Vị trí pháp lý của Quốc hội trong mối quan hệ với Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao

So với Hiến pháp năm 1992, chế định Quốc hội được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận tại Chương V bao gồm 16 điều (từ Điều 69 đến Điều 85) ít hơn 2 điều, nhưng, nội dung quy định về Quốc hội lại thể hiện đầy đủ, khoa học và chặt chẽ hơn.

Về vị trí, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69 Hiến pháp năm 2013). Thông qua việc quy định cho Quốc hội vị trí hết sức quan trọng này, Hiến pháp năm 2013 nhằm mục đích thể hiện rõ hơn bản chất của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Đây cũng chính là sự quán triệt tư tưởng của chủ nghĩa Mác - Lênin về một nhà nước kiểu mới, khác với các kiểu nhà nước trước đây trong lịch sử. Việc kế thừa quy định về vị trí pháp lý của Quốc hội so với bản Hiến pháp năm 1992 khẳng định, Quốc hội là một thiết chế không thể thiếu trong nhà nước dân chủ XHCN. So với các cơ quan khác trong toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước, Quốc hội có những đặc điểm đặc thù. Quốc hội là cơ quan duy nhất có thành phần không thống nhất. Quốc hội là cơ quan duy nhất đại diện cho mọi giai cấp, mọi tầng lớp nhân dân… Quốc hội là một trong những hình thức cơ bản để thông qua đó, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước và thông qua đó, nhân dân thực hiện các hoạt động kiểm tra việc thực hiện quyền lực nhà nước. Thông qua Quốc hội, nhân dân thành lập ra các cơ quan nhà nước, giám sát hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước để đảm bảo rằng Nhà nước thực sự là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Quy định trên của Hiến pháp đã xác định một cách rõ nhất vị trí pháp lý của Quốc hội. Trong bộ máy nhà nước Việt Nam, Quốc hội là cơ quan có tính chất đặc biệt quan trọng và vị trí pháp lý tối cao, không một cơ quan nhà nước nào trong bộ máy cơ quan nhà nước của nước ta có vị trí giống như vậy. Vị trí pháp lý đó của Quốc hội được xác định trên cơ sở Hiến pháp, được thành lập thông qua bầu cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín, hoạt động theo nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước: “Ở nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do Nhân dân làm chủ, tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông nhân và đội ngũ trí thức” (Điều 2).Nhân dân sử dụng quyền lực của mình bằng hai hình thức cơ bản: trực tiếp và gián tiếp. Hai hình thức thực hiện quyền lực đó cũng chính là hai hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp[2]. Việc nhân dân bầu ra Quốc hội là sự thiết lập một nền dân chủ đại diện. Trong điều kiện hiện nay, dân chủ đại diện vẫn đóng một vai trò quan trọng. Trong hệ thống cơ quan dân cử (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp) ở nước ta nói riêng, trong bộ máy nhà nước ta nói chung, Quốc hội có vị trí pháp lý đặc biệt, đó là vị trí “cao nhất” theo ghi nhận của Hiến pháp năm 2013. Vị trí này được quy định trên cơ sở tính chất của Quốc hội, đó là tính đại diện cao nhất và tính quyền lực nhà nước cao nhất. Tính đại diện cao nhất là cơ sở để Quốc hội được Hiến pháp xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Tính quyền lực nhà nước cao nhất của Quốc hội được thể hiện ở chỗ chỉ có Quốc hội mới có quyền biến ý chí của nhân dân thành ý chí của Nhà nước, thành pháp luật - các quy tắc xử sự chung mang tính bắt buộc, tính cưỡng chế nhà nước đối với mọi tầng lớp dân cư trong xã hội. Sở dĩ, Quốc hội có được vị trí pháp lý đặc biệt như vậy vì Quốc hội là cơ quan duy nhất trong bộ máy nhà nước được thành lập do cử tri cả nước trực tiếp bầu ra. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất được thể hiện ở các chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội.

Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Đây là ba chức năng quan trọng, đặc biệt, của Quốc hội. Chính tính chất đặc biệt quan trọng của các quyền lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước đã quyết định về vị trí pháp lý “cao nhất” Quốc hội trong bộ máy nhà nước. Điều này thể hiện rõ nét và sâu sắc trong cách trình bày các quy định của Hiến pháp năm 2013, cụ thể:

Về quyền lập hiến, Hiến pháp năm 2013 đã bỏ cụm từ “duy nhất” song không có nghĩa là sẽ có một cơ quan khác cũng có chức năng lập hiến, mà đây là cách Hiến pháp hiện thực hoá khả năng tiến hành trưng cầu ý dân - một quy trình khi sửa đổi Hiến pháp đã được quy định trong chính bản Hiến pháp này[3]. Việc Hiến pháp năm 2013 không quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến đã khẳng định mạnh mẽ tư duy pháp quyền XHCN: “Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp. Bằng quyền lập hiến của mình, nhân dân giao cho Quốc hội thực hiện một số quyền lập hiến như quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu biểu quyết tán thành; thành lập ủy ban sửa đổi Hiến pháp; thảo luận và thông qua Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (Điều 120). Việc xác định vị trí của Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp như Hiến pháp năm 2013 là xuất phát từ đường lối xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN mà Đảng đã đề ra trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung phát triển năm 2011), đồng thời kế thừa tư tưởng lập hiến của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong Hiến pháp năm 1946 và kinh nghiệm của nhân loại”[4]. Như vậy, cũng khẳng định rằng, quyền lập hiến và quyền lập pháp là hai quyền năng chứ không phải một như quy định của Hiến pháp năm 1992[5].

Về quyền lập pháp, Hiến pháp năm 2013 bỏ từ “duy nhất” để khẳng định Quốc hội không phải cơ quan duy nhất thực hiện quyền lập pháp. Bằng cách này, Hiến pháp năm 2013 thừa nhận quyền sáng kiến lập pháp của nhiều chủ thể, trong đó có Chính phủ, TANDTC, đồng thời cũng quy định rõ sự khác nhau về quyền sáng kiến lập pháp của cá nhân đại biểu Quốc hội với các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Bên cạnh đó, Hiến pháp cũng thừa nhận trong quá trình lập pháp có hoạt động soạn thảo, trình các dự án luật của các cơ quan nhà nước được phân công chủ trì dự án luật như Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC. Việc không quy định Quốc hội là cơ quan “duy nhất thực hiện quyền lập pháp” đã khẳng định rõ nét nguyên tắc hoạt động phân công, phối hợp giữa Quốc hội với các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp trong việc thực hiện quyền lập pháp. Hơn nữa, trong mối quan hệ với Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 không chỉ khẳng định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp mà Hiến pháp năm 2013 còn khẳng định, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Theo đó, để tương ứng với quyền hành pháp và trong mối quan hệ với quyền lập pháp của Quốc hội, Chính phủ không chỉ có quyền ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết việc thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội như Hiến pháp, soạn thảo văn bản pháp luật, trình dự án luật mà còn có quyền ban hành các chính sách, văn bản quy phạm pháp luật độc lập để thực hiện quyền hành pháp của mình. Đây là điểm mới của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992. Đồng thời Hiến pháp năm 2013 khẳng định mối quan hệ phân công, phối hợp giữa Quốc hội và Chính phủ trong việc thực hiện quyền lập pháp.

Về quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, Hiến pháp năm 2013 đã có quy định rõ hơn về thẩm quyền của Quốc hội như Quốc hội chỉ quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; Đồng thời Hiến pháp năm 2013 cũng quy định rõ hơn về thẩm quyền của Quốc hội trong việc quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ; quyết định dự toán ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước" (khoản 4 Ðiều 70). Việc Hiến pháp năm 2013 quy định như vậy đã khẳng định vai trò, vị trí của của Quốc hội trong việc bảo đảm tính thống nhất về mặt Nhà nước đối với các vấn đề tài chính, tiền tệ, kinh tế... xem đây là những vấn đề quan trọng của quốc gia và xác định khả năng thực hiện phân công, phân cấp giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương trong những vấn đề có liên quan đến kinh tế - xã hội nói chung của quốc gia trong thời gian tới. Bên cạnh đó, đối với việc quyết định và hoạch định chính sách, Hiến pháp năm 2013 cũng xác định rõ hơn vị trí, vai trò của Quốc hội trong mối quan hệ với Chính phủ. Cụ thể: Quốc hội quyết định những chính sách dài hạn, mang tầm định hướng quốc gia còn Chính phủ quyết định những chính sách ngắn hạn, mang tính chất điều hành các mặt kinh tế, xã hội của đất nước, đồng thời chấp hành việc thực hiện chính sách dài hạn mà Quốc hội đã thông qua.

Về giám sát tối cao, Hiến pháp năm 2013 bỏ từ “toàn bộ” trong cụm từ “toàn bộ hoạt động của Nhà nước” và thay vào đó là từ “đối với” để tái khẳng định: Quốc hội có quyền “giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69). Cách thể hiện của Hiến pháp năm 2013 làm cơ sở cho tư tưởng giới hạn về phạm vi giám sát của Quốc hội. Tuy nhiên, với tính chất “tối cao”, đối tượng giám sát của Quốc hội vẫn là hoạt động của Nhà nước, thậm chí giám sát mở rộng đến hoạt động của các thiết chế độc lập như Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước. Do đó, theo nguyên tắc, chỗ nào có hoạt động của Nhà nước thì chỗ đó có giám sát tối cao của Quốc hội. Đây cũng chính là điểm nhấn của kiểm soát quyền lực nhà nước khi mà Hiến pháp năm 2013 quy định chỉ có Quốc hội mới có quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 bổ sung thêm hình thức giám sát của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội như: “Yêu cầu thành viên của Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng Kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu quan báo cáo, giải trình hoặc cung cấp tài liệu về những vấn đề cần thiết” (khoản 1, Điều 77). Việc tăng cường giải trình của các cơ quan hữu quan trước Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban là một hoạt động thể hiện vị thế pháp lý của Quốc hội đối với Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và VKSNDTC, là một điểm mới của Hiến pháp năm 2013 quy định cho Quốc hội. Tính dân chủ và pháp quyền XHCN được đảm bảo và khẳng định rõ nét qua hình thức giám sát này, bởi thông qua giải trình trước Quốc hội và cơ quan của Quốc hội, hoạt động của Nhà nước trở nên công khai, minh bạch hơn, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với Quốc hội và nhân dân được tăng cường hơn.

Như vậy, khái quát về vị trí pháp lý của Quốc hội trong mối quan hệ với Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và VKSNDTC cho thấy Quốc hội có vị trí và vai trò cực kỳ quan trọng. Hiến pháp năm 2013 vẫn xây dựng mô hình tổ chức quyền lực nhà nước hình chóp: Quốc hội là cơ quan có vị trí “cao nhất”, có thẩm quyền chi phối về tổ chức và hoạt động của của các cơ quan nhà nước nói chung và đối với Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và VKSNDTC nói riêng. Cụ thể:

- Quốc hội có quyền quy định tổ chức và hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC;

- Quốc hội có quyền xét báo cáo công tác của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC;

- Quốc hội có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC;

- Quốc hội có quyền phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán TANDTC;

- Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn;

- Quốc hội có quyền quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ;

- Bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

Trong những thẩm quyền chi phối nêu trên của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 có quy định mới khi bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán TANDTC (khoản 7, Điều 70). Việc bổ sung quy định này thể hiện hai ý nghĩa quan trọng: một là, quy định này thể hiện vị trí, vai trò ngày càng tăng của chức danh Thẩm phán TANDTC trong mối tương quan với các chức danh khác trong bộ máy nhà nước. Quy định mới này là điều tất yếu bởi Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ: Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp (Ðiều 102); cũng như TANDTC là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam (Ðiều 104) nên Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao là một chức danh Hiến định, chức danh này được thiết lập bởi Quốc hội thông qua hình thức phê chuẩn, bổ nhiệm. Hai là, quy định về thẩm quyền của Quốc hội đối với Thẩm phán TANDTC khẳng định vị trí pháp lý đặc biệt của Quốc hội đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Quy định này khẳng định sự chi phối và kiểm soát của Quốc hội về khâu tổ chức, nhân sự của TANDTC - cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Việc Quốc hội phê chuẩn, bổ nhiệm và miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TANDTC là một điểm mới của Hiến pháp năm 2013 trong việc đảm bảo sự độc lập của thẩm phán đối với các cơ quan nhà nước khác và với chính hệ thống toà án; đồng thời khẳng định mạnh mẽ hơn vị trí của Quốc hội đối với cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

Thứ nhất, nâng cao nhận thức và sự thống nhất trong cách hiểu về vị trí pháp lý của Quốc hội trong bộ máy nhà nước và mối tương quan với Chính phủ, TANDTC và VKSNDTC. Theo đó, cần hiểu nhất quán về tính chất đại diện, tính chất quyền lực của Quốc hội cũng như nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam để làm cơ sở, căn cứ xác định vị trí pháp lý của Quốc hội. Khẳng định điểm mới, đột phá về tư duy đối với các thẩm quyền lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng và giám sát tối cao của Quốc hội để thấy rằng vị trí của Quốc hội là quan trọng, là đặc biệt, là “cao nhất” song thẩm quyền, chức năng của Quốc hội được giới hạn và tương ứng với các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp trong mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực. Khắc phục cách hiểu và cách thực hành theo nhận thức về “Quốc hội tập quyền, Quốc hội toàn quyền”.

Thứ hai, Luật Tổ chức của Quốc hội được sửa đổi, bổ sung phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013, song một số quyền năng nhất định của Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao chưa được giải mã thoả đáng như: chính sách cơ bản về tài chính tiền tệ quốc gia là những chính sách nào? Hay nói cách khác, chính sách tài chính tiền tệ quốc gia nào thuộc thẩm quyền của Quốc hội, chính sách nào thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Hoặc như giám sát tối cao của Quốc hội có bị hạn chế ở phạm vi, đối tượng giám sát không? Nội dung giám sát tối cao của Quốc hội có bị khoảng cấm giám sát hay khoảng trống trong giám sát không? Mối quan hệ giữa giám sát tối cao của Quốc hội với thanh tra của Chính phủ và kiểm sát của VKSNDTC? Hay như nếu có văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội mà Quốc hội không bãi bỏ thì Quốc hội có chịu trách nhiệm trước những thiệt hại cho người dân do những văn bản đó gây ra không? Cũng cần phải thấy rằng, khi đã trao quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho những cơ quan nêu trên ngoài Quốc hội thì đòi hỏi cơ chế kiểm soát hoạt động lập pháp, lập quy phải được triển khai theo một quy trình mới, đáp ứng nhanh chóng và kịp thời những yêu cầu đặt ra của đời sống xã hội.

Thứ ba, yếu tố xã hội và dư luận xã hội là thước đo của vấn đề đồng thuận trong triển khai và thi hành Hiến pháp năm 2013. Hơn nữa, Quốc hội khác với Chính phủ và TANDTC, VKSNDTC là Quốc hội có mối quan hệ chặt chẽ, thường xuyên với cử tri, điều đó đòi hỏi khi Hiến pháp xác định mối quan hệ giữa Quốc hội với các cơ quan trên thì thực tiễn đòi hỏi Quốc hội cũng phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa Quốc hội với cử tri. Muốn vậy, cần xây dựng cơ sở pháp lý cho việc tăng cường mối quan hệ giữa Quốc hội với cử tri như ban hành Luật Công bố thông tin của Quốc hội; quy định trách nhiệm giải trình của Quốc hội trước những vấn đề bức xúc của cử tri; quy định bộ tiêu chuẩn ứng xử của đại biểu Quốc hội với cử tri nhằm ràng buộc trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị của người đại diện và người uỷ quyền.

Thứ tư, Quốc hội có vị thế quan trọng trong mối quan hệ với Toà án, song việc giám sát và giới hạn về phạm vi, nội dung giám sát quyền tư pháp đang đòi hỏi Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội khi sửa đổi phải giải quyết được vị thế độc lập của Toà án với Quốc hội và mối quan hệ kiểm soát giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Muốn vậy, đòi hỏi phải luật hoá cơ chế bảo vệ Hiến pháp để đảm bảo rằng, không có vi phạm Hiến pháp nào không bị tài phán. Có như vậy bản chất Nhà nước pháp quyền XHCN mới được khẳng định trong thực tiễn thực thi Hiến pháp năm 2013. Đồng thời, vị trí pháp lý của Quốc hội trong mối quan hệ với Chính phủ, TANDTC và VKSNDTC không chỉ được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 mà còn được thực hiện có hiệu quả.

Thứ năm, Luật hoá quy trình Quốc hội phân bổ ngân sách cho cơ quan tư pháp để đảm bảo cho cơ quan tư pháp tập trung thực hiện quyền tư pháp và hạn chế tối đa cơ chế xin, cho trong ngành. Có như vậy, vị thế của cơ quan thực hiện quyền tư pháp mới được nâng lên, tương xứng trong mối quan hệ với cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền lập pháp./.

 

---