Hoàn thiện quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các nông, lâm trường

 1. Khái lược quá trình hình thành, phát triển của pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các nông, lâm trường (nay là các Công ty nông, lâm nghiệp)

Các nông, lâm trường quốc doanh (sau đây gọi tắt là NLT) được hình thành từ sau hòa bình lập lại ở Miền Bắc trong những năm 1955. Trải qua 65 năm hình thành, phát triển của các NLT thì các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các NLT cùng dần được hình thành, có sự điều chỉnh và hoàn thiện hơn; từ đó, tạo cơ sở pháp lý ngày càng vững chắc để Nhà nước giao đất, xác lập quyền về tư liệu sản xuất cho các NLT và tổ chức sản xuất, kinh doanh, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao, có những đóng góp quan trọng cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Có thể khái quát hoá nội dung, chính sách cơ bản của pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại NLT qua các giai đoạn như sau: Giai đoạn 1955-1975, tập trung điều chỉnh các quan hệ nhằm thực hiện nhiệm vụ chủ yếu của các NLT là khai hoang, phục hóa đất đai, trồng rừng và từng bước phát triển kinh tế theo mô hình kế hoạch hoá tập trung, lao động tập thể; Giai đoạn 1976-1986, tập trung điều chỉnh các quan hệ nhằm đẩy mạnh việc giao đất cho các NLT, từ đó tổ chức sản xuất, kinh doanh thúc đẩy kinh tế quốc doanh và phổ biến phương thức sản xuất mới theo định hướng xây dựng Chủ nghĩa xã hội trên phạm vi toàn quốc^[1]; Giai đoạn 1987- 2003, tập trung điều chỉnh các quan hệ nhằm thực hiện nhiệm vụ đăng ký, sắp xếp, đổi mới nội dung, phương thức hoạt động các NLT theo Nghị định số 388/1991/HĐBT, đáp ứng yêu cầu công cuộc “đổi mới”[2]; Giai đoạn 2004 - 2013, tập trung điều chỉnh các quan hệ nhằm thực hiện nhiệm vụ tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển NLT theo tinh thần Nghị quyết số 28/NQ-TW^[3]; Giai đoạn 2014 đến nay, tiếp tục tập trung điều chỉnh các quan hệ nhằm sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp (NLN) theo Nghị quyết số 30-NQ/TW. Nhìn chung, pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các NLT đã từng bước được xây dựng, hoàn thiện; trong từng giai đoạn, thời kỳ, đã cơ bản đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai cũng như định hướng, mục tiêu phát triển của các NLT. Đến nay, pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các NLT đã tương đối đầy đủ, dần mang tính hệ thống; tính toàn diện, thống nhất, cụ thể, khả thi ngày càng được cải thiện; góp phần nhất định trong kết quả sắp xếp, đổi mới về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của các NLT và trong quản lý, sử dụng nguồn tài nguyên đất tại các NLT. Đến tháng 12/2014, các công ty nông, lâm nghiệp đã bàn giao về cho địa phương 80.468 ha còn 7.916.366 ha đất do các công ty nông, lâm nghiệp, ban quản lý rừng, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên quản lý^[4]. Theo phương án tổng thể được duyệt, sau sắp xếp, các công ty nông, lâm nghiệp tiếp tục quản lý, sử dụng 1.858.040 ha, gồm 1.836.857 ha đất nông nghiệp, 21.183 ha đất phi nông nghiệp; giao về địa phương 371.561 ha, gồm 355.931 ha đất nông nghiệp, 15.630 ha đất phi nông nghiệp. Trong diện tích đất đã giao và tiếp tục giao về địa phương theo Nghị định số 118/2014/NĐ-CP, có 1.411/1.715 ha đất cho thuê, cho mượn, 97.648/141.113 ha đất bị lấn chiếm, 17.607/25.970 ha đất tranh chấp, 10.204/10.886 ha đất cấp trùng, 12.758/40.636 ha đất liên doanh liên kết và 75.852 ha/557.494 ha đất giao khoán^[5]. Cùng với đó, kết quả thực hiện về sắp xếp, đổi mới mô hình hoạt động cũng đạt những kết quả tích cực^[6].

Bên cạnh những ưu điểm, kết quả đạt được, thực tế thi hành pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các NLT trong thời gian qua cũng cho thấy các quy định của pháp luật còn nhiều hạn chế, bất cập và đặt ra yêu cầu, đòi hỏi mới cho công tác quản lý, sử dụng đất NLT trong thời gian tới. Có thể khái quát một số hạn chế, bất cập lớn về mặt pháp luật như sau:

Thứ nhất, hệ thống các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các NLT hiện nay được ghi nhận trong rất nhiều văn bản được bản hành bởi nhiều chủ thể và ở các thời điểm khác nhau; do đó, rất phân tán, tính đồng bộ, thống nhất chưa cao, gây khó khăn cho việc tra cứu, nghiên cứu, áp dụng.

Thứ hai, các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các NLT chủ yếu ở tầm dưới luật, do đó giá trị pháp lý nhìn chung còn thấp. Ngoại trừ một vài quy định về quản lý, sử dụng đất tại các NLT trong Luật đất đai, Luật Lâm nghiệp thì hầu hết các vấn đề đều được điều chỉnh bởi nghị định, thông tư.

Thứ ba, chủ trương cần phải sắp xếp, đổi mới các NLT để nâng cao hiệu quả hoạt động, trong đó có vấn đề đổi mới quản lý, sử dụng đất tại các NLT đã được Đảng, Nhà nước để ra rất sớm và xuyên suốt (từ Nghị định số 388/1991/HĐBT đến nay) nhưng ở tâm chủ thuyết, định hướng tái cấu trúc, phát triển các NLT lại chưa thật rõ. Vì vậy, nội dung pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các NLT chưa cho thấy rõ “chính sách hoạch định”; kéo theo, chưa tạo sự thay đổi căn bản, toàn diện và đồng bộ cho hoạt động quản lý, sử dụng đất NLT cũng như có cơ chế mang tính đột phá, quyết liệt để giải quyết dứt điểm, triệt để các vướng mắc, khó khăn tồn tại từ nhiều năm, mang tính lịch sử. Hệ quả là công tác quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc NLT và đất tại các NLT còn nhiều hạn chế, bất cập như: chưa xây dựng được dữ liệu, thông tin đất có nguồn gốc NLT đầy đủ, chính xác ở cấp độ từng NLT và quốc gia; tình trạng đất vô chủ, đất để hoang, đất lấn chiếm, tranh chấp vẫn còn khá nhiều mà chưa được giải quyết dứt điểm; hiệu quả khai thác, sử dụng đất tại các NLT còn thấp… Việc đo đạc, rà soát, cắm mốc ranh giới, lập bản đồ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có nguồn gốc NLT thực hiện rất chậm[7]; nhiều địa phương chưa rà soát phương án sử dụng đất cho công ty nông, lâm nghiệp; phương án thu hồi, tiếp nhận, xử lý phần diện tích bàn giao về địa phương còn chậm, mới đạt 91.419 ha/462.980 ha, bằng 19,75%[8]. Công tác xây dựng phương án sử dụng đất đối với phần đất giữ lại và bàn giao về địa phương của các công ty nông, lâm nghiệp còn chậm. Tình trạng tranh chấp, lấn chiếm đất tại một số công ty chưa được xử lý dứt điểm, nhất là đối với diện tích khoán ổn định lâu dài cho các hộ gia đình, cộng đồng dân cư. Việc cho thuê, cho mượn sử dụng không đúng đối tượng; tranh chấp, lấn chiếm còn phức tạp. Hiệu quả sử dụng đất, tài nguyên rừng thấp. Việc xử lý đất giao khoán ở một số nơi thực hiện chưa tốt, làm phát sinh tranh chấp giữa người nhận khoán và công ty, giữa người nhận khoán với nhau. Một số nơi chưa giải quyết dứt điểm tình trạng cho thuê, liên doanh liên kết, sử dụng đất không đúng đối tượng, mục đích còn tiếp diễn; mua bán hợp đồng giao khoán thực tế là chuyển nhượng đất đai, xây dựng nhà ở, công trình ở kiên cố trong phần đất được giao khoán nhất là tại vùng đất có giá trị, thuận lợi đi lại, ven đô thị; khoán trắng không quản lý được đất; tự tách thửa, mua đi bán lại nhiều lần chưa được xử lý triệt để... Tình trạng di dân tự phát theo nhóm lớn dẫn tới nguy cơ lấn chiếm đất thuộc các công ty nông, lâm nghiệp, trong khi hầu hết diện tích đất các công ty nông lâm nghiệp đã khoán ổn định lâu dài theo Nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 của Chính phủ và Nghị định số 135/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 của Chính phủ. Tỷ lệ giải quyết đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ, nhất là khu vực Tây Nguyên còn thấp...

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập trong công tác quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc NLT nói chung và đất tại các NLT nói riêng, cả nguyên nhân khách quan và chủ quan[9]. Tuy nhiên, một trong những nguyên nhân bao trùm là do các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng đất tại các NLT còn yếu và thiếu.

- Phải đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các công ty nông, lâm nghiệp gắn với chuyển đổi mô hình, tái cấu trúc nền kinh tế và ngành nông lâm nghiệp

- Bảo đảm toàn diện, đồng bộ nhưng phải có trọng tâm, trọng điểm tạo đột phá trong quản lý, sử dụng  đất tại các công ty nông, lâm nghiệp và phải gắn với ổn định chính trị xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh vùng biên giới;

- Phải gắn với Cách mạng Công nghiệp 4.0, ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo vệ môi trường, bảo đảm an sinh xã hội và quốc phòng, an ninh.

Về hình thức pháp luật, đề nghị rà soát hệ thống văn bản pháp luật hiện hành có quy định về quản lý, sử dụng đất tại các NLT để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong toàn hệ thống; trên cơ sở đó, nghiên cứu xây dựng, ban hành 01 nghị định riêng quy định tập trung, điều chỉnh toàn diện các vấn đề có liên quan đến đổi mới tổ chức, hoạt động của các NLT, trong đó, có nội dung quy định về quản lý, sử dụng đất tại các NLT. Đồng thời, trong thời gian tới, khi tiến hành sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, đề nghị cần có một số điều khoản quy định mang tính nguyên tắc về quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc NLT, đồng thời giao Chính phủ quy định chi tiết.

Về nội dung pháp luật, đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy định sau đây:

-Đối với quy định về quản lý đất đai, cần sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hiện hành theo hướng (i) quy định về quản lý, sử dụng đất do các NLT trả về địa phương kể cả từ trước tới nay (hiện do UBND các xã tạm quản lý) và quy định về tiếp nhận đất đai do các công ty nông, lâm nghiệp, ban quản lý rừng, khu bảo tồn thiên nhiên trả về địa phương; (ii) sửa đổi quy định về phân loại đất đảm bảo quy hoạch đất dành cho lâm nghiệp, phù hợp với thực tế (Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã quy định); (iii) bỏ quy định về giao đất tại khoản 4 Điều 135 Luật Đất đai[10]; (iv) bổ sung quy định về điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất rừng, quy mô, thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất rừng nhằm quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng rừng, tăng cường công tác quản lý bảo vệ rừng phù hợp (Điều 20 Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã quy định); (v) luật hóa quy định tại Điều 46 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về quản lý, sử dụng đất của các ban quản lý rừng, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan môi trường, đất của các trạm, trại, lực lượng vũ trang như quy định về quản lý sử dụng đất đai của các công ty nông, lâm nghiệp tại nhằm đảm bảo quản lý đồng bộ các diện tích đất tại NLT.

-Quy định về thu hồi đất, thu hồi rừng, thu hồi và ban giao đất về địa phương, đề nghị: (i) sửa đổi Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 theo hướng quy định cụ thể về thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để tạo quỹ đất, trong đó quy định về các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, đặc biệt là thu hồi đất để thực hiện dự án có vốn đầu tư nước ngoài; đơn giản hóa quy định về cơ chế thu hồi đất do vi phạm, đặc biệt là vi phạm về tiến độ sử dụng đất tạo thuận tiện cho việc tổ chức thực hiện trên thực tế; sửa đổi Điều 64 theo hướng bổ sung trường hợp thu hồi đất do các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình lấn, chiếm đất của NLT, ban quản lý rừng; bổ sung trường hợp về thu hồi đất rừng do “vi phạm nghiêm trọng quy định của pháp luật về lâm nghiệp”; (ii) Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 46 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ và khoản 2 Điều 15 Nghị định số 118/2014/NĐ-CP ngày 17/12/2014 của Chính phủ về thu hồi và bàn giao đất về địa phương theo hướng: Đối với diện tích đất ở, đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp đang có người trực tiếp sử dụng và có đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận theo quy định thì lập thủ tục giao đất, cấp giấy chứng nhận cho người đang sử dụng đất; Đối với diện tích trả lại địa phương mà chưa có chủ sử dụng (đất do công ty lâm nghiệp trước đây quản lý) thì UBND cấp xã lập phương án sử dụng đất, trình UBND cấp huyện phê duyệt để tổ chức thực hiện, trong đó ưu tiên giao đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ đồng bào dân tộc thiểu số không có đất hoặc thiếu đất sản xuất; Đối với dự án sử dụng đất tại khu vực quan trọng, chiến lược và quốc phòng an ninh (dự án sử dụng đất tại đảo, xã, phường, thị trấn biên giới, đất có vị trí điểm cao, vị trí chiến lược), thay vì chỉ lấy ý kiến bộ, ngành có liên quan, cần lấy ý kiến của các Bộ Quốc phòng và phải có sự chấp thuận bằng văn bản của Thủ tướng Chính phủ trước khi có quyết định giao đất, cho thuê đất trên 50 năm; Bổ sung quy định đối với cơ quan có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và người đứng đầu phải chịu trách nhiệm nếu để xảy ra sai phạm; (iii) Sửa đổi Điều 15 Nghị định số 118/2014/NĐ-CP của Chính phủ, Điều 46 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ theo hướng trình tự ưu tiên trước hết là giải quyết tình trạng thiếu đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ thay vì ưu tiên cho cơ sở hạ tầng.

-Quy định về giao khoán đất đai, đề nghị sửa đổi Nghị định số 168/2016/NĐ-CP ngày 27/12/2016 của Chính phủ theo hướng trao thêm trách nhiệm và quyền hạn người giao khoán, nhận khoán; bổ sung các quy định về khoán khi các công ty nông, lâm nghiệp chuyển thành công ty cổ phần, công ty 2 thành viên; bổ sung các biện pháp thiết thực ngăn ngừa tình trạng vi phạm hợp đồng khoán, tự ý chuyển mục đích sử dụng đất, phá rừng tự nhiên, vi phạm quy hoạch rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và đảm bảo công bằng giữa người nhận khoán và người được giao đất.

-Quy địnhvề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đề nghị (i) sửa đổi Điều 22 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP theo hướng đối với đất lấn chiếm nằm trong phương án sử dụng đất của công ty thuộc quy hoạch rừng sản xuất của các công ty nông, lâm nghiệp, ban quản lý rừng thì thực hiện giao khoán cho người dân thực hiện đúng quy hoạch kế hoạch sử dụng đất và hợp đồng giao khoán; (ii) sửa đổi quy định tại khoản 2 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP về thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo hướng trường hợp đất đã được chuyển mục đích sử dụng thì được quy định thành khoản riêng.

-Quy định về cơ chế tài chính, đề nghị (i) bổ sung, quy định cụ thể hơn về chính sách hỗ trợ từ ngân sách Trung ương cho các địa phương thực sự khó khăn trong cân đối ngân sách, nguồn thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, không có khả năng cân đối từ ngân sách địa phương cho việc đo đạc, cắm mốc ranh giới, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; kinh phí hỗ trợ giải quyết tồn tại về tài chính đối với các công ty nông, lâm nghiệp thực sự giải thể nhưng mất khả năng thanh toán; sửa đổi, bổ sung các quy định mang tính đặc thù về tài chính, thuế sử dụng đất trong các công ty nông, lâm nghiệp sản xuất kinh doanh có tính đặc thù kể cả các doanh nghiệp quốc phòng, an ninh tham gia vào sản xuất nông lâm nghiệp trên các địa bàn chiến lược; bổ sung quy dịnh về miễn giảm tiền thuê đất đối với cây rừng và cây lâu năm, diện tích khoán ổn định lâu dài cho các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng và diện tích tái canh vườn cây, rừng; bổ sung đối tượng giao đất không thu tiền sử dụng đất vào mục đích rừng sản xuất cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp đối với diện tích trong hạn mức quy định…; xây dựng cơ chế, chính sách để các công ty nông, lâm nghiệp có nguồn thu hợp pháp từ tài nguyên rừng để cân đối cho các hoạt động chi của đơn vị và nộp ngân sách nhà nước; (ii) sửa đổi Điều 19 Nghị định số 46/2014/NĐ-CP của Chính phủ về các trường hợp được miễn tiền thuê đối với diện tích đất các công ty nông, lâm nghiệp đã giao khoán ổn định lâu dài cho người dân để đảm bảo công bằng lợi ích giữa người nhận khoán và người được giao đất./.

 

---