Đổi mới quy trình lập pháp ở Việt Nam trong điều kiện cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư

Việt Nam là quốc gia đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế; cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư (CMCN 4.0) mở ra nhiều cơ hội và thách thức cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội, trong đó bao gồm cả hoạt động lập pháp. Mặc dù, quy trình lập pháp ở Việt Nam trong nhiều năm qua đã có nhiều tiến bộ vượt bậc, góp phần quan trọng vào hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhưng trước sự tác động mạnh mẽ của CMCN 4.0, để đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước trong thời kỳ mới, quy trình lập pháp ở nước ta cần được tiếp tục đổi mới, cụ thể là:

Thứ nhất, vận dụng các thành tựu khoa học, công nghệ của CMCN 4.0 vào hoàn thiện quy trình lập pháp là tất yếu khách quan trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh CMCN 4.0.

Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 14/5/2017 của Thủ tướng Chính phủ chỉ rõ: “Cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ 4 với xu hướng phát triển dựa trên nền tảng tích hợp cao độ của hệ thống kết nối số hóa - vật lý - sinh học với sự đột phá của Internet vạn vật và trí tuệ nhân tạo đang làm thay đổi căn bản nền sản xuất của thế giới. (...) đang tạo ra tác động mạnh mẽ, ngày một gia tăng tới mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội, dẫn đến việc thay đổi phương thức và lực lượng sản xuất của xã hội”. Thực tiễn cho thấy, CMCN 4.0 với những công nghệ nổi trội, chưa từng có trong tiền lệ như in 3D, robot, trí tuệ nhân tạo, Internet kết nối vạn vật (IoT), mạng xã hội, điện toán đám mây, di động, phân tích dữ liệu lớn (S.M.A.C), công nghệ nano (CNNN), sinh học, vật liệu mới, v.v.. đã và đang làm thay đổi nhiều lĩnh vực của cuộc sống theo “cấp số nhân”; trong đó, đặc biệt thúc đẩy đến việc  nâng cao trình độ công nghệ, nâng cao năng lực sản xuất và cạnh tranh trong chuỗi sản phẩm; tạo ra sự thay đổi lớn về hình thái kinh doanh dịch vụ; tạo ra nhiều cơ hội cho các doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo; giảm đáng kể chi phí giao dịch, vận chuyển; tạo cơ hội đầu tư hấp dẫn và đầy tiềm năng trong lĩnh vực công nghệ số.

Những tính năng vượt trội của công nghệ trong CMCN 4.0 không chỉ hữu dụng đối với phát triển kinh tế, phát triển các tiện ích cho đời sống mà còn hữu ích trong hoạt động lập pháp, thúc đẩy quá trình chuyển đổi từ quy trình lập pháp truyền thống sáng quy trình lập pháp hiện đại với sự trợ giúp của công nghệ phân tích dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo, công nghệ số, v.v.. vào quá trình phân tích chính sách luật, tổng kết đánh giá tác động các quy phạm pháp luật (RIA) trong quá trình soạn thảo các dự luật, phân tích thực tiễn và xây dựng mô hình dự báo để từ đó đưa ra các phương án lựa chọn cho nhà lập pháp.

 Thứ hai, đổi mới quy trình lập pháp Việt Nam trong bối cảnh CMCN 4.0 nhằm đáp ứng yêu cầu phát sinh các quan hệ pháp lý mới trong gian đoạn hiện nay.

Trước sự tác động mạnh mẽ, vượt trội của CMCN 4.0, chất lượng hệ thống pháp luật ở Việt Nam đã và đang bộ lộ những hạn chế nhất định, đó là:

Một là, thay đổi về không gian của các quan hệ pháp luật: Xuất hiện và ngày càng phổ biến các giao dịch “phi biên giới”, thậm chí “phi chủ thể”; chủ thể thực hiện các hoạt động truyền thông, quảng cáo; các hành vi, hoạt động thương mại, các giao dịch dân sự, v.v..  không bó hẹp trong phạm vi lãnh thổ quốc gia và một chủ thể pháp lý thông thường[1].

Hai là, thay đổi về thời gian của các quan hệ pháp luật: Cách tính thời gian làm việc, nghỉ ngơi không còn phù hợp; cách xác định thời điểm có hiệu lực của các giao dịch dân sự…[2]. Thực tế hiện nay, các giao dịch dân sự có thể thực hiện 24/7 thông qua sự hỗ trợ của công nghệ thông tin và truyền thông như dịch vụ E-Banking của các ngân hàng, v.v...

Ba là, thay đổi về chủ thể của các quan hệ pháp luật: Nếu như trong pháp luật truyền thống, chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật là cá nhân hoặc pháp nhân (nghĩa là các chủ thể này thuộc về xã hội con người tự nhiên), nhưng trong bối cảnh CMCN 4.0, robot ngày một phổ biến và dần trở thành một chủ thể chính tham gia các quan hệ xã hội.

Bốn là, thay đổi về nội dung quan hệ pháp luật: Với sự phát triển mạnh mẽ của công nghệ IoT (Internet of Things), trong xã hội xuất hiện nhiều hành vi pháp lý mới như giao dich tiền ảo, đánh bạc trực tuyến, khủng bố, lừa đảo, bắt nạt trên mạng… Nội dung điều chỉnh của pháp luật không chỉ giới hạn trong các đối tượng truyền thống mà được mở rộng hơn, bởi nhiều đối tượng mới và quan hệ xã hội mới xuất hiện, trong bối cảnh hội nhập quốc tế và CMCN 4.0, như: tiền ảo; các ứng dụng từ blockchain; tài sản ảo; không gian giao dịch trên môi trường ảo; mối quan hệ giữa cá nhân, pháp nhân với người nhân tạo – robot sinh học.

Những yêu cầu mới này đòi hỏi hệ thống pháp luật Việt Nam phải tiếp tục hoàn thiện theo hướng đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, khả thi, phù hợp với sự biến đổi nhanh chóng của các quan hệ xã hội và sự kết hợp giữa yếu tố kinh tế, xã hội và công nghệ trong các quan hệ xã hội, các hiện tượng xã hội, như Uber, Grap, các giao dịch thương mại, dân sự trên môi trường điện tử, v.v.. Những yêu cầu này không dễ giải quyết nếu quy trình lập pháp ở nước ta vẫn theo mô hình và công nghệ lập pháp truyền thống; cho nên, việc đổi mới quy trình lập pháp phù hợp với bối cảnh CMCN 4.0 ở nước ta nhằm đáp ứng yêu cầu giải quyết tốt những tồn tại, hạn chế trên.

Thứ ba, quy trình lập pháp của Việt Nam hiện nay đã và đang đối mặt với những thách thức mới trong bối cảnh CMCN 4.0.

Trong bối cảnh CMCN 4.0, các quan hệ xã hội diễn ra rất nhanh chóng, nhiều quan hệ xã hội mới phát sinh đòi hỏi phải có các quy phạm pháp luật mới điều chỉnh. Tuy nhiên, hoạt động lập pháp Việt Nam còn khá lạc hậu, thời gian thông qua một dự luật diễn ra rất lâu: “Thông thường, để trải qua các quy trình kể trên, một dự án luật thường mất ít nhất 18 tháng nhưng thực tế, một dự án luật từ lúc xây dựng đến lúc thông qua có thể mất khoảng 2-3 năm. Một số trường hợp, từ khi khởi thảo tới lúc thông qua còn mất nhiều thời gian hơn nữa”[3]. Trong khi đó, thực tiễn cuộc sống sẽ diễn biến nhanh hơn rất nhiều khả năng đáp ứng của quy trình xây dựng luật hiện tại. Điều đó cho thấy, việc tiếp tục tìm các giải pháp để đẩy nhanh hơn nữa hoạt động lập pháp là rất cần thiết.

Bên cạnh đó, các quan hệ xã hội trong bối cảnh này, “các văn bản luật điều chỉnh các vấn đề mới phát sinh từ việc ứng dụng công nghệ mới của CMCN 4.0 thường giải quyết những vấn đề mang bản chất pha trộn giữa khía cạnh kinh tế, công nghiệp và pháp lý”[4]. Chính vì thế, cơ quan lập pháp có thể còn e ngại khi biểu quyết thông qua một dự luật trong khi chưa thực sự hiểu bản chất pháp lý của các hiện tượng kinh tế - xã hội - công nghệ mới đó.

Tuy nhiên, nếu không bắt kịp nhịp độ phát triển của thế giới và khu vực, đi chung trên “chuyến tàu CMCN 4.0”, Việt Nam sẽ phải đối mặt những thách thức, như tụt hậu về khoa học và công nghệ, suy giảm năng lực cạnh tranh trong sản xuất, kinh doanh; dư thừa lao động có kỹ năng và trình độ thấp, gây phá vỡ thị trường lao động truyền thống, ảnh hưởng tới tình hình kinh tế - xã hội đất nước; mất an toàn, an ninh thông tin, xâm phạm bản quyền, v.v.. Cuộc cách mạng công nghiệp này cũng đặt ra những thách thức đối với một số ngành, lĩnh vực cụ thể, đặc biệt yêu cầu cao hơn về bảo đảm an toàn, an ninh thông tin mạng; yêu cầu bảo vệ quyền con người trong hoạt động thương mại điện tử và số hoá các hoạt động của đời sống xã hội; v.v..

Thực tiễn này đặt ra cho quy trình lập pháp ở Việt Nam cần phải được đổi mới toàn diện, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội nước ta, cũng như yêu cầu đẩy mạnh chuyển đổi số nhằm theo đáp ứng kịp yêu cầu của CMCN 4.0.

 Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020, quy trình lập pháp bao gồm các giai đoạn sau: (1) Lập chương trình xây dựng luật; (2) Soạn thảo; lấy ý kiến; chỉnh lý tiếp thu, giải trình, đăng tải, thẩm định, xem xét; (3) Thẩm tra; (4) Xem xét, cho ý kiến; (5) Thảo luận; chỉnh lý; lấy ý kiến; chỉnh lý; (6) Xem xét, thông qua; hoàn thiện về kỹ thuật văn bản; công bố. Các giai đoạn này có thể được gộp lại thành 4 bước chính sau đây: (1) Sáng kiến lập pháp; (2) Soạn thảo dự án; (3) Thảo luận và thông qua; (4) Công bố, ban hành.

Trong bối cảnh CMCN 4.0, nhu cầu đẩy nhanh tiến độ lập pháp đã tạo áp lực lên yêu cầu bảo đảm chất lượng của sản phẩm lập pháp. Để bảo đảm sự hài hòa giữa tiến độ và chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật, tác giả cho rằng, quy trình lập pháp ở nước ta cần phải chú trọng đến các yêu cầu sau đây:

Thứ nhất, tách bạch quy trình xây dựng chính sách và quy trình soạn thảo văn bản luật; tăng cường tính công khai, minh bạch trong xây dựng, ban hành văn bản.

Theo yêu cầu này, cần phải xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong quá trình lập pháp, phát huy vai trò đề xuất, xây dựng chính sách luật và bảo vệ chính sách luật của Chính phủ; Chính phủ phải có quyền và phải được tạo điều kiện để bảo vệ chính sách của mình trong suốt quy trình lập pháp[5]; phát huy vai trò thẩm tra, cho ý kiến và thông qua luật của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Bên cạnh đó, trong quá trình lập pháp, cần phải tiếp  tục thực hiện công khai, minh bạch, huy động và sử dụng tốt trí tuệ của cộng đồng trong quá trình hoàn thiện các dự thảo luật trước khi Quốc hội thông qua.

Ở bước sáng kiến lập pháp, chủ thể chịu trách nhiệm sáng kiến lập pháp phải trả lời chính xác câu hỏi: tại sao phải xây dựng luật này hoặc tại sao phải sửa luật này? luật này cần phải ban hành (hay sửa) ngay để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước hay “đón đầu” trong thời gian tới?, v.v.. Để xử lý thỏa đáng những câu hỏi nêu ra, cần phải có được câu trả lời chính xác trong thời gian sớm nhất. Vì vậy, trong điều kiện của CMCN 4.0, cần phải sử dụng trí tuệ nhân tạo, điện toán đám mây, phân tích dữ liệu lớn (S.M.A.C), v.v.. vào tổng kết, đánh giá thực tiễn triển khai, thực hiện các quy phạm pháp luật trong cuộc sống, từ đó phân tích, đánh giá mức độ cần thiết và cấp thiết của dự án luật.

Thứ hai, kết hợp giữa huy động trí tuệ, sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân với sự trợ giúp của công nghệ 4.0 vào quá trình soạn thảo, đánh giá tác động và thảo luận các dự án luật.

Như đã đề cập ở trên, trong thời kỳ CMCN 4.0, công nghệ cũng là một yếu tố điều chỉnh quan hệ xã hội. Vì vậy, để khắc phục sự bất đối xứng thông tin về các vấn đề công nghệ trong quá trình xây dựng luật, cần đưa vào quá trình lập pháp cách thức tham vấn chuyên gia công nghệ và doanh nghiệp. Mặc dù, cả công nghệ và pháp luật đều điều chỉnh đến các quan hệ xã hội, đều tác động đến quyền và lợi ích của các chủ thể trong xã hội, nhưng sự tác động đó khác nhau cả về mục đích, quy mô. Nếu như công nghệ tác động đến các khía cạnh của đời sống xã hội với tốc độ rất nhanh chóng, không theo tuần tự; không bảo đảm sự bình đẳng giữa các chủ thể (chủ thể nào chủ động, tích cực, có sự am hiểu sâu sắc sẽ thụ hưởng được những lợi ích từ quá trình này; những chủ thể thiếu chủ động, thiếu tri thức và kỹ năng về công nghệ có thể bị tác động tiêu cực của quá trình); xuất phát từ lợi ích tư hoặc của một nhóm xã hội (nhóm xã hội có lợi ích từ việc triển khai và ứng dụng công nghệ). Trong khi đó, pháp luật tác động đến các khía cạnh của đời sống xã hội chậm hơn, sự ra đời của các quy phạm pháp luật thường có “độ trễ nhất định” so với thực tiễn; đảm bảo sự công bằng, khách quan của các chủ thể trước pháp luật; xuất phát từ lợi ích công.

Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định các bước lấy ý kiến doanh nghiệp và lấy ý kiến nhân dân cũng như cho phép huy động chuyên gia. Tuy nhiên, trên thực tế cần đảm bảo quá trình tham vấn đó được thực hiện một cách linh hoạt hơn và đảm bảo sự công khai, minh bạch và chịu sự giám sát của công chúng. Quá trình tham vấn cũng cần phải đảm bảo sự khách quan, độc lập giữa chuyên gia và doanh nghiệp, đảm bảo các cơ quan xây dựng pháp luật không lệ thuộc vào ý kiến của bên nào[6]. Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh việc sử dụng ứng dụng trợ lý ảo (chatbot) để gia tăng tính tương tác giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với các đối tượng liên quan hoặc với người dân 24/7.

Bên cạnh việc phát huy vai trò của chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân vào quá trình xây dựng, thảo luận và đánh giá các dự luật thì việc ứng dụng các công nghệ 4.0 để phân tích, đánh giá tác động (RIA) thông qua các mô hình giả lập để dự báo những tác động của các quy phạm pháp luật của dự luật này đối với các quan hệ xã hội nếu dự luật đó được thông qua và triển khai vào cuộc sống, từ đó đưa ra các phương án để nhà lập pháp lựa chọn phương án tối ưu. Với sự trợ giúp của trí tuệ nhân tạo, phân tích dữ liệu lớn (S.M.A.C), v.v.. sẽ giúp các nhà lập pháp mường tượng được viễn cảnh các quy phạm pháp luật này tác động đến các chủ thể trong xã hội như thế nào, từ đó điều chỉnh các quy phạm theo hướng đảm bảo tối đa quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các chủ thể pháp luật trong xã hội, theo đúng tinh thần của Đại hội XIII của Đảng: “Xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trung tâm thúc đẩy đổi mới sáng tạo, bảo đảm yêu cầu phát triển nhanh, bền vững”[7].

Thứ ba, xây dựng quy trình lập pháp chuyên biệt nhằm áp dụng đối với văn bản pháp luật chuyên biệt, phù hợp với tính đặc thù của một số văn bản phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước trong bối cảnh cuộc CMCN 4.0.

Để đáp ứng yêu cầu phản ứng nhanh và linh hoạt với các vấn đề mới phát sinh, Việt Nam cần xây dựng và áp dụng cơ chế thử nghiệm trong phạm vi ngành, lĩnh vực và thời gian nhất định (Sandbox). Theo đó, trong quy trình lập pháp cần phải gắn với trách nhiệm đề xuất dự án luật (nếu có thể) sau quá trình thử nghiệm để nếu việc thử nghiệm thành công thì thiết lập cơ chế pháp lý chung điều chỉnh các vấn đề mới này; cần nghiên cứu giản lược một số khâu trong quá trình lập pháp để việc ban hành luật điều chỉnh các vấn đề nêu trên được kịp thời hơn. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu các ứng dụng công nghệ để xây dựng những nền tảng hoạch định chính sách cho phép đông đảo công chúng tham gia  (Crowdlaw)[8], cho phép công chúng, chuyên gia, doanh nghiệp tham gia một cách rộng rãi và tích cực hơn vào quá trình xây dựng luật. Ngoài gia, để đảm bảo khắc phục những điểm trống về mặt pháp luật, cần phát huy vai trò của toà án trong việc tạo ra các án lệ và có quy trình phù hợp để xây dựng các quy tắc pháp luật từ các án lệ./.

 

---