Xử lý kỷ luật viên chức quản lý tại các cơ sở giáo dục đại học công lập

Luật Giáo dục đại học năm 2012 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2018 (Luật Giáo dục đại học) và Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 (Luật Cán bộ công chức), Luật Viên chức năm 2010 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 (Luật Viên chức) có nhiều thay đổi quan trọng về tổ chức và hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học công lập, trong đó có những quy định mới về tư cách pháp lý của viên chức quản lý trong các đơn vị này khiến cho việc áp dụng pháp luật gặp một số vấn đề phát sinh, đặc biệt đối với trường hợp xử lý kỷ luật viên chức quản lý, thể hiện ở các điểm sau đây:

Luật Cán bộ, công chức quy định Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập là công chức[1]. Tuy nhiên, kể từ ngày 01/01/2020 khi Luật Viên chức đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 có hiệu lực thi hành, chủ thể này sẽ không còn là công chức và sẽ chuyển thành viên chức. Điều đáng nói là mặc dù đã có sự thay đổi về tư cách pháp lý nhưng việc áp dụng các quy định của pháp luật để xử lý kỷ luật đối với Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập phải tùy thuộc vào từng trường hợp nhất định chứ không mặc nhiên áp dụng các quy định của pháp luật về xử lý kỷ luật đối với viên chức để áp dụng.

Điều 85 Luật Cán bộ, công chức quy định: “Người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong đơn vị sự nghiệp công lập được xác định là công chức theo quy định của Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành mà không còn là công chức theo quy định của Luật này và không thuộc trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 84 của Luật này thì tiếp tục thực hiện chế độ, chính sách và áp dụng các quy định của pháp luật về cán bộ, công chức cho đến hết thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ đang đảm nhiệm”. Do vậy, việc lựa chọn pháp luật để áp dụng khi xử lý kỷ luật đối với Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập được xác định như sau:

- Nếu Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập có quyết định kéo dài nhiệm kỳ trước ngày Nghị định số 99/2019/NĐ-CP (Nghị định số 99) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học có hiệu lực (trước ngày 15/02/2020) thì tiếp tục thực hiện chế độ, chính sách và áp dụng các quy định của pháp luật về công chức cho đến hết thời hạn bổ nhiệm giữ chức vụ đang đảm nhiệm. Nghĩa là nếu Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập vi phạm kỷ luật trong thời gian này thì sẽ áp dụng quy định của Nghị định số 34/2011/NĐ-CP (Nghị định số 34) quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức để tiến hành xử lý kỷ luật. Trong trường hợp thời hạn kéo dài nhiệm kỳ Hiệu trưởng kết thúc trước khi tiến hành xử lý kỷ luật thì đương nhiên áp dụng các quy định xử lý kỷ luật về viên chức.

- Nếu Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập được kéo dài nhiệm kỳ sau thời điểm Nghị định số 99 có hiệu lực và có hành vi vi phạm được xem xét, xử lý trước ngày 20/9/2020[2] thì áp dụng quy định của Nghị định số 27/2012/NĐ-CP (Nghị định số 27) quy định xử lý kỷ luật đối với viên chức để tiến hành xử lý kỷ luật.

- Nếu Hiệu trưởng được Hội đồng trường bầu sau thời điểm Nghị định số 99 có hiệu lực thi hành thì áp dụng các quy định về viên chức để tiến hành xử lý kỷ luật; theo đó, người có thẩm quyền sẽ áp dụng Nghị định số 27 để xử lý kỷ luật (nếu vi phạm trước ngày 20/9/2020) và sẽ áp dụng Nghị định số 112/2020/NĐ-CP (Nghị định số 112) để tiến hành xử lý kỷ luật (nếu vi phạm từ ngày 20/9/2020).

Như vậy, có thể thấy rằng, để áp dụng chính xác các quy định của pháp luật khi xử lý kỷ luật đối với Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập trong giai đoạn chuyển tiếp giữa các quy định của pháp luật cũ và mới về công chức và viên chức, đòi hỏi người có thẩm quyền phải căn cứ vào thời điểm xem xét xử lý kỷ luật và các văn bản kéo dài nhiệm kỳ Hiệu trưởng (nếu có). Nếu không chú ý đến vấn đề này thì việc áp dụng sai các quy định của pháp luật khi xử lý kỷ luật Hiệu trưởng trong những tình huống nêu trên là hoàn toàn có thể xảy ra trong thực tế.

Trong thời gian gần đây, tranh luận liên quan đến thẩm quyền xử lý kỷ luật Hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập gây xôn xao dư luận trên diễn đàn của Quốc hội, hình thành 2 quan điểm: (i) Thẩm quyền xử lý kỷ luật thuộc về Hội đồng trường; (ii) Thẩm quyền xử lý kỷ luật thuộc về cơ quan chủ quản của cơ sở giáo dục đại học công lập[3]. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, chúng tôi cho rằng, thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với Hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập thuộc về cơ quan chủ quản của cơ sở giáo dục đại học công lập đó vì các lý do sau:

Một là, Điều 16 Luật Giáo dục đại học quy định: “Hội đồng trường trình cơ quan quản lý có thẩm quyền ra quyết định công nhận, bãi nhiệm, miễn nhiệm Hiệu trưởng trường đại học”; Điều 8 Nghị đinh số 99 cũng khẳng định, sau khi gửi tờ trình đề nghị công nhận Hiệu trưởng tới cơ quan quản lý trực tiếp, nếu cơ quan chủ quản không đồng ý, phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do. Như vậy, theo tinh thần Luật Giáo dục đại học và Nghị định số 99, chức danh Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập sẽ hoạt động theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc”. Điều này có nghĩa là, một ứng cử viên sau khi được Hội đồng trường bầu làm Hiệu trưởng cần phải được sự công nhận (bổ nhiệm) của cơ quan chủ quản mới trở thành Hiệu trưởng. Nói cách khác, việc Hội đồng trường “quyết định” chức danh Hiệu trưởng chỉ là điều kiện cần, còn việc công nhận của cơ quan chủ quản sẽ trở thành điều kiện đủ để một người trở thành Hiệu trưởng của cơ sở giáo dục đại học công lập.

Bên cạnh đó, Luật Giáo dục đại học cũng quy định Hội đồng trường không được bãi nhiệm, miễn nhiệm Hiệu trưởng, mà quyền quyết định thuộc cơ quan quản lý trực tiếp (tức là cơ quan chủ quản của cơ sở giáo dục đại học công lập). Đây là một quy định phù hợp với bối cảnh nước ta hiện nay, nhằm tránh tình trạng “nhóm lợi ích” chi phối các cơ sở giáo dục công lập. Thực tế cho thấy, công tác dự kiến nhân sự Hội đồng trường chủ yếu do Ban Giám hiệu đề xuất (trong đó ý kiến của Hiệu trưởng hoặc Hiệu phó phụ trách của Ban Giám hiệu nhiệm kỹ cũ); sau đó, Hội đồng trường bầu Hiệu trưởng nhiệm kỳ mới. Vấn đề đặt ra là trong trường hợp có sự “thỏa hiệp” chặt chẽ giữa Hiệu trưởng và đa số thành viên của Hội đồng trường thì tổ chức và hoạt động của cơ sở giáo dục đại học công lập có khả năng sẽ bị kiểm soát bởi một nhóm điều hành. Trong trường hợp việc kiểm soát này diễn tiến theo chiều hướng tiêu cực nhằm “thâu tóm” lợi ích của cơ sở giáo dục đại học công lập thì việc Nhà nước (nhất là các cơ quan chủ quản) muốn tác động để can thiệp vào vòng tròn khép kín này là điều rất khó thực hiện. Vì thế, việc quy định một cách rõ ràng cơ quan chủ quản có thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với Hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập là việc làm rất cần thiết để có cơ chế kiểm soát hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học công lập, đặc biệt là chức danh Hiệu trưởng và Hội đồng trường.

Hai là, từ ngày 01/7/2020, tất cả các Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập đều trở thành viên chức nên việc xử lý kỷ luật phải áp dụng quy định của Luật Viên chức và các văn bản liên quan, không phải áp dụng Luật Giáo dục đại học như nhiều ý kiến trước đó[4]. Ở đây cũng cần lưu ý rằng, cách chức là hình thức kỷ luật (như khiển trách, cảnh cáo…) có hậu quả pháp lý khác hoàn toàn với hình thức bãi nhiệm, miễn nhiệm nên không thể xếp loại cùng nhau.

Thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với viên chức được xác định rõ tại khoản 1 Điều 14 Nghị định số 27 (người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bổ nhiệm tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật); Điều 31 Nghị định số 112 (đối với viên chức giữ chức vụ, chức danh do bầu cử thì cấp có thẩm quyền phê chuẩn, quyết định công nhận kết quả bầu cử tiến hành xử lý kỷ luật và quyết định hình thức kỷ luật). Vì vậy, thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với Hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập đương nhiên thuộc về cơ quan chủ quản, kể cả trong trường hợp các cơ sở giáo dục đại học công lập đã thành lập Hội đồng trường.

Như vậy, có thể khẳng định rằng, pháp luật hiện hành đã quy định rõ cơ quan chủ quản không chỉ có quyền công nhận, bãi nhiệm, miễn nhiệm Hiệu trưởng, mà còn có quyền xử lý kỷ luật đối với Hiệu trưởng các cơ sở giáo dục đại học công lập.

Thời gian gần đây, vẫn còn tình trạng một số người đang giữ các chức danh Chủ tịch Hội đồng trường và Hiệu trưởng trong các cơ sở giáo dục đại học công lập tuy đã hết tuổi để giữ chức vụ hoặc đã giữ chức vụ quá hai nhiệm kỳ vẫn không muốn từ nhiệm mà dựa vào cơ chế “tự chủ” để tiếp tục giữ chức vụ, điều này gây bất ổn cho hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học công lập, và kéo theo hệ lụy là nhiều cơ sở giáo dục đại học gặp rất nhiều khó khăn trong việc sắp xếp nhân sự. Mặc dù có nhiều ý kiến ủng hộ quan điểm trên với quan niệm rằng, việc không giới hạn độ tuổi đối với hai chức danh Chủ tịch Hội đồng trường và Hiệu trưởng trong các cơ sở giáo dục đại học công lập nhằm khuyến khích những người có năng lực tiếp tục lãnh đạo các cơ sở giáo dục đại học công lập. Tuy nhiên, tất cả các quan điểm trên cũng chỉ là các ý kiến cá nhân, và chúng ta cần phải thừa nhận rằng cơ chế quản lý của cơ sở giáo dục đại học công lập và cơ sở giáo dục đại học tư thục là hoàn toàn khác nhau. Nói cách khác, cơ chế tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập không thể đồng nhất với cơ chế tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học tư thục. Vì vậy, việc lựa chọn các nhân sự lãnh đạo của cơ sở giáo dục đại học công lập vẫn phải tuân thủ các tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật về viên chức.

Về tiêu chuẩn chức danh Chủ tịch Hội đồng trường, Điều 16 Luật Giáo dục đại học quy định: “Độ tuổi đảm nhiệm chức vụ Chủ tịch Hội đồng trường theo quy định của pháp luật”. Tuy nhiên, hiện nay chỉ có một số cơ sở giáo dục đại học công lập được mở rộng quyền tự chủ nhân sự theo Nghị quyết số 39/NQ-CP ngày 11/6/2019 của Chính phủ, tức là cho phép tăng độ tuổi của Chủ tịch Hội đồng trường trong giai đoạn 2019-2023 (bao gồm các trường: Trường Đại học Bách khoa Hà Nội, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh) được thí điểm áp dụng tuổi nghỉ hưu cao hơn (không quá 65 đối với nam và 60 đối với nữ) đối với Chủ tịch Hội đồng trường để khuyến khích người có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt, có uy tín, có kinh nghiệm quản lý giáo dục đại học, có đủ sức khỏe, tự nguyện thực hiện nhiệm vụ, tham gia Hội đồng trường để được bầu làm Chủ tịch Hội đồng trường nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả của Hội đồng trường. Vì vậy, ngoại trừ 03 cơ sở giáo dục đại học nêu trên, cá nhân nào không còn đủ tuổi thì không được đưa vào nhân sự để bầu Chủ tịch Hội đồng trường ở các cơ sở giáo dục đại học công lập dù có theo mô hình mở rộng tự chủ hay không.

Về tiêu chuẩn chức danh Hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập, khoản 2 Điều 20 Luật Giáo dục đại học quy định Hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập phải có trình độ tiến sĩ, có đủ sức khỏe để thực hiện nhiệm vụ, có uy tín khoa học và kinh nghiệm quản lý giáo dục đại học; độ tuổi đảm nhiệm chức vụ hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học công lập theo quy định của pháp luật và đáp ứng tiêu chuẩn cụ thể của hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học được quy định trong quy chế tổ chức và hoạt động của cơ sở giáo dục đại học (nếu có).

Hơn nữa, Điều 43 Nghị định số 115/2020/NĐ-CP quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức (có hiệu lực từ ngày 29/9/2020) xác định thời hạn viên chức giữ một chức vụ quản lý không quá hai nhiệm kỳ liên tiếp (mỗi nhiệm kỳ tối đa 5 năm) được thực hiện theo quy định của pháp luật chuyên ngành. Do đó, các cá nhân đã quá tuổi hoặc đã giữ chức vụ quản lý quá 02 nhiệm kỳ thì không được bầu làm Chủ tịch Hội đồng trường hay Hiệu trưởng.

Những phân tích trên cho thấy, với những cá nhân cố tình kéo dài thời hạn quản lý, không tuân thủ pháp luật, không tuân thủ sự chỉ đạo của cơ quan chủ quản, không chịu tổ chức nhân sự theo quy định của pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm theo quy định từ Điều 16 đến Điều 19 Nghị định 112 sẽ bị xem xét xử lý kỷ luật.

Pháp luật hiện hành liên quan đến vấn đề xử lý kỷ luật đối với những người giữ chức vụ do Hội đồng trường bầu có thể được chia thành hai nhóm sau:

(i) Nhóm văn bản pháp luật về viên chức gồm Luật Viên chức và Nghị định số 112. Các văn bản này quy định các hình thức kỷ luật đối với viên chức quản lý bao gồm: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc.

(ii) Nhóm văn bản pháp luật chuyên ngành về giáo dục gồm Luật Giáo dục đại học, Nghị định số 99. Tuy nhiên, các văn bản này không đề cập trực tiếp đến việc “xử lý kỷ luật” đối với người giữ chức vụ do Hội đồng trường bầu mà chỉ đề cập đến việc bãi nhiệm, miễn nhiệm theo thẩm quyền của Hội đồng trường hoặc cơ quan chủ quản của cơ sở giáo dục đại học công lập.

Với quy định hiện nay, việc miễn nhiệm, bãi nhiệm được thực hiện đối với tất cả những người giữ chức vụ do Hội đồng trường bầu và được thực hiện theo ý chí tập thể. Việc miễn nhiệm, bãi nhiệm được tiếp cận dưới góc độ là thẩm quyền của Hội đồng trường - đơn vị bầu ra các chức danh này chứ không phải là một hình thức kỷ luật đối với người giữ chức vụ do Hội đồng trường bầu. So sánh các quy định của pháp luật về tổ chức nhân sự và về xử lý kỷ luật đối với những người giữ chức vụ do Hội đồng trường bầu cho thấy một số vấn đề đặt ra sau đây:

Một là, chủ thể nào xử lý kỷ luật đối với người giữ chức vụ do Hội đồng trường bầu như Phó Hiệu trưởng. Hiện nay, các Phó Hiệu trưởng do Hội đồng trường bầu, Hội đồng trường có quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm nhưng không được quyền xử lý kỷ luật vì pháp luật không quy định thẩm quyền này. Trong khi đó, nếu Chủ tịch Hội đồng trường, thư ký Hội đồng trường và các thành viên vi phạm pháp luật đến mức bị xử lý kỷ luật thì Hội đồng trường không có quyền áp dụng hình thức xử lý kỷ luật mà phải do cơ quan chủ quản xử lý.

Ví dụ: Phó Hiệu trưởng trường Đại học A thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo do vi phạm pháp luật nghiêm trọng, bị Hội đồng trường ra Nghị quyết bãi nhiệm chức vụ theo điểm d khoản 2 Điều 16 Luật Giáo dục Đại học năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2018), nhưng nếu vi phạm ở mức độ cảnh cáo, khiển trách thì Hội đồng trường không có thẩm quyền này. Trong trường hợp này, cơ quan chủ quản là Bộ Giáo dục và đào tạo cũng không có quyền áp dụng hình thức xử lý kỷ luật vì chức danh Phó hiệu trưởng không thuộc nhóm chức danh do cơ quan chủ quản phê chuẩn, công nhận. Do đó, cần phải bổ sung quy định về chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với chức danh Phó Hiệu trưởng của các cơ sở giáo dục đại học công lập để có cơ sở thực hiện trong thời gian tới.

Hai là, về bản chất của hình thức “bãi nhiệm”, theo quy định của Luật Giáo dục đại học, bãi nhiệm không được xác định là một hình thức kỷ luật hành chính, do vậy việc bãi nhiệm người giữ chức danh do Hội đồng trường bầu không phải là một hình thức kỷ luật hành chính mà là thẩm quyền quyết định nhân sự. Bãi nhiệm (chấm dứt việc thực hiện nhiệm vụ khi chưa hết nhiệm kỳ) bản chất là việc Hội đồng trường thể hiện quyền bất tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do mình bầu. Trong khi đó, các quy định về xử lý kỷ luật viên chức hiện hành chưa có quy định về hình thức kỷ luật bãi nhiệm đối với các viên chức quản lý do Hội đồng trường bầu. Do đó, yêu cầu xác định rõ bản chất pháp lý của hình thức “bãi nhiệm” để áp dụng khi xử lý vi phạm đối với viên chức quản lý do Hội đồng trường bầu là vấn đề cấp thiết cần phải giải quyết trong thời gian tới./.

 

---