Vị trí, vai trò và phương thức hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội

Khởi đầu, sự cần thiết của một định chế tương tự như hệ thống Ủy ban ngày nay có thể quan sát được từ khá sớm trong lịch sử, bắt đầu ở nền Dân chủ Athens. Vào thời kỳ phát triển mạnh mẽ nhất của nó, Đại hội Quốc dân (Ecclesia) có thể thông qua các sắc lệnh (Psephisms - phần nhiều là các sắc lệnh về những vấn đề đơn lẻ của chính sách), song các đạo luật đúng nghĩa chỉ có thể được soạn thảo hay sửa đổi bởi một Ủy ban khác ít người hơn, được thành lập mới lại hàng năm, được gọi là Nomothetae. Ủy ban này có trách nhiệm xem xét lại toàn bộ các đạo luật và bảo đảm sự thống nhất giữa các văn bản này[1]. Theo thời gian, việc thiết lập và vận hành hệ thống các Ủy ban thường trực là phát triển tất yếu của Quốc hội khi phải xử lý một khối lượng lớn các công việc nặng nề, phức tạp[2]. Việc thiết lập và vận hành hệ thống các Ủy ban trên thực tế đã làm thay đổi đáng kể cách thức hoạt động và cũng là cách thức thực hiện quyền lực của Quốc hội. Hầu như tất cả các hoạt động của Quốc hội đều có vai trò can dự của các Ủy ban. Không phải ngẫu nhiên mà có ý kiến quan niệm các Ủy ban chính là “tai, mắt, tay, và nhất là não” của Quốc hội[3]. Vị trí, vai trò ngày càng gia tăng của hệ thống Ủy ban trong hoạt động của Quốc hội nói chung là một thực tế khách quan, phản ánh mức độ chuyên môn hóa, phân công lao động trong quá trình phát triển lâu dài của thiết chế Nghị viện.

Trong dòng chảy chung, sự hình thành, phát triển về số lượng, cơ cấu tổ chức và xu thế ngày càng mở rộng về phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Dân tộc (HĐDT), các Ủy ban của Quốc hội là những minh chứng thực tiễn về ý nghĩa, vai trò và tầm quan trọng của các cơ quan này trong hoạt động của Quốc hội nước ta. Xét đến cùng, đại biểu Quốc hội (ĐBQH) về bản chất mới thực sự là trung tâm trong mọi hoạt động của Quốc hội, nhưng từng cá nhân đơn lẻ ĐBQH khi phải đối diện với bề bộn các vấn đề quốc gia đại sự và cần phải phát biểu, cần phải biểu quyết, quyết định nếu thiếu vắng, không có kết quả tham mưu, tư vấn của Hội đồng, Ủy ban thì sẽ đưa đến những hệ quả như thế nào? Mặt khác, một trong những lý do để Quốc hội thành lập các Ủy ban là nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội nếu được giải quyết bằng cách tập trung tất cả các ĐBQH thì nhiều khi không những không có hiệu quả cao mà còn tốn kém[4]. Về khía cạnh thực tế, với số lượng khoảng 500 đại biểu như những năm gần đây, thì rõ ràng, như có ý kiến đã nhận định: một đại biểu thì quá ít, mà cả Quốc hội thì lại quá nhiều. Đó là nguyên nhân vì sao các Ủy ban là hình thức hoạt động hiệu quả ở Quốc hội trong trường hợp liên quan đến chuyên môn[5]. Như thế, có thể nói việc xác lập và vận hành các cơ cấu, tổ chức bên trong Quốc hội hay bất kỳ một thiết chế nào khác là nhu cầu có tính chất quy luật, phát huy được trí tuệ, kinh nghiệm của các nhóm ĐBQH về những lĩnh vực chuyên môn cụ thể. HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội chính là những công cụ, phương thức tổ chức để Quốc hội nói chung và từng ĐBQH nói riêng thực hiện được một cách có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của mình. Tiếp cận từ khía cạnh này, xét về vị trí, vai trò, về cơ bản, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội là cơ quan chuyên môn do Quốc hội lập ra, giúp Quốc hội về một số lĩnh vực để Quốc hội thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Do đó, là các cơ quan của Quốc hội, với tính chất là cơ quan chuyên môn, Hội đồng, Ủy ban không phải là các “Quốc hội thu nhỏ”, không quyết định thay Quốc hội, không quyết định thay từng ĐBQH trong việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, mà về bản chất, chỉ cung cấp cho các ĐBQH những thông tin, phân tích, đánh giá mang tính chuyên môn sâu, các kiến nghị, đề xuất... để Quốc hội xem xét, quyết định. Như vậy, vị trí, vai trò tham mưu, tư vấn về chuyên môn trong hoạt động của HĐDT, các Ủy ban có tính khách quan, là hệ quả của việc phân công lao động trong hoạt động của Quốc hội.     

Trong lịch sử lập hiến của Nhà nước ta, thiết chế Nghị viện - nay là Quốc hội - có lịch sử phát triển chung còn khá mới mẻ nếu so sánh với thiết chế Nghị viện hay Quốc hội ở nhiều nước. Bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta (Hiến pháp năm 1946) không quy định việc thành lập các Ủy ban của Nghị viện. Sang đến Hiến pháp năm 1959, các cơ quan tham mưu giúp Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) trong các lĩnh vực quan trọng, nhất là công tác xây dựng pháp luật, quyết định kế hoạch và ngân sách nhà nước bắt đầu được hình thành. Điều 57 Hiến pháp năm 1959 quy định: Quốc hội thành lập Ủy ban Dự án Pháp luật, Ủy ban Kế hoạch và ngân sách, và những Ủy ban khác mà Quốc hội xét thấy cần thiết để giúp Quốc hội và UBTVQH. Hiến pháp năm 1980 quy định HĐDT có quyền nghiên cứu và kiến nghị với Quốc hội và Hội đồng Nhà nước về những vấn đề dân tộc; giúp Quốc hội và Hội đồng Nhà nước giám sát việc thi hành chính sách dân tộc (Điều 91). Các Ủy ban được xác định là cơ quan “thường trực” của Quốc hội. Nhiệm vụ của các Ủy ban thường trực là nghiên cứu, thẩm tra những dự án luật, dự án pháp lệnh, dự án khác hoặc những báo cáo; kiến nghị với Quốc hội và Hội đồng Nhà nước những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của Ủy ban; giúp Quốc hội và Hội đồng Nhà nước thực hiện quyền giám sát. Khi xét thấy cần thiết, Quốc hội và Hội đồng Nhà nước có thể thành lập các Ủy ban lâm thời để làm những nhiệm vụ nhất định (Điều 92). Kế thừa và phát triển các quy định của Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), xuất phát từ tính chất, tầm quan trọng và sự coi trọng vấn đề dân tộc của Đảng và Nhà nước ta, Hiến pháp năm 2013 (Điều 75) quy định HĐDT có những nhiệm vụ, quyền hạn mang tính đặc thù; bên cạnh những nhiệm vụ, quyền hạn khác như các Ủy ban. Về nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy ban, cơ bản kế thừa các quy định trong Hiến pháp năm 1992, tại Điều 76 Hiến pháp năm 2013 quy định các Ủy ban có nhiệm vụ thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, dự án khác và báo cáo được Quốc hội hoặc UBTVQH giao; thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; kiến nghị về những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của Ủy ban. Như thế, có thể nói vị trí, vai trò của hệ thống Uỷ ban của Quốc hội kể từ việc được “định danh” lần đầu tiên trong Hiến pháp năm 1959 tiếp tục được kế thừa và phát triển một cách vững chắc trong Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 của Nhà nước ta.

Quá trình phát triển của Quốc hội nước ta cho thấy, trong khi HĐDT là một thiết chế tồn tại khá bền vững, thì số lượng các Ủy ban có chiều hướng ngày càng gia tăng, từ 02 Ủy ban theo quy định tại Điều 57 Hiến pháp năm 1959, Điều 35, Điều 36 Luật Tổ chức Quốc hội (TCQH) năm 1960 đến 9 Ủy ban theo quy định tại Điều 66 Luật TCQH năm 2014. Để HĐDT, các Uỷ ban có thể thực hiện hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thì vấn đề phương thức hoạt động và thực tế vận hành của các cơ quan này như thế nào có ý nghĩa hết sức quan trọng.

Từ khía cạnh chung nhất về ngôn ngữ, có thể quan niệm phương thức hoạt động của Hội đồng, Ủy ban là hệ thống các cách thức, với các hình thức phù hợp mà các cơ quan này sử dụng để tiến hành các hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ nhằm đạt được mục tiêu, yêu cầu đặt ra phù hợp với vị trí, vai trò của Hội đồng, Ủy ban trong hoạt động của Quốc hội. Theo đó, các cách thức, hình thức mà Hội đồng, Ủy ban sử dụng để tiến hành các hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ của mình chủ yếu thông qua các phiên họp toàn thể Hội đồng, Ủy ban, ngoài ra còn thông qua hoạt động của bộ phận Thường trực, các tiểu ban, các Đoàn giám sát, Đoàn công tác và hoạt động của các thành viên Ủy ban. Đồng thời, phương thức hoạt động của Hội đồng, Ủy ban còn bao hàm cả những nguyên tắc, yêu cầu nhất định. Phương thức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam chịu sự chi phối của những đặc điểm mang tính bản chất sau đây:

Thứ nhất, phương thức hoạt động của Hội đồng, Ủy ban xuất phát từ đặc điểm nhất nguyên của hệ thống chính trị, Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Khác với nhiều nước, Ủy ban không phải là nơi diễn ra các hoạt động tranh giành ảnh hưởng của các lực lượng chính trị khác nhau. Về nguyên lý, điều đó cho phép gạt bỏ được những yếu tố có thể làm “biến dạng” tính khách quan, đúng đắn trong hoạt động của Hội đồng, Ủy ban; cho phép thành viên của các cơ quan này có thêm thời gian để tập trung vào nhiệm vụ chuyên môn của mình theo quy định của pháp luật; qua đó, có thể bảo đảm hơn về chất lượng hoạt động của các cơ quan này. Ở khía cạnh phương thức hoạt động, điều này cũng cho phép gạt bỏ những yếu tố có tính phức tạp về phương diện hình thức, cách thức hoạt động của Ủy ban nơi có nhiều nhóm nghị sỹ thuộc các chính đảng khác nhau tham gia như ở một số nước.

Thứ hai, trong điều kiện Nhà nước ta thực thi nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, song Quốc hội lại không hoạt động thường xuyên, đa số ĐBQH hoạt động kiêm nhiệm. Với vị trí, vai trò là các cơ quan của Quốc hội, phương thức hoạt động của Hội đồng, Ủy ban phải được đặt trong bối cảnh này. Bên cạnh đó, phương thức hoạt động của các Ủy ban phải bảo đảm yêu cầu là một trong những cầu nối, đưa Quốc hội đến với nhân dân và ngược lại, phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân trong hoạt động của Quốc hội

Thứ ba, phương thức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban phải xuất phát từ vị trí, vai trò mang tính chất tham mưu, tư vấn của các cơ quan này trong hoạt động của Quốc hội. Điều này cũng đặt ra yêu cầu cần phải xác lập và vận hành các phương thức hoạt động cụ thể của Hội đồng, Ủy ban một cách khoa học để vừa huy động được trí tuệ của cá nhân thành viên Hội đồng, Ủy ban, trí tuệ tập thể của các thành viên Hội đồng, Ủy ban; trí tuệ của các chuyên gia, nhà khoa học... trong cả nước cũng như các sáng kiến từ các tầng lớp nhân dân đề xuất với Quốc hội nói chung và với HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội nói riêng.

Trong phương thức hoạt động, phiên họp toàn thể Hội đồng, Ủy ban là hình thức làm việc cơ bản, quan trọng nhất của HĐDT, các Ủy ban, nơi thể hiện một cách đầy đủ nhất ý kiến, quan điểm của toàn thể thành viên Hội đồng, Ủy ban. Về nguyên tắc, toàn bộ các quy định về việc tiến hành phiên họp toàn thể Hội đồng, Ủy ban cần phải bảo đảm thực hiện đúng đắn các nguyên tắc hoạt động của Hội đồng, Ủy ban, đó là các nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số; nguyên tắc tập trung dân chủ. Về mặt pháp lý, việc thực hiện theo hướng trên đây góp phần cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, khẳng định rõ nét hơn về mặt pháp lý sự tồn tại và vận hành của nguyên tắc này trong hoạt động của HĐDT, các Ủy ban. Điều này cũng đòi hỏi trong phiên họp toàn thể Hội đồng, Ủy ban cần phải bảo đảm các yêu cầu: (1) Sự tham gia đầy đủ của các thành viên Hội đồng, Ủy ban. Sự hiện diện đầy đủ của thành viên Hội đồng, Ủy ban có ý nghĩa rất quan trọng; có như vậy, nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, cũng như nguyên tắc tập trung dân chủ trong hoạt động của Hội đồng, Ủy ban mới được bảo đảm. Về yêu cầu thành viên tham dự, ở một số nước, đã thực hiện những cách thức khác nhau để ràng buộc trách nhiệm tham gia của thành viên vào các hoạt động của Ủy ban. Chẳng hạn, để bảo đảm sự tham dự của các thành viên Ủy ban, Hạ viện của Quốc hội Hoa Kỳ (khóa 104) đã thông qua quy chế của Hạ viện cấm thành viên Ủy ban ủy quyền, hay bỏ phiếu ủy quyền cho người vắng mặt trong hoạt động của các Ủy ban[6]. Trong trường hợp của Nghị viện Nhật Bản, thực tế cho thấy “để bắt đầu một cuộc họp Ủy ban, phải có ít nhất một nửa tổng số thành viên Ủy ban có mặt”[7]. (2) Có lượng thời gian và số lượng các phiên họp hợp lý: các phiên họp Hội đồng, Ủy ban là nơi diễn ra các thảo luận sâu về chuyên môn, nếu thời gian họp quá ngắn, số lượng các phiên họp quá ít ỏi cũng đồng nghĩa với việc cơ hội tranh luận, thảo luận, nói cho hết, cho kỹ, cho đến cùng bản chất sự việc... sẽ bị thu hẹp. (3) Phát huy dân chủ, trí tuệ, trách nhiệm cao độ của từng thành viên Hội đồng, Ủy ban: với đặc điểm là các cơ quan của Quốc hội, chuyên sâu về chuyên môn ở các lĩnh vực cụ thể, các thành viên Hội đồng, Ủy ban đều có cơ hội, trách nhiệm trong việc tham gia, đóng góp vào các hoạt động chung của Hội đồng, Ủy ban, không phân biệt vị trí công tác trong và ngoài Hội đồng, Ủy ban. Trong đó, bảo đảm tính bình đẳng trong hoạt động là cơ sở để thực hành và phát huy dân chủ, trí tuệ, trách nhiệm của từng thành viên. Điều này cũng gắn liền với việc phát huy tính tranh luận, đối thoại, thảo luận kỹ lưỡng tại phiên họp Hội đồng, Ủy ban. Tuy nhiên, khác với tính chất tranh luận ở phiên họp Ủy ban ở các nước theo thể chế chính trị đa đảng, việc tranh luận tại phiên họp Hội đồng, Ủy ban của Quốc hội ở nước ta không phải là tranh luận của các nhóm thành viên đại diện cho lợi ích của các đảng khác nhau, mà được thực hiện trong tính thống nhất về chính trị, nhằm tìm ra giải pháp chung hợp lý để giải quyết những vấn đề đang được bàn thảo.

Như vậy, có thể nói, một trong những điểm đặc thù trong hoạt động của Hội đồng, Ủy ban là tính tập thể, việc tranh luận, đối thoại diễn ra trong một tập thể, các ý kiến của thành viên Hội đồng, Ủy ban có dịp tranh luận, thảo luận, đối thoại kỹ lưỡng với nhau, với các chủ thể là cơ quan, tổ chức trình dự án, cơ quan là đối tượng chịu sự giám sát, với các chuyên gia, nhà khoa học... được mời tham gia phiên họp. Cần quan niệm các cuộc tranh luận gay gắt với nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau, phương án khác nhau là thể hiện ý thức trách nhiệm cao của các thành viên và phải được xem là sinh hoạt bình thường trong hoạt động của Quốc hội dưới chế độ dân chủ và điều này càng phải được coi trọng trong hoạt động của HĐDT, các Ủy ban[8]. Qua đó, các thành viên Hội đồng, Ủy ban có điều kiện nắm bắt thêm các quan điểm, ý kiến của thành viên Hội đồng, Ủy ban, của các chủ thể khác, của các chuyên gia, nhà khoa học... Từ đó, nhận biết rõ hơn đâu là điểm hợp lý, chưa hợp lý trong ý kiến của mình, cũng như ý kiến của người khác, hướng tới sự thống nhất nhận thức, sự đồng thuận về nội dung, hay phương án xử lý vấn đề đang được Hội đồng, Ủy ban bàn thảo, phát huy được trí tuệ tập thể. Tuy nhiên, đây không phải là sự hướng tới đồng thuận bằng mọi giá, hay sự đồng thuận có thể mang màu sắc “thỏa hiệp” như Ủy ban một số nước, mà đây là sự hướng tới đồng thuận trên cơ sở nghiên cứu, tranh luận, thuyết phục được nhau trên những luận cứ khách quan, có cơ sở khoa học và thực tiễn, đồng thời, vẫn tôn trọng, ghi nhận những ý kiến khác một cách minh bạch.

Phiên họp toàn thể Hội đồng, Ủy ban phải là nơi diễn ra các hoạt động với ý nghĩa là “đầu ra” của các “sản phẩm” là kết quả của việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn về chuyên môn của Hội đồng, Ủy ban do pháp luật quy định được lưu hành đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan khác. Quốc hội nước ta với một tập thể đại biểu khoảng 500 người, một năm họp theo thông lệ khoảng hai kỳ họp, sẽ khó có đủ thời gian cũng như tính thực tế trong việc thảo luận chi tiết các vấn đề chuyên sâu, mang tính chuyên môn cao của nhiều dự án được trình Quốc hội; trong khi đó, các phiên họp của Hội đồng, Ủy ban lại có đủ điều kiện thực tế và hợp lý hơn để thực hiện công việc này; về mặt tâm lý, nếu “làm văn tập thể” có thể chưa hợp lý tại phiên họp Quốc hội[9], nhưng sẽ rất hợp lý nếu thực hiện công việc đó tại Hội đồng, Ủy ban. Các phiên họp Hội đồng, Ủy ban đóng một vai trò không thể thay thế, là nơi diễn ra toàn bộ các hoạt động về chuyên môn, chuẩn bị kỹ lưỡng các vấn đề về nội dung và kỹ thuật... để trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, quyết định.

Nếu căn cứ vào tính chất thông tin, có thể chia thành hai loại hình phiên họp có thể được Hội đồng, Ủy ban sử dụng, đó là phiên họp công khai và phiên họp không công khai. Mặc dù rõ ràng, công khai, minh bạch trong hoạt động của Nhà nước, Quốc hội hay của các thiết chế công quyền nói chung đang dần trở thành một xu thế; song cũng phải nói rằng sẽ là không thực tế nếu nhận thức và thực hiện yêu cầu này một cách thái quá. Phần lớn hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội các nước cũng đều áp dụng những hạn chế nhất định với vấn đề này. Chẳng hạn như trường hợp của Nhật Bản, theo nguyên tắc bắt buộc là các cuộc họp ủy ban không công khai. Tuy vậy, các phóng viên báo chí, truyền thông và các phương tiện thông tin đại chúng khác có thể được phép tham dự cuộc họp tùy thuộc vào quyết định của Chủ nhiệm Ủy ban[10]. Trong trường hợp của Quốc hội Hoa Kỳ, với bề dày lịch sử phát triển hàng trăm năm, song thực tế được ghi nhận là mãi cho đến “tháng Chín 1998, Ủy ban Nông nghiệp Hạ viện đã trở thành “Ủy ban đầu tiên của Quốc hội truyền trực tiếp các tư liệu hội nghị của mình qua Internet”[11]. Mặc dù năm 1975, cả hai viện của Quốc hội Hoa Kỳ đã phê chuẩn các quy chế yêu cầu phải có các cuộc họp công khai, trừ khi các đại biểu của mỗi viện bỏ phiếu công khai về việc khép kín các phiên họp, song ghi nhận của các học giả Mỹ cho đến những năm gần đây cho thấy các phiên họp thương lượng kín vẫn giữ vị trí áp đảo trong các cuộc hội nghị đàm phán[12]. Như thế, trên bình diện chung, công khai trong hoạt động của hệ thống Ủy ban của Quốc hội chưa phải là một nguyên tắc, phần nào đó phản ánh tính chất “nội bộ” trong hoạt động của hệ thống Ủy ban, và việc vận hành các phiên họp toàn thể Hội đồng, Ủy ban của Quốc hội ở nước ta theo hướng này cũng không phải là ngoại lệ.

Hoạt động của Thường trực HĐDT, các Ủy ban mang tính chất chuyên trách và thường xuyên; ở khía cạnh ngôn ngữ, khái niệm “thường trực” đã phần nào gợi mở điều này. Tương tự như Hội đồng, Ủy ban, Thường trực Hội đồng, Ủy ban làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số. Về mặt thẩm quyền, Thường trực Hội đồng, Ủy ban được trao một số nhiệm vụ, quyền hạn cả về chuyên môn trong hoạt động lập pháp, giám sát (Luật Hoạt động giám sát Quốc hội năm 2003, Luật TCQH 2014, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015...) và các thẩm quyền liên quan đến hoạt động điều phối, quản lý công việc chung của Hội đồng, Ủy ban (Quy chế hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 27/2004/QH11 của Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 5). Việc trao cho Thường trực HĐDT, các Ủy ban một số thẩm quyền về chuyên môn (ngoại trừ các thẩm quyền mang tính nội bộ về tổ chức nhân sự, tài chính; hay điều hành, điều phối công việc chung của tập thể Hội đồng, Ủy ban, của Vụ chuyên môn...) là giải pháp phù hợp trong điều kiện đa số thành viên Hội đồng, Ủy ban hoạt động kiêm nhiệm, đang đảm nhiệm các công việc khác nhau ở các cơ quan, tổ chức, đơn vị ở trung ương và địa phương, việc tổ chức các phiên họp toàn thể một cách thường xuyên gặp nhiều khó khăn. Ở khía cạnh khác, điều này cũng gợi ý rằng về lâu dài, phạm vi hoạt động của bộ phận Thường trực Ủy ban cần tính toán lại, chuyển giao một số hoạt động cho Ủy ban với tính chất toàn thể. Hoạt động về chuyên môn của Thường trực Hội đồng, Ủy ban sẽ chủ yếu dừng lại ở công tác chuẩn bị, định hướng, tạo nền tảng chung cho hoạt động của Hội đồng, Ủy ban; một số thẩm quyền về mặt tổ chức, nhân sự của Hội đồng, Ủy ban; tài chính, bộ máy giúp việc... của Hội đồng, Ủy ban.

Ở nhiều quốc gia, bên cạnh các phiên họp toàn thể, hoạt động của các tiểu ban là một trong những phương thức được sử dụng khá phổ biến trong hoạt động của hệ thống Ủy ban. Trên thực tế, việc thành lập các tiểu ban phụ thuộc vào nhu cầu của Ủy ban trong việc phân chia phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban thành các lĩnh vực nhỏ, chuyên sâu hơn, hoặc để chuẩn bị các nội dung cụ thể cho chương trình công tác chung của Ủy ban. Đây cũng là cách thức tổ chức để Ủy ban cùng lúc có thể xử lý nhiều nhiệm vụ cụ thể. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm về việc phân chia hợp lý công việc, san sẻ trách nhiệm giữa các thành viên Ủy ban, cũng có những quan ngại[13] về việc sử dụng loại hình tiểu ban với ý nghĩa là cách thức tổ chức triển khai công việc của Ủy ban bởi vì các tiểu ban có thể làm chia nhỏ trách nhiệm trong Ủy ban, gây trở ngại cho việc đánh giá các vấn đề chính sách.

Ở nước ta, tiểu ban có thể được HĐDT, các Ủy ban thành lập để nghiên cứu, chuẩn bị các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Hội đồng, Ủy ban. HĐDT, các Ủy ban có quyền chủ động trong việc quyết định thành lập các tiểu ban như là các cơ cấu bên trong, để giải quyết những nhiệm vụ cụ thể do Hội đồng, Ủy ban phân công. Về nguyên tắc, Trưởng tiểu ban phải là thành viên của Hội đồng hoặc Ủy ban, các thành viên khác có thể không phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban hoặc không phải là ĐBQH[14]. So với tiểu ban của Ủy ban Quốc hội hay Nghị viện nhiều nước, đây có lẽ cũng là một điểm quan trọng trong thành phần tham gia tiểu ban của Hội đồng, Ủy ban của Quốc hội nước ta. Khác với một số nước, về phương diện thẩm quyền, pháp luật không giới hạn số lượng các tiểu ban mà Hội đồng, Ủy ban có thể thành lập. Với ý nghĩa là một phương thức hoạt động của Hội đồng, Ủy ban, các tiểu ban không được pháp luật trao cho các nhiệm vụ, quyền hạn một cách độc lập; hay nói cách khác, các tiểu ban không phải là các chủ thể độc lập đầy đủ về mặt pháp lý, mà về bản chất, đây chỉ là hình thức tổ chức công việc bên trong của Hội đồng, Ủy ban. Hoạt động của các tiểu ban thực chất nhằm cung cấp các thông tin, tư liệu, thực hiện các yếu tố mang tính chuẩn bị cho hoạt động của Hội đồng, Ủy ban tại phiên họp toàn thể. Điều này cũng tương tự như ở một số nước, chẳng hạn như ở Quốc hội Hoa Kỳ, mặc dù các tiểu ban có thể được Ủy ban trao cho một số thẩm quyền như tiến hành sửa đổi hoàn tất một số dự luật ban đầu, nghiên cứu các vấn đề nhất định, song các tiểu ban không được gửi trực tiếp kết quả hoạt động của mình tới các Ủy ban khác hay trình ra Quốc hội, mà các tiểu ban chỉ có thể gửi kết quả hoạt động và kiến nghị của mình cho Ủy ban^[15]. Nhìn chung, hoạt động của các tiểu ban chỉ dừng lại ở mức độ tham mưu tư vấn cho hoạt động của Hội đồng, Ủy ban đã lập ra nó.

So với các cách thức, hình thức hoạt động khác có thể được sử dụng bởi Hội đồng, Ủy ban, hoạt động của tiểu ban cho phép sự tham gia của các chủ thể không phải là thành viên Hội đồng, Ủy ban, thậm chí không phải là ĐBQH trong một phương thức hoạt động mang tính khá thường xuyên của Hội đồng, Ủy ban. Về khả năng, điều này cho phép huy động, tranh thủ được sự tham gia của các vị ĐBQH có năng lực, kinh nghiệm ở bên ngoài Hội đồng, Ủy ban và nhất là sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học có uy tín, năng lực, am hiểu sâu sắc về lĩnh vực chuyên môn mà Hội đồng, Ủy ban quan tâm, bởi “nghiên cứu” vốn là thế mạnh của các chủ thể này. Việc khai thác hoạt động của các tiểu ban ở khía cạnh này có thể mở ra khả năng làm gia tăng nguồn lực thông tin, tri thức cho hoạt động của HĐDT, các Ủy ban.

Hoạt động của đoàn giám sát là một hình thức để Hội đồng, Ủy ban thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong lĩnh vực giám sát. Căn cứ vào chương trình giám sát của mình hoặc qua giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, qua phương tiện thông tin đại chúng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc được UBTVQH giao thì HĐDT, Ủy ban của Quốc hội tổ chức đoàn giám sát của Hội đồng, Ủy ban (khoản 1 Điều 31 Luật Hoạt động giám sát Quốc hội năm 2003). Phạm vi hoạt động của đoàn gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng, Ủy ban trong lĩnh vực giám sát, với mục đích để giám sát việc thi hành pháp luật. Đoàn công tác, tương tự như đoàn giám sát, có thể được Hội đồng, Ủy ban thành lập và đây cũng là một trong những phương thức mà Hội đồng, Ủy ban có thể sử dụng để bảo đảm thực hiện có hiệu quả hoạt động của mình. Căn cứ Điều 12 Quy chế hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội, so sánh với đoàn giám sát, việc lập các đoàn công tác của Hội đồng, Ủy ban có phạm vi lĩnh vực hoạt động rộng hơn, không chỉ giới hạn trong lĩnh vực giám sát, mà mở rộng hơn nhằm phục vụ việc nghiên cứu, xem xét về vấn đề thuộc lĩnh vực Hội đồng, Ủy ban phụ trách. Trên thực tế, các đoàn công tác thường được Hội đồng, Ủy ban tổ chức với mục đích khảo sát, nắm tình hình thực tế để có thêm thông tin phục vụ hoạt động thẩm tra, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết v.v... Thực chất việc tổ chức các đoàn giám sát, đoàn công tác cũng là một cách thức hoạt động, hay cách thức tổ chức công việc cụ thể của Hội đồng, Ủy ban. Bởi vì với một khối lượng lớn và bề bộn các nhiệm vụ, quyền hạn phải thực hiện, toàn thể thành viên Hội đồng, Ủy ban không thể cùng lúc tham gia ngay từ đầu vào tất cả các hoạt động này.

Mặc dù được thành lập theo quy định của pháp luật với các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể[16], tuy nhiên, điều đáng lưu ý là hoạt động của đoàn giám sát hầu như không mang tính độc lập, mà kết quả hoạt động của đoàn được phản ánh trong báo cáo của đoàn giám sát và phải được xem xét, thảo luận tại phiên họp toàn thể Hội đồng, Ủy ban, hoặc Thường trực Hội đồng, Ủy ban. Qua kết quả làm việc của Hội đồng, Ủy ban hoặc Thường trực Hội đồng, Ủy ban, các báo cáo của đoàn giám sát sau đó mới được gửi đến UBTVQH và các cơ quan, tổ chức cá nhân chịu sự giám sát. Nhưng lúc này, chủ thể gửi báo cáo kết quả giám sát là HĐDT, các Ủy ban chứ không phải là đoàn giám sát[17]. Có thể nói điểm khác biệt lớn nhất giữa đoàn giám sát, đoàn công tác của Hội đồng, Ủy ban là lĩnh vực hoạt động, mục đích tiến hành; khi nói đến đoàn giám sát của Hội đồng, Ủy ban là nói đến lĩnh vực giám sát của Hội đồng, Ủy ban, vấn đề quyền và nghĩa vụ của các bên; còn khi nói đến đoàn công tác là nói đến những địa hạt khác thường là ngoài lĩnh vực giám sát của Hội đồng, Ủy ban (mặc dù có thể trùng), mà theo ngôn ngữ của luật pháp (Điều 123 Quy chế hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội) là “để nghiên cứu, xem xét vấn đề thuộc lĩnh vực Hội đồng, Ủy ban phụ trách”; điều chỉnh mối quan hệ giữa đoàn công tác và các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan chính là mối quan hệ phối hợp hoạt động, chứ không thiên về vấn đề quyền và nghĩa vụ.

Về bản chất, có thể coi hoạt động của các thành viên Hội đồng, Ủy ban đóng vai trò trung tâm trong toàn bộ hoạt động của các cơ quan này, bởi xét đến cùng, các phương thức hoạt động của Hội đồng, Ủy ban cũng chỉ là các cách thức, hình thức để từng thành viên Hội đồng, Ủy ban thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Về yêu cầu chung[18], ĐBQH là thành viên của HĐDT, Ủy ban có trách nhiệm tham gia các phiên họp, thảo luận, biểu quyết các vấn đề và tham gia các hoạt động khác thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐDT, Ủy ban mà mình là thành viên. Ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn của thành viên Hội đồng, Ủy ban, ở khía cạnh phương thức hoạt động, thì thành viên Hội đồng, Ủy ban có thể được Hội đồng, Ủy ban ủy nhiệm thực hiện một số nhiệm vụ phục vụ cho hoạt động chung của Hội đồng, Ủy ban. Chẳng hạn, để chuẩn bị cho việc thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, báo cáo, dự án khác, Thường trực HĐDT, Ủy ban có thể giao cho thành viên Hội đồng, Ủy ban nghiên cứu và chuẩn bị ý kiến. Trong hoạt động giám sát, HĐDT, các Ủy ban có thể cử thành viên đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét, xác minh về vấn đề mà Hội đồng, Ủy ban quan tâm.

Liên quan đến vấn đề này, kinh nghiệm về hoạt động của thành viên Ủy ban của cơ quan lập pháp một số nước cho thấy những nội dung đáng chú ý. Thứ nhất, ở khâu đầu vào, về tiêu chí lựa chọn nhân sự Ủy ban, thông thường, các yếu tố về địa bàn lãnh thổ, kinh nghiệm, uy tín và phẩm chất chính trị... hay được quan tâm và sử dụng ở những mức độ khác nhau ở từng quốc gia. Đối với việc lựa chọn nhân sự Chủ tịch, thành viên Ủy ban của Quốc hội Hoa Kỳ[19], bên cạnh việc xem xét lựa chọn dựa trên các yếu tố: địa bàn (bang và khu vực), lòng trung thành với đảng, kinh nghiệm lập pháp, ảnh hưởng của thành viên đối với các đồng nghiệp, thì thâm niên là điều rõ ràng và quan trọng nhất trong việc lựa chọn nhân sự, mặc dù các tiêu chí này chưa được quy định trong một văn bản chính thức mà chỉ được vận hành, phát triển trong thực tế như một truyền thống. Tương tự, về yếu tố kinh nghiệm và thâm niên, trong hệ thống các Ủy ban trong Nghị viện châu Âu, các thành viên có thâm niên và kinh nghiệm nhiều hơn thường có nhiều khả năng để duy trì vị trí thành viên Ủy ban mà họ quan tâm[20]. Thứ hai, về cơ cấu thành viên, khi nghiên cứu về các Ủy ban của Nghị viện Anh, William McKay và Charles W.Johnson (2012) cho rằng, để duy trì một Ủy ban cùng nhau làm việc và cùng cho phép mọi thành viên cơ hội tranh luận, thì một cơ cấu thành viên Ủy ban nhỏ hơn xét về tổng thể vẫn tốt hơn, và điều mấu chốt là sự tham dự của các thành viên vào hoạt động của Ủy ban phải thường xuyên. Về mặt số lượng, mặc dù không có quy định về số lượng cụ thể các thành viên đối với các Ủy ban thường trực của Hạ viện, song trong thực tế, con số này ở trong khoảng từ 9 đến 33 thành viên trong mỗi Ủy ban[21]. Thứ ba, về sự bình đẳng giữa các thành viên, nhìn chung, các thành viên Ủy ban có quyền và nghĩa vụ ngang nhau khi tham gia vào các hoạt động của Ủy ban. Tuy nhiên, trong thực tế, ở các quốc gia khác nhau, thậm chí ở ngay cả những quốc gia được cho là thường coi trọng và nêu cao các giá trị về dân chủ, trong nhiều trường hợp yếu tố bình đẳng trong hoạt động giữa các thành viên của Ủy ban nhiều khi chỉ mang tính tương đối, điển hình trong trường hợp này là Quốc hội Hoa Kỳ, nơi các vị Chủ tịch Ủy ban được coi là “những người thống trị Quốc hội”[22]. Điều này được lý giải bởi Chủ tịch Ủy ban được trao những thẩm quyền về thủ tục như triệu tập các cuộc họp và xây dựng chương trình nghị sự, thuê và cho thôi việc các nhân viên của Ủy ban, tổ chức các cuộc điều trần, phân bổ các quỹ của Ủy ban, chủ trì các cuộc điều trần và các phiên họp thông qua lần cuối các dự luật, quản lý những vấn đề nội bộ và tổ chức của Ủy ban[23]. Như thế, có thể nói hoạt động của các thành viên Ủy ban, hay phương thức hoạt động của hệ thống Uỷ ban có những bước phát triển đa dạng, tuỳ thuộc vào điều kiện cụ thể ở từng quốc gia.

 Hoạt động của thành viên Hội đồng, Ủy ban có thể chia thành hoạt động của thành viên chuyên trách và không chuyên trách. Ngoài ra, các thành viên Hội đồng, Ủy ban còn có các nhiệm vụ, quyền hạn như các vị ĐBQH khác. Về chế độ hoạt động, rõ ràng, cùng là một cá nhân thành viên Hội đồng, Ủy ban, việc đặt ra chế độ hoạt động chuyên trách với thành viên này cũng đồng nghĩa với việc đặt ra trách nhiệm, nghĩa vụ thường xuyên, chuyên tâm hơn vào việc thực hiện các công việc của Hội đồng, Ủy ban; còn nếu thực hiện chế độ hoạt động kiêm nhiệm, một thực tế khách quan là thành viên này phải phân tán, san sẻ quỹ thời gian, thể lực, trí lực vào ít nhất là hai loại chức năng, nhiệm vụ là việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, thành viên Hội đồng, Ủy ban và việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với cương vị công tác của mình ở cơ quan, tổ chức, địa phương ở trung ương hoặc địa phương của thành viên đó. Chế độ hoạt động của các thành viên Hội đồng, Uỷ ban ảnh hưởng trực tiếp đến việc bảo đảm các nguyên tắc làm việc cũng như chất lượng hoạt động của Hội đồng, Ủy ban. Bỏ qua các yếu tố thuộc về năng lực, các yếu tố chủ quan khác, thì việc bố trí số lượng thành viên hoạt động chuyên trách (tại Hội đồng, Ủy ban) nhiều hay ít sẽ tác động, có ý nghĩa lớn đến kết quả hoạt động của HĐDT, các Ủy ban. Không phải ngẫu nghiên mà gần đây, trong quá trình bàn thảo về dự án Luật TCQH (sửa đổi), có một số ý kiến đề nghị nâng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách lên cao hơn hiện nay, trên cơ sở nhận định rằng “đây mới là lực lượng quyết định hoạt động của các Ủy ban”[24]. Gần đây nhất, theo Luật TCQH năm 2014, chế độ hoạt động của các thành viên Hội đồng, Ủy ban thì có ba loại hình ủy viên mà có thể dẫn đến việc xác lập các chế độ hoạt động khác nhau đối với thành viên Hội đồng, Ủy ban (không kể thành viên là Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐDT, Chủ nhiệm, Phó Chủ nhiệm các Ủy ban) là: Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác (Điều 67). Có thể nói, việc vận hành chế độ hoạt động của các thành viên Hội đồng, Ủy ban theo hướng đa dạng như vậy cũng đòi hỏi từng thành viên cũng như từng cơ quan phải có những nỗ lực rất lớn để vượt qua được những khó khăn khách quan trong thực tế hoạt động của các cơ quan này.

Điểm mấu chốt trong hoạt động của các thành viên Hội đồng, Ủy ban là tạo ra cơ chế để vừa ràng buộc trách nhiệm, vừa phát huy được tính chủ động, sáng tạo của thành viên Hội đồng, Ủy ban trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này. Mặt khác, hoạt động của thành viên Hội đồng, Ủy ban có tính độc lập tương đối, nhưng cần phải được đặt trong bối cảnh chung của việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng, Ủy ban với ý nghĩa là toàn thể các thành viên. Do đó, việc kết hợp hài hòa và sử dụng đúng đắn giữa việc phát huy ý kiến riêng của cá nhân từng thành viên và trí tuệ tập thể của Hội đồng, Ủy ban có ý nghĩa then chốt. Xét ở khía cạnh này, có thể coi đây là cơ sở quan trọng để nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, nguyên tắc tập trung dân chủ... có thể vận hành được một cách đúng đắn và thực chất hơn trong hoạt động của Hội đồng, Ủy ban.

Trong thực tế hiện nay, có thể nói rằng cơ sở đầu tiên đó là năng lực hoạt động (tri thức và bản lĩnh) và chế độ hoạt động. Về năng lực hoạt động của thành viên Hội đồng, Ủy ban: đây là một trong số các yếu tố quyết định đối với hoạt động của Hội đồng, Ủy ban. Điều đáng lưu ý là việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của TCQH, trong đó có hoạt động lập pháp, theo như quan sát của John Stuart Mill, thì “cần thiết phải được thực hiện bởi các trí tuệ, không những phải được rèn luyện và kinh qua thử thách mà còn phải được huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên cứu dài lâu và cần cù; khó mà tìm thấy loại công việc vận dụng trí óc nào khác có đòi hỏi nhiều đến như vậy đối với những người thực hiện”[25]. Một khi các thành viên Hội đồng, Ủy ban thiếu vắng tri thức trong lĩnh vực hoạt động của Hội đồng, Ủy ban, thì hệ quả tất yếu trong hoạt động của Hội đồng, Ủy ban có thể là việc khó bảo đảm chắc chắn được tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi của hệ thống pháp luật, khó bảo đảm thể chế hóa được các chủ trương, đường lối của Đảng, khó bảo đảm được một cách vững chắc lợi ích chung của quốc gia, dân tộc trong hoạch định và quyết định chính sách. Hoạt động quyết định những vấn đề quốc kế, dân sinh... của Quốc hội sẽ như thế nào nếu dựa trên những kết quả tham mưu, tư vấn như thế? Đây là những rủi ro tiềm ẩn có thể nảy sinh trong hoạt động của Hội đồng, Ủy ban xuất phát từ việc xác lập tư cách thành viên mà không gắn với việc bảo đảm đầy đủ yếu tố chuyên môn, phẩm chất, năng lực hoạt động. Như thế, trong quá trình cải tiến phương thức hoạt động của Hội đồng, Uỷ ban để các cơ quan này ngày càng đóng góp hiệu quả cho hoạt động của Quốc hội, có lẽ đây cũng là những vấn đề cần được lưu tâm xem xét./.