Hậu giám sát trong bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội

 

Thuật ngữ “hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội” là cụm từ được nhắc đến rất nhiều khi nghiên cứu, báo cáo về lĩnh vực giám sát của Quốc hội (QH) nhưng còn chưa có điều kiện luận giải sâu hơn về khái niệm, nội hàm, cách thức đánh giá, các yếu tố bảo đảm về hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH.

Hiệu lực theo nghĩa chung là tác động thực tế đúng như yêu cầu[1]. Trong thực thi pháp luật về giám sát, hiệu lực được hiểu là tính nghiêm túc trong việc tuân thủ pháp luật, ý thức chấp hành và thực hiện của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát đối với các yêu cầu của chủ thể giám sát một cách đầy đủ, kịp thời, theo đúng quy định của pháp luật. Xem xét hiệu lực giám sát tức là xem xét hiệu lực thi hành pháp luật của đối tượng chịu sự giám sát đối với yêu cầu, kết luận của chủ thể giám sát; hiệu lực này được thể hiện thông qua các hành động cụ thể của đối tượng chịu sự giám sát như: xây dựng chương trình hành động; lập kế hoạch; tổ chức thực hiện; đôn đốc, kiểm tra, bảo đảm tiến độ theo kế hoạch; báo cáo đầy đủ, kịp thời theo quy định.

Hiệu quả là kết quả như yêu cầu của một việc làm mang lại[2]. Hiệu quả của hoạt động giám sát chính là kết quả thực tế đạt được, bao gồm: mức độ đạt được yêu cầu của công việc và mức độ tiến bộ sau một thời gian thực thi kết luận của hoạt động giám sát[3]. Bên cạnh đó, nếu hiểu hiệu quả là kết quả như yêu cầu của một việc làm mang lại thì hiệu quả của một đợt giám sát, của vấn đề được giám sát, của một hoạt động giám sát có thể được nhìn dưới hai góc độ, hiệu quả chính trị và hiệu quả kinh tế. Theo đó, hiệu quả chính trị là sự chuyển biến theo hướng tiến bộ, tích cực của đối tượng bị giám sát sau một thời gian thực hiện theo các yêu cầu của chủ thể giám sát[4]; hiệu quả kinh tế là mức độ hiệu ích mang lại sau giám sát so với lượng kinh phí chi cho hoạt động giám sát[5]. Trong hoạt động giám sát của QH, yếu tố hiệu quả chính trị có ý nghĩa vĩ mô hơn nên thường được quan tâm nhiều hơn.

Hiệu lực và hiệu quả có mối quan hệ tương hỗ nhau, thường đi đôi với nhau; có hiệu lực mới có hiệu quả; hiệu quả vừa là mục tiêu vừa phản ảnh kết quả của hiệu lực.

Trên thực tế, việc đánh giá, hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH thường thông qua một số kênh sau đây: (1) Thông qua phát biểu của lãnh đạo QH tại các kỳ họp, các sự kiện; các báo cáo tổng kết, đánh giá hoặc báo cáo thường kỳ của QH, các cơ quan của QH; (2) Thông qua truyền thông, báo chí dưới dạng phỏng vấn một số đại biểu QH, một số nhân vật của công chúng hoặc đại diện cử tri, người dân, tầng lớp xã hội; (3) Thông qua điều tra xã hội học trên cơ sở tổng hợp kết quả trả lời phỏng vấn hoặc phiếu điều tra đối với một số lượng mẫu đại diện nhất định. Cách thức đánh giá này có ưu điểm là kịp thời, chính thống, dễ đi vào lòng người; ngược lại có hạn chế là còn phụ thuộc nhiều vào ý chí chủ quan của cá nhân, phụ thuộc vào việc chọn mẫu để phỏng vấn, điều tra; bên cạnh đó, còn mang tính định tính, thiếu tính định lượng, chưa thật khoa học, khách quan.

Rõ ràng là, việc hiểu đúng và đánh giá đúng hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH là rất cần thiết, có ý nghĩa thực tiễn đối với hoạt động của QH. Để đánh giá hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH được kịp thời, chính xác, khoa học và khách quan, theo chúng tôi, cần đảm bảo được các yếu tố sau đây:

Ở đây, phương pháp đánh giá đúng cần dựa trên các yếu tố định lượng và định tính nhưng cần xác định rõ nội dung nào cần dùng yếu tố định lượng, nội dung nào cần dùng yếu tố định tính hoặc cả hai; theo đó, tùy theo vấn đề cần đánh giá sẽ xác định sự hỗ trợ của yếu tố định lượng và/hoặc định tính, các kênh đánh giá khác chỉ có giá trị tham khảo. Ví dụ, để đánh giá kết quả hoạt động chất vấn tại một kỳ họp, chỉ cần thông qua phiếu xin ý kiến của đại biểu QH là đủ[7]; nhưng để đánh giá việc thực hiện một nghị quyết giám sát thì cơ quan đầu mối chủ động tham mưu đánh giá dựa trên bộ tiêu chí, chỉ số sẽ phù hợp hơn….

Về mặt định lượng, rất cần một bộ tiêu chí cụ thể, thậm chí, có thể quy ra điểm để so sánh mức độ hoàn thành yêu cầu đề ra; ví dụ, để đánh giá hiệu lực, hiệu quả thực hiện một nghị quyết giám sát của QH có thể dựa trên một số tiêu chí đối với cơ quan chịu sự giám sát như sau: việc ban hành chương trình hành động; tổ chức thực hiện chương trình hành động đó; tổ chức giám sát, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện; tổ chức đánh giá kết quả thực hiện, xác định trách nhiệm, báo cáo kết quả thực hiện với QH. Từng tiêu chí đó lại có những chỉ số cụ thể. Ví dụ, để đánh giá tiêu chí về chương trình hành động cần xem xét các chỉ số về thời điểm ban hành, các mục tiêu cụ thể, mốc hoàn thành từng mục tiêu cụ thể, các điều kiện bảo đảm để thực hiện các mục tiêu…

Về mặt định tính, cần thông qua sự đánh giá của các chủ thể được chọn lựa một cách phù hợp. Có hai chủ thể đánh giá có thể đưa đến kết quả chính xác, khách quan là: (1) Thông qua phiếu đánh giá của chính 500 đại biểu Quốc hội (ĐBQH)-những người vừa hội đủ trí tuệ, phẩm chất, am hiểu về hoạt động của QH, vừa có quá trình theo dõi hoạt động của các đối tượng cần đánh giá hơn ai hết; (2) Thông qua điều tra xã hội học (sự chính xác phụ thuộc vào việc chọn mẫu, cách thức tiến hành).

Khi có phương pháp đánh giá tốt rồi thì cần phải có cơ quan làm đầu mối theo dõi, tập hợp, tổng hợp dữ liệu liên quan đến các vấn đề cần được đánh giá trong cả quá trình; cơ quan này phải có đủ điều kiện, nguồn lực, năng lực, kinh nghiệm và phải được trao quyền cụ thể, chính danh để thực hiện.

Thực tiễn hoạt động giám sát của QH cho thấy, việc đảm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của QH phụ thuộc vào các yếu tố sau: (1) Yếu tố chính trị (sự lãnh đạo của Đảng; sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, trong hệ thống chính trị…); (2) Yếu tố tổ chức và hoạt động của QH  (mô hình tổ chức của QH, các cơ quan của QH, Đoàn đại biểu QH; cơ cấu, tiêu chuẩn, cách thức hoạt động của ĐBQH; cách thức tổ chức bộ máy tham mưu, giúp việc; hình thức, quy trình, cách thức tổ chức giám sát, hoạt động hậu giám sát, chế tài đối với hoạt động giám sát của QH...); (3) Yếu tố pháp lý (hệ thống văn bản quy phạm pháp luật); (4) Yếu tố bảo đảm hậu cần cho hoạt động của QH  (bảo đảm điều kiện về thông tin, truyền thông, nghiên cứu khoa học, tài chính, điều kiện làm việc, chất lượng bộ máy tham mưu, giúp việc...).

Có thể thấy, yếu tố bảo đảm hoạt động giám sát của QH là rất rộng, bao trùm hầu hết các lĩnh vực có liên quan đến tổ chức và hoạt động của QH. Nghiên cứu, làm rõ từng yếu tố bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của QH là hoạt động có ý nghĩa khoa học và thực tiễn to lớn, giúp cho đại biểu QH, những nhà hoạch định chính sách, những nhà quản lý có được góc nhìn rõ hơn về từng yếu tố cùng với bức tranh tổng quát về hoạt động giám sát của QH, từ đó, có giải pháp phù hợp để nâng cao hơn hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của QH, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của cử tri và nhu cầu phát triển của đất nước. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi xin đi sâu đến nhóm vấn đề về cách thức tiến hành hoạt động giám sát của QH; trong đó, xem xét kỹ hơn về hoạt động gọi là “hậu giám sát” đã ảnh hưởng như thế nào đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của QH.

Thực ra, khái niệm về “hậu giám sát” còn chưa được quy định tại các văn bản pháp luật hiện hành về lĩnh vực giám sát. Theo nghĩa chung nhất, hoạt động “hậu giám sát” được hiểu là những công việc phải làm của chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát sau khi chủ thể giám sát tiến hành hoạt động giám sát và ban hành nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát (một số trường hợp sau đây gọi chung là “kết luận giám sát”[8]), tức là hậu quả pháp lý sau giám sát đã được xác định, có cơ sở để thực hiện. Về phía chủ thể giám sát, đó là việc theo dõi, đôn đốc, xem xét, đánh giá kết quả thực hiện, tái giám sát (nếu thấy cần thiết) và đưa ra các chế tài đảm bảo việc thực hiện các kết luận giám sát đạt hiệu quả cao nhất. Về phía đối tượng chịu sự giám sát, là việc nâng cao trách nhiệm, áp dụng các biện pháp để khắc phục những hạn chế, bất cập theo kết luận của các chủ thể giám sát đưa ra, tạo chuyển biến tích cực nhất trong thực tế.

Nói cách khác, hậu giám sát là hoạt động của các chủ thể giám sát khi xem xét, đánh giá việc thực hiện của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát đối với các kết luận giám sát như thế nào, có nghiêm túc không, kết quả đạt được ra sao, xu hướng (mức độ chuyển biến) thế nào và sẽ xem xét đến cùng việc thực hiện đó, từ đó, có cơ sở đánh giá hoặc áp dụng những chế tài phù hợp theo quy định của pháp luật đối với đối tượng chịu sự giám sát. Hậu giám sát có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với hiệu quả giám sát của QH nên nó phải được đưa vào quy trình giám sát để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giám sát cao nhất, nâng cao tính thiết thực của hoạt động giám sát của QH.

Theo quy định tại Luật Hoạt động giám sát của QH và Hội đồng nhân dân (Luật Hoạt động giám sat), hoạt động hậu giám sát của QH bao gồm những nội dung chính sau:

(1) Tại kỳ họp cuối năm của năm giữa nhiệm kỳ và kỳ họp cuối năm của năm cuối nhiệm kỳ, QH xem xét việc thực hiện toàn bộ các nghị quyết về chất vấn và giám sát chuyên đề do QH ban hành từ đầu nhiệm kỳ đến thời điểm xem xét[9].

 (2) QH xem xét báo cáo của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) về tình hình thực hiện kiến nghị giám sát do UBTVQH, Hội đồng dân tộc (HĐDT), Ủy ban của QH (UB của QH), Đoàn ĐBQH khi báo cáo QH[10]. Việc xem xét được tiến hành theo quy trình hai cấp độ như sau:

- Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát không thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát của  HĐDT, UB của QH, Đoàn ĐBQH và ĐBQH thì các chủ thể này có quyền kiến nghị với UBTVQH xem xét, quyết định[11];

- Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát vẫn không thực hiện thì UBTVQH báo cáo QH xem xét, quyết định[12]; sau khi xem xét, QH ra nghị quyết để bắt buộc cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm phải thực hiện.

(3) Nhìn dưới góc độ giám sát thì các hoạt động chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm cũng được coi là hoạt động hậu giám sát khi các hoạt động này có hàm chứa việc xem xét, đánh giá việc thực hiện các kết luận giám sát. Đối với hoạt động chất vấn, đó là việc truy vấn đến cùng việc thực hiện kết luận giám sát của đối tượng bị giám sát; đối với hoạt động lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, đó là sự xem xét việc thực hiện của họ đối với kết luận giám sát như là một tiêu chí đánh giá hoàn thành nhiệm vụ được giao.

Như vậy, về mặt pháp lý, các quy định hiện hành đã giúp cho việc thực hiện các nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát hiệu quả hơn bằng việc tăng các “lớp” xem xét để đi đến cùng vấn đề được giám sát; về mặt thực tiễn, cách tổ chức theo quy trình như vậy đã khá chặt chẽ, giúp cho các vấn đề giám sát được theo bám đến cùng và không bị bỏ sót, nếu làm tốt sẽ tạo chuyển biến rõ nét, từ cơ quan chịu sự giám sát đến cơ quan chủ trì giám sát.

Tóm lại, pháp luật hiện hành quy định khá cụ thể, chặt chẽ và chế tài đủ mạnh về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc tổ chức thực hiện các nghị quyết, kết luận, kiến nghị sau giám sát; nếu không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ thì sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật[13]. Vấn đề hiệu quả thực hiện cơ bản chỉ còn phụ thuộc vào công tác tổ chức thực hiện, vào trách nhiệm của các cơ quan liên quan là các chủ thể tiến hành giám sát và các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát; trong đó, đặc biệt là trách nhiệm của các chủ thể tiến hành giám sát.

(1) Về xem xét, đánh giá việc thực hiện nghị quyết về chất vấn và giám sát chuyên đề của QH, UBTVQH.

Trong những năm qua, QH đã ban hành nhiều nghị quyết sau hoạt động chất vấn, giám sát chuyên đề với những nội dung xác đáng, thiết thực, có những đổi mới đáng kể, giúp cho việc giám sát thực hiện những vấn đề đã cam kết trong các nghị quyết của QH được kịp thời và có căn cứ. Về cơ bản, Chính phủ (CP), Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) và các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát khác đã nghiêm túc, có các giải pháp phù hợp, nỗ lực chỉ đạo việc thực hiện có hiệu quả các nghị quyết của QH, UBTVQH và báo cáo đầy đủ, kịp thời theo yêu cầu của QH, UBTVQH. HĐDT, các UB của QH đã tiến hành thẩm tra các báo cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu giám sát về việc thực hiện nghị quyết về giám sát để tham mưu cho QH, UBTVQH xem xét, đánh giá việc thực hiện nghị quyết. Mặc dù còn có những vấn đề chưa thực hiện đầy đủ, nhưng về tổng thể đã tạo sự chuyển biến tích cực, có một số lĩnh vực có sự chuyển biến mạnh mẽ, được QH và cử tri ghi nhận, đánh giá cao.

Một ví dụ điển hình là, tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XIII đã xem xét tổng thể việc các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát thực hiện các nghị quyết của Quốc hội về chất vấn và giám sát chuyên đề từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội XIII đến năm 2015. Tại Báo cáo tổng hợp nội dung thẩm tra của Đoàn Thư ký kỳ họp đã nêu bật được việc thực hiện của Chính phủ đối với các nghị quyết Quốc hội đã ban hành về chất vấn và giám sát chuyên đề; trong đó đã xem xét, đánh giá ở 4 mức độ: (1) Những nội dung đã thực hiện đạt hoặc vượt yêu cầu của Quốc hội; (2) Những nội dung tuy không nêu thời hạn hoàn thành nhưng vẫn được tích cực triển khai thực hiện, đạt kết quả khá rõ nét; (3) Những nội dung đã được triển khai thực hiện nhưng chuyển biến còn chậm; (4) Những nội dung còn chưa đạt yêu cầu[14]. Tại kỳ họp này, QH tiến hành chất vấn trực tiếp những người có liên quan, với sự tham gia đầy đủ của Thường trực CP, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng kiểm toán nhà nước về việc thực hiện các nghị quyết của QH về giám sát chuyên đề, về chất vấn và những vấn đề đã hứa tại các phiên chất vấn của các kỳ họp trước. Phiên chất vấn này đã mang lại hiệu quả thiết thực, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thực hiện nghiêm chỉnh các nghị quyết về giám sát. Sau phiên chất vấn, QH đã ra nghị quyết về việc tiếp tục thực hiện các nghị quyết của QH về hoạt động giám sát chuyên đề và hoạt động chất vấn; theo đó, yêu cầu Thủ tướng CP, các bộ trưởng, trưởng ngành tiếp tục thực hiện có kết quả những vấn đề đã hứa trước QH và cử tri cả nước, những vấn đề đã nêu tại các nghị quyết trước nhưng còn chưa được thực hiện hoặc thực hiện nhưng chưa đạt yêu cầu. Cách làm này đã tạo sự chuyển biến thực sự sau hoạt động giám sát, nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan chịu sự giám sát.

Đây là lần đầu tiên Quốc hội tổ chức xem xét lại việc thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát đã ban hành trước đó nhằm khắc phục những hạn chế mà lâu nay cho rằng hoạt động giám sát ít quan tâm đến hậu quả giám sát, rằng có không ít nghị quyết về giám sát chỉ dừng lại trên giấy, không được cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát thực hiện. Việc làm này đã thể hiện chủ trương bảo đảm giám sát đến cùng việc thực hiện nghị quyết giám sát của QH, rút ra những bài học cần thiết để tiếp tục hoàn thiện chức năng giám sát của QH.

Thực tế hoạt động giám sát của Quốc hội cho thấy, vẫn còn có cơ quan của QH chưa thường xuyên dành đủ sự quan tâm chỉ đạo việc xem xét, đánh giá sau giám sát (biểu hiện là có báo cáo thẩm tra chất lượng chưa cao, chậm so với tiến độ, còn phụ thuộc nhiều vào báo cáo của các cơ quan chịu sự giám sát; việc đánh giá kết quả thực hiện còn chưa rõ nét, chưa bám sát những yêu cầu, chỉ tiêu của nghị quyết, chưa đánh giá được mức độ chuyển biến trong thực tế…). Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng nể nang, né tránh, ngại va chạm khi thẩm tra việc thực hiện các nghị quyết này hoặc khi đánh giá tại báo cáo tổng hợp; quy trình, thủ tục chưa rõ, còn có sự hiểu khác nhau khi triển khai thực hiện...

(2) Về giám sát việc thực hiện các kết luận, kiến nghị giám sát

Đối với việc thực hiện các kết luận, kiến nghị giám sát, bên cạnh trách nhiệm của cơ quan chịu sự giám sát, hiệu quả của hoạt động này còn phụ thuộc vào chất lượng, tính phù hợp của các kết luận, kiến nghị; vào vị trí, vai trò của cơ quan giám sát (là kết luận của UBTVQH hay của HĐDT, các UB, Đoàn ĐBQH); phụ thuộc vào sự quan tâm của chủ thể giám sát trong việc theo dõi, giám sát việc thực hiện và phụ thuộc vào chế tài nếu không thực hiện yêu cầu đã nêu. Thực tế, có không ít kết luận, kiến nghị chưa được thực hiện hoặc thực hiện không đúng hạn, không đầy đủ. Sau giám sát, còn có trường hợp kiến nghị của cơ quan giám sát được gửi đến các bộ, ngành đã lâu nhưng không được phản hồi; mặt khác, về mặt tâm lý, nhiều kiến nghị không phải là vấn đề quá lớn nên các cơ quan cũng ngại đối mặt với các bộ, ngành để đi đến cùng vấn đề.

Hiện nay, việc xem xét thực hiện các kiến nghị giám sát được quy định cụ thể tại Luật Hoạt động giám sát (Điều 20, 33), Quy chế Hoạt động giám sát của QH năm 2017 (Điều 50, 51). Năm 2017, thực hiện các quy định của pháp luật liên quan, theo sự phân công của UBTVQH, Tổng Thư ký QH đã đề nghị 75 cơ quan và 492 cá nhân có liên quan[15] nêu các kiến nghị giám sát không được các cơ quan chịu sự giám sát thực hiện, giải quyết thì chỉ nhận được văn bản trả lời của 29 cơ quan và 01 ĐBQH phản hồi; trong đó, có 12 văn bản của các Đoàn ĐBQH về các kiến nghị đã được các cơ quan chịu sự giám sát triển khai thực hiện; 02 văn bản của các Đoàn ĐBQH kiến nghị về việc các cơ quan chịu sự giám sát đã trả lời, triển khai thực hiện nhưng việc thực hiện chưa quyết liệt và hiệu quả; 16 văn bản kiến nghị của các cơ quan và ĐBQH với 188 nội dung kiến nghị cụ thể chưa được các cơ quan trả lời, chưa triển khai thực hiện[16]. Việc xem xét báo cáo của UBTVQH về kiến nghị giám sát của UBTVQH, HĐDT, UB của QH, Đoàn ĐBQH và ĐBQH đã được quy định tại Điều 20 Luật Hoạt động giám sát thực chất là rà soát những kiến nghị giám sát không được các cơ quan chịu sự giám sát thực hiện. Tuy nhiên, việc tham gia của các cơ quan có liên quan còn chưa thật sự “mặn mà” với hoạt động này. Vì vậy, kết quả tổng hợp cho thấy, chưa có đề xuất nào đề nghị đưa ra UBTVQH để xem xét. Điều này cho thấy, quy định của pháp luật đã khá rõ và đầy đủ nhưng sự quan tâm của các cơ quan đến hoạt động hậu giám sát còn hạn chế. Nói cách khác, trách nhiệm của người đứng đầu một số cơ quan giám sát còn chưa được phát huy đầy đủ, thực hiện chưa nghiêm túc, dẫn đến làm giảm hiệu quả hoạt động giám sát, làm lãng phí nguồn lực để tiến hành giám sát trước đó.

Từ thực trạng nêu trên, chúng tôi cho rằng, để khắc phục điểm yếu trong hoạt động giám sát của QH, bên cạnh việc nâng cao trách nhiệm, đẩy mạnh việc theo dõi, đôn đốc của chính cơ quan tiến hành giám sát, thì cần có một cơ quan làm đầu mối tham mưu tổng hợp, thực hiện việc theo dõi, đôn đốc thường xuyên, liên tục giúp QH giám sát đến cùng việc thực hiện các kiến nghị giám sát.

(3) Về chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm.

Trong các hình thức hoạt động giám sát thì chất vấn là hình thức giám sát trực tiếp và được coi là một trong những hình thức giám sát mạnh nhất của QH, được pháp luật quy định khá đầy đủ, cụ thể[17]; luôn thu hút sự quan tâm, theo dõi của Nhân dân, luôn thúc đẩy ĐBQH lắng nghe, trăn trở với các vấn đề bức xúc, nổi cộm của đời sống xã hội để tâm huyết chuẩn bị các chất vấn có chất lượng; đồng thời cũng giúp những người bị chất vấn sẵn sàng chia sẻ, nhìn nhận, đánh giá các vấn đề đặt ra một cách chính xác, khách quan; từ đó tạo ra sự chuyển biến tích cực, sự thống nhất chung trong nhận thức và hành động của cả bộ máy nhà nước[18]. Đối với hoạt động hậu giám sát, tại kỳ họp thứ 10, QH khóa XIII đã kết hợp chất vấn với xem xét kết quả việc thực hiện các nghị quyết của QH về hoạt động giám sát chuyên đề và hoạt động chất vấn từ đầu nhiệm kỳ khóa XIII^[19]. Cách làm này đã thể hiện quyết tâm giám sát đến cùng việc thực hiện nghị quyết của QH, nâng cao trách nhiệm của người bị chất vấn, đặc biệt là người đứng đầu^[20], giúp nâng cao hiệu quả hoạt động chất vấn một cách đáng kể. Hiện nay, nhằm nâng cao hơn nữa trách nhiệm của người tra lời chất vấn trước QH, trước cử tri và Nhân dân, việc đánh giá hoạt động chất vấn đã được pháp luật quy định. Tuy nhiên, trên thực tế, hoạt động này chưa được triển khai thực hiện.

Cùng với hoạt động chất vấn, hoạt động lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do QH bầu hoặc phê chuẩn là hình thức giám sát đặc biệt quan trọng của QH. Cho đến nay, QH đã trải qua 3 lần lấy phiếu tín nhiệm nhưng chưa tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm lần nào do chưa hội đủ tiêu chuẩn.

Lần đầu tiên QH lấy phiếu tín nhiệm tại kỳ họp thứ 5, QH khóa XIII, ngày 10/6/2013; lần thứ 2 tại kỳ họp thứ 8, QH khóa XIII, ngày 15/11/2014 (thực hiện theo Nghị quyết số 35/2012/QH13 của QH với 3 mức tín nhiệm và lấy phiếu hằng năm); lần thứ 3 tại kỳ họp thứ 6, QH khóa XIV, ngày 25/10/2018 (thực hiện theo Nghị quyết số 85/2014/QH13 của QH với 3 mức tín nhiệm và lấy phiếu 01 lần vào năm giữa nhiệm kỳ). Kết quả mức độ tín nhiệm của từng chức danh đã phản ánh chân thực, khách quan ý chí của QH trong việc đánh giá năng lực, phẩm chất, việc hoàn thành nhiệm vụ đối với người được QH bầu, phê chuẩn. Kết quả này giúp những người được lấy phiếu tín nhiệm thấy được trách nhiệm của mình rõ hơn để có phương hướng khắc phục những khuyết điểm, thiếu sót, phấn đấu rèn luyện nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động, thực hiện tốt chức trách, quyền hạn được giao, tạo chuyển biến rõ nét trong ngành, lĩnh vực được giao. Kết quả lấy phiếu tín nhiệm được công bố công khai, kịp thời để cử tri và Nhân dân theo dõi, giám sát và được dư luận xã hội đánh giá cao[21]. Mặc dù sau khi lấy phiếu tín nhiệm, QH chưa đưa ra bỏ phiếu bất tín nhiệm một chức danh nào nhưng thực tế đã tạo chuyển biến rất rõ trong quản lý, chỉ đạo, điều hành. Nhiều bộ trưởng, trưởng ngành lần đầu lấy phiếu có kết quả thấp nhưng sau đó đặt quyết tâm chính trị cao hơn, tạo sự thay đổi rõ nét trong lĩnh vực phụ trách, được ĐBQH và cử tri ghi nhận và đánh giá đúng mức. Việc đánh giá của QH được dư luận ghi nhận là khách quan, công tâm và phản ánh đúng tình hình thực tế.

Tác giả cho rằng, nếu không lấy phiếu tín nhiệm ít nhất 2 lần trong một nhiệm kỳ thì khó có động lực thúc đẩy sự tiến bộ, sự chuyển biến đáng kể đối với người lấy phiếu mà có tỷ lệ tín nhiệm thấp; đồng thời, kết quả lấy phiếu tín nhiệm lần thứ 2 còn là căn cứ xác đáng, hỗ trợ rất tốt cho công tác cán bộ nhiệm kỳ QH khóa tiếp theo. Nếu chỉ lấy phiếu một lần trong một nhiệm kỳ thì tính trì trệ vẫn tồn tại vì họ có thể vẫn đảm nhận chức vụ cho đến hết nhiệm kỳ mà không có áp lực nào; lấy phiếu 2 lần thì hiệu quả sẽ khác vì vị thế chính trị của họ có thể bị ảnh hưởng do mức tín nhiệm của họ không đạt như kỳ vọng của ĐBQH. Nếu việc thực hiện các nghị quyết giám sát được xác định là một tiêu chí gửi ĐBQH xem xét khi lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm người đó thì hiệu quả sẽ khác hơn nữa, trách nhiệm của vị Bộ trưởng này chắc chắn sẽ được tăng cường ở mức cao hơn.

Vấn đề đặt ra là, nên chăng mỗi nhiệm kỳ QH cần tiến hành lấy phiếu tín nhiệm ít nhất 2 lần. Lần đầu, được tiến hành sau khoảng 1 năm để xem bộ máy mới của Nhà nước giai đoạn đầu vận hành có tốt không, mức độ tiếp cận và triển khai các giải pháp như thế nào để có thể khắc phục những tồn tại trước đó, có thể bứt phá trong thời gian tới; lần thứ 2 sau lần thứ nhất khoảng 2 năm để đánh giá sự chuyển biến của lĩnh vực mà người đó đảm nhận, từ đó có thể có sự điều chỉnh nhân sự nếu không đạt yêu cầu; đồng thời, làm cơ sở quan trọng cho việc chuẩn bị bộ máy và cán bộ nhiệm kỳ mới.

Có thể nói, chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm là những hoạt động hậu giám sát, là những hình thức giám sát đặc biệt, là những yếu tố có ý nghĩa thiết thực, đặc biệt quan trọng bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH nước ta hiện nay; yếu tố này cần được tiếp tục đổi mới để phát huy hiệu quả hơn trong thời gian tới.

Chú trọng và đẩy mạnh hoạt động hậu giám sát, nâng cao tính hiệu quả là thành tựu có ý nghĩa thiết thực trong hoạt động giám sát của QH[22]. Tuy nhiên, mặc dù có nhiều cải tiến, đổi mới trong hoạt động giám sát, nhất là chú trọng việc ban hành và giám sát thực hiện các nghị quyết, kết luận, kiến nghị sau giám sát, nhưng hoạt động hậu giám sát của QH vẫn còn những hạn chế, bất cập, chưa đáp ứng được đầy đủ yêu cầu ngày càng cao của cử tri và Nhân dân; nhiều nghị quyết, kết luận, kiến nghị sau giám sát không được cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát thực hiện triệt để, thực hiện chưa đầy đủ hoặc chỉ thực hiện mang tính hình thức dẫn đến các vấn đề nổi lên về kinh tế-xã hội chậm được khắc phục, cản trở sự phát triển chung của đất nước, làm cho hiệu quả giám sát chưa cao, lãng phí nguồn lực, không đúng với mục tiêu, yêu cầu của hoạt động giám sát. Những hạn chế, bất cập nêu trên là do các nguyên nhân sau đây:

- Do còn nể nang, né tránh hoặc thiếu thông tin hoặc tham mưu còn hạn chế nên nội dung của nghị quyết, kết luận, kiến nghị về giám sát không rõ ràng, còn chung chung, chưa sát với thực tiễn, thiếu những điểm nhấn về mục tiêu, chỉ tiêu, thời hạn, trách nhiệm thực hiện. Điều này làm cho cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát lúng túng khi thực hiện hoặc có thực hiện cũng không đầy đủ, cơ quan giám sát cũng bị hạn chế trong xem xét, đánh giá việc thực hiện;

- Nhiều vấn đề sau giám sát, nhất là hoạt động chất vấn tại phiên họp UBTVQH, việc ban hành nghị quyết là không bắt buộc nên thực tế còn chưa được ban hành nghị quyết riêng mà chỉ để dưới dạng kết luận, kiến nghị, hoặc chỉ đưa vào kết luận chung của phiên họp, làm giảm hiệu lực pháp lý sau giám sát[23];

- Việc theo dõi, đôn đốc, xem xét, đánh giá việc thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị sau giám sát chưa được quan tâm đúng mức, chưa làm được nhiều, còn mang tính hình thức, chưa thường xuyên, liên tục, chưa tạo thành áp lực đáng kể nên có không ít những vụ việc, vấn đề bất cập còn chậm được giải quyết, tiếp tục gây bức xúc trong đời sống xã hội.

- Một số cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát chưa đề cao trách nhiệm của mình trong việc thực hiện các kết luận giám sát; chưa chỉ đạo sát sao việc tổ chức thực hiện hoặc thực hiện còn mang tính hình thức. Các cơ quan của QH còn chưa dành nhiều thời gian để theo dõi, đôn đốc, xem xét, đánh giá việc thực hiện các kết luận giám sát; việc này còn phụ thuộc nhiều vào tính tự giác, sự quan tâm, chỉ đạo của người đứng đầu các cơ quan, dẫn đến tình trạng, có cơ quan làm rất tích cực, cũng có cơ quan kết quả hoạt động này còn hạn chế;

- Chưa gắn trách nhiệm với chế tài khi các cơ quan thực hiện không đầy đủ, hết trách nhiệm với kết luận giám sát đã ban hành.

Việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát trên cơ sở nguyên tắc: giám sát phải đi đến cùng vấn đề; gắn giám sát với chế tài thực hiện là bài học kinh nghiệm quý giá trong hoạt động giám sát của QH. Từ nghiên cứu thực tiễn, phân tích những vấn đề đặt ra và nguyên nhân nêu trên, để thực hiện tốt hoạt động hậu giám sát, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của QH, chúng tôi xin đưa ra một số kiến nghị cụ thể như sau:

- Một là, chú trọng nâng cao nhận thức về tầm quan trọng đặc biệt của hoạt động hậu giám sát trong hoạt động giám sát nói chung và trong việc nâng cao hiệu quả giám sát nói riêng bằng các biện pháp như đẩy mạnh tuyên truyền, tăng cường trong chỉ đạo, điều hành hoạt động của QH.  

- Hai là, nâng cao năng lực của ĐBQH.  Thực tế cho thấy, hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của QH được quyết định bởi chất lượng hoạt động giám sát của từng ĐBQH. Bên cạnh phẩm chất và năng lực cần có, ĐBQH cần có bản lĩnh chính trị vững vàng, những kỹ năng về phát hiện, phân tích, tổng hợp, đánh giá khách quan, đúng đắn đối với vấn đề thuộc nội dung giám sát, theo sát vấn đề giám sát, đôn đốc, nhắc nhở các đối tượng giám sát một cách thường xuyên; khi các kết luận giám sát chưa được thực hiện, ĐBQH cần kiên quyết phản ánh trước nghị trường, truy đến cùng vấn đề chưa thực hiện tốt để tạo chuyển biến thực sự trong thực tế.

- Ba là,chú trọng và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, đặc biệt là cơ quan tiến hành giám sát. Đối với QH, việc quan tâm, chỉ đạo, điều hành của người đứng đầu các cơ quan là hết sức quan trọng, ảnh hưởng rất lớn đến tổ chức hoạt động, chất lượng, hiệu quả, kết quả thực hiện nhiệm vụ giám sát chung của cơ quan. Bên cạnh bản lĩnh vững vàng, không ngại va chạm, có quyết tâm chính trị cao, người đứng đầu các cơ quan còn phải là người tâm huyết với hoạt động giám sát của QH, nắm rõ cách thức tổ chức, các quy định có liên quan về hoạt động giám sát, hiểu biết sâu về lĩnh vực chuyên môn phụ trách. Trách nhiệm, bản lĩnh, cách ứng xử và năng lực của người tiến hành giám sát là vấn đề cốt lõi, có tính chất quyết định đến chất lượng, hiệu quả giám sát.

- Bốn là,giao và xác định rõ hơn nhiệm vụ và quyền hạn của Tổng Thư ký QH là đầu mối để tham mưu giúp QH tiến hành việc theo dõi, đôn đốc, xem xét, đánh giá, tổng hợp đối với việc thực hiện các nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát đã ban hành để thực hiện hoạt động hậu giám sát một cách sát sao, khoa học, bài bản, có hệ thống và thường xuyên hơn. Trong đó, có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

+ Chủ trì tham mưu nâng cao chất lượng các kết luận giám sát (gồm nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát) theo hướng: ngắn gọn; đi thẳng vào vấn đề cần điều chỉnh; chú trọng về mục tiêu, chỉ tiêu, thời hạn, trách nhiệm thực hiện; chú trọng lượng hóa để thuận lợi cho quá trình theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực hiện;

+ Tham mưu đẩy mạnh giám sát thi hành pháp luật thông qua xem xét tổng thể việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, đưa hoạt động này thành hoạt động thường xuyên của QH như pháp luật đã quy định[24];

+ Tham mưu xây dựng, hoàn thiện và ban hành chính thức quy trình tổng rà soát tại các kỳ họp cuối năm của năm giữa nhiệm kỳ và năm cuối nhiệm kỳ việc thực hiện các nghị quyết giám sát của QH, UBTVQH đã ban hành; tổ chức thực hiện hoạt động này theo quy định của pháp luật;

+ Tham mưu việc thực hiện các kết luận giám sát đã ban hành; đưa ra yêu cầu đối với các kết luận giám sát không được thực thi; tổng hợp, rà soát để trình UBTVQH, QH trực tiếp xem xét, quyết định theo phân cấp đối với những vấn đề lớn nổi lên trong số các vấn đề đã được các chủ thể tiến hành giám sát;

+ Tham mưu việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về hoạt động hậu giám sát;

+ Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động giám sát của QH, các cơ quan của QH gồm 5 mảng chính: (1) nâng cấp, hoàn thiện cơ sở vật chất, kỹ thuật, nhất là hạ tầng mạng thông tin trong hệ thống các cơ quan của QH và Văn phòng Quốc hội, đẩy nhanh tiến độ hoàn thành đề án Quốc hội điện tử; (2) xây dựng và sử dụng phần mềm tích hợp trên mạng điện tử (Internet), có sự liên thông với các Bộ, ngành, cơ quan, Đoàn ĐBQH, địa phương để thực hiện 3 nội dung chính là: (a) theo dõi, đôn đốc trả lời chất vấn; (b) theo dõi, đôn đốc, đánh giá việc thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị sau giám sát và (c) điều hòa hoạt động giám sát; đảm bảo cho việc theo dõi, đôn đốc, đánh giá được kịp thời, thường xuyên, liên tục, khoa học, chuyên nghiệp; (4) sử dụng có hiệu quả nhánh về hoạt động giám sát trên Cổng thông tin điện tử Quốc hội; (5) sử dụng có hiệu quả việc thông tin, tuyên truyền về hoạt động hậu giám sát thông qua các phương tiện thuộc sự quản lý của Văn phòng Quốc hội như Báo Đại biểu nhân dân, Truyền hình QH…;

+ Đưa hoạt động theo dõi, tổng hợp, đôn đốc về hậu giám sát trở thành hoạt động thường xuyên hằng tháng, quý, cả năm thông qua các công cụ và các hoạt động như: xây dựng Bản tin về việc thực hiện kết luận giám sát của QH; báo cáo định kỳ về hoạt động hậu giám sát; tổ chức các cuộc làm việc trực tiếp, thường xuyên của Tổng Thư ký QH với Bộ, ngành về hoạt động hậu giám sát.

- Năm là,áp dụng chế tài phù hợp để tăng tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động hậu giám sát, cụ thể là:

+ Sớm xây dựng, phát hành và thực hiện thường xuyên tại các kỳ họp việc lấy ý kiến ĐBQH về đánh giá hoạt động chất vấn (thông qua phiếu xin ý kiến[25]); trong đó, chú trọng đánh giá trách nhiệm người trả lời đối với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Tổ chức thêm các kênh lấy ý kiến khác như điều tra xã hội, lấy ý kiến chuyên gia. Việc lấy ý kiến được thiết kế một cách khoa học, khách quan, có đề án cụ thể được phê duyệt thành phương pháp chung trước khi triển khai;

+ Xây dựng và hoàn thiện bộ hồ sơ trình ra QH khi xem xét lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm. Trong đó, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá việc hoàn thành nhiệm vụ của các chức danh do QH bầu, phê chuẩn, bao gồm tiêu chí về kết quả thực hiện các nghị quyết, kết luận, kiến nghị sau giám sát cùng với các tiêu chí khác (kết quả chỉ đạo ban hành văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật; tình hình trả lời chất vấn của ĐBQH, giải quyết kiến nghị của cử tri, khiếu nại, tố cáo của công dân; đánh giá của ĐBQH sau chất vấn...);

+ Sửa đổi Nghị quyết số 85/2014/QH13 của QH về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm với hai mức tín nhiệm và tiến hành lấy phiếu tín nhiệm ít nhất 2 lần trong một nhiệm kỳ (vào năm thứ hai và năm thứ tư của nhiệm kỳ)./.

 

 

---