Bàn về chế độ trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

14/08/2019

Tóm tắt: Chế độ trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được hiểu trên ba phương diện: nhận thức lý luận, pháp lý và thực tiễn. Trên phương diện lý luận thể hiện qua việc nhận thức các thuật ngữ, khái niệm, đối tượng, phạm vi áp dụng. Trên phương diện pháp lý, thể hiện các nội dung như hình thức trách nhiệm, nguyên tắc xử lý trách nhiệm, các trường hợp loại trừ, miễn giảm, giảm nhẹ hoặc tăng nặngtrách nhiệm. Trên phương diện thực tiễn đó là việc xác định những khó khăn, thách thức đặt ra đối với việc thực hiện chế độ trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Từ khóa: người đứng đầu, cơ quan hành chính nhà nước, trách nhiệm

Abstract: Responsibility of the head of the administrative agencies is understood in three aspects: theoretical perception, legal regulations and practical awareness. Theoretical aspect is exposed through the perception of concepts, definitions, objects and scope of application. The legal aspect is expressed through the contents such as the responsibilities, principles for handling responsibilities, cases of exclusion, exemption, reduction or aggravation of responsibilities. The practical aspect is the determination of the difficulties and challenges for the response of the responsibility of the head of administrative agencies.

Keywords: the head; administrative agency; responsibility

Ảnh minh họa: nguồn internet

1. Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Trên phương diện ngôn ngữ, cụm từ người đứng đầu được sử dụng phổ biến trong xã hội. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có văn bản chính thức nào định nghĩa cụm từ này. Trong Từ điển tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên, Nhà xuất bản Khoa học xã hội ấn hành năm 1988; Đại từ điển tiếng Việt do Nguyễn Như Ý chủ biên, Nhà xuất bản Văn hóa Thông tin ấn hành năm 1998; Từ điển tiếng Việt do Nhà xuất bản Đà Nẵng phối hợp với Trung tâm Từ điển ấn hành năm 2007 với 45.850 mục từ, đều không có mục từ người đứng đầu.

Trên phương diện pháp lý, người đứng đầu được sử dụng phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật. Điều 86 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa XHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại”; Điều 4 Luật Tổ chức Chính phủ 2015 quy định: “Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội bầu trong số các đại biểu Quốc hội theo đề nghị của Chủ tịch nước. Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước”; Nghị định số157/2007/NĐ-CPngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ…

Trên phương diện nghiên cứu, “người đứng đầu cơ quan HCNN được hiểu là những người đứng đầu Nhà nước, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp”[1]. Cách hiểu này đồng nhất người đứng đầu Nhà nước với người đứng đầu cơ quan HCNN và không đưa ra quan niệm thế nào là người đứng đầu cơ quan HCNN. Có quan điểm hiểu người đứng đầu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. “Theo nghĩa hẹp người đứng đầu là cá nhân có quyền lực trong lãnh đạo, quản lý và đứng đầu, chỉ huy một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra. Theo nghĩa rộng, người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực nhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu, chỉ huy một tổ chức hoặc một đơn vị nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra”[2]. Theo quan điểm này, trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, tổ chức HCNN không chỉ là trách nhiệm cá nhân mà còn là trách nhiệm tập thể vì ở nghĩa hẹp, người đứng đầu là cá nhân nhưng ở nghĩa rộng, người đứng đầu là cá nhân hoặc tập thể.

Chúng tôi cho rằng, khi bàn về khái niệm người đứng đầu cơ quan HCNN, cần lưu ý một số điểm sau đây:

Thứ nhất, nhận thức về người đứng đầu cơ quan HCNN không đơn thuần chỉ là câu chữ, từ ngữ mà phải xem đó là chế định pháp luật như các chế định tuyển dụng, đánh giá, khen thưởng, kỷ luật… trong các quy định pháp luật. Hoặc cao hơn, đặt chế định pháp luật về người đứng đầu trong thiết chế chính trị - pháp lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan nhà nước theo đó cần và phải được quy định trong văn bản của Đảng, Hiến pháp, luật, các văn bản dưới luật.

Thứ hai, người đứng đầu là cá nhân được bầu cử, bổ nhiệm, phê chuẩn hoặc giao quyền với các tên chức vụ, chức danh khác nhau nhưng có vị trí cao nhất trong cơ quan HCNN.

Thứ ba, thực hiện quản lý toàn diện, có quyền quyết định cao nhất đối với tổ chức, hoạt động của cơ quan do mình đứng đầu và chịu trách nhiệm cá nhân theo quy định của pháp luật đối với người đứng đầu.

Ngoài ra, khi đề cập đến người đứng đầu cơ quan HCNN cần phải xem xét thêm một số yếu tố sau: vị trí của người đứng đầu cơ quan HCNN được Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật quy định (đặc điểm này giúp phân biệt với người đứng đầu tổ chức Đảng, đoàn thể, doanh nghiệp); người đứng đầu cơ quan HCNN hoạt động nhân danh cơ quan do mình đứng đầu và nhân danh Nhà nước; địa vị pháp lý của người đứng đầu cơ quan HCNN chịu sự chi phối theo thứ bậc của hệ thống hành chính; người đứng đầu cơ quan HCNN thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý đối với cơ quan do mình đứng đầu.

2. Trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Trong từ điển tiếng Việt, trách nhiệm được hiểu theo hai nghĩa: thứ nhất, là phải làm tròn phần việc được giao nếu không phải gánh chịu hậu quả; thứ hai, sự ràng buộc đối với lời nói hoặc hành vi của người thực hiện nếu sai trái thì phải chịu hậu quả. Ngoài quan niệm này, còn có những quan niệm khác về trách nhiệm như: trách nhiệm là yếu tố không thể thiếu trong quản lý công, quản trị nhà nước[3]; trách nhiệm là hậu quả bất lợi mà người đứng đầu phải gánh chịu khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quyền, nghĩa vụ được giao[4]. Cách hiểu này coi tránh nhiệm là biện pháp mà Nhà nước áp dụng đối với người có vi phạm (trách nhiệm pháp lý hành chính, dân sự, hình sự)...

Nghị định số 157/2007/NĐ-CPngày 27/10/2007 của Chính phủ sử dụng thuật ngữ “chế độ trách nhiệm’ khi đề cập đến trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính. Theo đó, “Chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước là toàn bộ các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền được Nhà nước giao cho người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu; trường hợp vi phạm sẽ bị xử lý theo quy định“ (khoản 2 Điều 3).

Từ những dẫn liệu nêu trên, có thể hiểu, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN là trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan trong việc thực hiện những việc phải làm, được làm, cần làm, nên làm và phải chịu hậu quả khi không thực hiện đúng, đủ trách nhiệm trên cơ sở quy định pháp luật tương thích với quy mô, tính chất, phạm vi của cơ quan trong hệ thống HCNN.

Nội dung trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, tổ chức HCNN thể hiện trên một số phương diện sau:

- Trách nhiệm trong việc sử dụng các nguồn lực đầu vào. Theo đó, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức HCNN đối với nguồn lực đầu vào là: quản lý, sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức; quản lý sử dụng tài chính công; quản lý sử dụng tài sản công và quản lý, sử dụng thông tin.

- Trách nhiệm trong việc thực hiện lãnh đạo, quản lý. Hoạt động lãnh đạo, quản lý thể hiện trên các mặt như: lập, thực hiện, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch công tác của cơ quan. Theo đó tùy theo phạm vi, tính chất của cơ quan HCNN, người đứng đầu chỉ đạo lập, điều chỉnh kế hoạch, tổ chức thực hiện kế hoạch, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện kế hoạch.

- Trách nhiệm đối với kết quả thực hiện nhiệm vụ của cơ quan được giao lãnh đạo, quản lý. Mỗi cơ quan hành chính đều được thành lập và thực hiện những nhiệm vụ theo quy định. Ngoài các nhiệm vụ thường xuyên theo quy định còn có các nhiệm vụ đột xuất. Trách nhiệm người đứng đầu cơ quan HCNN đối với kết quả thực hiện nhiệm vụ của cơ quan được giao lãnh đạo, quản lý: đảm bảo thời gian, tiến độ, chất lượng, hiệu quả công việc.

Việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan HCNN bao hàm những nội dung sau:

- Nguyên tắc xử lý trách nhiệm (xác định trách nhiệm theo hình thức nào xử lý trách nhiệm theo hình thức đó; chế tài áp dụng tương thích với mức độ vi phạm; việc áp dụng chế tài đối với mỗi trường hợp cụ thể phải căn cứ theo nguyên tắc xác định trách nhiệm; mỗi hành vi vi phạm pháp luật chỉ bị xử lý một hình thức…)

- Các hình thức trách nhiệm cụ thể: trách nhiệm chính trị (bất tín nhiệm, từ chức); trách nhiệm pháp lý (hành chính, dân sự, vật chất, hình sự).

- Các trường hợp được loại trừ, miễn giảm, giảm nhẹ hoặc tăng nặng hình thức xử lý trách nhiệm (ví dụ: khi phát hiện các sai phạm đã kịp thời áp dụng các biện pháp ngăn chặn, khắc phục hậu quả…).

Có thể mô hình hóa trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN qua sơ đồ sau đây:

3. Những khó khăn, thách thức đối với việc thực hiện trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

3.1 Trên phương diện nhận thức

Hiện nay, trên phương diện nhận thức chưa có sự thống nhất về quan niệm, phạm vi, chế tài và cách thức áp dụng chế độ trách nhiệm người đứng đầu và người đứng đầu cơ quan, tổ chức HCNN. Nhận thức chưa đầy đủ, thiếu đồng thuận sẽ không tạo được sự thống nhất trong hành động để đạt được kết quả tốt nhất, hiệu quả cao. Đấy là khó khăn, thách thức đầu tiên cần tính đến.

3.2 Trên phương diện pháp luật

Các quy định về chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu và người đứng đầu cơ quan HCNN còn không thống nhất, thiếu đồng bộ, hiệu lực pháp lý của văn bản quy định về chế độ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN không cao.

3.3 Trên phương diện thực tiễn

Những trường hợp vi phạm đã bị xử lý trong thời gian qua cho thấy, diễn biến thực tế khá phức tạp. Các vi phạm có ở nhiều cơ quan HCNN ở trung ương và địa phương với quy mô, tính chất khác nhau, đối tượng vi phạm đảm nhiệm các vị trí lãnh đạo, quản lý khác nhau. Điểm đáng chú ý là số lượng vụ việc người đứng đầu cơ quan HCNN bị xử lý kỷ luật năm sau nhiều hơn năm trước.

Những hạn chế, bất cập nêu trên đòi hỏi chúng ta cần phải tiếp tục đẩy mạnh thực hiện tốt hơn nữa Nghị quyết số 04-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XII ngày 30/10/2016 về tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng; ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, những biểu hiện "tự diễn biến", "tự chuyển hóa" trong nội bộ./.

[1] PGS.TS. Nguyễn Hữu Đổng, TS. Phạm Thế Lực, Hoạt động lãnh đạo, quản lý của người đứng đầu cơ quan HCNN ở nước ta”, Tạp chí Lý luận chính trị online, ngày 24/7/2013

[2] PGS.TS Trịnh Đức Thảo, Báo cáo đề tài khoa học cấp bộ: Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN hiện nay - Vấn đề và giải pháp”, Hà Nội, 2010, tr. 23.

[3] Nguyễn Thị Hồng Hải, Một số vấn đề cần quan tâm nhằm nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức trong công vụ, Nội san Khoa học tổ chức và Quản lý nhân sự số 14 tháng 7/2017, tr. 4-8

[4] TS. Nguyễn Minh Phú, Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN - Tạp chí Tổ chức Nhà nước tháng 6/2018