Hoàn thiện dự thảo luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật xử lý vi phạm hành chính

Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) hiện hành không đưa ra khái niệm về tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính mà chỉ quy định các trường hợp được xem là tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính. Theo chúng tôi, tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính là những tình tiết gắn với chủ thể vi phạm, liên quan đến việc xứ lý vi phạm hành chính, có ý nghĩa giảm bớt tính nguy hiểm của hành vi, hoặc phản ánh khả năng giáo dục phòng ngừa vi phạm của chủ thể, đáng được hưởng mức xử phạt nhẹ hơn so với trường hợp tương tự mà không có tình tiết giảm nhẹ.

Các tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính được quy định tại Điều 9 Luật XLVPHC (từ khoản 1 đến khoản 7). Ngoài ra, còn có các tình tiết giảm nhẹ khác do Chính phủ quy định (theo quy định của khoản 8). Mặc dù Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Dự thảo Luật) không sửa đổi nội dung này, nhưng theo tác giả, Điều 9 Luật XLVPHC năm 2012 cần được sửa đổi ở điểm sau đây:

Theo quy định của khoản 5 Điều 9 Luật XLVPHC, người vi phạm hành chính là phụ nữ mang thai, người già yếu, người có bệnh hoặc khuyết tật làm hạn chế khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình được xem là một trong những tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính. Quy định này mang tính nhân văn, thể hiện quan điểm nhân đạo của Nhà nước đối với những người có đặc điểm riêng về nhân thân khiến cho họ gặp phải khó khăn hơn so với người bình thường trong cuộc sống hàng ngày. Tuy nhiên, quy định “người già yếu” và “người có bệnh hoặc khuyết tật làm hạn chế khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình” chưa rõ ràng. Trước hết, về tình tiết “người già yếu”, theo tinh thần của quy định này, cần được hiểu rằng một người nếu được hưởng tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính khi họ có hành vi vi phạm hành chính cần phải lĩnh hội đủ 2 yếu tố “già” và “yếu”. Nếu chỉ già mà không yếu, nói cách khác người đó già nhưng khỏe mạnh thì không được áp dụng tình tiết này. Như vậy, quy định này sẽ dẫn đến sự không thống nhất trong xử lý hành vi vi phạm hành chính. Để bảo đảm sự thống nhất trong áp dụng pháp luật, cần quy định cụ thể độ tuổi đối với người vi phạm hành chính được hưởng tình tiết giảm nhẹ là đủ 70 tuổi. Quy định này cũng bảo đảm thống nhất với điểm o khoản 1 Điều 51 Bộ luật Hình sự năm 2015, theo đó người phạm tội là người đủ 70 tuổi trở lên được xem là một trong các tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hình sự.

Tình tiết “người có bệnh hoặc khuyết tật làm hạn chế khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình”. Theo quy định này, một người muốn được hưởng tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính khi họ thực hiện hành vi vi phạm hành chính phải lĩnh hội 2 điều kiện: “có bệnh, hoặc khuyết tật” và việc “có bệnh hoặc khuyết tật” đó phải dẫn đến hệ quả là “làm hạn chế khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình”. Như vậy, người có bệnh (dù có bệnh nặng hay nhẹ, bệnh thông thường hay nan y), người khuyết tật (dù ở mức độ nào) mà minh mẫn không bị hạn chế về nhận thức và khả năng điều khiển hành vi của mình, hoặc là ngược lại người không có bệnh, người không khuyết tật mà do nguyên nhân bẩm sinh hoặc nguyên nhân khác (không phải do khuyết tật hoặc do bệnh) dẫn đến việc “làm hạn chế khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình” thì đều không phải là đối tượng áp dụng của khoản 5 Điều 9. Quy định này cũng không thật sự rõ ràng, gây tranh cãi trong thực tiễn áp dụng pháp luật xử lý vi phạm hành chính. Ngoài ra, theo tác giả, tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm hành chính tại khoản 5 cần được mở rộng hơn đối với một số đổi tượng khác như thương binh, cha, mẹ, vợ, chồng của liệt sỹ, nhằm thể hiện sự tri ân với người có công và giảm bớt nỗi đau của họ, hoặc là đối với người nước ngoài lần đầu tiên đến Việt Nam vi phạm lần đầu để thể hiện thái độ mến khách và xây dựng hình ảnh của đất nước trong mắt bạn bè quốc tế.

Từ những phân tích trên, tác giả đề xuất sửa đổi khoản 5 Điều 9 Luật XLVPHC như sau:

“5. Người vi phạm hành chính là phụ nữ mang thai, người đủ 70 tuổi trở lên, người có bệnh nặng, bệnh nan y, người khuyết tật, người bị hạn chế khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình, thương binh, cha mẹ, vợ, chồng của liệt sỹ, người nước ngoài lần đầu tiên đến Việt Nam vi phạm lần đầu”.

Bên cạnh đó, do việc áp dụng trách nhiệm hành chính một mặt là để trừng phạt cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính, mặt khác còn mang ý nghĩa giáo dục phòng ngừa vi phạm. Vì vậy, một quyết định xử phạt phải bảo đảm đúng pháp luật, chính xác, công bằng, hợp lý mới có tác dụng giáo dục phòng ngừa. Để bảo đảm công bằng và hợp lý, cần bổ sung vào khoản 5 Điều 9 Luật XLVPHC một số tình tiết giảm nhẹ mới theo hướng sau đây:

Đây là trường hợp mà chủ thể khó xác định được hành vi được phép hành động với việc vượt qua ranh giới của phòng vệ chính đáng. 

Cũng tương tự như trên, chủ thể khó xác định được ranh giới được phép hành động với việc vượt qua ranh giới của tình thế cấp thiết. 

Trong trường hợp này, chủ thể khó kiềm chế hành vi của mình do lỗi của người khác (ví dụ, gây thương tích cho người khác nhưng chưa đến mức xử lý hình sự do bị nạn nhân lăng mạ chửi bới).

Trong quá trình triển khai thi hành Luật XLVPHC năm 2012, nhiều ý kiến đề nghị bổ sung hình thức xử phạt tước vĩnh viễn quyền sử dụng giấy phép lái xe để xử lý đối với các hành vi vi phạm quy định về sử dụng rượu, bia, ma túy khi điều khiển phương tiện trong lĩnh vực an toàn giao thông. 

Trong quá trình xây dựng Dự thảo Luật này có 02 loại ý kiến khác nhau liên quan đến vấn đề này:

Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, cần thiết phải bổ sung hình thức xử phạt tước vĩnh viễn quyền sử dụng giấy phép lái xe trong Dự thảo Luật để đáp ứng yêu cầu thực tiễn[1].

Loại ý kiến thứ hai cho rằng, không nhất trí bổ sung một số hình thức xử phạt mới trong Dự thảo Luật, vì đây là vấn đề rất lớn, liên quan trực tiếp đến quyền con người, quyền công dân đã được Hiến pháp quy định, do vậy, cần được tiếp tục nghiên cứu một cách kỹ lưỡng, có đánh giá tác động cụ thể để bổ sung khi xây dựng Luật mới thay thế Luật XLVPHC năm 2012; trong điều kiện chỉ sửa đổi một số điều của Luật XLVPHC năm 2012 như hiện nay thì việc bổ sung quy định nêu trên là chưa phù hợp[2].

Chúng tôi cho rằng, quan điểm thứ nhất cũng có những yếu tố hợp lý (mặc dù không thể áp dụng ngay tại thời điểm này):

Một là, thực tiễn cho thấy, tình trạng say rượu, bia lái xe gây ra nhiều vụ tai nạn thảm khốc, thương tâm trong thời gian qua là vấn nạn gây bức xúc trong xã hội. Việc áp dụng mức xử phạt theo quy định của Nghị định số 46/2016/NĐ-CP của Chính phủ là chưa thỏa đáng, chưa đủ sức răn đe. Từ thời điểm Nghị định số 100/2019/NĐ-CP có hiệu lực tăng mức phạt tiền và tăng thời hạn tước giấy phép lái xe lên từ 22 đến 24 tháng thì tình trạng lái xe khi trong máu có nồng độ cồn đã giảm hẳn.

Hai là, khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: “quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Vì vậy, để bảo đảm an toàn tính mạng, sức khỏe của cộng đồng thì hoàn toàn có thể hạn chế “quyền con người, quyền công dân” của người vi phạm.

Ba là, kinh nghiệm của các nước cho thấy, lái xe trong tình trạng say rượu bị xử lý rất nghiêm. Nhiều nước quy định việc lái xe trong tình trạng say rượu là hành vi tội phạm. Nếu gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng có thể bị phạt tù đến chung thân. Đồng thời, nhiều nước quy định lái xe trong trạng thái say rượu bị tước giấy phép vĩnh viễn[3].

Về quan điểm thứ hai, chúng tôi chia sẻ một phần quan điểm này, việc tước bằng vĩnh viễn cần phải cân nhắc. Tuy nhiên, theo quy định hiện nay, việc tước giấy phép lái xe với thời hạn từ 22 đến 24 tháng là không thật sự phù hợp. Bởi lẽ, nếu tăng mức phạt tiền đối với hành vi lái xe trong trạng thái có nồng độ cồn mà giữ nguyên thời hạn tước giấy phép thì chưa đủ sức ngăn chặn hiện tượng này. Để xử lý, ngăn chặn loại hành vi vi phạm này cần phải áp dụng đồng thời cả hai biện pháp vừa tăng mức phạt tiền và vừa tăng thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép lái xe. Trong điều kiện kinh tế thị trường có sự phân hóa giàu nghèo sâu sắc giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội, hình thức xử phạt tiền có tác dụng răn đe rất khác nhau đối với những người có điều kiện kinh tế không giống nhau. Mức phạt tiền có thể là quá lớn đối với người nghèo nhưng lại không lớn đối với người có điều kiện về kinh tế. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, bên cạnh tăng hình thức xử phạt tiền cần phải tăng thời hạn tước giấy phép lái xe so với quy định hiện hành. Việc tăng thời hạn tước giấy phép lái xe có khả năng răn đe như nhau đối với cả người giàu lẫn người nghèo. Những người có điều kiện về kinh tế thì việc tăng thời hạn tước giấy phép lái xe với họ sẽ hiệu quả hơn là tăng mức phạt tiền.

Điều 53 Luật XLVPHC năm 2012 quy định trong trường hợp chức danh có thẩm quyền xử phạt quy định tại Luật này có sự thay đổi về tên gọi (không thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn) thì chức danh đó vẫn có thẩm quyền xử phạt. Tuy nhiên, Điều 53 Luật XLVPHC năm 2012 chưa quy định rõ những trường hợp thay đổi về tên gọi, đồng thời với thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn như: Trường hợp tên gọi của chức danh vẫn được giữ nguyên đúng như tên gọi được quy định tại Luật XLVPHC năm 2012 nhưng tổ chức đã có sự thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; trường hợp tên gọi của chức danh có sự thay đổi, đồng thời cơ cấu tổ chức của đơn vị cũng thay đổi (không đơn thuần chỉ là thay đổi tên gọi).

   Xuất phát từ vướng mắc nêu trên, cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất sửa đổi, bổ sung Điều 53 Luật XLVPHC năm 2012 để xử lý trong trường hợp phát sinh các chức danh mới có thẩm quyền xử phạt mà chưa được quy định trong Luật (hoặc ít nhất điều chỉnh các chức danh có sự thay đổi tên gọi, đồng thời với thay đổi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn).

Trong quá trình xây dựng Dự thảo Luật, có 02 loại ý kiến về vấn đề này:

- Loại ý kiến thứ nhất cho rằng nên giao Chính phủ quy định[4];

- Loại ý kiến thứ hai cho rằng, Chính phủ quy định sau khi được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội (tương tự như quy định về thẩm quyền quyết định mức phạt tiền tối đa tại khoản 4 Điều 24 Luật XLVPHC) năm 2012[5].

Mặc dù cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất sửa đổi, bổ sung Điều 53 Luật XLVPHC theo loại ý kiến thứ hai để đáp ứng sự linh hoạt trong thực tiễn áp dụng (khi có sự thay đổi về tên gọi của cơ quan, tổ chức, kéo theo sự thay đổi về tên gọi của chức danh trong quá trình quản lý). Tuy nhiên, theo tác giả, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện nay, cần giảm thiểu tối đa việc lập pháp ủy quyền. Nếu Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp của mình thì không cần phải ủy quyền cho cơ quan khác thực hiện rồi phải kiểm soát. Việc lập pháp ủy quyền chỉ nên thực hiện khi thật sự cần thiết nhằm bảo vệ lợi ích công cộng và an ninh quốc gia. Vì vậy, không nên giao cho Chính phủ quy định mà giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội với tính cách là cơ quan hoạt động thường xuyên cao nhất của Quốc hội thực hiện sẽ hợp lý hơn.

Ngoài ra, cũng có ý kiến băn khoăn về mức độ linh hoạt nếu như không giao cho Chính phủ quy định. Chúng tôi cho rằng, theo quy định của Điều 61 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì Ủy ban thường vụ Quốc hội mỗi tháng họp một phiên (giống như Chính phủ) và ngoài ra có thể họp bất thường khi cần thiết. Vì vậy, việc giao thẩm quyền này cho Ủy ban thường vụ Quốc hội vẫn bảo đảm tính linh hoạt.

Trong quá trình xây dựng Dự thảo Luật có ý kiến cho rằng, trên thực tế, có những trường hợp đối tượng vi phạm không chấp hành quyết định xử phạt nhưng không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế được quy định trong Luật hiện hành vì không phù hợp, cần phải có những biện pháp cưỡng chế khác phù hợp hơn. Ví dụ như ngừng cung cấp các dịch vụ điện, nước và các hoạt động dịch vụ khác đối với những cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ vi phạm, chấm dứt hiệu lực giấy phép, chứng chỉ hành nghề, giấy đăng ký hoạt động… Về vấn đề này, có 02 loại ý kiến như sau:

- Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, để bảo đảm sự linh hoạt, kịp thời, cần bổ sung trong dự thảo Luật điều khoản quy định giao cho Chính phủ quy định các biện pháp cưỡng chế phù hợp trong các lĩnh vực quản lý.

- Loại ý kiến thứ hai cho rằng, việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức vi phạm. Do vậy, việc áp dụng biện pháp cưỡng chế nào, trong trường hợp nào phải do Quốc hội quy định trong Luật, chỉ giao Chính phủ quy định chi tiết việc thi hành các biện pháp đã được Luật quy định.

Dự thảo Luật được xây dựng nghiêng về loại ý kiến thứ hai và quy định bổ sung 02 biện pháp cưỡng chế mới: Ngừng cung cấp các dịch vụ điện, nước và các hoạt động dịch vụ khác đối với những cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ vi phạm; chấm dứt hiệu lực giấy phép, chứng chỉ hành nghề, giấy đăng ký hoạt động.

Chúng tôi cho rằng, các biện pháp cưỡng chế phải được quy định trong Luật mà không giao cho Chính phủ quy định là hợp lý. Tuy nhiên, việc quy định ngừng cung cấp các dịch vụ điện, nước và các hoạt động dịch vụ khác đối với những cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ vi phạm trong Dự thảo Luật là không cần thiết vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, việc cung cấp điện, nước là giao dịch dân sự giữa nhà cung cấp và người sử dụng. Do đó, nếu người sử dụng không vi phạm các điều khoản trong hợp đồng hoặc vi phạm pháp luật trong việc sử dụng điện, nước thì không nên buộc nhà cung cấp “ngừng cung cấp điện, nước” cho cá nhân, tổ chức.

Thứ hai, các biện pháp cưỡng chế như chấm dứt hiệu lực giấy phép, chứng chỉ hành nghề, giấy đăng ký hoạt động đủ dư địa cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính đối với những cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ vi phạm./.

 

 

---