Mối liên hệ giữa các nghị định quy định về xử lý kỷ luật công chức

Sau khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (Luật Cán bộ, công chức) có hiệu lực, Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định về xử lý kỷ luật (XLKL) công chức (Nghị định số 34). Ngoài Nghị định số 34, việc XLKL công chức hiện nay còn được quy định trong 03 nghị định khác là: Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016về thời hạn, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án (Nghị định số 71); Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng (Nghị định số 59) và Nghị định số 19/2020/NĐ-CP ngày 12/02/2020về kiểm tra, XLKL trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (Nghị định số 19).

Luật Cán bộ, công chức chỉ bao hàm 06 điều quy định về XLKL công chức gồm: Miễn trách nhiệm đối với công chức (Điều 77); Các hình thức kỷ luật đối với công chức (Điều 79); Thời hiệu, thời hạn XLKL công chức (Điều 80); Tạm đình chỉ công tác đối với công chức (Điều 81); Hậu quả pháp lý mà công chức bị kỷ luật phải gánh chịu (Điều 82); Quản lý hồ sơ kỷ luật công chức (Điều 83). Với tính chất là văn bản hướng dẫn thi hành Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định số 34 đã quy định chi tiết những vấn đề: hình thức kỷ luật áp dụng đối với các vi phạm cụ thể (từ Điều 9 đến Điều 14); nguyên tắc XLKL (Điều 2); các trường hợp chưa xem xét XLKL (Điều 4); Thẩm quyền XLKL (Điều 15); Hội đồng kỷ luật (Điều 17); Thủ tục XLKL công chức (Điều 16, 18, 19, 20, 21); Các quy định liên quan đến việc thi hành quyết định kỷ luật (Điều 23). Như vậy, Nghị định số 34 là văn bản quy định cụ thể, đầy đủ và rõ ràng nhất về thẩm quyền XLKL, nguyên tắc XLKL; trình tự, thủ tục XLKL; các trường hợp chưa xem xét XLKL và hình thức XLKL đối với công chức.

Nghị định số 71 bao hàm 07 điều quy định về XLKL công chức vi phạm trong thi hành án hành chính. Trong đó, 06 điều từ Điều 21 - 26 quy định về các vi phạm cụ thể bị áp dụng hình thức kỷ luật từ khiển trách đến buộc thôi việc; Điều 20 Nghị định quy định chung về XLKL công chức vi phạm trong thi hành án hành chính. Đáng lưu ý là khoản 2 Điều 20 Nghị định số 71 quy định về “Nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và các nội dung khác có liên quan đến việc XLKL công chức vi phạm trong thi hành án hành chính chưa được quy định tại Nghị định này được thực hiện theo quy định của pháp luật về XLKL đối với công chức”. Như vậy, Nghị định số 71 không điều chỉnh vấn đề nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục và các nội dung khác có liên quan đến việc XLKL công chức. Những vấn đề này được viện dẫn sang Nghị định số 34.

Nghị định số 59 có 10 điều luật quy định về XLKL công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Trong số 10 điều này, 8 điều quy định về các vi phạm cụ thể bị áp dụng các hình thức kỷ luật tương ứng. Nghị định số 59 chia đối tượng bị XLKL thành hai nhóm: (i) người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nếu để xảy ra vụ, việc tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; (ii)công chức có hành vi khác vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; còn lại 02 điều quy định về thẩm quyền, thủ tục XLKL. Như vậy, Nghị định số 59 cũng không điều chỉnh thẩm quyền, thủ tục XLKL đối với công chức vi phạm quy định về phòng, chống tham nhũng. Thẩm quyền, thủ tục XLKL đối với công chức vi phạm quy định về phòng, chống tham nhũng được thực hiện theo quy định của Nghị định số 34.

   Tương tự, Nghị định số 19 có 08 điều luật quy định về XLKL công chức vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (VPHC). Trong đó, 06 điều luật từ Điều 24 - 29 quy định các vi phạm cụ thể bị áp dụng hình thức kỷ luật từ khiển trách đến buộc thôi việc; Điều 22 quy định các hành vi vi phạm (HVVP) trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC và Điều 23 quy định về nguyên tắc XLKL công chức. Nguyên tắc này có nội hàm tương tự với khoản 4 Điều 2 Nghị định số 34[1]. Ngoài điều khoản này, Nghị định số 19 không quy định thêm các nguyên tắc XLKL khác. Các nguyên tắc khác liên quan đến XLKL được viện dẫn sang Nghị định số 34[2].

Hiện nay, trên diễn đàn khoa học có các quan điểm khác nhau về mối liên hệ giữa các nghị định nêu trên:

Quan điểm thứ nhất, đây là mối liên hệ giữa nghị định chung và các nghị định chuyên ngành quy định về vấn đề XLKL công chức.

Nghiên cứu hệ thống pháp luật cho thấy, có những trường hợp hai VBQPPL cùng điều chỉnh một vấn đề cụ thể, trong đó có một VBQPPL điều chỉnh chung nhất và một văn bản điều chỉnh chuyên sâu trong lĩnh vực quản lý cụ thể (thường được gọi là văn bản chuyên ngành). Trong trường hợp này, thông thường văn bản quy định chuyên sâu phù hợp với điều kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định chung. Vì thế, việc áp dụng văn bản chuyên ngành khi giải quyết các công việc cụ thể của từng ngành, từng lĩnh vực thường thuận lợi và mang lại hiệu quả điều chỉnh cao hơn[3]. Khoa học pháp lý nhiều nước trên thế giới cũng thừa nhận nguyên tắc: “khi có sự khác nhau giữa luật chung và luật chuyên sâu thì ưu tiên áp dụng luật chuyên sâu”[4].

Xét về mối tương quan này, Nghị định số 34 có thể được xem là nghị định chung điều chỉnh việc XLKL công chức. Trong khi đó, Nghị định số 71, Nghị định số 59, Nghị định số 19 được xem là nghị định chuyên ngành quy định về XLKL công chức trong từng lĩnh vực quản lý cụ thể. Tính chất chuyên ngành thể hiện ở phạm vi điều chỉnh của ba nghị định này. Theo đó, Nghị định số 71 chỉ điều chỉnh vấn đề kỷ luật công chức vi phạm trong thi hành án hành chính; Nghị định số 59 chỉ điều chỉnh vấn đề XLKL công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; Nghị định số 19 chỉ điều chỉnh vấn đề kỷ luật công chức vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC. Nói cách khác, mối liên hệ giữa các quy phạm của Nghị định số 34 và Nghị định số 71, Nghị định số 59, Nghị định số 19 là mối liên hệ giữa quy phạm chung và quy phạm chuyên ngành.

Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, trong hệ thống pháp luật của nước ta đang áp dụng nguyên tắc ưu tiên áp dụng “quy định của VBQPPL ban hành sau” chứ không cho phép ưu tiên áp dụng “quy định của VBQPPL chuyên ngành”[5]. Do đó, việc ưu tiên áp dụng các quy định của Nghị định số 71, Nghị định số 59, Nghị định số 19 so với Nghị định số 34 là không trái với Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Tuy nhiên, trong tương lai, khi có một nghị định khác thay thế Nghị định số 34 thì việc lựa chọn áp dụng VBQPPL nào là điều không đơn giản và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất.

Mối liên hệ này tương tự như mối liên hệ giữa Nghị định số 81 đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97 (Nghị định số 81 sửa đổi năm 2017) với các nghị định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực. Hiện nay, pháp luật về xử phạt VPHC ở nước ta được điều chỉnh trong Luật Xử lý VPHC năm 2012, Nghị định số 81 sửa đổi năm 2017 và 56 nghị định quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực[6]. Tương tự, pháp luật về XLKL công chức được điều chỉnh trong Luật Cán bộ, công chức, Nghị định số 34 và 03 nghị định quy định về XLKL công chức vi phạm trong thi hành án hành chính; vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC. Tuy nhiên, Nghị định số 81 sửa đổi năm 2017 chỉ quy định chi tiết những vấn đề chung trong Luật Xử lý VPHC năm 2012 chứ không quy định HVVP nào bị xử phạt VPHC. Nói cách khác, Nghị định số 81 sửa đổi năm 2017 không quy định về HVVP, hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với từng vi phạm cụ thể. Những vấn đề này, Nghị định số 81 sửa đổi năm 2017 “nhường lại” cho các nghị định quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực cụ thể. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành 56 nghị định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quy định khoảng 300.000 HVVP bị xử phạt VPHC[7]. Trong khi đó, Nghị định số 34 lại quy định cụ thể về hành vi vi phạm bị áp dụng hình thức kỷ luật. Trước khi Chính phủ ban hành 03 nghị định quy định về XLKL công chức vi phạm trong thi hành án hành chính; vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC thì Nghị định số 34 vẫn được xem là “kim chỉ nam” để viện dẫn nhằm XLKL công chức vi phạm trong mọi lĩnh vực. Khi các Nghị định số 71, Nghị định số 59, Nghị định số 19 được ban hành và có hiệu lực thì việc XLKL công chức vi phạm trong thi hành án hành chính; vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; vi phạm trong thi hành pháp luật về xử lý VPHC mới được thực hiện theo các nghị định này. Như vậy, việc XLKL công chức vi phạm pháp luật trong những lĩnh vực còn lại vẫn căn cứ vào Nghị định số 34. Do đó, quan điểm cho rằng mối liên hệ giữa Nghị định số 34 với Nghị định số 71, Nghị định số 59, Nghị định số 19 cũng giống như mới liên hệ Nghị định số Nghị định số 81 sửa đổi năm 2017 với 56 nghị định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực cũng có điểm không hợp lý.    

Thứ nhất, khác với truyền thống pháp lý trước đây, việc XLKL công chức không chỉ được điều chỉnh trong một nghị định chung mà còn được điều chỉnh thêm trong 03 nghị định riêng. Trước năm 1998, ở nước ta chưa có một văn bản luật hay một văn bản mang tính chất luật nào điều chỉnh về vấn đề XLKL công chức. Trong giai đoạn này, việc XLKL công chức được điều chỉnh trong các sắc lệnh hay các nghị định[8]. Tuy nhiên, cho dù như thế nào thì trong mỗi giai đoạn nhất định, ở nước ta cũng chỉ tồn tại một VBQPPL điều chỉnh vấn đề XLKL công chức. Năm 1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998. Trên cơ sở Pháp lệnh này, Chính phủ đã ban hành một nghị định duy nhất điều chỉnh XLKL công chức -Nghị định số 97/NĐ-CP. Khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2000, 2003, Chính phủ cũng chỉ ban hành một nghị định điều chỉnh XLKL công chức - Nghị định số 35/2005/NĐ-CP.

Năm 2008, Quốc hội ban hành Luật Cán bộ, công chức để thay thế Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thì Chính phủ cũng chỉ ban hành một nghị định để quy định về XLKL công chức - Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Tuy nhiên, truyền thống pháp lý này bị phá vỡ khi Chính phủ ban hành Nghị định số 71, Nghị định số 59 và Nghị định số 19  để quy định về XLKL công chức trong những lĩnh vực nhất định.

Dưới góc độ xã hội, truyền thống do con người tạo ra thì cũng có thể bị thay đổi bởi con người. Với tư duy đó, truyền thống pháp lý do con người xây dựng nên thì cũng chính con người có thể thay đổi nó. Tuy nhiên, sự thay đổi truyền thống pháp lý trong việc “khai sinh” ra nhiều nghị định cùng điều chỉnh XLKL công chức chưa hẳn đã hợp lý, đặc biệt khi chưa xác định được cụ thể mối liên hệ giữa các nghị định này.

Thứ hai, nếu Nghị định số 71, Nghị định số 59 và Nghị định số 19là các nghị định chuyên ngành thì các nghị định này phải quy định rõ ràng, cụ thể về các hình thức kỷ luật áp dụng đối với công chức trong từng lĩnh vực. Tuy nhiên, nội dung quy định của các nghị định này rất khái quát.

 Ví dụ, theo quy định của Nghị định số 71, công chức có HVVP về thi hành án hành chính như “chậm thi hành án; chấp hành nhưng không đúng nội dung bản án, quyết định của Tòa án trong thời hạn tự nguyện; lợi dụng chức vụ, quyền hạn cản trở việc thi hành án” sẽ bị khiển trách (khoản 1, 2, 3 Điều 21).Tuy nhiên, cũng hành vi này mà bị xác định là “gây hậu quả nghiêm trọng” thì lại bị hạ bậc lương (khoản 1 Điều 23). Hành vi của người đứng đầu cơ quan, tổ chức mà “thiếu trách nhiệm trong việc chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc thi hành án hành chính để xảy ra hậu quả nghiêm trọng” sẽ bị khiển trách (khoản 6 Điều 21). Nếu vi phạm này được xác định là “để xảy ra hậu quả rất nghiêm trọng” thì sẽ bị cảnh cáo (khoản 5 Điều 22), còn nếu được xác định là “để xảy ra hậu quả đặc biệt nghiêm trọng” thì sẽ bị giáng chức (khoản 2 Điều 24).

Tương tự, theo quy định của Nghị định số 59, công chức khi thực hiện công vụ, nhiệm vụ nếu biết hoặc buộc phải biết về tình huống xung đột lợi ích của mình mà không báo cáo thì bị xử lý bằng hình thức khiển trách nếu có HVVP lần đầu (điểm a khoản 1 Điều 84), nếu “gây hậu quả nghiêm trọng” sẽ bị cảnh cáo (điểm b khoản 1 Điều 84). Người có thẩm quyền “nếu biết hoặc buộc phải biết có xung đột lợi ích mà không áp dụng các biện pháp kiểm soát xung đột lợi ích” thì bị khiển trách nếu có HVVP lần đầu (điểm a khoản 2 Điều 84), nếu “gây hậu quả nghiêm trọng” sẽ lại bị cảnh cáo (điểm b khoản 2 Điều 84). Vấn đề đáng quan tâm là cả Nghị định số 71, Nghị định số 59 đều không quy định cụ thể thế nào là “gây hậu quả nghiêm trọng”, “gây hậu quả rất nghiêm trọng”, “để xảy ra hậu quả nghiêm trọng”, “để xảy ra hậu quả rất nghiêm trọng”. Điều này vô hình trung gây ra sự khó khăn trong quá trình XLKL công chức.

   Thứ ba, xuất hiện tình trạng HVVP trong lĩnh vực cụ thể, lẽ ra phải được điều chỉnh trong nghị định XLKL chuyên ngành lại được điều chỉnh trong nghị định chung về XLKL.

   Theo quy định của khoản 1 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”. Như vậy, chủ thể của tham nhũng là người có chức vụ, quyền hạn (bao gồm cả công chức)[9].Về mặt chủ quan, tham nhũng được thực hiện với lỗi cố ý. Mục đích của hành vi tham nhũng là vì vụ lợi. Vụ lợi ở đây được hiểu là việc người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn nhằm đạt được lợi ích vật chất hoặc lợi ích phi vật chất không chính đáng[10]. Như vậy, khi XLKL công chức thực hiện hành vi tham nhũng phải nhấn mạnh đến yếu tố “vì vụ lợi”.

   Trước khi Nghị định số 59 có hiệu lực, việc XLKL công chức thực hiện hành vi tham nhũng được điều chỉnh bằng Nghị định số 34. Theo quy định của Nghị định số 34, công chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng có thể gánh chịu một trong các hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Tuy nhiên, khi Nghị định số 59 có hiệu lực, hình thức kỷ luật chỉ còn lại là khiển trách, cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc[11]. Như vậy, giữa Nghị định số 34 và Nghị định số 59 không có sự thống nhất với nhau về áp dụng hình thức kỷ luật đối với công chức vi phạm quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Trong trường hợp này, theo nguyên tắc áp dụng VBQPPL, phải ưu tiên áp dụng Nghị định số 59[12]. Tuy nhiên, Nghị định số 59 lại làm hẹp đi các hình thức kỷ luật lẽ ra có thể áp dụng đối với công chức vi phạm quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Thứ tư, xuất hiện sự mâu thuẫn  giữa những quy định về XLKL công chức trong các nghị định của Chính phủ. Ví dụ, theo quy định của Nghị định số 59, hành vi của “người có chức vụ, quyền hạn nhũng nhiễu trong giải quyết công việc” sẽ bị XLKL bằng hình thức khiển trách[13]. Trong khi đó, theo quy định của Nghị định số 19, hành vi có nội hàm pháp lý tương tự là “lợi dụng chức vụ, quyền hạn để sách nhiễu, đòi, nhận tiền, tài sản của người vi phạm” thì lại bị buộc thôi việc[14]. Hai hành vi này có tính chất giao thoa với nhau và rất khó có cơ sở phân biệt một cách rõ ràng, nhưng nhìn chung, nhũng nhiễu hay sách nhiễu cũng đều vì mục đích vụ lợi. Vì vậy, việc áp dụng hình thức XLKL khác nhau cho cùng một hành vi là chưa hợp lý.

   Thứ năm, theoquy định của Luật Cán bộ, công chức đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019 (có hiệu lực từ 1/7/2020), hình thức hạ bậc lương chỉ áp dụng đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Như vậy, nếu bất kỳ một nghị định nào muốn được áp dụng sau ngày 01/7/2020 đều phải thiết kế theo hướng không quy định hình thức kỷ luật hạ bậc lương đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Tuy nhiên, hiện nay chỉ có Nghị định số 19 thể hiện được nguyên tắc này[15]. Các nghị định khác cần phải được sửa đổi cho phù hợp với quy định của Luật Cán bộ, công chức đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019.

Để khắc phục những bất cập trong quy định của pháp luật về XLKL công chức nêu trên, chúng tôi kiến nghị:

Thứ nhất, cần ban hành một nghị định quy định chi tiết về XLKL công chức được Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019) giao.

Điều đó có nghĩa, nghị định mới này chỉ quy định những vấn đề về XLKL như: nguyên tắc XLKL; các trường hợp chưa xem xét XLKL; các trường hợp miễn trách nhiệm kỷ luật; thẩm quyền XLKL; hội đồng kỷ luật; thủ tục XLKL công chức; các quy định liên quan đến việc thi hành quyết định kỷ luật. Nghị định này sẽ không quy định về các hình thức kỷ luật áp dụng đối với các vi phạm cụ thể mà “nhường” lại cho các nghị định quy định về XLKL công chức trong các lĩnh vực khác nhau.

Tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy định của pháp luật về XLKL công chức giữa các nghị định có xuất phát điểm từ cơ quan chủ trì soạn thảo. Tuy các nghị định quy định về XLKL công chức đều do một đầu mối ban hành là Chính phủ nhưng cơ quan chủ trì soạn thảo lại khác nhau nên dẫn đến tình trạng cơ quan chủ trì soạn thảo nghị định này lại ít quan tâm đến nghị định khác do một cơ quan khác chủ trì soạn thảo. Để khắc phục bất cập này, cần tập trung rà soát để loại bỏ mâu thuẫn, chồng chéo giữa các nghị định quy định về XLKL công chức trong những lĩnh vực khác nhau. Ngoài ra, cần phát huy và đề cao vai trò thẩm định dự thảo nghị định quy định về XLKL công chứccủa Bộ Tư pháp. Cụ thể, Bộ Tư pháp cần tập trung thẩm định về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị định quy định về XLKL công chức với hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, Bộ Tư pháp cũng cần chú trọng thẩm định tính hợp lý của dự thảo nghị định quy định về XLKL công chức thông qua việc huy động trí tuệ và sự hiểu biết của các chuyên gia, nhà khoa học. Có như vậy thì báo cáo thẩm định mới thực sự có chất lượng và góp phần tạo ra những nghị định quy định về XLKL công chức đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lý.

Thứ ba, cần tiến hành rà soát để loại bỏ những tiêu chí định tính, các quy định tùy nghi trong các HVVP bị áp dụng hình thức kỷ luật như: “gây hậu quả nghiêm trọng”, “gây hậu quả rất nghiêm trọng”, “để xảy ra hậu quả nghiêm trọng”. Suy cho cùng, sự rõ ràng trong các quy định về XLKL công chức cũng là cơ sở quan trọng nhất cho việc áp dụng pháp luật thống nhất, đồng thời bảo đảm cho việc XLKL công chức khách quan, công bằng, nghiêm minh, đúng pháp luật./.

 

 

---