1. Sơ l ư ợc lịch sử quan hệ th ư ơng mại và môi tr ư ờng, từ GATT tới WTO
Cố gắng đầu tiên nhằm điều chỉnh hoạt động thương mại quốc tế được thực hiện năm 1947 với Thoả thuận chung về thuế quan v à th ư ơng mại (GATT). Vấn đề môi trường đã không xuất hiện trong văn bản GATT năm 1947 vì không có một tổ chức môi trường nào ra đời trong thời điểm đó. Năm 1972, Hội nghị Stockholm về Con ng ư ời v à môi tr ư ờng lần đầu tiên đưa vấn đề môi trường ra trước diễn đàn quốc tế, trở thành một trong những chủ đề đàm phán thương mại đa phương. Vấn đề môi trường, dù chậm chạp, đã bắt đầu thâm nhập vào chính sách đối nội và quốc tế của các nước. Môi trường càng ngày càng trở thành một vấn đề toàn cầu. Có rất nhiều lý do cho mối quan tâm này. Thứ nhất , sự quan ngại về việc nhiều nguồn tài nguyên quý hiếm có thể bị biến mất trong thời gian tới nếu hoạt động khai thác, sử dụng và phá hoại của con người vẫn tiếp tục ở mức độ cao. Thứ hai , sự thay đổi khí hậu và các thảm hoạ thiên nhiên ngày càng nhiều do sự nóng lên toàn cầu, kết quả của các hoạt động phá rừng và thải khí CO2 của các hoạt động công nghiệp. Thứ ba, ô nhiễm môi trường đã đến mức báo động. Hầu hết các thành phố lớn trên thế giới đều sống trong ô nhiễm khí thải của nhà máy, xe cộ, bụi công trường. Không chỉ đất liền, không khí mà biển cả, sông suối, nước ngầm cũng đang bị ô nhiễm tấn công. Hội nghị th ư ợng đỉnh về môi tr ư ờng trái đất tại Rio de Janeiro năm 1992 đã đưa ra tuyên bố về môi trường và phát triển, và thông qua kế hoạch hành động 21. Hội nghị đã thông qua khái niệm “ phát triển bền vững” , tạo sự cân bằng giữa môi trường và phát triển. Các văn bản của hội nghị nhấn mạnh đến việc hình thành các chính sách sao cho thương mại và môi trường có sự hỗ trợ cho nhau. Tuyên bố Rio đã nhấn mạnh tầm quan trọng của thương mại quốc tế trong việc xoá đói giảm nghèo (một trong những nguyên nhân gây suy giảm môi trường và thường được gọi là “ ô nhiễm của đói nghèo ”) và đấu tranh chống lại sự suy giảm môi trường. Kế hoạch hành động 21 nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thúc đẩy phát triển bền vững thông qua các biện pháp, trong đó có thương mại quốc tế. Một hệ thống đa biên mở, công bằng và không phân biệt đối xử sẽ là đóng góp quan trọng vào các nỗ lực quốc tế và quốc gia, nhằm bảo vệ, duy trì môi trường sinh thái và bảo đảm phát triển bền vững. Trong vòng đàm phán Uruguay (1986- 1993), một số vấn đề về môi trường đã được nêu ra trong Bộ luật các tiêu chuẩn (Standards Code), Hiệp định về thương mại dịch vụ (GATS), các Hiệp định về Nông nghiệp, về các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch (SPS), các biện pháp trợ cấp, tự vệ và đối kháng (SCM) và Hiệp định về quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến thương mại (TRIPS). Vấn đề môi trường tiếp tục được nhấn mạnh tại Marrakesh với việc thành lập Uỷ ban về Thương mại và Môi trường (CTE) của WTO. Lời nói đầu của Thoả thuận Marrakesh về việc thành lập WTO 1994 thừa nhận “ mối quan hệ trong lĩnh vực th ư ơng mại v à kinh tế cần đ ư ợc tiến h à nh với quan điểm nâng cao các tiêuchuẩn sống... trong khi cho phép sử dụng một cách hợp lý các t à i nguyên của thế giới, phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững. Tìm kiếm, đồng thời bảo vệ v à bảo tồn môi tr ư ờng, thúc đẩy các ph ư ơng thức tiến h à nh phù hợp với các nhu cầu v àquan tâm t ư ơng ứng ở tất cả các mức độ khác nhau của phát triển kinh tế”. Vòng đàm phán Doha 1994 đã tạo ra một cơ chế mới về thương mại và môi trường, với việc thành lập Uỷ ban Thương mại và Môi trường (CTE) và Uỷ ban về các khoá họp đặc biệt về thương mại và môi trường (CTESS), nhằm đưa các vấn đề môi trường và phát triển bền vững vào chương trình nghị sự chính của WTO. CTE có hai chức năng: một là, “ xác định mối quan hệ giữa các biện pháp th ư ơng mại v à các biện pháp môi tr ư ờng nhằm khuyến khích phát triển bền vững”; hai là, “ có khuyến khích thích hợp về sửa đổi, bổ sung các quy định hiện h à nh trong hệ thống th ư ơng mại thế giới để cập nhật hoá tính chất mở, công bằng v à không phân biệt đối xử của hệ thống n à y”. Thương mại và môi trường tiếp tục được đề cập tới trong Hội nghị to à n cầu về môi tr ư ờng tại Johannesburg 2002. Như vậy, thương mại và môi trường là hai mặt không tách rời nhau trong bảo đảm phát triển bền vững.
2. Th ư ơng mại - môi tr ư ờng: các vấn đề đặt ra
Hai nguyên tắc cơ bản của WTO (Điều I - nguyên tắc tối huệ quốc MPN và Điều III - nguyên tắc đối xử quốc dân NT) bảo đảm rằng, việc thông qua các chính sách bảo vệ môi trường quốc gia không được phân biệt đối xử giữa các sản phẩm của các nhà sản xuất trong nước với các sản phẩm nước ngoài, hoặc giữa các sản phẩm nhập khẩu từ các bạn hàng thương mại khác nhau. Các điều khoản này ngăn chặn việc lạm dụng các chính sách môi trường và việc sử dụng chúng nhằm nguỵ trang cho việc hạn chế thương mại quốc tế. Điều khoản XX của GATT 1994 quy định: “ các biện pháp th ư ơng mại cần đ ư ợc tiến h à nh nhằm bảo vệ con ng ư ời, động vật hoặc cuộc sống thực vật hay sức khoẻ” (XX.b); “ các biện pháp th ư ơng mại cần thiết cho việc bảo tồn các nguồn t à i nguyên suy kiệt nếu các biện pháp nh ư vậy đ ư ợc tiến h à nh có hiệu quả đi liền với các hạn chế về sản xuất hoặc tiêu thụ trong n ư ớc (XX.g); “ các biện pháp th ư ơng mại cần đ ư ợc tiến h à nh phù hợp với các nghĩa vụ của bất kỳ thoả thuận đa biên n à o về h à ng hoá”... Các quy định của WTO bước đầu thể hiện mối quan hệ giữa các biện pháp thương mại và các biện pháp môi trường nhằm khuyến khích phát triển bền vững. Tuy nhiên, các quy định này còn ở mức quy định chung, chưa được phát triển và quy định rõ ràng. Việc áp dụng các tiêu chuẩn môi trường nghiêm ngặt mà các quốc gia phát triển đòi hỏi hạn chế rất nhiều các nước đang phát triển, hạn chế lợi thế cạnh tranh của họ trong sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên. á p dụng đánh thuế tài nguyên, hàng của các nước đang phát triển sẽ phải chịu thuế nhiều hơn vì hàm lượng tài nguyên thô lớn. Ngoài ra, các nước phát triển còn có xu hướng sử dụng các tiêu chuẩn môi trường, vệ sinh an toàn như rào cản bảo hộ sản phẩm sản xuất trong nước, chống lại các sản phẩm nhập khẩu. Đây thực chất là việc áp đặt chính sách môi trường quốc gia đối với các nước khác. WTO ngày càng có xu hướng giải quyết các tranh chấp có lợi cho việc bảo tồn môi trường. Điều này đòi hỏi các quốc gia đang phát triển cần phải thận trọng hơn đối với các vấn đề liên quan giữa thương mại và môi trường. Các quốc gia này cần phải có tiếng nói chung của mình về các vấn đề thương mại và môi trường trong khuôn khổ các vòng đàm phán tương lai của WTO và chương trình hoạt động của CTE. Chương trình này tập trung vào ba vấn đề lớn: - Mở cửa thị trường và các yêu cầu về môi trường; - Tác động của tự do hoá thương mại đối với môi trường; - Quan hệ giữa các thoả thuận đa phương về môi trường và WTO. Mở cửa thị tr ư ờng v à các yêu cầu về môi tr ư ờng Bảo vệ môi trường và sức khoẻ cộng đồng là những mục tiêu mang tính chính trị pháp lý. Tuy nhiên, việc đưa ra những yêu cầu môi trường cao có thể ảnh hưởng ngược lại các mục tiêu đó. Cần tìm ra một khuôn khổ trong các thoả thuận WTO hiện hành, đủ để bảo đảm rằng, các biện pháp môi trường không được hạn chế xuất khẩu. Các biện pháp môi trường cần được thiết kế sao cho: (i) phù hợp với các quy tắc của WTO; (ii) có tính bao quát; (iii) tính đến khả năng của các quốc gia đang phát triển; (iv) đáp ứng được các mục tiêu hợp pháp của quốc gia nhập khẩu. Các quốc gia đang phát triển cần phải tích cực tham gia vào quá trình thiết kế và phát triển các biện pháp môi trường theo cách làm giảm bớt các ảnh hưởng tiêu cực tới thương mại. CTE và các nước phát triển phải giúp đỡ các nước đang phát triển xác định được các sản phẩm của mình, phát triển các thị trường xuất khẩu cho các sản phẩm thân thiện môi trường tại những nơi các nước này có lợi thế so sánh. Việc xác lập và phát triển các nhãn hiệu môi trường có nhiều khó khăn đối với các nước đang phát triển, nhất là với các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong phát triển thị trường xuất khẩu do yêu cầu phân tích cả vòng đời sản phẩm. Không ai phủ nhận vai trò của các nhãn hiệu môi trường đối với người tiêu dùng muốn có các sản phẩm thân thiện môi trường và an toàn cho sức khỏe. Tuy nhiên, hệ thống nhãn hiệu môi trường có thể bị sử dụng sai lạc nhằm bảo vệ các sản phẩm trong nước. Hệ thống này cần được áp dụng một cách không phân biệt đối xử và không tạo ra rào cản không cần thiết hạn chế thương mại quốc tế. Các nước cần chú ý trong cả phát triển chính sách, luật pháp và quản lý các quá trình sản xuất, đóng gói, tái chế, tái sử dụng, tiêu huỷ. Các chính sách này sẽ làm tăng giá các sản phẩm xuất khẩu, tạo thành rào cản cho thương mại và sự đối xử phân biệt, thậm chí ngay cả khi cùng một yêu cầu được đưa ra với cả doanh nghiệp trong nước và ngoài nước. Những quy định của WTO cũng cần phải được xem xét lại để phù hợp với chính sách thuế và lệ phí môi trường áp dụng ở từng nước. Tác động của tự do hoá th ư ơng mại đối với môi tr ư ờng Tự do hoá thương mại không phải là nguyên nhân đầu tiên gây suy thoái môi trường. Những lợi ích về mặt môi trường của việc tháo bỏ các hạn chế và phân biệt trong thương mại mang tính gián tiếp. Chúng chỉ đạt kết quả thông qua (i) các kiểu mẫu sử dụng - tiêu thụ hiệu quả nhất nhờ cạnh tranh lành mạnh; (ii) xoá đói giảm nghèo nhờ tăng trưởng thương mại và khuyến khích khai thác bền vững tài nguyên thiên nhiên; (iii) tăng cường sự hiện diện của các sản phẩm và dịch vụ môi trường thông qua tự do hoá thị trường; (iv) các điều kiện hợp tác quốc tế tốt nhất thông qua quá trình liên tục đàm phán đa biên. Đối với các nước đang phát triển, thương mại phải trở thành một phương thức quan trọng bảo vệ các nguồn tài nguyên và môi trường. Các nước đang phát triển cần được giúp đỡ hiệu quả về tài chính, kỹ thuật và chuyển giao công nghệ. Tự do thương mại có lợi cho các sản phẩm xuất khẩu từ các nước đang phát triển là cơ sở giúp đỡ họ đạt được các mục tiêu phát triển bền vững. Các quốc gia và vùng lãnh thổ WTO cần xem xét vấn đề trợ giá trong các sản phẩm của mình. Trợ giá có thể có tác động tích cực cũng như tiêu cực tới môi trường (như khuyến khích việc sử dụng quá mức một tài nguyên thiên nhiên nào đó). Các quy tắc thương mại đa biên cần phải có tính mềm dẻo lớn khi cho phép có các trợ giá khuyến khích các hoạt động hoặc công nghệ có ảnh hưởng tích cực tới môi trường. Các thành viên cần thường xuyên xem xét lại các chính sách thương mại, chính sách môi trường quốc gia, các thoả thuận thương mại, trao đổi kinh nghiệm, hoàn thiện chúng. Mục 6 Tuyên bố Doha ghi nhận: “ cố gắng của các th à nh viên tiến h à nh đánh giá môi tr ư ờng quốc gia của các chính sách th ư ơng mại trên cơ sở tự nguyện”. Các thành viên có nghĩa vụ thông báo với GATT các sản phẩm trong nước bị chính quyền cấm sử dụng và buôn bán tại thị trường nội địa do các lý do sức khoẻ và môi trường. Trên thực tế, các bên có xu hướng chỉ thông báo các sản phẩm đã bị cấm xuất khẩu hơn là các sản phẩm đã bị cấm ở trong nước nhưng vẫn tiếp tục được xuất khẩu. Một số công ước quốc tế có đề cập đến nghĩa vụ này (như Công ước Basel về kiểm soát việc vận chuyển xuyên biên giới các chất thải nguy hại và việc tiêu huỷ chúng) nhưng chỉ đối với một số sản phẩm hoá học, dược phẩm, chất thải nguy hại chứ không phải đối với các sản phẩm tiêu dùng. Đây là một điểm trắng của các quy định WTO. Với trình độ nhận thức và kỹ thuật hạn chế, bên thua thiệt rất dễ là các nước đang phát triển. Nguy cơ trở thành một “ bãi rác ” chứa các sản phẩm đã bị loại bỏ từ các nước phát triển đối với họ là rất lớn... Quan hệ giữa các thoả thuận đa ph ư ơng về môi tr ư ờng (MEAs) v à WTO Vấn đề môi trường mang tính xuyên biên giới và toàn cầu là chủ đề của nhiều công ước quốc tế. Việc thực thi các công ước quốc tế về môi trường có những điều khoản về thương mại gây ra những khó khăn trong việc điều hoà mối quan hệ giữa MEAs và WTO. Một số các biện pháp thương mại quy định trong MEAs nếu áp dụng sẽ vi phạm nguyên tắc không phân biệt đối xử của WTO. Cùng một sản phẩm nhưng giữa các thành viên MEAs và WTO với các thành viên MEAs nhưng không phải là thành viên WTO có thể chịu những biện pháp thương mại khác nhau. Các tranh chấp trong khuôn khổ MEAs có nên sử dụng hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO. Các nước thành viên WTO thông qua đàm phán phải tự mình quyết định các vấn đề đặt ra. Theo báo cáo của CTE, hiện có khoảng 200 MEAs, trong đó 20 thoả thuận có chứa các quy định về thương mại. Nguy cơ xung đột giữa MEAs và WTO là hoàn toàn thực tế. Để giải quyết vấn đề, trong khuôn khổ của vòng đàm phán Doha, các bên cần xác định rõ mối quan hệ giữa các quy tắc của WTO với các hiệp ước đa phương về môi trường MEAs có chứa đựng “các nghĩa vụ th ư ơng mại”. Các bên cũng cần phải đàm phán làm sáng tỏ mối quan hệ giữa Hiệp định TRIPS với Công ước về đa dạng sinh học, việc bảo vệ các tri thức và văn hoá truyền thống. Các vấn đề minh bạch và quan hệ với các tổ chức quốc tế cũng cần được xem xét phát triển hài hoà trong tổng quan hệ giữa môi trường và thương mại.
3. Việt Nam và quan hệ môi tr ư ờng - th ư ơng mại
R à o cản “ xanh ” trong th ư ơng mại Việt Nam đã đệ đơn xin gia nhập WTO từ năm 1995 và đang phấn đấu kết thúc các vòng đàm phán vào cuối năm 2005. Tại các cuộc đàm phán với 28 nước, vấn đề môi trường ít được chú ý so với thương mại. Trên thực tế, Việt Nam ngày càng phải đương đầu với rất nhiều các yêu cầu môi trường từ các nước phát triển. Tôm xuất khẩu của Việt Nam bị Mỹ, Cộng đồng châu Âu từ chối, trả lại nhiều do không đạt các tiêu chuẩn vệ sinh môi trường. Thịt xuất khẩu bị đe doạ vì nạn SAR và H5N1. Rau quả xuất khẩu bị ảnh hưởng vì những tin đồn về chất diệt cỏ dioxin... Không nghi ngờ gì, khi Việt Nam trở thành thành viên WTO, các yêu cầu về môi trường còn nghiêm ngặt hơn và đất nước cần chuẩn bị sẵn sàng để đối phó với các vấn đề liên quan đến thương mại - môi trường. Trong quan hệ thương mại với Việt Nam, các nước sẽ không ngừng sử dụng môi trường như một biện pháp phi thuế quan để vừa đáp ứng mục đích bảo hộ sản phẩm trong nước vừa không trái với quy định WTO và luật pháp quốc tế. Song nếu sử dụng tốt rào cản “ xanh” này, Việt Nam cũng có lợi trong việc kiểm soát xuất, nhập khẩu các sản phẩm liên quan đến môi trường, bảo vệ các ngành sản xuất trong nước. Các giải pháp đồng bộ - Điều chỉnh luật pháp trong n ư ớc phù hợp với các nguyên tắc v à các tiêu chuẩn của WTO. Việt Nam cần ban hành và sửa đổi khoảng hơn 100 luật cho phù hợp với WTO. Với tốc độ làm luật như hiện nay, Việt Nam có thể cố gắng đạt được mục tiêu này. Tuy nhiên, các luật của Việt Nam phần lớn là luật khung, không thể thực hiện khi chưa có các văn bản dưới luật quy định chi tiết. Luật ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế của Việt Nam năm 2005 khẳng định nguyên tắc trong trường hợp có tranh chấp, các điều ước quốc tế được −u tiên xemxét so với luật trong nước. Việt Nam có thể phê chuẩn và áp dụng thẳng các quy định của các Hiệp định WTO. Tuy nhiên, rất nhiều thành viên WTO không thể hài lòng với những tuyên bố, mà muốn được bảo đảm từ phía Việt Nam, việc thực thi các quy định WTO được pháp luật trong nước ghi nhận. Vấn đề môi trường, mặc dù được Việt Nam chú trọng từ năm 1992 và cam kết đi theo xu hướng phát triển bền vững, vẫn chưa thực sự được chú ý trong các vòng đàm phán và chuẩn bị cho tiến trình gia nhập WTO. Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi năm 2005 là một bước tiến khi quy định tất cả các tiêu chuẩn môi trường bắt buộc phải được áp dụng. Thế nhưng các văn bản dưới luật triển khai Luật Bảo vệ môi trường còn đang được soạn thảo. Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 cũng chưa phản ánh hết các yêu cầu của WTO về môi trường và thương mại. Việt Nam cần sớm có các quy định về cấm nhập khẩu các sản phẩm đã bị cấm ở thị trường nước ngoài, các quy định về nhãn hiệu hàng hoá thân thiện môi trường, các quy định cụ thể về thuế và phí môi trường, về các chứng cứ khoa học cho việc áp dụng các biện pháp hạn chế phù hợp với các quy định của WTO. Cần xây dựng kế hoạch cụ thể về việc sử dụng các công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường. Việc nhanh chóng áp dụng các quy định của WTO tạo điều kiện bảo vệ các doanh nghiệp Việt Nam chống lại việc lợi dụng các yêu cầu môi trường tạo rào cản bảo hộ các sản phẩm trong nước từ phía các nước khác. - Tích cực, chủ động tham gia vòng đ à m phán Doha. Yếu tố môi trường trong quan hệ thương mại cần được chú trọng, nhằm tạo được sự phát triển bền vững có lợi cho các nước đang phát triển. Chúng ta cũng cần mạnh dạn sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của các MEAs và WTO (khi là thành viên) để giải quyết một cách bình đẳng các tranh chấp thương mại quốc tế, không quá nhấn mạnh yếu tố chính trị mà chỉ coi các tranh chấp như những hoạt động thương mại bình thường. - Khắc phục tính hình thức trong việc tham gia các công − ớc quốc tế về môi tr − ờng: Việt Nam đã tham dự khoảng 20 công ước quốc tế về môi trường như Công ước khung về thay đổi khí hậu, Công ước về đa dạng sinh học, Công ước Basel, Công −ớc Stockholmvề các chất hữu cơ khó phân huỷ (POP), Nghị định thư Kyoto. Để tổ chức thực hiện các công −ớc, Việt Nam đã phân công trách nhiệm cho các bộ, ngành chủ quản. Tuy nhiên, việc thực thi các công ước môi trường còn mang tính hình thức, tổ chức thực hiện chậm, hiệu quả thấp. Công tác lập báo cáo, đánh giá thực hiện điều ước quốc tế về môi trường còn đại khái. Công tác tuyên truyền và phối hợp hoạt động chưa được chú trọng. Với việc tham gia WTO, Việt Nam cần giải quyết tốt mối quan hệ giữa các điều ước quốc tế về môi trường MEAs mà Việt Nam là thành viên với các Hiệp định WTO. Việt Nam cần nghiên cứu kỹ và có giải pháp chính sách đồng bộ về quản lý thương mại các hàng hoá và dịch vụ liên quan đến môi trường. Điều này đòi hỏi một kế hoạch phối hợp cụ thể giữa Bộ Thương mại và Bộ Tài nguyên và môi trường. Việc thành lập một cơ quan nghiên cứu các tác động giữa môi trường và thương mại và tham gia các hoạt động của CTE trong các vòng đàm phán Doha có thể là một giải pháp tốt. Các cơ quan chức năng cần sớm hoàn thiện các quy định về quản lý xuất nhập khẩu những hàng hoá nhạy cảm với môi trường, danh mục các hàng hoá thuộc loại quản lý, các hàng hoá cấm nhập, xuất khẩu, các hàng hoá thân thiện môi trường. - Ban h à nh chính sách thu hút đầu t ư ODA thông qua cơ chế phát triển sạch CDM. Đây là một trong ba cơ chế mềm của Nghị định thư Kyoto, theo đó, các nước công nghiệp có mục tiêu giảm sự phát thải hiệu ứng lồng kính có thể đầu tư các dự án vào các nước đang phát triển không có mục tiêu đó để đổi lấy một phần chỉ tiêu khí thải. Việt Nam có thể sử dụng cơ chế CDM để thu hút đầu tư cho các dự án trồng rừng của mình. - Chuẩn bị tốt nguồn lực để v ư ợt qua các r à o cản th ư ơng mại về bảo vệ môi tr ư ờng. Để làm được việc này, chúng ta cần chủ động tham gia vào quá trình xây dựng các yêu cầu kỹ thuật ở các thị trường xuất khẩu, nâng cao năng lực phân tích, đàm phán đấu tranh của các doanh nghiệp và hệ thống luật sư, nâng cao năng lực đáp ứng các tiêu chuẩn môi trường quốc tế, năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp, có chính sách hỗ trợ doanh nghiệp hợp lý. - Đẩy mạnh giáo dục, nâng cao nhận thức về thương mại và môi trường với phát triển bền vững trong các doanh nghiệp và toàn xã hội. - Các nh à hoạch định chính sách v à các doanh nghiệp cần sớm có một kế hoạch đồng bộ tính đến các yếu tố môi trường trong phát triển thương mại phù hợp với các quy định của WTO và xu hướng chung trên thế giới./.