Đặt vấn đề
Cho đến nay, giới và bình đẳng giới không còn là những khái niệm xa lạ đối với nhà khoa học, các nhà quản lý cũng như hoạch định chính sách. Ngày 21/1/2002, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 19/2002/QĐưTTg phê duyệt Chiến lược Quốc gia Vì sự tiến bộ của Phụ nữ. Việc triển khai thực hiện chiến lược này đòi hỏi các Bộ, ngành và chính quyền các cấp phải xem xét việc đưa vấn đề giới vào các chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án phát triển như là một biện pháp quan trọng của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Đưa quan điểm giới vào tất cả các loại hình hoạt động ư thường được gọi là lồng ghép giới ư là một chiến lược đã được toàn cầu chấp nhận nhằm phát huy bình đẳng giới. Dưới giác độ khoa học pháp lý, bài viết này nhằm đề cập đến việc lồng ghép giới trong quá trình Nhà nước dùng luật pháp để điều chỉnh xã hội, cụ thể từ việc xây dựng pháp luật cho đến khi đưa pháp luật vào cuộc sống bằng các hình thức khác nhau. Phải khẳng định là luật pháp của chúng ta quy định rất tốt về quyền bình đẳng nam ư nữ, thế nhưng vẫn tồn tại dai dẳng tình trạng bất bình đẳng nam – nữ trong quá trình xây dựng và thực thi pháp luật, chúng ta cần có cơ chế để lồng ghép giới, xem xét tác động về giới của các chính sách pháp luật để đạt được mục tiêu bình đẳng giới.
Tại sao lồng ghép giới
Lồng ghép giới là một khía cạnh quan trọng trong quản lý xã hội bằng pháp luật có hiệu quả. Nó đảm bảo rằng các thể chế, chính sách, chương trình đều đáp ứng các nhu cầu, mối quan tâm của phụ nữ cũng như của nam giới, phân bổ lợi ích công bằng giữa phụ nữ và nam giới. Lồng ghép giới sẽ góp phần vào tiến bộ xã hội, kinh tế, văn hoá, mang lại sự công bằng cho phụ nữ và nam giới, qua đó nâng cao trách nhiệm của chính quyền nhằm mang lại mọi thành tựu cho mọi công dân . 2 “ Lồng ghép giới được xem là phương pháp hiệu quả nhất để đạt được sự bình đẳng giới” 3 và đạt được bình đẳng giới rất quan trọng để ngăn được những tác hại khôn lường của bất bình đẳng đối với sự phát triển. 4 Khó nhận dạng và đo lường cụ thể những tổn hại do bất bình đẳng giới gây ra ở Châu á (đặc biệt là Trung Quốc), tỷ lệ tử vong của bé gái cao hơn so với bé trai rất nhiều. Đó là kết quả của những định kiến xã hội “ trọng nam, khinh nữ”. Nếu người mẹ mù chữ, dốt nát sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng chăm sóc con cái. Điều này sẽ được cải thiện rất nhiều nếu người mẹ có học vấn cao. Thu nhập của hộ gia đình cao lên gắn liền với tỷ lệ sống và mức độ dinh dưỡng cao hơn của trẻ em. Nếu thu nhập này do người mẹ quản lý thì kết quả còn khả quan hơn nhiều. Bất bình đẳng giới gây thiệt hại cho năng suất, tính hiệu quả và sự tăng trưởng kinh tế. Chẳng hạn việc phân bố các nguồn lực sản xuất giữa namư nữ không có hiệu quả gây ra những tổn thất về sản lượng, hay mức đầu tư thấp vào giáo dục cho phụ nữ làm giảm sản lượng chung của đất nước. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, các nghiên cứu đã đưa ra nhận xét là phụ nữ có nhiều quyền hạn hơn và tham gia bình đẳng hơn vào đời sống cộng đồng so với nam giới sẽ giúp các doanh nghiệp và Chính phủ trong sạch hơn, đồng thời công tác quản lý Nhà nước cũng thuận lợi hơn. Điều này giải thích vì sao mà gần đây, nhiều nước (trong đó có Việt Nam) bắt đầu quan tâm đến việc lồng ghép giới trong hoạch định và thực thi các chính sách.
Lồng ghép giới trong xây dựng pháp luật
Thực hiện được chiến lược lồng ghép giới, tức là trong mỗi quy phạm pháp luật được ban hành, các cơ quan làm luật đã ít nhiều đánh giá được mức độ tác động của quy phạm đó tới đối tượng nào, giới nào trong xã hội. Sử liệu đầu tiên có liên quan đến quyền bình đẳng nam ư nữ, được ghi nhận từ triều đại nhà Lê và trong Bộ luật Hồng Đức năm 1483 cho thấy phụ nữ được quyền bình đẳng trong thừa kế tài sản, có quyền ly hôn và được bảo vệ không bị đánh đập, xâm hại. Ngay sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được thành lập, tại bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946, Điều 9 có nói: “ Sức mạnh cả nước nằm trong tay người Việt Nam, không phân biệt dân tộc, nam nữ, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo... và phụ nữ có quyền bình đẳng với nam giới trong mọi lĩnh vực”. Các bản Hiến pháp của Việt Nam sau này vào các năm 1959, 1980 và 1992 đã khẳng định rõ hơn về quyền bình đẳng nam – nữ và nêu cao quyền của người phụ nữ. Có thể thấy rằng Việt Nam, giống như đa số các quốc gia khác trên thế giới, đang nỗ lực phấn đấu để xoá đói, giảm nghèo và thực hiện quyền bình đẳng cho nam, nữ. Trong các ngành luật khác (dân sự, hôn nhânưgia đình, đất đai, hành chính, hình sự...), nguyên tắc này đều được ghi nhận hoặc được thể hiện. Tuy nhiên, việc ghi nhận nguyên tắc bình đẳng nam nữ vào pháp luật cũng chưa hẳn phản ánh đầy đủ quan điểm lồng ghép giới bởi có những lĩnh vực của đời sống rất đặc thù, sự khác biệt giữa nam và nữ phải được thể hiện rõ trong từng quy phạm pháp luật mà nếu nhận thức không có tiếp cận giới ở đây sẽ có thể nhầm lẫn là không bình đẳng. Điều này giải thích vì sao mà trong khi luôn nói về bình đẳng nam – nữ nhưng chúng ta vẫn tìm thấy những quy phạm chỉ điều chỉnh riêng cho phụ nữ như quy phạm của luật dân sự (quyền được làm mẹ...), của luật hôn nhân gia đình (độ tuổi kết hôn, quyền của người phụ nữ có thai được xin ly hôn...), của luật lao động (độ tuổi nghỉ hưu, chế độ lao động của lao động nữ)...Vì vậy, chúng ta cũng thường nói tới quyền của phụ nữ mà không bao giờ đề cập đến quyền của nam giới. Trong những trường hợp như vậy, từ sự khác biệt giữa hai giới để mà chuẩn hoá các quy tắc xử sự trong pháp luật cho nam và nữ đã thể hiện sự lồng ghép giới trong quá trình xây dựng pháp luật, một phương tiện để đảm bảo quyền bình đẳng nam – nữ. Đặc biệt, Việt Nam chúng ta là một đất nước nông nghiệp, đa số phụ nữ Việt Nam sống ở vùng nông thôn và là lực lượng lao động chủ yếu, bản thân họ là người phải đương đầu với nhiều khó khăn nhất trong cuộc sống gia đình và ngoài xã hội. Quá trình lồng ghép giới là phương tiện để đạt mục tiêu bình đẳng giới nhưng còn là phương tiện nâng cao vị thế của người phụ nữ. Sự quan tâm đúng mức của Nhà nước đến nhóm người này giúp cho cuộc sống của bản thân họ (người phụ nữ) và gia đình họ được cải thiện và xa hơn là đời sống cộng đồng được nâng cao. Quá trình lồng ghép giới nếu chỉ dừng lại ở những chủ trương, chính sách, chiến lược chung chung là chưa đủ mà cần thiết phải thể chế hoá vào pháp luật. Vấn đề này chưa được quan tâm một cách đúng mức trong thực tế. Ngay trong kế hoạch hành động vì sự tiến bộ của phụ nữ Việt Nam đến năm 2005 do Uỷ ban quốc gia vì sự tiến bộ của phụ nữ Việt Nam soạn thảo, trong các biện pháp của kế hoạch còn ít những kiến nghị liên quan đến xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về bình đẳng giới, mà chủ yếu chỉ tập trung vào một số nội dung còn chung như rà soát văn bản pháp luật, công tác tuyển dụng và đề bạt cán bộ trong bộ máy nhà nước , 5 vấn đề lao động nữ. Trong khi đó, có rất nhiều những vấn đề khác liên quan đến các mục tiêu hết sức cơ bản trong Kế hoạch này nhưng không được đề cập đến dưới phương diện pháp luật. Theo quan điểm của chúng tôi, nếu không bắt nguồn từ việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thì không thể thực hiện được mục tiêu bình đẳng giới. Bởi vì khi luật hoá một chính sách cũng có nghĩa là thiết lập cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện một mục tiêu. Chẳng hạn, để đạt được mục tiêu thực hiện quyền bình đẳng của phụ nữ trong lĩnh vực lao động, việc làm, một biện pháp cụ thể là: “ tăng cường đào tạo nghề và khả năng tiếp cận các nguồn lực kinh tế” . Với biện 6 pháp này, về phương diện xây dựng pháp luật, Nhà nước đã tiến hành sửa đổi Luật đất đai và quy định trong Luật đất đai mới năm 2003 một qui định làm thay đổi vị thế của người phụ nữ, đó là quy định liên quan đến Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ nay trở đi phải ghi tên cả vợ và chồng. Với một quy định pháp luật như vậy, chắc chắn vị thế của người phụ nữ trong gia đình và ngoài xã hội sẽ thay đổi, họ có khả năng để tiếp cận các nguồn lực kinh tế trong xã hội hơn
Vì vậy, nhằm thực hiện các mục tiêu bình đẳng giới, các ngành, các cấp phải có cách tiếp cận lồng ghép giới trong quá trình đưa ra các chủ trương, chính sách và phải có kế hoạch cụ thể trong việc xây dựng (sửa đổi, bổ sung) các quy phạm pháp luật bảo đảm rằng mỗi giới thực sự phát huy được thế mạnh của mình. Chúng tôi cho rằng với cách thức lồng ghép giới bằng cách đưa vào trong Luật đất đai năm 2003 một quy định pháp luật như trên có thể xem là một “ hình mẫu ” của việc xây dựng pháp luật có tính đến yếu tố giới. Bởi vì, quá trình lồng ghép không chỉ là những đề nghị mà đã chuyển thành những quy phạm bắt buộc nhằm thay đổi thực tế. Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam đã trình lên Uỷ ban thường vụ Quốc hội việc xây dựng và ban hành Luật bình đẳng giới, trong đó nội dung cơ bản đề cập đến các nguyên tắc bình đẳng giới trong luật pháp, chính sách, trách nhiệm của Nhà nước, tổ chức, xã hội, công dân và thực thi luật pháp chính sách; những cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá việc lồng ghép giới và hiệu quả thực thi luật pháp, chính sách về bình đẳng giới ... Hội liên hiệp phụ nữ 7 Việt Nam cho rằng, rất cần phải xây dựng luật này bởi chúng ta đang thiếu một cơ chế thực hiện luật pháp, chính sách về bình đẳng giới, một công cụ để giám sát và đánh giá hiệu quả của việc thực hiện pháp luật về bình đẳng giới. Chúng tôi cho rằng, vấn đề này cần được nghiên cứu từ phương diện khoa học pháp lý: có cần hay không một luật riêng dành cho bình đẳng giới trong hệ thống văn bản pháp luật thực định của Việt Nam? Hay một cán bộ khoa học nghiên cứu về phụ nữ cũng đã từng có đề xuất “ cần có các điều luật chính thức quy định trách nhiệm của nam giới trong việc chia sẻ công việc gia đình với vợ, con họ để tạo điều kiện giải phóng phụ nữ thực sự” . 8 Câu trả lời dành cho các nhà khoa học pháp lý. Nhưng phải thấy rằng, kinh nghiệm nhiều năm qua cho thấy chỉ có chính sách và đường lối tốt thôi thì chưa đủ mà cần phải hoàn thiện một cơ chế hoạt động để đưa đường lối, chính sách đó vào cuộc sống.
Lồng ghép giới trong áp dụng pháp luật
Nếu tiếp cận từ góc độ thực hiện pháp luật – tức là việc đưa pháp luật vào đời sống xã hội, quá trình lồng ghép giới gặp phải nhiều khó khăn hơn xuất phát từ đặc thù của xã hội và con người Việt Nam. Về lý thuyết cũng như thực tiễn, thực hiện pháp luật là một quá trình tiếp theo và diễn ra ngay sau quá trình xây dựng pháp luật. Về cơ bản, khoa học pháp lý khẳng định có các hình thức thực hiện pháp luật như: tuân thủ pháp luật (đối với những quy phạm pháp luật cấm), thi hành pháp luật (đối với những quy phạm pháp luật quy định về nghĩa vụ), sử dụng pháp luật (đối với những quy phạm pháp luật quy định về quyền) và cuối cùng là áp dụng pháp luật (ADPL). Hình thức ADPL có thể hiện thực hoá mọi quy phạm pháp luật, chỉ do Nhà nước đứng ra tổ chức thực hiện khi mà những chủ thể của pháp luật không thể tự mình thực hiện các quy phạm pháp luật. Việc khẳng định những vấn đề mang tính lý luận trên sẽ có ý nghĩa khi chúng ta tiến hành lồng ghép giới trong quá trình thực hiện pháp luật. ở đây chúng tôi chỉ đề cập đến việc áp dụng pháp luật (ADPL) bởi vì trong thực tế đa số các trường hợp pháp luật đi vào cuộc sống thông qua hình thức này. Về lý luận, ADPL là một hình thức thực hiện pháp luật đặc biệt, là một quá trình cá biệt hoá những quy phạm pháp luật vào các trường hợp cụ thể đối với các chủ thể pháp luật cụ thể, do Nhà nước thông qua những thiết chế của nó thực hiện. ADPL xuất hiện trong những trường hợp khi quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể pháp luật không mặc nhiên phát sinh hoặc không mặc nhiên được thừa nhận nếu không có sự can thiệp của Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực công. Do vậy, việc lồng ghép giới trong quá trình ADPL trước tiên thuộc về trách nhiệm của chủ thể ADPL, cụ thể là công chức, viên chức, tổ chức đại diện cho Nhà nước hoặc do Nhà nước trao quyền và sau đó mới đến đối tượng của hoạt động ADPL. Lồng ghép trong trường hợp này đòi hỏi trước tiên các chủ thể ADPL khi áp dụng một quy phạm pháp luật nào đó phải thấy được tác động của quy phạm đó tới giới nào, nam hay nữ. Thậm chí, vì ADPL là một hoạt động mang tính sáng tạo nên chủ thể ADPL có thể “ linh hoạt ” lựa chọn một phương án mà mang lại cơ hội, khả năng tiếp cận cho giới nữ hơn, trong khi không ảnh hưởng đến quyền lợi của nam giới. Vì vậy, các chủ thể ADPL phải là người chủ động trước tiên vượt qua những thách thức sau đây: ư Quan niệm rập khuôn và định kiến giới nặng nề: Mặc dù Chính phủ Việt Nam có những cam kết mạnh mẽ đối với việc thực hiện bình đẳng giới, thể hiện bằng việc đưa ra các quy định pháp lý, tham gia các Công ước quốc tế, thành lập mạng lưới các Ban Vì sự tiến bộ phụ nữ ở tất cả các bộ, ngành, trong các tỉnh, thành trong cả nước, song quan niệm và cách ứng xử của xã hội vẫn còn ảnh hưởng khá rõ của chế độ phụ hệ. Truyền thống gia trưởng vẫn giữ vai trò chủ đạo trong các quan hệ gia đình, đặc biệt là ở nông thôn Việt Nam. Trong gia đình và ngoài xã hội, phụ nữ Việt Nam vẫn giữ một vai trò thứ yếu so với nam giới. Trong các ca dao, tục ngữ và trong dạy dỗ truyền thống đều rập khuôn những điều phụ nữ và nam giới nên làm và không nên làm. Trong đó, cùng một vấn đề như nhau nhưng chỉ ủng hộ cho nam giới. Định kiến giới trong gia đình và xã hội sẽ cản trở sự phát hiện và phát triển tiềm năng của phụ nữ. ư Nhận thức các vấn đề về giới trong các ngành, cấp và trong đội ngũ cán bộ, công chức Nhà nước còn hạn chế. Từ đó sẽ thiếu năng lực để lồng ghép giới khi quyết định ADPL vào một trường hợp cụ thể. Các chủ thể ADPL cần được trang bị kỹ năng thống kê có tách biệt theo giới tính, kỹ năng tiến hành phân tích giới; các hệ thống kiểm tra, đánh giá có hiệu quả... Một số liệu thống kê của ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn cho thấy: Trong cuộc điều tra nhận thức và kiến thức về giới của 270 cán bộ trong ngành, mặc dù 47% các cán bộ được điều tra cho rằng họ hiểu rõ về giới và bình đẳng giới, và 46% nói rằng họ hiểu các khái niệm đó ở mức độ nào đó, song chỉ có 1,6% các cán bộ này có thể giải thích đúng được khái niệm “ Giới ”. Hơn một nửa trong số họ hiểu hoàn toàn sai về thuật ngữ này. Tương tự như vậy, chỉ có 1,2% trong tổng số các cán bộ được hỏi thể hiện là có hiểu biết đầy đủ về khái niệm “ bình đẳng giới” . Do vậy, công tác tuyên truyền, huấn 9 luyện về giới là rất cần thiết. ư Bất bình đẳng trong tiếp cận và kiểm soát các nguồn lực. Mặc dù đã có những tiến bộ rõ rệt trong việc cải thiện địa vị của đại đa số nhân dân (đặc biệt là ở nông thôn) nhưng vẫn còn những chênh lệch giữa phụ nữ và nam giới trong việc tiếp cận và kiểm soát các nguồn lực chủ yếu, thậm chí là quyết định sinh kế của nhà nông như đất đai, nước, tín dụng... Trên thực tế phụ nữ đang đối diện với nhiều bất bình đẳng, điều này thể hiện trên các khía cạnh như: Gánh nặng công việc gia đình, sự hạn chế về kinh tế và chính trị, các định kiến giới nặng nề, và bạo lực (thể chất và tinh thần)... Điều này hạn chế khả năng, cơ hội của phụ nữ tiếp cận đến các nguồn lực. Cuối cùng, phải khẳng định rằng không có một khuôn mẫu nhất định hay “ con đường chung” để lồng ghép giới. Để thực hiện thành công chiến lược lồng ghép giới trong đời sống luật pháp, thay đổi nhận thức, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ là cần thiết. Trong quá trình làm luật và thực thi luật, việc kiểm tra, đánh giá và phân tích được tác động tới các
đối tượng có tiêu chí giới hết sức quan trọng để đảm bảo rằng nam giới và phụ nữ là những đối tác thực sự. * * * Bình đẳng giới là vấn đề trung tâm của phát triển – bản thân nó đã là một mục tiêu phát triển, đồng thời cũng là một yếu tố nâng cao khả năng tăng trưởng của quốc gia, xoá đói giảm nghèo và quản lý nhà nước có hiệu quả. Vì thế, nâng cao sự bình đẳng giới là một phần quan trọng trong chiến lược phát triển nhằm cho phép tất cả mọi người, cả phụ nữ và nam giới, thoát khỏi cảnh đói nghèo và nâng cao mức sống. Tạo quyền cho phụ nữ không có nghĩa là hạn chế quyền của nam giới. Bình đẳng giới không có nghĩa là san sẻ quyền lực của nam giới cho phụ nữ. Vấn đề là nâng cao năng lực cho phụ nữ nhằm đạt tới sự hài hoà về lợi ích của cả hai giới. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Bởi thế để quản lý có hiệu quả, trong quá trình xây dựng và áp dụng pháp luật, thực hiện lồng ghép giới vừa là cơ chế vừa là phương tiện để đạt được mục tiêu bình đẳng giới và nâng cao vị thế của người phụ nữ Việt Nam.