Luật Tổ chức chính quyền địa phương - thực tế áp dụng và một số kiến nghị

(Ảnh: ST)

- Quy định về chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân (UBND), Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) quy định các thành viên UBND là thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND, do Hội đồng nhân dân (HĐND) bầu[1] và tại Điều 3 Nghị định số 08/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 của Chính phủ quy định về số lượng Phó Chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên UBND. Tuy nhiên, Luật Tổ chức CQĐP lại chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục bầu Ủy viên UBND, cụ thể là bầu Ủy viên UBND trước hay bổ nhiệm giữ chức vụ người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND trước và nếu bầu không được chức danh Ủy viên UBND thì người đó có được bổ nhiệm vào chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn hay không[2]. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã có Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 ngày 03/6/2016, hướng dẫn một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021, tại điểm 5 có nêu “Căn cứ vào kết quả bầu của HĐND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện ra quyết định bổ nhiệm Ủy viên UBND vào chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn tương ứng thuộc UBND cùng cấp (trừ Ủy viên phụ trách công an và Ủy viên phụ trách quân sự)”. Tuy nhiên, do đây là Hướng dẫn chỉ áp dụng cho việc tổ chức kỳ họp thứ nhất, không phải là văn bản quy phạm pháp luật, nên các địa phương không có cơ sở pháp lý để áp dụng lâu dài.

 - Về cơ cấu tổ chức của HĐND: Tổ chức bộ máy của HĐND những năm vừa qua chưa có sự ổn định, trong khi nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu HĐND rất nặng nề, để HĐND các cấp thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ theo quy định, có đủ năng lực hoạch định chính sách, đề xuất chính sách thì việc đề xuất giảm số lượng cấp phó chuyên trách (Phó Chủ tịch HĐND, Phó Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh) sẽ ảnh hưởng đến việc bảo đảm chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Trong khi hầu hết các đại biểu HĐND đang hoạt động kiêm nhiệm, vị trí, vai trò của Phó Chủ tịch, Phó Trưởng ban chuyên trách của HĐND cấp tỉnh trong triển khai công việc là rất quan trọng. Việc tăng từ 01 Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh lên 02 Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh (so với quy định tại Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003) thực chất chỉ là đưa vị trí Ủy viên Thường trực HĐND cấp tỉnh lên Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh chứ không phải làm tăng biên chế. Chính vì thế, cần phải đặt ra câu hỏi: có nên giảm số lượng cấp phó chuyên trách của HĐND cấp tỉnh?   

 - Hoạt động của Thường trực HĐND cấp xã: Khoản 2 Điều 32 Luật Tổ chức CQĐP quy định: “Thường trực HĐND xã gồm Chủ tịch HĐND, một Phó Chủ tịch HĐND…”. Như vậy, Thường trực HĐND cấp xã chỉ có 2 người. Điều này dẫn đến trong quá trình tổ chức các hoạt động, Thường trực HĐND xã gặp không ít khó khăn, nhất là hoạt động tổ chức phiên họp hàng tháng của Thường trực HĐND cấp xã. Đồng thời, nếu tổ chức đầy đủ các phiên họp hàng tháng, các nội dung của phiên họp sẽ khó đảm bảo tính khách quan, đặc biệt là trong những trường hợp 2 người có ý kiến khác nhau trong việc xử lý công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND (trong trường hợp biểu quyết quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền, số phiếu sẽ luôn chỉ là 50/50, không quá bán. Đó là chưa kể đến việc có thời điểm họp Thường trực HĐND nhưng vắng 01 người, trường hợp Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch HĐND xã bị kỷ luật...).  

- Không thành lập Tổ đại biểu HĐND xã, phường, thị trấn: việc không thành lập Tổ đại biểu HĐND cấp xã đã gây khó khăn trong hoạt động của HĐND cấp xã khi xem xét, quyết định và thực hiện các vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của Thường trực HĐND nói riêng, HĐND cấp xã nói chung. Trên thực tế, việc thành lập Tổ đại biểu HĐND đối với chính quyền cấp xã có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động phân chia đơn vị bầu cử để tiếp xúc cử tri, nắm bắt tâm tư nguyện vọng của cử tri; tổng hợp, theo dõi, thông báo kết quả giải quyết ý kiến, kiến nghị của cử tri ở đơn vị bầu cử…  

- Về thẩm quyền của HĐND giữa hai kỳ họp, Khoản 1 Điều 106 của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định: “Phiên họp Thường trực HĐND là hình thức hoạt động chủ yếu của Thường trực HĐND. Tại phiên họp, Thường trực HĐND thảo luận và quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật”. NhưngLuật chưa quy định cụ thể về những vấn đề mà HĐND có thể ủy quyền cho Thường trực HĐND quyết định giữa hai kỳ họp, vì quá trình điều hành của UBND có nhiều vấn đề phát sinh không thuộc thẩm quyền, hay cần xin ý kiến của HĐND để giải quyết kịp thời. Tại Khoản 2, Điều 1, Nghị quyết số 629/2019/NQ-UBTVQH14 ngày 30/01/2019 của UBTVQH Hướng dẫn một số hoạt động của HĐND quy định:“Đối với các vấn đề thuộc thẩm quyền của HĐND có tính cấp bách, cần quyết định ngay, phát sinh trong thời gian giữa 2 kỳ họp thường lệ của HĐND thì Thường trực HĐND tự mình hoặc theo yêu cầu của Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc ít nhất 1/3 tổng số đại biểu HĐND quyết định triệu tập kỳ họp bất thường của HĐND để xem xét, quyết định...” Quy định này chưa thể hiện rõ vai trò, vị trí, tính linh hoạt, chủ động của Thường trực HĐND trong việc phối hợp với UBND để xử lý các vấn đề cấp bách, phát sinh giữa hai kỳ họp.

- Vai trò, trách nhiệm Tổ đại biểu HĐND: theo quy định hiện hành[3], Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có vai trò quan trọng, tích cực trong các hoạt động: giám sát, đóng góp ý kiến về nội dung kỳ họp HĐND, tổ chức cho đại biểu tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến, kiến nghị của cử tri, báo cáo với cử tri về kết quả trước và sau mỗi kỳ họp. Tuy nhiên, Luật chưa quy định trách nhiệm của Tổ trưởng, Tổ phó, cách thức tổ chức hoạt động của Tổ đại biểu và mối quan hệ phối hợp giữa Tổ đại biểu với Thường trực HĐND.

- Về lấy phiếu tín nhiệm, Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn quy định: “1. Lấy phiếu tín nhiệm là việc Quốc hội, HĐND thực hiện quyền giám sát, đánh giá mức độ tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn để làm cơ sở cho việc xem xét đánh giá cán bộ”.  Điểm a, khoản 1, Điều 88 Luật Tổ chức CQĐP quy định lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Trưởng ban của HĐND; Chánh Văn phòng HĐND cấp tỉnh. Tuy nhiên, thực tế hiện nay rất nhiều nơi, Trưởng ban HĐND là kiêm nhiệm còn Phó Trưởng ban hoạt động chuyên trách nhưng lại không thuộc đối tượng được lấy phiếu tín nhiệm.

- Về mối quan hệ giữa HĐND các cấp, Luật chưa quy định rõ mối quan hệ giữa HĐND các cấp, nhất là trách nhiệm của Thường trực HĐND cấp trên với Thường trực HĐND cấp dưới trong công tác phối hợp, tổ chức và hướng dẫn hoạt động. Tuy nhiên, trong thực tiễn nảy sinh những vấn đề như: việc định hướng, hướng dẫn hoạt động, phối hợp giám sát việc thực hiện các nghị quyết HĐND đã ban hành, giải quyết các vấn đề vượt quá thẩm quyền của HĐND cấp dưới,… rất cần sự phối hợp, tổ chức và hướng dẫn hoạt động Thường trực HĐND cấp trên đối với Thường trực HĐND cấp dưới.

Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 và một số văn bản hướng dẫn thi hành được ban hành trước thời điểm có Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, các Nghị quyết, Kết luận của Trung ương, đặc biệt là Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII ‘‘Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. Vì vậy, Luật chưa cụ thể hóa được kịp thời các chủ trương, định hướng lớn và mới được ban hành của Đảng, dẫn đến các quy định của Luật chưa làm cho tổ chức bộ máy của CQĐP các cấp bớt cồng kềnh, giảm tầng nấc; hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức bộ máy, mối quan hệ của một số cơ quan, tổ chức trong CQĐP còn chồng chéo, trùng lắp... Việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa các ngành, các cấp và trong từng cơ quan, tổ chức chưa hợp lý, mạnh mẽ và đồng bộ.

Hiến pháp năm 2013 được ban hành với nhiều tư tưởng mới về CQĐP, nhưng Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 chưa hoàn toàn cụ thể hóa được đầy đủ, toàn diện các quy định mới của Hiến pháp, có những quy định đã được “chuyển hóa” nhưng chưa thể hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, bản chất của cơ quan đại diện quyền lực nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Mô hình tổng thể về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP chưa được hoàn thiện, một số quy định của Luật chưa phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ mới, đáp ứng điều kiện ứng dụng những thành tựu công nghệ hiện đại của cuộc cách mạng 4.0 vào quản lý nền hành chính nhà nước.

Tổ chức CQĐP là một trong những vấn đề vô cùng quan trọng trong tiến trình xây dựng, cải cách hành chính của một quốc gia. Việc xác định chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu và định biên cho một tổ chức cần phải căn cứ vào mức độ phức tạp để đạt mục tiêu của tổ chức đó; căn cứ vào thể chế, mô hình về quản lý nhà nước, cơ chế hoạt động (ở Việt Nam là Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ); khắc phục được tình trạng chồng chéo, trùng lắp chức năng, nhiệm vụ và xác định rõ mối quan hệ giữa các cơ quan trong hệ thống bộ máy quản lý. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung một số điều, khoản, điểm của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 nhất là về cơ cấu, tổ chức sẽ tác động không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả, hiệu lực hoạt động của bộ máy CQĐP. Do vậy, chúng ta cần xem xét, nghiên cứu, cân nhắc, từ đó có các đề xuất hợp lý nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động để thực hiện từ nhiệm kỳ 2021-2026[4]. Theo chúng tôi, chúng ta cần làm rõ một số vấn đề sau:

Một là, thực hiện chủ trương của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (BCHTW) về việc tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả[5]; căn cứ Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về việc tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; ngày 04/10/2018 UBTVQH đã ban hành Nghị quyết số 580/2018/UBTVQH14 về việc thí điểm hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Văn phòng HĐND và Văn phòng UBND cấp tỉnh, Khoản 5, Điều 8 có ghi: “5. Các địa phương thực hiện thí điểm tổng kết việc thực hiện Nghị quyết này, báo cáo UBTVQH và Chính phủ trước ngày 01/01/2020”, tức là cho đến hiện nay, chúng ta vẫn đang thí điểm hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Văn phòng HĐND và Văn phòng UBND cấp tỉnh, chưa tổng kết việc thực hiện Nghị quyết này, nên việc đưa cơ cấu tổ chức cụ thể vào trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 là chưa phù hợp.

Hai là, về chức danh người đứng đầu cơ quan chuyên môn của UBND: Đối với hầu hết các chức danh khi trình HĐND bầu làm Ủy viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện thì trước đó, các chức danh này đều đã được bổ nhiệm làm người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp. Nếu sau khi trình HĐND bầu làm Ủy viên UBND, lại tiến hành bổ nhiệm chức danh này vào vị trí người đứng đầu cơ quan chuyên môn UBND lần nữa sẽ dẫn đến tình trạng ‘‘bổ nhiệm lại’’ chức danh này (vì thời điểm đó vẫn đang là người đứng đầu cơ quan chuyên môn). Nếu thực hiện việc bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan chuyên môn sau khi HĐND cùng cấp bầu làm Ủy viên UBND thì Luật Tổ chức CQĐP, Quy chế tổ chức và hoạt động của HĐND cần quy định cụ thể quy trình, thủ tục tiến hành bổ nhiệm chức danh này vì hiện nay chưa có quy định và cần làm rõ thời điểm tính thời hạn bổ nhiệm là như thế nào? Thời điểm bổ nhiệm sẽ tính theo nhiệm kỳ của HĐND, UBND hay theo Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19/02/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo. Đối với quy trình, thủ tục bầu Ủy viên UBND, cần cân nhắc, quy định người nào được HĐND tín nhiệm bầu đạt chức danh Ủy viên UBND mới đủ cơ sở để thực hiện thủ tục bổ nhiệm vị trí đứng đầu cơ quan chuyên môn của UBND.

Ba là, về cơ cấu, tổ chức của HĐND:

+ Đề nghị nghiên cứu, đánh giá kỹ hơn về các căn cứ giảm đại biểu HĐND nhưng phải đảm bảo chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và để thể chế hóa chủ trương của Đảng[6], đó là “nghiên cứu, thực hiện giảm hợp lý số lượng đại biểu HĐND các cấp và giảm đại biểu HĐND công tác ở các cơ quan quản lý nhà nước”, việc cơ cấu đông số đại biểu HĐND ở các cấp cũng không nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND, mà còn làm tốn kém thêm ngân sách, kinh phí, điều kiện vật chất, thời gian...

+ Đối với dự kiến giảm số lượng Phó Chủ tịch HĐND và Phó Trưởng ban HĐND cấp tỉnh hoạt động chuyên trách, cần nghiên cứu, cân nhắc, xem xét để từ đó có đề xuất hợp lý nếu thấy cần thiết phải giữ nguyên số lượng cấp phó nêu trên, nên có quy định rõ tỷ lệ đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách từ 30-35% để đồng bộ với quy định của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND. Xem xét, bổ sung quy định các Phó Trưởng ban HĐND chuyên trách được tham dự các kỳ họp của Thường trực HĐND, có quyền phát biểu chính kiến của mình về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ban, được Trưởng ban ủy quyền tham dự, biểu quyết tại các phiên họp của Thường trực HĐND khi Trưởng ban vắng mặt.

+ Nếu thành lập Tổ đại biểu HĐND xã, phường, thị trấn thì cần quy định rõ nhiệm vụ, chức năng hoạt động của Tổ đại biểu HĐND cấp xã và không nhất thiết quy định chức năng giám sát của Tổ. Cân nhắc việc các Ban của HĐND cấp xã, mặc dù hoạt động kiêm nhiệm, song các địa phương đã kiến nghị cần có quy định về chế độ, chính sách đối với các chức danh kiêm nhiệm này.

Bốn là, các vấn đề liên quan tới hoạt động:

+ Cần có quy định cụ thể về việc tổ chức phiên họp của Thường trực HĐND các cấp (nên có quy chế mẫu từ Trung ương để địa phương thực hiện cho thống nhất). Nghiên cứu, bổ sung trong Luật hoặc văn bản dưới Luật hướng dẫn, quy định cụ thể trình tự, thủ tục, cách thức giám sát của Tổ đại biểu cũng như quy định trách nhiệm của Tổ trưởng, Tổ phó, cách thức tổ chức hoạt động của Tổ đại biểu và mối quan hệ phối hợp giữa Tổ đại biểu với Thường trực HĐND.

+ Việc xem xét, cho ý kiến để quyết định kịp thời các vấn đề phát sinh giữa hai kỳ họp có ý nghĩa rất quan trọng trong công tác chỉ đạo, điều hành của UBND tỉnh, của các cấp, các ngành ở địa phương, đặc biệt trong giải quyết những vấn đề bức xúc của cử tri và người dân, những vấn đề cần kịp thời tháo gỡ khó khăn, ách tắc, bởi nếu chậm trễ có thể gây ảnh hưởng đến tốc độ phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Do đó, cần nghiên cứu theo hướng bổ sung quy định HĐND ủy quyền cho Thường trực HĐND cùng cấp quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của HĐND giải quyết một số vấn đề cụ thể, có tính cấp thiết phát sinh giữa hai kỳ họp, tạo sự linh hoạt, chủ động trong công tác quản lý, chỉ đạo, điều hành của CQĐP. 

Năm là, về lấy phiếu tín nhiệm:

Điều 6, Luật Tổ chức CQĐP quy định: “4. Ban của HĐND là cơ quan của HĐND, có nhiệm vụ thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án trước khi trình HĐND, giám sát, kiến nghị về những vấn đề thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND”, trong khi Trưởng ban thường là hoạt động kiêm nhiệm, Phó Trưởng ban hoạt động chuyên trách th́ì các Phó Trưởng ban của HĐND là những người cần có năng lực chuyên môn, năng nổ, mẫn cán trong công việc để giúp cấp Trưởng thực hiện hiệu quả theo các mảng, lĩnh vực khác biệt. Vì vậy, đề nghị xem xét, bổ sung việc lấy phiếu tín nhiệm đối với Phó Trưởng ban của HĐND.

Sáu là, về mối quan hệ giữa HĐND các cấp: Luật chưa quy định rõ về vấn đề này, nhất là trách nhiệm của Thường trực HĐND các cấp trong cơ chế phối hợp, tổ chức và hoạt động. Song trên thực tế, mối quan hệ này thể hiện rất rõ như đã trình bày ở trên. Cần có quy định về việc giao ban giữa Thường trực HĐND cấp tỉnh, huyện, xã và có mối quan hệ liên kết giữa HĐND các tỉnh, thành phố.

1.      Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu BCHTW khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả;

2.      Kế hoạch số 07-KH/TW ngày 27/11/2017 của BCHTW về thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu BCHTW Đảng khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”;

3.      Kết luận số 34-KL/TW ngày 07/8/2018 của Bộ Chính trị về thực hiện một số mô hình thí điểm theo Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của BCHTW khóa XII một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả;

4.      Hiến pháp năm 2013;

5.      Luật Tổ chức CQĐP năm 2015;

6.      Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn;

7.      Nghị quyết số 1130/2016/NQ-UBTVQH13, ngày 14/01/2016 của UBTVQH về tiêu chuẩn, điều kiện thành lập Ban Dân tộc của HĐND tỉnh, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

8.      Hướng dẫn số 1138/HD-UBTVQH13 ngày 03/6/2016 của UBTVQH hướng dẫn một số nội dung về việc tổ chức kỳ họp thứ nhất HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016-2021;

9.       Nghị định số 08/2016/NĐ-CP ngày 25/01/2016 của Chính phủ quy định số lượng Phó Chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên UBND;

10.  Nghị quyết số 629/2019/NQ-UBTVQH14 ngày 30/01/2019 của UBTVQH hướng dẫn một số hoạt động của HĐND./.

 

 

---