanh tra. Các quy định này tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể trong quá trình áp dụng pháp luật, loại trừ hiện tượng lạm quyền, tùy tiện. Ngoài ra, việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của những chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra hành chính còn giúp đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan giám sát hoạt động thanh tra được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật.

Theo điểm d khoản 1 Điều 48 Luật Thanh tra năm 2010, người ra quyết định thanh tra hành chính có nhiệm vụ, quyền hạn: “yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý”.

Người ra quyết định thanh tra hành chính được yêu cầu người có thẩm quyềntạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật khi có các căn cứ:

i) Cần phải ngăn chặn ngay hành vi vi phạm pháp luật; bởi lẽ, các khoản tiền, đồ vật, giấy phép được xem là tang vật, phương tiện, công cụ vi phạm pháp luật. Do đó, phải tiến hành việc tạm giữ vì nếu không tạm giữ thì người vi phạm sẽ tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm;

ii) Để xác minh làm rõ cho việc kết luận thanh tra vì để có thể kết luận chính xác có hay không có hành vi vi phạm pháp luật của một đối tượng, người ra quyết định thanh tra hành chính phải có đủ chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm thông qua các khoản tiền, đồ vật, giấy phép được sử dụng trái phép;

iii) Nhằm phục vụ cho việc xử lý sau thanh tra; bởi lẽ, một khi kết luận thanh tra đã xác định là có hành vi vi phạm pháp luật thì những tang vật, công cụ, phương tiện vi phạm này phải được xử lý theo quy định như thu hồi, tịch thu nộp ngân sách nhà nước, chuyển giao cho cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành để quản lý, xử lý hoặc tiêu hủy theo quy định của pháp luật.

Điều 40 Nghị định số 86 quy định chi tiết về trình tự và cách thức thực hiện việc tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật. Cụ thể: quyết định tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép phải bằng văn bản, trong đó ghi rõ tiền, đồ vật, giấy phép bị tạm giữ, thời gian tạm giữ, trách nhiệm của người ra quyết định tạm giữ, nghĩa vụ của đối tượng có tiền, đồ vật, giấy phép tạm giữ; việc tạm giữ phải được lập thành biên bản; đối với đồ vật, giấy phép xét thấy cần giao cho cơ quan chức năng giữ thì yêu cầu cơ quan đó thực hiện[5]; khi xét thấy không cần thiết áp dụng biện pháp tạm giữ thì người ra quyết định tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc sử dụng trái pháp luật phải ra quyết định hủy bỏ ngay biện pháp đó.

Mẫu văn bản liên quan đến “tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật” được thực hiện theo Thông tư số 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014 của Tổng Thanh tra Chính phủ (Thông tư số 05). Theo đó, Điều 25 Thông tư số 05 quy định trường hợp cần tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật thì Trưởng đoàn thanh tra đề nghị người ra quyết định thanh tra ra quyết định tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp. Quyết định tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp được thực hiện theo Mẫu số 23-TTr ban hành kèm theo Thông tư số 05. Trong trường hợp cần thiết, người ra quyết định thanh tra có văn bản yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp do hành vi trái pháp luật gây ra. Văn bản yêu cầu được thực hiện theo Mẫu số 24-TTr ban hành kèm theo Thông tư số 05.

Việc tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật có vai trò quan trọng và thể hiện rõ nét tính quyền lực nhà nước của thanh tra hành chính. Do đó, tuy có quan điểm cho rằng nên hủy bỏ quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật của người ra quyết định thanh tra nói chung và người ra quyết định thanh tra hành chính nói riêng vì không mang tính khả thi[6]. Tuy nhiên, theo tác giả thì quy định về quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật là rất cần thiết. Thực tiễn hoạt động thanh tra hành chính đã chứng minh sự cần thiết của quy định tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật. Việc tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật nếu được sử dụng chính xác sẽ có ý nghĩa lớn, nhằm tạo cơ sở xác minh chứng cứ phục vụ cho việc ra kết luận thanh tra.

2. Bất cập trong quy định của pháp luật về tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật trong hoạt động thanh tra

Một là, quy định về quyền hạn liên quan đến việc tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép chưa dự liệu được trường hợp người ra quyết định thanh tra hành chính là người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ.

Theo Mẫu số 23-TTr, thẩm quyền ra quyết định tạm giữ thuộc về người ra quyết định thanh tra hành chính hoặc người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ khác. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010, người ra quyết định thanh tra hành chính chỉ có quyền yêu cầu người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ mà không được quyền tự ra quyết định tạm giữ. Điều này dẫn đến thực tế là người ra quyết định thanh tra hành chính cho dù được pháp luật quy định có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép nhưng lại không được quyền tự mình ban hành quyết định, mà chỉ được yêu cầu chủ thể khác thực hiện. Đơn cử, các chức danh thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước như Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Giám đốc Sở, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ... được pháp luật quy định cho thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép. Tuy nhiên, khi ban hành quyết định thanh tra hành chính và trở thành người ra quyết định thanh tra hành chính thì lại không được tự ra quyết định tạm giữ. Nếu họ tự ra quyết định tạm giữ thì tuy hợp lý nhưng lại không phù hợp với quy định của Luật Thanh tra năm 2010. Ngược lại, việc yêu cầu chủ thể khác thực hiện tuy đúng quy định của pháp luật nhưng lại bất hợp lý.

Tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật trong hoạt động thanh tra là một biện pháp mang tính chất tạm thời. Tính chất tạm thời thể hiện ở thuật ngữ “cần ngăn chặn ngay” hoặc “làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý”. Do đó, về nguyên tắc, tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật trong hoạt động thanh tra phải có thời hạn cụ thể. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa quy định thời hạn tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật trong hoạt động thanh tra. Trên thực tế, thời hạn này hiện nay do người ra quyết định tạm giữ tùy nghi quyết định. Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành cũng không quy định thời gian tạm giữ tối đa. Đây là một bất cập rất lớn; bởi lẽ, việc tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật trong hoạt động thanh tra quá lâu có thểảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu trong một số trường hợp nhất định.

Theo quy định của pháp luật thanh tra, đối tượng bị tạm giữ có thể là tiền, đồ vật, giấy phép được sử dụng trái pháp luật. Việc sử dụng trái pháp luật tiền, đồ vật, giấy phép có thể cấu thành một vi phạm hành chính hoặc một vi phạm kỷ luật. Theo quy định của Điều 125, Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020 (Luật Xử lý VPHC năm 2012), người ra quyết định tạm giữ có trách nhiệm bảo quản tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Trong trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, giấy phép, chứng chỉ hành nghề bị mất, bán trái quy định, đánh tráo hoặc hư hỏng, mất linh kiện, thay thế thì người ra quyết định tạm giữ phải chịu trách nhiệm bồi thường và bị xử lý theo quy định của pháp luật. Khi thực hiện việc tạm giữ, người có thẩm quyền tạm giữ phải niêm phong tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tạm giữ, trừ trường hợp tang vật, phương tiện là động vật, thực vật sống, hàng hóa, vật phẩm dễ hư hỏng, khó bảo quản theo quy định của pháp luật.Đối với tang vật vi phạm hành chính là hàng hóa, vật phẩm dễ bị hư hỏng thì người ra quyết định tạm giữ phải tổ chức bán ngay theo giá thị trường và việc bán phải được lập thành biên bản. Tiền thu được phải gửi vào tài khoản tạm gửi mở tại Kho bạc Nhà nước. Nếu sau đó, theo quyết định của người có thẩm quyền, tang vật đó bị tịch thu thì tiền thu được phải nộp vào ngân sách nhà nước. Trường hợp tang vật đó không bị tịch thu thì tiền thu được phải trả cho chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp.

Tuy nhiên, nếu đồ vật bị tạm giữ không liên quan đến vi phạm hành chính mà chỉ liên quan đến vi phạm bị xử lý kỷ luật thì sẽ không thể áp dụng các quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012. Trên thực tế, có nhiều đồ vật liên quan đến vi phạm bị xử lý kỷ luật là hàng hóa dễ cháy, nổ (xăng, dầu), hàng hóa mang tính chất thời vụ (hàng tiêu dùng phục vụ lễ, tết), hàng hóa khó bảo quản, dễ bị ôi thiu (thực phẩm tươi sống). Những hàng hóa này cần có cách xử lý tương ứng, phù hợp với tính chất lý tính của hàng hóa. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành không quy định cụ thể về cách xử lý. Điều này gây khó khăn vì người ra quyết định thanh tra hành chính không thể quyết định hoặc yêu cầu người có thẩm quyền quyết định tạm giữ nếu những đồ vật có tính chất như trên được sử dụng trái pháp luật từ hành vi vi phạm trách nhiệm kỷ luật.

Theo quy định pháp luật, các đồ vật có tính chất đặc biệt được người ra quyết định thanh tra hành chính tạm giữ trong quá trình thanh tra sẽ được giao cho cơ quan chức năng giữ trong một số trường hợp. Tuy nhiên, đồ vật nào phải giao cho cơ quan chức năng tạm giữ và cơ quan chức năng nào sẽ thực hiện tạm giữ lại không được quy định rõ. Điều này dẫn đến việc thực hiện trên thực tế thiếu đồng bộ, không thống nhất; bởi lẽ, xét về bản chất, mỗi loại đồ vật khác nhau sẽ có giá trị khác nhau và cần được tạm giữ bởi những chủ thể khác nhau như việc tạm giữ vàng, bạc, kim khí quý, đá quý khác với việc tạm giữ động vật, thực vật quý hiếm, tạm giữ chất độc, vụ khí quân dụng...

Ngoài ra, pháp luật hiện hành cũng không quy định việc tổ chức quản lý nơi tạm giữ và chế độ quản lý, bảo quản đối với đồ vật bị tạm giữ là các đồ vật khác (không thuộc dạng hàng hóa, vật phẩm dễ hư hỏng như đã phân tích tại mục hạn chế thứ nhất hoặc đồ vật có tính chất đặc biệt buộc phải giao cho cơ quan chức năng quản lý, bảo quản như đã phân tích tại mục hạn chế thứ hai nêu trên). Trong khi đó, các hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, điều tra, truy tố... đều quy định các nội dung này đối với việc tạm giữ các đồ vật này[7]. Điều này gây khó khăn cho người ra quyết định thanh tra hành chính trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Để bảo đảm tính thống nhất, tính khả thi của các quy định của pháp luật về tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật trong hoạt động thanh tra, tác giả kiến nghị:

Một là, sửa đổiđiểm d khoản 1 Điều 48 Luật Thanh tra năm 2010 theo hướng “người ra quyết định thanh tra ra quyết định tạm giữ hoặc yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật”.

Hai là, bổ sungquy định về thời hạn tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật trong hoạt động thanh tra. Tác giả cho rằng,thời hạn tạm giữ các tiền, đồ vật, giấy phép tính từ thời điểm tạm giữ trên thực tế đến khi kết thúc việc thanh tra tại nơi được thanh tra. Trường hợp có căn cứ để xử lý đối tượng tạm giữ, người ra quyết định thanh tra hành chính quyết định hoặc yêu cầu người có thẩm quyền kéo dài thời hạn tạm giữ nhưng không được vượt quá thời hạn ra kết luận thanh tra.

Ba là, bổ sung quy định về việc xử lý các đồ vật là hàng hóa, vật phẩm dễ bị hư hỏng, khó bảo quản bị tạm giữ trong quá trình thanh tra. Tác giả cho rằng, cần vận dụng quy định của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính. Theo đó, người ra quyết định thanh tra hành chính phải tổ chức xử lý dưới hình thức tiêu hủy đối với hàng hóa, vật phẩm đã bị hư hỏng hoặc không còn giá trị sử dụng. Đối với những hàng hóa không thuộc trường hợp nêu trên thì phải tổ chức bán ngay theo giá thị trường và việc bán phải được lập thành biên bản. Tiền thu được từ việc xử lý phải gửi vào tài khoản tạm gửi mở tại Kho bạc Nhà nước của người ra quyết định thanh tra hành chính. Sau đó, khoản tiền này sẽ được xử lý theo kết luận thanh tra (tịch thu sung quỹ nhà nước hoặc trả lại chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sử dụng hợp pháp).

Bốn là, bổ sung quy định về các trường hợp đồ vật phải giao cho cơ quan chức năng tạm giữ, quy định về cơ quan chức năng thực hiện việc tạm giữ. Tác giả cho rằng, cần vận dụng quy định của Nghị định số 18/2002/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 70/2013/NĐ-CP) quy định về quản lý kho vật chứng, cụ thể như sau: i) Đối với tiền, giấy tờ có giá, vàng, bạc, kim khí quý, đá quý, đồ cổ phải được niêm phong và gửi tại hệ thống kho bạc nhà nước cùng cấp nơi cơ quan thụ lý vụ án có trụ sở, tuyệt đối không được phép lưu thông; ii) Đối với vũ khí quân dụng, chất nổ, chất cháy được niêm phong và gửi tại kho vũ khí, trang bị kỹ thuật thuộc Bộ Chỉ huy quân sự cấp tỉnh nơi cơ quan thụ lý vụ án có trụ sở. Vũ khí không phải là vũ khí quân dụng được bảo quản tại các kho vật chứng; iii) Đối với chất độc (tùy từng loại cụ thể) được niêm phong và gửi tại các cơ sở quản lý về chuyên môn thuộc ngành Y tế, Quốc phòng, Công an, Công Thương, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trên địa bàn; iv) Đối với chất phóng xạ được niêm phong và gửi tại Viện năng lượng nguyên tử Việt Nam thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ; v) Đối với động vật được gửi tại các Vườn thú, Trung tâm cứu hộ động vật hoang dã hoặc các cơ sở chăn nuôi thuộc ngành Nông nghiệp trên địa bàn; vi) Đối với thực vật được gửi tại các cơ quan lâm nghiệp, Công ty cây trồng trên địa bàn; vii) Đối với vật là vi khuẩn, siêu vi khuẩn, ký sinh trùng độc hại, mẫu máu, mô, bộ phận cơ thể người, vắc xin và các vật chứng khác liên quan đến lĩnh vực y tế cần có điều kiện bảo quản đặc biệt được niêm phong và gửi tại các cơ sở quản lý về chuyên môn thuộc ngành y tế.

Ngoài ra, cần bổ sung quy định về nơi tạm giữ các đồ vật được sử dụng trái pháp luật trong quá trình thanh tra hành chính (không thuộc dạng hàng hóa, vật phẩm dễ hư hỏng hoặc đồ vật có tính chất đặc biệt) theo hướng tổ chức quản lý cùng với nơi tạm giữ các tang vật, phương tiện vi phạm hành chính theo pháp luật về xử lý vi phạm hành chính để tiết kiệm không gian, kinh phí và nhân lực phục vụ việc quản lý, bảo quản; bổ sung quy định trách nhiệm quản lý đối với đồ vật bị tạm giữ, trong trường hợp đồ vật tạm giữ bị mất, đánh tráo, hư hỏng, mất linh kiện, thay thế thì người chịu trách nhiệm quản lý sẽ chịu trách nhiệm bồi thường và bị xử lý theo quy định của pháp luật./.

 

 

---