Đảm bảo quyền tự do lập hội trong Dự thảo Luật về Hội

Khái niệm “hội” (association) được định nghĩa là sự liên kết nhiều người vì một lợi ích chung (union des personnes dans un interet commun)[1]; hay là một nhóm người công khai liên kết vì một mục đích đặc biệt (an official group of people who have joined together for a particular purpose)[2]. Như vậy khái niệm “hội” cần được hiểu một cách đơn giản đó là sự liên kết một số người vì công việc hoặc mục đích, lợi ích chung nào đó. Tuy nhiên, pháp luật của hầu hết các nước đều không thừa nhận một tổ chức là hội nếu tổ chức đó được thành lập vì mục đích kinh doanh, tìm kiếm lợi nhuận. Nếu các cá nhân liên kết với nhau vì mục đích tìm kiếm lợi nhuận thì tạo ra tổ chức kinh tế là doanh nghiệp, công ty và hoạt động theo luật doanh nghiệp, luật thương mại. Hơn nữa, hội không những là tổ chức phi lợi nhuận mà còn là tổ chức phi nhà nước mang tính tự nguyện, tự quản và tự trang trải kinh phí hoạt động.

Quyền lập hội là quyền cơ bản của con người và công dân, quyền này còn được Tòa án Tối cao Hoa Kỳ coi là một phần cơ bản của quyền tự do ngôn luận, vì trong nhiều trường hợp, người ta chỉ thực hiện quyền này có hiệu quả khi kết hợp với người khác[3]. Điều 18 Hiến pháp Italia năm 1947 quy định: “Công dân có quyền tự do lập hội không cần sự cấp phép nào miễn là mục đích thành lập hội không bị cấm trong pháp luật hình sự”[4]. Luật về Hội của Ba Lan năm 1989 (Law on Associations) quy định: “Hội là sự liên kết tự nguyện, tự quản, bền vững và không vì mục đích lợi nhuận”[5].

Ở Việt Nam hiện nay, ngoài Đảng Cộng sản, còn có những “hội” đặc biệt vừa mang tính xã hội vừa mang tính chính trị như Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam - những hội được cấp ngân sách nhà nước nên cũng không thể điều chỉnh theo Luật về Hội được[6]. Như vậy với Luật về Hội, chúng ta phải hiểu “hội” theo nghĩa hẹp, đó là các tổ chức thuần túy dân sự (phi nhà nước), không có tính chất kinh doanh (tìm kiếm lợi nhuận để chia cho các thành viên).

Từ khi quyền hội họp và lập hội được quy định trong Hiến pháp 1946 (Điều 10) và trong Luật quy định về quyền lập hội năm 1957 (Điều 2), các hội khác nhau đã được thành lập và hoạt động. Theo quy định tại Điều 2 Luật quy định về quyền lập hội năm 1957 (Luật năm 1957), “mọi người đều có quyền lập hội trừ những người mất quyền công dân hoặc đang bị truy tố trước pháp luật”. Tuy nhiên, hạn chế của Luật năm 1957 là không phân biệt hội có tư cách pháp nhân, hội không có tư cách pháp nhân, hội cần thiết phải đăng ký thành lập và hội không cần phải đăng ký thành lập. Trên thực tế, có rất nhiều hội đã được thành lập mà không đăng ký và cũng không cần một sự cho phép và sự quản lý nhà nước nào. Đó là các hội đồng hương, hội đồng môn, các câu lạc bộ thơ, các hội làm vườn, hội nuôi chim, hội cây cảnh tự thành lập, tự hoạt động, tự trang trải mà không ảnh hưởng đến sinh hoạt bình thường của xã hội nên trên thực tế cũng không cần một sự quản lý, sự can thiệp nào xuất phát từ phía các cơ quan quản lý nhà nước. Mặc dù Luật năm 1957 cho đến nay đã tồn tại được 59 năm, tuy nhiên chưa có bổ sung, sửa đổi nào đối với luật này nên nhiều quy định đã không còn phù hợp với yêu cầu các hội đa dạng ở Việt Nam. Việc ban hành luật mới về hội là nhu cầu cấp bách của đời sống xã hội, nhất là để triển khai thực hiện các quy định về quyền con người và quyền công dân theo Hiến pháp năm 2013.

Khái niệm “hội” trong Dự thảo Luật về Hội[7] được xác định tại Điều 3 như sau: “Hội là tổ chức có tư cách pháp nhân, được hình thành do sự tự nguyện của công dân, pháp nhân Việt Nam cùng chung mục đích, nhằm phục vụ lợi ích chung của hội, hội viên; góp phần thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước về lĩnh vực hội hoạt động”. Quy định như trên đây vừa thừa vừa thiếu, thừa vì pháp nhân cũng là sự liên kết của cá nhân, thiếu vì quyền lập hội là quyền con người chứ không chỉ riêng của công dân và nhiều hội không có tư cách pháp nhân lại không được coi là hội. Theo chúng tôi, nên quy định ngắn gọn như sau: “Hội là sự liên kết tự nguyện của các cá nhân, là tổ chức tự quản, tự trang trải kinh phí hoạt động vì một lợi ích chung ngoài mục đích lợi nhuận”.

Mục c, khoản 2 Điều 2 quy định: “Hội do công dân Việt Nam tự nguyện thành lập để nhằm mục đích gặp gỡ, giao lưu không phải đăng ký theo quy định của luật này” là quy định không đầy đủ và khó thực hiện. Trên thực tế, bất kỳ hội nào cũng gặp gỡ, giao lưu vì một mục đích nhất định nào đó. Ví dụ, những người thích bóng đá thành lập câu lạc bộ bóng đá gặp gỡ, giao lưu với nhau để rèn luyện sức khỏe thông qua luyện tập bóng đá. Hội khuyến học gặp gỡ, giao lưu để đóng góp gây quỹ khuyến học giúp đỡ các học trò nghèo chăm học, vượt khó, đạt thành tích học tập cao. Hội từ thiện gặp gỡ, giao lưu, thu tiền đóng góp từ các hội viên để thực hiện các hoạt động từ thiện. Các hội này có thể không có tư cách pháp nhân vì họ không có trụ sở hoạt động, không có con dấu và không đăng ký với cơ quan quản lý hội. Vì vậy, nên có một điều quy định về các hội không có tư cách pháp nhân. Các hội có quy mô nhỏ thường hoạt động theo các quy tắc đạo đức, phong tục tập quán nên không nhất thiết phải có tư cách pháp nhân mới có thể hoạt động được.

Cần phải khẳng định và quán triệt quan điểm quyền tự do lập hội (Freedom of Association) là quyền cơ bản của con người chứ không phải riêng của công dân. Điều 20 Tuyên ngôn thế giới về Nhân quyền năm 1948 đã khẳng định: “Mọi người đều có quyền tự do hội họp và lập hội một cách hòa bình”. Điều 22 Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị năm 1966 cũng quy định: “Mọi người có quyền tự do lập hội với những người khác, kể cả quyền lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ lợi ích của mình”. Việt Nam đã tham gia Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị năm 1982, vì vậy cần phải nội luật hóa quy định này trong Luật về Hội bằng cách quy định rõ: “Mọi người đều có quyền lập hội, trừ những người bị mất năng lực hành vi pháp luật do bị bệnh tâm thần hoặc do phạm tội hình sự”. Cũng có thể do Ban soạn thảo cho rằng, Điều 25 của Hiến pháp năm 2013 quy định công dân (chứ không phải mọi người) có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình nên quyền lập hội trong Luật về Hội cũng là quyền công dân chứ không phải quyền của mọi người. Theo chúng tôi, đồng thời với việc thông qua Luật mới, Quốc hội có thể sửa đổi một điều luật nào đó trong Hiến pháp để đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế trong giai đoạn mới. Bởi pháp luật tồn tại vì con người chứ không phải con người tồn tại vì pháp luật, nên khi đời sống và nhận thức của con người đổi mới thì pháp luật cũng cần phải đổi mới để không bị lạc hậu.

Theo quy định tại mục b khoản 3 Điều 4 của Dự thảo Luật về Hội (Dự thảo Luật), một trong những đối tượng bị hạn chế quyền lập hội và tham gia hội là các công chức, viên chức nhà nước chưa được sự đồng ý bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý công chức, viên chức nhà nước. Theo chúng tôi, quy định trên đây không hợp lý và là rào cản thực hiện quyền lập hội, tham gia hội của cán bộ, công chức, viên chức. Cán bộ, công chức, viên chức nhà nước ngoài nghĩa vụ đối với Nhà nước còn có nghĩa vụ đối với xã hội như một thành viên xã hội. Ngoài làm việc cho cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức, viên chức còn có nghĩa vụ (và quyền) tham gia vào các hoạt động văn hóa, xã hội như tham gia các hoạt động thể dục, thể thao để rèn luyện sức khỏe, tham gia vào hội khuyến học, hay làm công việc từ thiện trong tổ dân phố nơi họ sinh sống... Như vậy, mỗi cán bộ, công chức, viên chức có thể tham gia vào một số hội như câu lạc bộ thể thao, các câu lạc bộ giải trí. Tùy theo nghề nghiệp được đào tạo, họ cũng có thể tham gia vào hội nhà văn, hội nhà thơ, hội kiến trúc sư, hội toán học, hội luật gia… Khi mức sống càng cao hơn, thì các hội xuất hiện ngày càng nhiều, thì đó là những nơi mà con người có thể phát huy được năng khiếu, sở trường và cao hơn là tài năng. Nhiều hội mang tính nhân đạo, nhân văn cao cả như hội bảo vệ môi trường, hội vì người nghèo, hội bảo vệ người khuyết tật, hội săn bắt cướp, hội chăm sóc trẻ mồ côi, hội đồng khóa, đồng môn, đồng cảnh ngộ… Quyền tham gia hội, thành lập hội như là nhu cầu tự nhiên, và là một phần của quyền tự do ngôn luận; không nên cấm đoán hay hạn chế đối với công chức, viên chức, miễn là không vi phạm các điều cấm của Luật Cán bộ, công chức, Luật Phòng, chống tham nhũng, và không làm cản trở công chức, viên chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

Điều 7 của Dự luật đã đưa ra 4 nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hội:

-          Nguyên tắc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật và điều lệ hội;

-          Nguyên tắc tự nguyện, tự quản;

-          Nguyên tắc dân chủ, bình đẳng, minh bạch;

-          Nguyên tắc hoạt động không vì mục đích lợi nhuận.

Có thể thấy, cả bốn nguyên tắc này đều đúng và cần thiết, tuy nhiên, còn thiếu một nguyên tắc, đó là: “Nguyên tắc tự chủ kinh phí hoạt động”. Nếu như ở nhiều nước trên thế giới, chỉ những người làm việc cho nhà nước mới được gọi là công chức và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước thì ở Việt Nam, ngoài những người làm việc cho nhà nước còn có các công chức làm việc trong các tổ chức Đảng, trong Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội. Ngân sách, vì vậy chia sẻ sang cả các tổ chức chính trị xã hội, là một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho lương công chức Việt Nam rất thấp so với mức trung bình trên thế giới. Do đó, cần phải quán triệt sâu sắc rằng, hội là tổ chức phi chính phủ (non - government organization), nên ngoại trừ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, và các tổ chức chính trị xã hội khác như Tổng liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam… là các Hội đặc biệt do nguyên nhân lịch sử cách mạng Việt Nam để lại, còn tuyệt nhiên, chúng ta không nên để ngỏ (để dành chỗ) cho một hội nào đó, có thể là do Đảng, Nhà nước yêu cầu thành lập và có thể được Nhà nước cung cấp ngân sách để hoạt động. Nếu đã là hội thì đó phải là tổ chức phi chính phủ, tự nguyện, tự quản, phi lợi nhuận, hoạt động thường xuyên và tự trang trải kinh phí hoạt động.

 Thực tiễn cho thấy, các hội ở Việt Nam rất đa dạng và phong phú: có hội hoạt động trong phạm vi toàn quốc, như các hội khoa học và kỹ thuật, hội nhà báo, hội nhà văn, hội luật gia…, có hội hoạt động trong pham vi tỉnh, liên tỉnh, huyện, liên huyện, xã, liên xã, có hội chỉ hoạt động trong pham vi thôn, xóm, dòng tộc, hay chỉ trong khuôn khổ những người bạn cùng lớp phổ thông hoặc đại học; có hội có rất đông thành viên như Liên hiệp các Hội Khoa học và kỹ thuật có khoảng 1,8 triệu hội viên, hay Hội Luật gia Việt Nam có khoảng 40.500 hội viên nhưng có hội chỉ khoảng 15, 20, 30 thành viên như các hội đồng môn, hội đồng hương xã, các câu lạc bộ bóng đá, quần vợt, cờ vua, cờ tướng. Sự đa dạng như vậy đòi hỏi có sự phân loại để Nhà nước có thể quản lý dể dàng hơn. Theo chúng tôi, có thể phân chia các hội theo các tiêu chí sau đây:

-          Các hội có mục đích từ thiện như Hội giúp đỡ trẻ mồ côi, Hội giúp đỡ người nghèo, Hội khuyến học, xếp vào nhóm hội từ thiện;

-          Các hội liên kết những người có chung nghề nghiệp gọi là hội nghề nghiệp như Hội Luật gia, Hội Nhà văn, Hội Nhà báo, Hội Kiến trúc sư…

-         Các hội liên kết những người có hoàn cảnh giống nhau như Hội Người mù, Hội Nạn nhân chất độc màu gia cam, Hội Đồng hương, Hội Bảo vệ người tiêu dùng…

-         Các hội liên kết những người cùng sở thích như các câu lạc bộ khiêu vũ, bóng đá, bóng chuyền, bóng bàn, quần vợt có thể xếp vào các hội văn hóa - thể thao;

 Mặc dù về tính chất xã hội có thể phân định thành nhiều hội khác nhau, tuy nhiên về mặt pháp lý chỉ nên phân thành hai loại là hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân.

Hội không có tư cách pháp nhân trong pháp luật Anh được định nghĩa là các hội có hai hoặc nhiều hơn thành viên, gắn kết với nhau bởi một hoặc nhiều mục đích chung, ngoại trừ mục đích kinh doanh, mỗi thành viên đều có chung trách nhiệm và nghĩa vụ[8].

Hội không có tư cách pháp nhân là những hội không có trụ sở hoạt động cố định, không đăng ký thành lập, không có con dấu riêng.

Các hội không có tư cách pháp nhân có thể là các hội đồng hương, hội đồng môn, các câu lạc bộ thể thao, các hội nhỏ của những người thích du lịch, săn bắn, văn nghệ, giải trí… Các hội này vô cùng phong phú, đa dạng, thường được hình thành và hoạt động theo các quy tắc đạo đức, phong tục tập quán và cần được nhà nước thừa nhận, miễn là hoạt động của các hội này không vi phạm các điều mà pháp luật cấm.

Hội có tư cách pháp nhân là những hội có tài sản độc lập, có trụ sở hoạt động, có cơ quan đại diện, có điều lệ hội và có đăng ký thành lập, có con dấu của hội.

Việc xác lập tư cách pháp nhân của hội là rất quan trọng vì chỉ có các hội có tư cách pháp nhân mới có thể tham gia các giao dịch dân sự và chịu trách nhiệm pháp lý về các giao dịch đó.

Điều 10 của Dự thảo Luật xác định Hội được đăng ký thành lập phải có 6 điều kiện, trong đó, yêu cầu tại mục 3: “Lĩnh vực hoạt động chính của Hội không trùng lặp với lĩnh vực hoạt động chính của Hội đã được thành lập trước đó trong cùng phạm vi hoạt động”sẽ là rào cản cho việc ra đời nhiều hội cần thiết cho đời sống. Trong thực tiễn, trong phạm vi cả nước hoặc một tỉnh, một huyện có thể có nhiều hội khuyến học, các hội này đều giống nhau là tập hợp những người quan tâm đến việc học tập của các cháu có hoàn cảnh khó khăn và đều vận động các thành viên của hội đóng góp để có quỹ khuyến học giúp đỡ các cháu. Mặc dù hoạt động chính của các hội này trùng lặp, nhưng có nhiều hội thì khả năng huy động nguồn lực vẫn tốt hơn, hiệu quả hơn nếu chỉ có một hội. Các hội bảo vệ môi trường, hội bảo vệ rừng, hội săn bắt cướp, hội bảo vệ trật tự giao thông, hội giúp đỡ người nghèo dù lĩnh vực hoạt động có trùng lặp, phạm vi hoạt động cũng có thể giống nhau, nhưng có nhiều hội thì nguồn lực và khả năng sẽ tốt hơn rất nhiều khi chỉ có một hội. Điều này không khó lý giải vì hoạt động chính và phạm vi hoạt động có thể giống nhau, nhưng phương pháp hoạt động, cách thức hoạt động, thời gian hoạt động có thể khác nhau, tạo ra sự đa dạng, phong phú và tạo ra nguồn lực dồi dào để thực hiện nhiệm vụ chung của xã hội.

Khoản 1 Điều 6 của Dự thảo luật quy định: Trường hợp luật khác có quy định riêng về hội vi phạm quy định tại Điều 4 (Quyền lập hội và quyền tham gia hội) và Điều 7 (Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hội) của luật này thì thực hiện theo quy định của luật này. Quy định trên đây trái với quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, là: “Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản ban hành sau”. Ngay từ thời kỳ La Mã cổ đại người ta cũng đã xác định: “Lex posterior derogate priori” (A later statute repeals earlier one), nghĩa là: luật ban hành sau có ưu thế hơn (thay thế) luật ban hành trước.

Như đã trình bày tại mục 4, một trong những nguyên tắc cơ bản của hội là tự trang trải kinh phí hoạt động. Các hội đặc biệt do nguyên nhân lịch sử để lại được Nhà nước tài trợ kinh phí để hoạt động. Tuy nhiên, cần xác định rõ định hướng lâu dài là hạn chế và dần dần thực hiện chế độ Nhà nước chỉ hỗ trợ kinh phí cho các hội, còn việc đảm bảo kinh phí hoạt động phải gắn với nhiệm vụ được Nhà nước giao để giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước.

Thời gian cấp giấy đăng ký thành lập hội trong 2 tháng (60 ngày) là quá dài. Khoản 2 Điều 11 (Đăng ký thành lập hội) nên quy định lại như sau: “Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được đầy đủ hồ sơ theo quy định tại tại khoản 1 Điều này, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định tại Điều 14 Luật này phối hợp với các cơ quan có liên quan cấp giấy đăng ký thành lập hội. Trường hợp không đồng ý phải có văn bản trả lời và nêu rõ lý do có căn cứ rõ ràng theo quy định của pháp luật”./.

 

---