Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 - Bước phát triển quan trọng về tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta

  

Ngày 20/11/2014, tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Tổ chức Quốc hội. Đây là đạo luật đầu tiên trong hệ thống các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước kể từ khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua và có hiệu lực thi hành. Việc thông qua Luật Tổ chức Quốc hội mới đánh dấu một bước phát triển quan trọng của Quốc hội Việt Nam trong lịch sử lập hiến, vừa cụ thể hóa kịp thời các quy định mới của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức bộ máy nhà nước trên cơ sở nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”[1] vừa khắc phục được nhiều hạn chế của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (Luật 2001), tạo cơ sở pháp lý phù hợp cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội nước ta trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.

Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (Luật 2014) được xây dựng trên cơ sở các quy định của Chương V Hiến pháp năm 2013 về Quốc hội nhằm cụ thể hóa các quy định về vị trí, chức năng, thẩm quyền, tổ chức bộ máy và hình thức hoạt động của Quốc hội (từ Điều 69 đến Điều 85). Việc cụ thể hóa các quy định mới của Hiến pháp liên quan đến tổ chức và hoạt động của Quốc hội đã cơ bản bám sát kết quả tổng kết gần 10 năm tổ chức thi hành Luật 2001. Báo cáo tổng kết việc thi hành Luật 2001 đã khẳng định các kết quả tích cực của việc thực hiện Luật 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007) đồng thời đã nêu rõ những hạn chế, bất cập của Luật 2001 và thực tiễn thi hành luật này đòi hỏi phải được khắc phục trong Luật Tổ chức Quốc hội mới.

Với tinh thần ấy, Luật 2014 đã cơ bản thể hiện được các quan điểm chỉ đạo được đặt ra trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi Luật 2001. Đó là:

- Thể chế hóa đầy đủ các chủ trương, đường lối của Đảng, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội (ĐBQH); bảo đảm Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao hoạt động của Nhà nước;

- Kế thừa và phát triển những quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội và các văn bản pháp luật khác có liên quan đã được thực tiễn kiểm nghiệm là hợp lý, đúng đắn và hiệu quả; khắc phục những hạn chế, bất cập; đồng thời hệ thống hóa, pháp điển một bước các quy định về tổ chức và hoạt động của Quốc hội;

 - Xác định ĐBQH giữ vai trò trung tâm, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là các cơ quan chuyên môn làm việc thường xuyên của Quốc hội; Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) là cơ quan thường trực của Quốc hội; các cơ quan khác thuộc Quốc hội và Văn phòng Quốc hội là bộ máy tham mưu, phục vụ của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH. Cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan của Quốc hội để tránh chồng chéo, trùng lặp, không hành chính hóa hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội;

- Tham khảo, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm về tổ chức và hoạt động nghị viện của một số nước trên thế giới phù hợp với điều kiện của Việt Nam; đồng thời, hoàn thiện cả về kỹ thuật lập pháp, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, chất lượng và hiệu quả của đạo luật này[2].

Luật 2014 tiếp tục khẳng định mô hình tổ chức Quốc hội đã được quy định trong Luật 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), kế thừa nhiều nội dung cơ bản liên quan đến vị trí, chức năng, thẩm quyền của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, nhưng có sự điều chỉnh lớn về bố cục gồm 7 chương, 102 điều và các điều luật đều được đặt tên theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, Luật 2014 mang một hình thức cấu trúc mới, thể hiện được khá nhiều điểm mới cả về nội dung điều luật, cả về kỹ thuật lập pháp.

Điểm mới nổi bật về cấu trúc của Luật 2014 chính là sự điều chỉnh vị trí của chương quy định về ĐBQH từ Chương IV lên Chương II. Sự thay đổi vị trí của Chương ĐBQH trong luật nhằm khẳng định vị trí đặc biệt quan trọng của ĐBQH trong tư cách là yếu tố cơ bản, trụ cột, quyết định tính chất, vai trò và hiệu quả hoạt động của Quốc hội.

Xác định ĐBQH giữ vị trí trung tâm trong hoạt động của Quốc hội, Luật 2014 đã quy định một cách đầy đủ hơn, toàn diện hơn các nội dung liên quan đến ĐBQH. Theo đó, Luật tiếp tục xác định tổng số ĐBQH không quá 500 đại biểu. Trong đó tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách ít nhất đạt 35% tổng số ĐBQH. Việc tăng số ĐBQH chuyên trách lên mức tối thiểu 35% (Quốc hội khóa XIII có 150 đại biểu chuyên trách chiếm 30% trên tổng số đại biểu) cho thấy xu hướng tăng dần tính chuyên nghiệp của hoạt động Quốc hội, bảo đảm ngày càng tốt hơn năng lực và hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong việc thực hiện các nhiệm vụ lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Trên cơ sở quy định tính chất và yêu cầu đối với ĐBQH, Luật Bầu cử ĐBQH và đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) đã quy định rõ hơn, cụ thể hơn tỷ lệ ứng cử viên là phụ nữ, tỷ lệ ứng cử viên là người dân tộc thiểu số. Theo đó, tỷ lệ các ứng cử viên là nữ phải đạt tối thiểu 35% và tỷ lệ ứng cử viên là người dân tộc thiểu số ít nhất là 18% trên tổng số ứng cử viên trong danh sách chính thức bầu ứng cử viên ĐBQH khóa XIV trong toàn quốc[3].

Với quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội về tỷ lệ tối thiểu ĐBQH chuyên trách, trong Luật Bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND về tỷ lệ ứng cử viên là phụ nữ, người dân tộc thiểu số đã tạo cơ sở pháp lý cho việc tăng cường vị thế, vai trò của ĐBQH vừa bảo đảm nguyên tắc bình đẳng giới, nguyên tắc đại diện của Quốc hội Việt Nam từng bước tăng cường tính chuyên nghiệp trong hoạt động của mình.

Trong cấu trúc Luật 2014, Chương I những quy định chung của Luật 2001 (sửa đổi, bổ sung 2007) đã được tái cấu trúc lại thành Chương vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội.

Hiến pháp năm 2013 về cơ bản đã tiếp tục khẳng định chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, các thẩm quyền của Quốc hội đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992 đồng thời bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn mới. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật 2014 đã bổ sung các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội theo hướng cụ thể hơn. Phân tích các quy định tại Chương I về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, dễ dàng nhận thấy các điểm mới sau:

-Quy định các yêu cầu cơ bản về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và việc thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp.

- Quy định thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định mục tiêu, chỉ tiêu và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội, quyết định chính sách cơ bản vềtài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ; quyết định các chính sách cơ bản về đối ngoại.

- Cụ thể hóa thẩm quyền giải thể đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; bổ sung thẩm quyền thành lập, bãi bỏ cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật; việc Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng bầu cử quốc gia; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; các trường hợp được bỏ phiếu tín nhiệm, thẩm quyền đề nghị và hệ quả của việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

- Quy định về việc trưng cầu ý dân và nguyên tắc tổ chức trưng cầu ý dân.

Về UBTVQH, Luật 2014 cũng có những điều chỉnh quan trọng về nhiệm vụ, quyền hạn. Luật 2014 tiếp tục khẳng định cơ cấu tổ chức của UBTVQH như đã quy định trong Luật 2001. Theo đó UBTVQH với vị trí là cơ quan thường trực của Quốc hội gồm có Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các Ủy viên. Thành viên của UBTVQH là ĐBQH hoạt động chuyên trách có thể kiêm nhiệm chức vụ tại các cơ quan của Quốc hội như Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội hoặc người đứng đầu cơ quan của UBTVQH nhưng không thể đồng thời là thành viên Chính phủ. Với tư cách là cơ quan thường trực, hoạt động thường xuyên của Quốc hội, nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH được quy định theo hướng:

- Đối với các nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH đã được quy định tại Điều 74 Hiến pháp thì chỉ viện dẫn và cụ thể hóa hơn mà không quy định lại trong Luật;

- Cụ thể hóa các nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH đã được quy định trong Hiến pháp mới như phê chuẩn các Phó Chủ tịch, các Ủy viên Hội đồng Dân tộc, các Phó Chủ nhiệm, các Ủy viên Ủy ban của Quốc hội; quyết định thành lập, giải thể,nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; 

- Bổ sung quy định về hoạt động chất vấn tại phiên họp của UBTVQH; quy định cụ thể về thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh;

- Đổi mới phương thức xem xét, cho ý kiến của UBTVQH về các vấn đề quan trọng của quốc gia, các dự án luật, báo cáo giám sát;

- Xác định lại nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH về công tác bầu cử; làm rõ thẩm quyền của UBTVQH đối với ĐBQH, Đoàn ĐBQH và HĐND.

- Quy định trách nhiệm chỉ đạo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội theo ý kiến của các vị ĐBQH.

- Cụ thể hóa nhiệm vụ chỉ đạo, điều hòa, phối hợp của UBTVQH đối với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; phân công Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết và các báo cáo, dự án; các nội dung thuộc chương trình giám sát của Quốc hội và những nội dung khác theo yêu cầu của Quốc hội; giao Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội giám sát một số vấn đề trong chương trình giám sát của UBTVQH.

Đối với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Luật 2014 tiếp tục cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp. Theo đó, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội là cơ quan của Quốc hội, có nhiệm vụ thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, dự án khác và báo cáo được Quốc hội, UBTVQH giao; thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn luật định; kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội. Do vậy, trong Luật đã giải quyết các vấn đề sau: 

- Tiếp tục xác định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội theo hướng bảo đảm mỗi nhiệm vụ chỉ giao cho một cơ quan thực hiện và chịu trách nhiệm để không có sự chồng chéo, trùng lắp; đối với những nhiệm vụ liên quan đến nhiều cơ quan thì phải xác định rõ cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp và quy định rõ cơ chế chủ trì, phối hợp.

- Xác định phạm vi giám sát của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội theo hướng đây là các cơ quan chủ yếu thực hiện hoạt động giám sát của Quốc hội.

- Quy định cụ thể về trách nhiệm tiến hành các hoạt động thẩm tra, giám sát, báo cáo giải trình tại Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội.

- Để bảo đảm phân chia hợp lý hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy ban, Luật chuyển lĩnh vực tôn giáo từ Ủy ban về các vấn đề xã hội sang Ủy ban Văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng và bổ sung cho Ủy ban này phụ trách lĩnh vực du lịch và truyền thông cho phù hợp với quy định của Hiến pháp; bổ sung lĩnh vực tài nguyên vào phạm vi phụ trách của Ủy ban Khoa học, công nghệ và môi trường, lĩnh vực trật tự an toàn xã hội vào phạm vi phụ trách của Ủy ban Quốc phòng và an ninh.

Điểm nổi bật trong các quy định của Luật 2014 về Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội chính là quy định về trách nhiệm của các cơ quan này trong việc bảo vệ Hiến pháp:

“1. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm phát hiện văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp và kiến nghị cơ quan đã ban hành văn bản thực hiện việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản đó; trường hợp cơ quan đã ban hành văn bản không thực hiện kiến nghị thì Hội đồng, Ủy ban có quyền kiến nghị Quốc hội, UBTVQH xem xét, xử lý theo thẩm quyền.

2. Ủy ban Pháp luật có trách nhiệm thẩm tra kiến nghị của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đề nghị của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương củatổ chức thành viên của Mặt trận hoặc của ĐBQH về văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp để trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, xử lý theo thẩm quyền” (Điều 80).

Đây là quy định rất có ý nghĩa trong việc khẳng định vai trò, trách nhiệm bảo hiến của Quốc hội, của các cơ quan của Quốc hội trong điều kiện Việt Nam không thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách như nhiều nước trên thế giới.

Một điểm mới rất đáng được chú ý là việc quy định cụ thể hơn về Ủy ban lâm thời. Về thực chất, Ủy ban lâm thời đã được nhắc đến trong các đạo luật tổ chức Quốc hội trước đây nhưng chưa được cụ thể hóa về cách thức thành lập, thẩm quyền, cơ cấu tổ chức. Do vậy Ủy ban lâm thời dù được quy định, nhưng chỉ với cái tên trên danh nghĩa, chưa được tổ chức trong thực tiễn. Khắc phục nhược điểm này, Luật 2014 đã quy định:

“1. Ủy ban lâm thời được Quốc hội thành lập trong các trường hợp sau đây:

a) Thẩm tra dự án luật, dự thảo nghị quyết hoặc báo cáo, dự án khác do UBTVQH trình Quốc hội hoặc có nội dung liên quan đến lĩnh vực phụ trách của Hội đồng Dân tộc và nhiều Ủy ban của Quốc hội;

b) Điều tra làm rõ về một vấn đề cụ thể khi xét thấy cần thiết.

Về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, Luật quy định:

“1. Ủy ban lâm thời gồm có Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và các Ủy viên. Thành viên của Ủy ban lâm thời là ĐBQH. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Ủy ban lâm thời do Quốc hội quyết định theo đề nghị của UBTVQH.

2. Ủy ban lâm thời báo cáo UBTVQH, Quốc hội về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được Quốc hội giao. Báo cáo kết quả điều tra của Ủy ban lâm thời phải được Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra. Quốc hội xem xét và ra nghị quyết về kết quả điều tra của Ủy ban lâm thời.

3. Ủy ban lâm thời chấm dứt hoạt động sau khi đã hoàn thành nhiệm vụ” (Điều 89).

Như vậy, Luật 2014 đã xác định khá rõ các trường hợp cụ thể cần thành lập Ủy ban lâm thời, tổ chức và phương thức hoạt động của Ủy ban này khi được thành lập. Mặc dù các quy định này vẫn mang tính tổng quát nhưng đã tạo lập được cơ sở pháp luật cần thiết để tổ chức Ủy ban lâm thời khi thực tiễn yêu cầu.

Khác với Luật 2001, Luật 2014 đã dành hẳn một chương để quy định về Tổng thư ký Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, các cơ quan thuộc UBTVQH (Chương VI).

Theo quy định của Luật 2001, Quốc hội thành lập Đoàn thư ký kỳ họp Quốc hội gồm Trưởng Đoàn thư ký kỳ họp là Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, các ủy viên thư ký là Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Phó Chủ nhiệm một số Ủy ban của Quốc hội, Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội là ĐBQH thực hiện các nhiệm vụ quy định tại Điều 86 của Luật 2001, trong đó có cả các nhiệm vụ như làm biên bản mỗi phiên họp, biên bản kỳ họp Quốc hội; chuẩn bị thông cáo về phiên họp của Quốc hội; tổng hợp ý kiến của ĐBQH tại kỳ họp Quốc hội…

Trên cơ sở tổng kết, đánh giá hoạt động của Đoàn thư ký kỳ họp và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế trong tổ chức công tác phục vụ hoạt động của Quốc hội, Luật 2014 đã quy định về chức danh Tổng thư ký Quốc hội nhằm tổ chức lại các hoạt động hỗ trợ, phục vụ hoạt động Quốc hội theo hướng chuyên nghiệp. Vai trò của Tổng thư ký Quốc hội không chỉ giới hạn trong thời gian diễn ra kỳ họp Quốc hội mà sẽ trở thành thiết chế hoạt động thường xuyên của Quốc hội giữa hai kỳ họp Quốc hội. Việc thành lập chức danh này cũng phù hợp với thông lệ quốc tế.

Tổng thư ký Quốc hội là người đứng đầu Văn phòng Quốc hội (thay thế cho chức danh Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội và Trưởng Đoàn thư ký kỳ họp hiện nay). Tổng thư ký Quốc hội do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm; chịu trách nhiệm trước Quốc hội, UBTVQH về hoạt động của Văn phòng Quốc hội và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do Luật này quy định.

Đồng thời, Luật cũng quy định Văn phòng Quốc hội là cơ quan thuộc Quốc hội có chức năng tham mưu, tổng hợp và tổ chức phục vụ các hoạt động của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, ĐBQH.

Có thể thấy rằng, Luật 2014 đánh dấu một bước phát triển lớn của Quốc hội Việt Nam. Luật đã khắc phục được nhiều hạn chế của Luật 2001 (sửa đổi, bổ sung 2007), tạo lập được các cơ sở luật pháp phù hợp cho tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta trong việc thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Tuy nhiên về lâu dài, với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế thì Luật 2014 vẫn đang đặt ra một số vấn đề cần tiếp tục trao đổi, nghiên cứu thảo luận trên phương diện lý luận và thực tiễn.

Sẽ là siêu hình, thậm chí là võ đoán khi đánh giá về một đạo luật vừa được thông qua và chưa có hiệu lực thi hành. Tuy nhiên, những tiến bộ đạt được trong Luật 2014 sẽ là cơ sở để tin tưởng vào năng lực và hiệu quả, hiệu lực hoạt động của Quốc hội trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và thẩm quyền được luật định. Nhưng việc thảo luận và thông qua Luật 2014 không đặt dấu chấm hết cho các tranh luận khoa học vẫn đang tiếp tục trong khoa học pháp lý nước nhà về nhiều vấn đề lý luận liên quan đến tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta. Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin được đặt ra một số vấn đề có tính học thuật sau đây:

- Về bản chất quyền lực của Quốc hội:

Về phương diện lý luận, việc quy định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” đang tạo ra sự nhận thức thiếu thống nhất trên các nghiên cứu lý luận về Quốc hội. Một số ý kiến cho rằng, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nên toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội[4].

Quan niệm này xuất phát từ luận điểm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND các cấp. Do vậy, chỉ Quốc hội và HĐND mới là cơ quan quyền lực nhà nước và từ Quốc hội, quyền lực nhà nước mới được phân, giao cho các cơ quan hành pháp, tư pháp, quyền lực của các cơ quan này đều là những quyền lực phát sinh từ Quốc hội. Cách đặt vấn đề như vậy vô hình trung đã xem Quốc hội là cơ quan toàn quyền, đứng trên tất cả các cơ quan nhà nước khác. Điều này không phản ánh đúng thực tiễn hoạt động của bộ máy nhà nước ta và không phù hợp với quan điểm “quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp”. Trong nhà nước pháp quyền, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước đòi hỏi phải loại bỏ sự độc quyền quyền lực, quyền lực nhà nước không thể tập trung ở một số cơ quan dù đó là Quốc hội, mà chỉ có thể tập trung ở nhân dân. Nhân dân ủy quyền cho Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và cơ quan tư pháp những phạm vi quyền lực nhất định. Quyền lực của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, các cơ quan tư pháp đều xuất phát từ nhân dân chứ không thể phát sinh từ quyền lực của Quốc hội mặc dù Quốc hội luôn là thiết chế quyền lực trung tâm, có vị trí đặc biệt quan trọng trong cấu trúc bộ máy nhà nước. Trong mô hình đổi mới Quốc hội, theo các yêu cầu của nhà nước pháp quyền cần có cách tiếp cận và diễn đạt mới về bản chất, vị trí và vai trò của Quốc hội.

- Về chức năng lập hiến, lập pháp:

Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 đều quy định: Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp.

Quyền sáng kiến lập pháp và trình dự án luật của các cơ quan Quốc hội, các ĐBQH có ý nghĩa quan trọng đối với việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội. Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động lập pháp của Quốc hội, các cơ quan thuộc Quốc hội và các ĐBQH dường như ít sử dụng quyền quan trọng này. Đặc biệt trong lịch sử hoạt động của Quốc hội chưa có dự án văn bản nào do chính ĐBQH nêu sáng kiến, soạn thảo và trình Quốc hội… Rõ ràng là Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp, nhưng các cơ quan của Quốc hội chủ yếu làm nhiệm vụ thẩm tra, thảo luận, xem xét và thông qua các dự án luật cho Chính phủ và các cơ quan ngoài Quốc hội trình, số lượng các dự án do các cơ quan Quốc hội, các ĐBQH chuẩn bị và trình là không đáng kể. Thực trạng này đang hạn chế việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội.

- Về chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước:

Với tư cách là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, những nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Đây là chức năng đặc biệt quan trọng của Quốc hội, xác định tính thực quyền của Quốc hội. Tuy nhiên, trong điều kiện một Đảng duy nhất cầm quyền ở nước ta, Đảng lãnh đạo Nhà nước, Đảng quyết định đường lối, chính sách phát triển đất nước, những vấn đề trọng đại của quốc gia, dân tộc. Như vậy, mối quan hệ giữa Đảng và Quốc hội trong việc thực hiện quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước đòi hỏi phải được thể chế hóa, quy chế hóa để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội, đồng thời đảm bảo vai trò của Quốc hội trong việc thực hiện chức năng, thẩm quyền “quyết định các vấn đề trọng đại”. Trong thực tiễn, mối quan hệ này còn chưa được thể chế hóa, quy chế hóa cụ thể, trong đó quy trình xem xét, cho ý kiến chỉ đạo, hay quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền của các cơ quan lãnh đạo của Đảng và quy trình thảo luận, xem xét, quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền Quốc hội vẫn còn không ít bất cập.

Mặt khác, mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ trong việc quyết định các dự án, công trình quan trọng của quốc gia vẫn còn không ít vướng mắc. Nghị quyết số 05/1997/QH10 về tiêu chuẩn các công trình quan trọng quốc gia đã đưa ra 5 căn cứ để làm cơ sở trình Quốc hội xem xét quyết định: (1) có vốn đầu tư từ 10.000 tỷ đồng trở lên (theo thời giá năm 1997); (2) có ảnh hưởng lớn hay tiềm ẩn ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường; (3) phải di dân tái định cư từ 50.000 người trở lên ở vùng đông dân cư, từ 20.000 người trở lên ở miền núi; (4) được bố trí trên các địa bàn đặc biệt quan trọng về quốc phòng, an ninh, tài nguyên đặc biệt quan trọng và (5) đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội xem xét, quyết định.

Thực tiễn đang đặt ra là việc quyết định các dự án, công trình này của Quốc hội đang gặp không ít trở ngại khi Quốc hội không hoạt động thường xuyên, ĐBQH không chuyên nghiệp, vừa không có đủ thông tin cần thiết, vừa không có bộ máy giúp việc trực tiếp để xử lý thông tin, tạo cơ sở cho việc thảo luận và biểu quyết.

- Về quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước:

Trong khuôn khổ các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội về quyền giám sát của Quốc hội, hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta đã đạt được không ít thành tựu. Vai trò, uy tín của Quốc hội trong việc đảm bảo pháp chế, tăng cường kỷ cương trong hoạt động nhà nước ngày càng được nâng cao và khẳng định trên thực tiễn.

Tuy nhiên trên phương diện lý luận, quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của nhà nước cũng đang đặt ra không ít vấn đề cần được tiếp tục lý giải.

Trước hết là vấn đề chủ thể thực hiện quyền giám sát tối cao. Xét về hình thức, chủ thể quyền giám sát tối cao đương nhiên phải là Quốc hội. Tuy nhiên, trên thực tế, Quốc hội thực hiện quyền giám sát không chỉ trên các kỳ họp toàn thể mà còn thông qua hoạt động giám sát của UBTVQH; Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các ĐBQH. Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội cũng đã quy định các quyền này cho các cấu trúc tổ chức và ĐBQH. Vấn đề đặt ra là quyền giám sát và hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, các ĐBQH có phát sinh từ quyền giám sát tối cao của Quốc hội và vì vậy có mang tính tối cao?

Trên một phương diện khác, hoạt động nhà nước còn bao gồm cả hoạt động lập pháp (tức là hoạt động ban hành các đạo luật của Quốc hội) lại không là đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội và dường như nằm ngoài sự giám sát từ phương diện Nhà nước.

Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Vậy ai sẽ giám sát hoạt động lập pháp của Quốc hội? Câu hỏi này đã được đặt ra và hiện còn đang bỏ ngỏ trong thực tiễn pháp lý nước ta.

- Về bộ máy của Quốc hội:

Các Ủy ban của Quốc hội trong những khóa vừa qua đã có nhiều thay đổi về số lượng các Ủy ban và phương thức hoạt động của các Ủy ban. Tuy nhiên, mặc dù đã phát triển thành 9 Ủy ban nhưng so với phạm vi và tính chất hoạt động của Quốc hội, số lượng các Ủy ban vẫn chưa tương xứng và không tương thích với số lượng các Bộ thuộc cơ cấu Chính phủ. Mặc dù các Ủy ban của Quốc hội cũng là những cơ cấu hoạt động thường xuyên với một số lượng đại biểu chuyên trách nhất định nhưng trên thực tế, việc thảo luận các báo cáo của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao lại được thực hiện ở các Đoàn ĐBQH theo cơ cấu địa phương. Phương thức hoạt động này tạo ra sự chồng chéo giữa các Ủy ban và các Đoàn ĐBQH; hạn chế hiệu quả và năng lực hoạt động của các Ủy ban.

Các Đoàn ĐBQH không phải là một cấu trúc tổ chức thuộc cơ cấu Quốc hội theo quy định của Hiến pháp. Tuy nhiên, Luật Tổ chức Quốc hội quy định Đoàn ĐBQH là tổ chức của các ĐBQH được bầu tại một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc được chuyển đến công tác tại tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đoàn ĐBQH thực hiện 5 nhiệm vụ cụ thể (Điều 43 Luật Tổ chức Quốc hội). Như vậy, Đoàn ĐBQH được xem như một hình thức tập hợp của các đại biểu được bầu trong một địa phương cấp tỉnh, nhưng lại được tổ chức và hoạt động như một cấu trúc tổ chức, đại diện cho một địa phương trong Quốc hội. Cách tổ chức này mâu thuẫn với đặc điểm cấu trúc một Viện của Quốc hội nước ta, chồng chéo với tổ chức và hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội.

- Về ĐBQH:

Qua các khóa Quốc hội, cơ cấu ĐBQH, trình độ văn hóa của ĐBQH ngày càng thể hiện rõ nét hơn tính chất của Quốc hội là cơ quan đại biểu của cả nước. Chất lượng của cơ cấu, khả năng, năng lực hoạt động của đại biểu đã và đang góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Tuy nhiên, vẫn còn không ít các vấn đề đặt ra từ thực tiễn hoạt động của các ĐBQH, cần tiếp tục nghiên cứu xử lý.

Trước hết là chất lượng cơ cấu ĐBQH. Kết quả bầu cử ĐBQH các khóa XI, XII, XIII cho thấy, xét trên phương diện cơ cấu, các ĐBQH đảm bảo các thành phần cơ cấu giới, dân tộc, địa bàn, nghề nghiệp, nhưng xét trên phương diện chất lượng đại biểu, thành phần ĐBQH vẫn chưa khắc phục được mâu thuẫn tồn tại lâu nay là nếu thiên về cơ cấu đại diện thì khó đảm bảo chất lượng đại biểu; nếu thiên về chất lượng đại biểu, thì khó đảm bảo cơ cấu. Mấu chốt của vấn đề nằm ngay trong chế độ và phương thức bầu cử ĐBQH hiện nay.

Việc một bộ phận đại biểu các cơ quan tổ chức trung ương được giới thiệu về ứng cử đại biểu ở địa phương là cần thiết. Song do phương thức hoạt động và tính chất công việc mà các đại biểu trung ương đang đảm nhận rất khó đảm bảo sự gắn kết giữa các đại biểu trung ương với các cử tri thuộc đơn vị bầu cử mà họ được bầu. Chỉ thông qua hai cuộc tiếp xúc cử tri trước và sau mỗi kỳ họp, đại biểu trung ương trong thành phần các đoàn đại biểu địa phương không thể nắm bắt được đầy đủ, khách quan, tâm tư, nguyện vọng, ý chí và lợi ích của cử tri mà họ phải đại diện. Do vậy, các đại biểu này sẽ rất khó thực hiện được các nghĩa vụ và trách nhiệm của mình trước cử tri, mang lại lợi ích thiết thực cho cử tri, những người đã bầu ra họ để từ đó củng cố niềm tin của cử tri đối với đại biểu.

Quốc hội nước ta không hoạt động thường xuyên nên số đông đại biểu là đại biểu kiêm nhiệm các chức vụ trong bộ máy Đảng, chính quyền, đoàn thể xã hội và các doanh nghiệp. Sự kiêm nhiệm này là cần thiết nhưng chỉ nên ở một mức độ tỷ lệ phù hợp mới có thể khắc phục được sự lẫn lộn trong vai trò đại biểu và quan chức, vừa “đá bóng” vừa “thổi còi”. Mặt khác, việc quy định tỉ lệ % ĐBQH hoạt động chuyên trách nhưng nhiệm vụ, quyền hạn, phương thức hoạt động lại chưa rõ ràng. Đại biểu chuyên trách hoạt động trong các cơ cấu của Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; nhưng trong các kỳ họp và các kỳ tiếp xúc cử tri, đại biểu lại hoạt động theo đoàn đại biểu. Do vậy, đại biểu chuyên trách ở vào tình trạng vừa là người của các Ủy ban vừa là thành viên của các đoàn đại biểu địa phương, địa vị pháp lý không rõ ràng, nên rất khó phát huy hiệu quả hoạt động

- Về phương thức hoạt động của Quốc hội:

Quốc hội trong vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng lại không phải là cơ quan hoạt động thường xuyên. Phương thức hoạt động của Quốc hội chủ yếu là các kỳ họp; các hình thức hoạt động của các cơ cấu tổ chức thuộc Quốc hội qua hoạt động của các đoàn ĐBQH. Thực trạng này đang đặt ra không ít vấn đề về hiệu quả, hiệu lực hoạt động của Quốc hội nước ta.

Do hoạt động không thường xuyên, mỗi năm hai kỳ họp, vì vậy, tất cả các vấn đề liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội nảy sinh giữa hai kỳ họp đều phải đợi đến kỳ họp tiếp theo của Quốc hội để trình, để thảo luận và quyết định. Trong điều kiện hiện nay, sự phát triển đất nước luôn biến đổi nhanh chóng, bối cảnh trong nước và quốc tế có nhiều thay đổi và diễn biến bất ngờ, khó lường, đỏi hòi bộ máy nhà nước phải có phản ứng mau lẹ, đáp ứng kịp thời các tình huống phát triển. Điều này đòi hỏi Quốc hội cũng phải có đủ năng lực và điều kiện để quyết định kịp thời những vấn đề trọng đại của đất nước theo thẩm quyền. Tuy nhiên, do việc không hoạt động thường xuyên, Quốc hội rất khó có những ứng phó linh hoạt trước sự phát triển và diễn biến phức tạp của tình hình. Do vậy, không ít trường hợp, phản ứng của Quốc hội lại chỉ đến sau khi Chính phủ đã có các quyết định.

Các Ủy ban của Quốc hội về bản chất là cơ quan hoạt động thường xuyên của Quốc hội, nhưng hoạt động của yếu của các Ủy ban vẫn chỉ dừng ở hoạt động thẩm tra các dự án luật, tiến hành các hoạt động giám sát. Trong thời gian diễn ra các kỳ họp, hoạt động của các Ủy ban thường khá mờ nhạt, bởi các hoạt động thảo luận ngoài kỳ họp lại chủ yếu diễn ra ở các tổ được tổ chức theo đoàn đại biểu. Việc triển khai các hoạt động thảo luận các dự án luật, các báo cáo của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các dự án lớn liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội không phải ở các Ủy ban mà ở các tổ đại biểu theo cơ cấu đoàn ĐBQH đã không phát huy được vai trò, vị trí của các Ủy ban, đồng thời đã làm cho các đoàn ĐBQH trở thành phương thức hoạt động chính yếu của Quốc hội, mặc dù các đoàn ĐBQH chỉ là một hình thức tập hợp của đại biểu và không phải là một cấu trúc hiến định của tổ chức Quốc hội.

Những vấn đề đặt ra trên đây có thể chưa hoàn toàn đầy đủ và chính xác. Thực tiễn thi hành Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng sẽ tiếp tục đặt ra những vấn đề khác nữa đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới tư duy về mô hình tổng thể bộ máy nhà nước ta nội dung về tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói riêng. Rõ ràng còn rất nhiều vấn đề lý luận đang đòi hỏi khoa học pháp lý nước ta tìm lời giải đáp./.