Rào cản pháp lý khi thực hiện quyền được trợ giúp và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của lao động di cư nội địa
20/08/2021
Tóm tắt: Trợ giúp xã hội và cung cấp các dịch vụ xã hội là một trong những chính sách nhằm đảm bảo an sinh cho người dân luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm thực hiện nhằm giúp những người có hoàn cảnh khó khăn có cơ hội tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản và thoát nghèo. Việt Nam được Liên hợp quốc công nhận là một trong các quốc gia đi đầu trong việc thực hiện một số mục tiêu Thiên niên kỷ (MDGs)[1] như (i) xóa bỏ tình trạng nghèo cùng cực và thiếu đói; (ii) đạt phổ cập giáo dục tiểu học... Tuy nhiên, việc thực hiện quyền được trợ giúp xã hội và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của nhóm lao động di cư nội địa còn gặp nhiều khó khăn. Trong phạm vi bài viết này, tác giả trình bày, phân tích những khó khăn trong việc thực hiện quyền được trợ giúp xã hội và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản đối với lao động di cư nội địa từ khía cạnh pháp lý và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm khắc phục những rào cản này.
Từ khóa: Lao động di cư nội địa, các dịch vụ xã hội, trợ giúp xã hội.
Abstract: Social assistance and provision of social services are one of the crucial policies to ensure the well-being of the people that the Party and the State always pay attention to help people in difficult circumstances have the opportunity to access the basic social services and getting rid of poverty. Vietnam is recognized by the United Nations as one of the leading countries in the implementation of a number of the Millennium Development Goals (MDGs) such as (i) extreme poverty and hunger eradication; (ii) universal primary education achievement … However, the implementation of the right to social assistance and access to basic social services of the group of internal migrant workers still faces difficulties. In the scope of this article, the author provides discussions and analysis of difficulties in exercising the right to social assistance and access to basic social services for internal migrant workers from a legal perspective and recommendation for further improvement of the related law to overcome the said barriers.
Keywords: Internal migrant workers; social assistance; provision of social services.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Nhận diện rào cản pháp lý trong việc thực hiện quyền được trợ giúp xã hội của lao động di cư nội địa
Hiểu một cách chung nhất, trợ giúp xã hội là sự giúp đỡ về tài chính hoặc các điều kiện sinh sống thích hợp để đối tượng được giúp đỡ có thể phát huy khả năng tự lo liệu cuộc sống cho mình hoặc cho gia đình, sớm hòa nhập với cộng đồng. Với cách hiểu này thì trợ giúp xã hội có thể được thực hiện bởi bất kỳ chủ thể nào trong xã hội đối với những đối tượng cần trợ giúp. Dưới góc độ pháp lý,
trợ giúp xã hội là tổng hợp các quy định của Nhà nước về chế độ, chính sách đối với những người có hoàn cảnh khó khăn[2].Đến cuối năm 2019, cả nước đã có trên 3 triệu đối tượng hưởng trợ cấp xã hội hàng tháng, được hỗ trợ kinh phí chăm sóc và cấp thẻ BHYT; 48.423 người đang được chăm sóc, nuôi dưỡng tại 432 cơ sở trợ giúp xã hội (trong đó có 182 cơ sở công lập), chiếm khoảng 3% dân số; kinh phí thực hiện trợ giúp xã hội thường xuyên hàng năm là 17.563 tỷ đồng
[3]. Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách và pháp luật về trợ giúp xã hội đối với lao động di cư nội địa gặp không ít khó khăn do vướng mắc bởi rào cản quy định về “sổ hộ khẩu”.
Hiện nay, đối với chế độ trợ giúp xã hội thường xuyên như: đề nghị trợ cấp xã hội hàng tháng; đề nghị hỗ trợ kinh phí chăm sóc nuôi dưỡng đối tượng bảo trợ xã hội; đề nghị hỗ trợ kinh phí chăm sóc đối với người nhận nuôi dưỡng, chăm sóc người khuyết tật đặc biệt nặng; đề nghị hỗ trợ kinh phí chăm sóc đối với gia đình có người khuyết tật đặc biệt nặng… đều có yêu cầu về mặt thủ tục là phải có “sổ hộ khẩu”
[4]. Những lao động di cư nội địa hoặc thân nhân của họ thuộc diện được hưởng trợ cấp xã hội thường xuyên (như người khuyết tật đặc biệt nặng) thì khá khó khăn khi thực hiện thủ tục để được nhận trợ giúp tại nơi họ di cư đến, nguyên nhân là họ không có “sổ hộ khẩu”. Theo số liệu thống kê khoảng 44,3% người di cư chưa đăng ký thường trú hoặc tạm trú với chính quyền
[5]. Theo kết quả phỏng vấn thì việc không đăng ký tạm trú của người di cư là do thủ tục đăng ký khá phiền hà, tốn nhiều thời gian. Như vậy, để thực hiện được quyền được trợ giúp xã hội, họ phải trở về nơi đăng ký “hộ khẩu thường trú” để thực hiện.
Những đối tượng đang nhận trợ giúp xã hội thường xuyên mà di cư hoặc di cư theo thân nhân khá khó khăn trong việc nhận tiền trợ giúp xã hội hàng tháng vì không có “sổ hộ khẩu” tại nơi di cư đến. Hiện nay, Nhà nước mới chỉ hướng dẫn thủ tục quyết định trợ cấp xã hội hàng tháng khi đối tượng thay đổi nơi cư trú giữa các xã, phường trong cùng quận, huyện hoặc giữa các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
[6] mà chưa có hướng dẫn khi đổi tượng thay đổi nơi cư trú giữa các tỉnh.
Đối với những trường hợp trợ giúp xã hội khác như: đề nghị hưởng chính sách hỗ trợ đối với học sin, hỗ trợ người bị thương nặng, đề nghị hỗ trợ chi phí mai táng… thì cũng yêu cầu phải có “sổ hộ khẩu”. Do đó, những lao động di cư cũng gặp không ít khó khăn do việc tiến hành những đề nghị này được thực hiện từ cơ sở (trưởng thôn) và thường ưu tiên đối với người dân có hộ khẩu thường trú
[7].
2. Nhận diện rào cản pháp lý trong việc thực hiện quyền tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của lao động di cư nội địa
Trong năm 2013 có khoảng 62% dân số là lao động dễ bị tổn thương, bao gồm nhiều người di cư nội địa tạm thời, đặc biệt là khi họ được xếp loại là người dân tạm trú
[8]. Đây là rào cản khó khăn đối với lao động di cư khi tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản như: giáo dục, y tế, nước sạch, điện… Theo kết quả nghiên cứu của Tổ chức Oxfam tại Việt Nam, người lao động di cư cũng phải trả chi phí kép do không có hộ khẩu tại nơi đến, đặc biệt là các chi trả cho những dịch vụ xã hội cơ bản như: Y tế, giáo dục, nhà ở, điện nước sinh hoạt cao hơn hẳn so với dân cư địa phương, thậm chí họ bị loại ra khỏi các chương trình giảm nghèo, không thể tiếp cận được các chương trình vay vốn tạo việc làm
[9]. Những vấn đề khó khăn trong việc tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản là do các rào cản pháp lý sau đây:
Một là, quy định về đăng ký học tập và miễn, giảm học phí cho con của lao động di cư nội địa. Điều lệ Trường Tiểu học do Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành quy định về quyền học tập của trẻ em như sau: “
Được học ở một trường, lớp hoặc cơ sở giáo dục khác thực hiện chương trình giáo dục tiểu học tại nơi cư trú; được chọn trường ngoài nơi cư trú nếu trường đó có khả năng tiếp nhận”
[10]. Tuy nhiên, do một lượng lớn người lao động di cư nội địa đến các thành thị hoặc các trung tâm kinh tế lớn tìm việc làm nên các trường học ở những nơi này đều quá tải. Vì vậy, các trường học thường ưu tiên nhập học đối với học sinh có hộ khẩu thường trú tại địa phương, nếu còn khả năng tiếp nhận mới nhận học sinh có hộ khẩu “tạm trú” hay “trái tuyến”. Do đó, con của lao động di cư nội địa sẽ phải đăng ký cho con học mầm non, tiểu học, trung học cơ sở… ở các trường tư thục với mức chi phí học tập cao hơn nhiều so với trường công lập. Nhiều trường hợp lao động di cư không đủ điều kiện kinh tế và điều kiện chăm sóc con nên đành để con cho ông/bà hoặc người thân nuôi dưỡng ở quê.
Đối với học sinh tiểu học, Luật Giáo dục năm 2019 quy định
học sinh tiểu học trong cơ sở giáo dục công lập không phải đóng học phí; ở địa bàn không đủ trường công lập, học sinh tiểu học trong cơ sở giáo dục tư thục được Nhà nước hỗ trợ tiền đóng học phí, mức hỗ trợ do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định[11]. Như vậy, mức hỗ trợ đóng học phí cho học sinh tiểu học học tại các các cơ sở giáo dục tư thục giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là khác nhau, phụ thuộc vào quyết định của Hội đồng dân nhân tỉnh, thành đó. Ví dụ: Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Định quyết định hỗ trợ tiền đóng học phí cho học sinh cấp tiểu học đang học tại các cơ sở giáo dục tư thục trên địa bàn tỉnh trong năm học 2020-2021, với mức hỗ trợ là 110.000 đồng/tháng/học sinh; thời gian hỗ trợ: không quá 9 tháng/năm học
[12]. Quy định này phần nào hỗ trợ được những khó khăn về tài chính đối với con của lao động di cư nội địa, đặc biệt là lao động di cư nội địa.
Đối với trẻ em mầm non 05 tuổi và học sinh trung học cơ sở được miễn học phí theo lộ trình do Chính phủ quy định
[13]. Tuy nhiên, Chính phủ hiện nay chưa quy định lộ trình miễn học phí cho đối tượng này. Theo kết quả điều tra năm 2015 của Tổ chức OXFAM tại Việt Nam, trẻ em di cư theo cha mẹ thiệt thòi hơn trẻ em không di cư trong việc tiếp cận giáo dục 21,2% trong tổng số 52 trẻ được khảo sát trong độ tuổi từ 6 -14 tuổi theo cha mẹ là người lao động di cư sinh sống tại nơi đến không đi học
[14]. Ở cấp trung học cơ sở và trung học phổ thông, theo số liệu điều tra năm 2019, có tới 83,9% trẻ em không di cư trong độ tuổi 11-18 đang đi học nhưng chỉ có 55,7% trẻ em di cư ngoại tỉnh trong nhóm nhóm tuổi này đang đi học
[15].
Hai là, quy định về dịch vụ bảo hiểm y tế
. Nhà nước đã có chính sách để thực hiện bảo hiểm y tế (BHYT) toàn dân. Theo Ban Quản lý Thu - Sổ, Thẻ Bảo hiểm xã hội Việt Nam, đến ngày 20/11/2020, số người tham gia BHYT trên toàn quốc là 86,35 triệu người, đạt tỷ lệ khoảng 89,2% dân số tham gia BHYT
[16]. Như vậy, chúng ta vẫn còn 10,8% dân số chưa tham gia BHYT. Theo kết quả điều tra của OXFAM tại Việt Nam, nguyên nhân dẫn đến người lao động di cư sử dụng thẻ BHYT thấp là “không thuận tiện về thời gian, chờ đợi lâu, bất tiện trong đi lại, thủ tục hành chính phức tạp, cộng với thời gian phải dành cho lao động kiếm sống”
[17]. Theo một nghiên cứu khác, lao động di cư, đặc biệt là lao động di cư phi chính thức tại Việt Nam khó có khả năng tham gia BHYT hộ gia đình và khả năng tiếp cận các dịch vụ y tế có chất lượng
[18].
Từ ngày 01/01/2016, Luật BHYT đã quy định về thông tuyến khám, chữa bệnh đối với bệnh viện tuyến huyện trong cùng địa bàn tỉnh
[19] và từ ngày 01/01/2021 đã áp dụng thông tuyến điều trị nội trú cho người tham gia BHYT khi tự đi khám bệnh, chữa bệnh không đúng tuyến tại các cơ sở khám bệnh, chữa bệnh tuyến tỉnh trong phạm vi cả nước
[20]. Quy định này đã tạo điều kiện cho mọi người tham gia BHYT, đặc biệt là lao động di cư có thẻ BHYT có cơ hội được tiếp cận dịch vụ y tế do BHYT chi trả. Tuy nhiên, quy định này vẫn còn hạn chế là mới chỉ thông tuyến khám, chữa bệnh đối với bệnh viện tuyến huyện trong cùng địa bàn tỉnh của người có thẻ BHYT chứ không phải thông tuyến bệnh viện huyện trên phạm vi cả nước. Đối với bệnh viện tuyến tỉnh, BHYT chỉ chi trả đối với trường hợp điều trị nội trú chứ không chi trả đối với trường hợp khám, chữa bệnh ngoại trú. Do đó, khi mắc các bệnh thông thường, lao động di cư dù có thẻ BHYT cũng vẫn phải bỏ tiền túi để khám, chữa bệnh chứ không dùng được thẻ BHYT vì khám bệnh không đúng tuyến.
Ba là, quy định về dịch vụ điện, nước sạch sinh hoạt
. Dịch vụ điện, nước sạch sinh hoạt gắn liền với điều kiện về nhà ở. Theo kết quả nghiên cứu chuyên sâu Tổng điều tra dân số và nhà ở năm 2019 thì gần một nửa người di cư phải đi thuê/mượn nhà để ở
[21] và điều kiện ở và sinh hoạt của hộ dân cư nói chung cũng được cải thiện rõ rệt, có 99,4% hộ sử dụng điện lưới thắp sáng
[22]. Tuy nhiên, trong thực tế, tình trạng lao động di cư thuê nhà để ở thường phải trả chi phí điện sinh hoạt theo giá lũy tiến nên đã ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống của họ. Để giải quyết vấn đề này, khoản 5 Điều 1 Thông tư số 25/2018/TT-BCT ngày 12/9/2018 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 16/2014/TT-BCT ngày 29/5/2014 của Bộ Công thương quy định, chủ nhà kê khai được đầy đủ số người sử dụng điện thì Bên bán điện có trách nhiệm cấp định mức cho chủ nhà căn cứ vào sổ tạm trú hoặc chứng từ xác nhận tạm trú của cơ quan công an quản lý địa bàn; cứ 4 người được tính là một hộ sử dụng điện để tính số định mức áp dụng giá bán lẻ điện sinh hoạt; cụ thể: 01 người được tính là 1/4 định mức, 02 người được tính là 1/2 định mức, 03 người được tính là 3/4 định mức, 04 người được tính là 1 định mức. Đối với quyền tiếp cận dịch vụ nước sạch sinh hoạt, đa số lao động di cư được tiếp cận nước sạch sinh hoạt, theo số liệu thống kê, tỷ lệ hộ dân sử dụng nguồn nước hợp vệ sinh là 97,4%, trong đó 52,2% hộ sử dụng nguồn nước máy
[23]. Tuy nhiên, đa số lao động di cư thuê nhà để ở đều phải trả tiền nước máy sinh hoạt với giá cao do chủ nhà trọ quyết định mà chưa có quy định về ưu đãi giá nước máy sinh hoạt như giá điện.
Bốn là, quy định về việc tiếp cận vay vốn xóa đói, giảm nghèo
. Theo quy định thì người vay là hộ nghèo phải có địa chỉ cư trú hợp pháp
[24] và phải có trong danh sách hộ nghèo được Ủy ban nhân dân cấp xã quyết định theo chuẩn nghèo do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội công bố, được Tổ tiết kiệm và vay vốn bình xét, lập thành danh sách có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã
[25]. Hộ nghèo vay vốn không phải thế chấp tài sản
[26]. Tuy nhiên, đối với lao động di cư khá khó để tiếp cận được vốn vay xóa đói giảm nghèo, đặc biệt là di cư tới các thành phố lớn và trong thực tiễn còn khá nhiều dân “nghèo” thành thị chưa được xóa đói, giảm nghèo
[27].
3. Một số kiến nghị đảm bảo quyền được trợ giúp xã hội và tiếp cận các dịch vụ xã hội của lao động di cư nội địa
Một là, sửa đổi các quy định liên quan đến điều kiện phải có “sổ hộ khẩu” để làm thủ tục hưởng trợ giúp xã hội thường xuyên của các đối tượng. Nhà nước cần có hệ thống dữ liệu về những đối tượng được hưởng trợ giúp xã hội thường xuyên và được liên thông trên cả nước, không trùng lặp. Nếu họ di cư cùng gia đình đến bất kỳ địa phương nào thì họ sẽ tiếp tục hưởng chế độ ở tại địa phương đó; nếu lao động di cư bị rơi vào hoàn cảnh khó khăn, thuộc diện được hưởng trợ giúp xã hội thường xuyên thì họ cũng có thể đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền ngay tại địa phương mà họ di cư đến để thực hiện quyền an sinh xã hội này.
Hai là, ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật Giáo dục năm 2019 theo hướng mức hỗ trợ học phí cho học sinh tiểu học tại các trường không phải công lập do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định mà thống nhất chung trên phạm vi cả nước; ban hành văn bản hướng dẫn lộ trình miễn học phí cho trẻ em mầm non 05 tuổi và học sinh trung học cơ sở.
Ba là, sửa đổi Luật BHYT theo hướng thông tuyến khám chữa bệnh BHYT tại các bệnh viện tuyến huyện trên phạm vi cả nước nhằm đảm bảo quyền lợi của người tham gia BHYT, đặc biệt là lao động di cư tham gia BHYT.
Bốn là, xây dựng chính sách phù hợp để mọi người nghèo, dù là người không di cư hay người di cư đều có cơ hội được tiếp cận với nguồn vốn ưu đãi, không cần thế chấp để xóa đói, giảm nghèo.
Năm là, tăng cường giám sát việc thực hiện quy định về việc thu tiền điện của người thuê nhà theo giá quy định.Để đảm bảo việc tăng giá điện sinh hoạt không ảnh hưởng trực tiếp đến những người có thu nhập thấp, đặc biệt đối với người di cư phải thuê chỗ ở; tăng cường công tác tuyên truyền để người thuê nhà hiểu đúng chính sách về giá điện để bảo vệ quyền lợi của mình, cũng như tăng cường xử phạt vi phạm hành chính đối với những chủ nhà trọ vi phạm quy định này nhằm đảm bảo quyền được tiếp cận dịch vụ xã hội của người thuê nhà./.
[1] Nghị quyết số 15/NQ-TW ngày 01/6 /2012 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa XI, một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012 – 2020, mục A.
[2] PGS.TS. Lê Thị Hoài Thu,
“Giáo trình pháp luật an sinh xã hội”, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2019, tr.265.
[4] Điều 20 Nghị định số 28/2012/NĐ-CP ngày 10/4/2012 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Người khuyết tật.
[5] Hà Giang, “
Những “góc khuất” của cuộc di cư nội địa”, http://kinhtevadubao.vn/chi-tiet/91-7330-nhung-goc-khuat-cua-cuoc-di-cu-noi-dia.html, truy cập ngày 01/02/2021.
[6] Khoản 3, khoản 4 Điều 8 và Điều 12 Nghị định quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội (theo văn bản hợp nhất số: 762/2019/VBHN-BLĐTBXH).
[7] Điều 12, Điều 13, Điều 14, Điều 10 Nghị định số 136/2013/NĐ-CP ngày 21/10/2013 của Chính phủ quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội.
[8] Bộ LĐTB&XH, UNDP (2016), “
Tổng quan và đề xuất đổi mới hệ thống trợ giúp xã hội Việt Nam”, tr.5.
[9] Kim Thanh, “
Lao động di cư phi chính thức: Khó tiếp cận các dịch vụ xã hội”, http://dangcongsan.vn/xa-hoi/lao-dong-di-cu-phi-chinh-thuc-kho-tiep-can-cac-dich-vu-xa-hoi-362479.html.
[10] Điều 42 Thông tư số 41/2010/TT-BGDĐT ngày 30/12/2010 của Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành Điều lệ Trường Tiểu học.
[11] Khoản 3 Điều 98 Luật Giáo dục năm 2019.
[12] Điều 1 Quyết định số 49/2020/QĐ-UBND ngày 30 tháng 7 năm 2020 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Định quy định mức hỗ trợ tiền đóng học phí cho học sinh tiểu học trong các cơ sở giáo dục tư thục trên địa bàn tỉnh Bình Định.
[13] Khoản 5 Điều 98 Luật Giáo dục năm 2019.
[14] Chương trình Quyền Lao động của OXFAM tại Việt Nam (2015), Báo cáo tóm tắt: “
Rào cản pháp luật và thực tiễn đối với người lao động di cư trong tiếp cận an sinh xã hội”, Nxb. Hồng Đức, năm 2015, tr.32.
[17] Chương trình Quyền Lao động của Oxfam tại Việt Nam (2015) Báo cáo tóm tắt:
“Rào cản pháp luật và thực tiễn đối với người lao động di cư trong tiếp cận an sinh xã hội”, Nxb. Hồng Đức, năm 2015, tr.34.
[18] TS. Nguyễn Thanh Huyền và TS. Phạm Thị Thúy Nga (2020
), “Nhận diện các rào cản pháp lý trong việc thực hiện các chế độ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế đối với lao động di cư nội địa và một số khuyến nghị”, Tạp chí Lao động và Xã hội số 632 năm 2020, tr.2-4.
[19] Điểm c khoản 3 Điều 22 Luật Bảo hiểm y tế năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2014.
[20] Khoản 6 Điều 22 Luật Bảo hiểm y tế năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2014
[22] Ban chỉ đạo Tổng điều tra Dân số và Nhà ở Trung ương (2019),
“Kết quả Tổng điều tra Dân số và Nhà ở năm 2019”, Nxb. Thống Kê, tháng 12/2019, tr.151.
[23] Ban chỉ đạo Tổng điều tra Dân số và Nhà ở Trung ương (2019), “
Kết quả Tổng điều tra Dân số và Nhà ở năm 2019”, Nxb. Thống Kê, tháng 12/2019, tr.153.
[24] Được hiểu là phải có hộ khẩu thường trú hoặc có đăng ký tạm trú dài hạn tại địa phương nơi cho vay (hướng dẫn nghiệp vụ cho vay đối với hộ nghèo của ngân hàng chính sách xã hội).
[25] Khoản 1 Điều 13 Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04/10/2002 của Chính phủ quy định về tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác.
[26] Điều 3 Nghị định số 78/2002/NĐ-CP ngày 04/10/2002 của Chính phủ quy định về tín dụng đối với người nghèo và các đối tượng chính sách khác.
[27] Thanh Tùng, “
Người nghèo ở đô thị”, https://nhandan.com.vn/baothoinay-dothi/nguoi-ngheo-o-do-thi-381052/.