Chính sách đặc thù đối với thủ đô: Kinh nghiệm nước ngoài và một số kiến nghị
01/01/2002
Thủ đô là trung tâm quyền lực, nơi diễn ra các quyết định chính trị ảnh hưởng tới tương lai của một dân tộc, của khu vực, và đôi khi là của toàn thế giới. Khác với các đô thị khác, thủ đô có chức năng đảm bảo cho tính tập trung và lâu dài của quyền lực, tạo điều kiện thực hiện công việc quản lý đất nước một cách có hiệu quả. Quy hoạch và phát triển thủ đô vì lẽ đó phải góp phần thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế và xã hội của thủ đô. Xây dựng pháp luật và chính sách đặc thù đối với thủ đô là một bộ phận quan trọng không thể thiếu được trong quá trình này. Bài viết dưới đây nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng chính sách đặc thù đối với thủ đô của một số nước trên thế giới và kiến nghị giải pháp trong quá trình xây dựng chính sách đặc thù cho Thủ đô Hà Nội.
I. Vai trò, vị thế thủ đô ở một số nước phát triển, đang phát triển và trong khu vực
Quy hoạch phát triển thủ đô qua các thời kỳ lịch sử
Việc quy hoạch các thủ đô trên thế giới đã có một lịch sử phát triển lâu đời. Ngay từ thời tiền sử, dấu ấn trong các thư tịch cổ, dấu ấn trong các khai quật về các thành phố cổ ở Ai Cập, Trung Hoa, ấn Độ và các nước khác ở Trung Đông đã cung cấp nhiều bằng chứng về các chính sách đặc thù xây dựng các cố đô, ví dụ như: quy hoạch thủ đô theo một hệ thống đường phố nhất định; phân chia thành các quận và khu vực có những chức năng hành chính, tín ngưỡng, thương mại riêng biệt; xây dựng các tiện ích công cộng như hệ thống cấp thoát nước.
Trong thời trung cổ, với sự lớn mạnh của tầng lớp thương nhân, các chính sách phát triển đô thị có những bước phát triển mới, tập trung vào quy hoạch các khu thương mại, chợ, quảng trường, các trung tâm quân sự, pháo đài, thành trì. Trong thế kỷ XIV, dân số trong các đô thị đã gia tăng. Thủ đô thời trung cổ cũng đảm nhận dần các chức năng hậu cần phục vụ quân sự. Mặc dù vậy, các tiện tích công cộng của thủ đô trong thời kỳ này còn rất sơ khai và nghèo nàn.
Bước sang thời kỳ cận và hiện đại, cùng với sự phát triển của chủ nghĩa tư bản, dân số và quy mô các thủ đô cũng như đô thị đã gia tăng nhanh chóng. Với sự xuất hiện của đường sắt, ô tô, tàu điện, tàu điện ngầm, xe buýt, mạng lưới giao thông và các tiện ích công cộng đã được thay đổi mang tính cách mạng. Việc quy hoạch đô thị đã đảm nhận ngày càng nhiều hơn các chức năng xã hội, quy hoạch đô thị trở thành đối tượng lập pháp. Anh Quốc đã ban hành Luật quy hoạch đầu tiên trên thế giới vào năm 1909. ở Hoa Kỳ, hội nghị quốc gia đầu tiên về quy hoạch đô thị cũng đã được tổ chức vào năm 1907. Paris, Berlin hay Tôkyô đều đã phát triển mở rộng nhanh chóng về quy mô, trở thành những đô thị tậptrung quyền lực chính trị cũng như kinh tế của các nhà nước quốc gia.
Tuy nhiên, cũng trong thế kỷ XX, xu hướng phân quyền cho chính quyền các địa phương (mở rộng tự quản địa phương) và sự hình thành các thiết chế chính trị đa quốc gia (Liên minh Châu Âu, Liên Hợp Quốc, Tổ chức thương mại thế giới, NATO, các tổ chức khu vực...) cũng đã ảnh hưởng đến tính tập trung quyền lực kinh tế và chính trị của các thủ đô. Cuối thế kỷ này, thủ đô thường không còn là các trung tâm quyền lực chính trị tuyệt đối theo nghĩa cổ điển.Thêm nữa, cuộc cách mạng công nghệ, thông tin và sự thay đổi của đời sống kinh tế theo xu hướng toàn cầu hoá cũng ảnh hưởng đến vai trò truyền thống của thủ đô. Nếu như thành trì là tượng trưng quyền lực trung tâm trong thời phong kiến, công xưởng, xí nghiệp là tượng trưng cho thời đại công nghiệp tư bản, thì ngày nay các ngân hàng, trụ sở điều hành của các công ty trong các toà nhà hành chính mới là biểu tượng của tập trung quyền lực. Dịch vụ ngày càng chiếm một tỷ trọng lớn và quan trọng hơn trong đời sống kinh tế. Những điều kiện mới của các xu hướng chính trị phân quyền cho địa phương, của cách mạng công nghệ và làn sóng toàn cầu hoá, những thách thức về bùng nổ dân số, các vấn đề môi trường, lao động và an sinh xã hội trong những năm đầu của thế kỷ XXI đã ảnh hưởng đến quá trình quy hoạch một thủ đô hiện đại.
Những thành tố chính tác động đến vai trò và vị thế của thủ đô
Các thủ đô không giống với các thành phố khác, bởi thủ đô thường là nơi tập trung của quyền lực chính trị, kinh tế và đầu não của bộ máy hành chính. Vai trò, vị thế của thủ đô của các nước trên thế giới được xác định bởi các thành tố chính dưới đây:
Trung tâm quyền lực: Thủ đô thường là nơi tạo lập ra ý chí chính trị và quyết định các quyết sách lớn của nhà nước, thường là nơi đặt trụ sở các cơ quan quyền lực chính trị và nhà nước. Trụ sở ban lãnh đạo các đảng phái chính trị, nghiệp đoàn, các cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan ngoại giao đều được đặt ở thủ đô. Tuy nhiên, trong các nhà nước có phân chia và đối trọng quyền lực, ví dụ như ở Hoa Kỳ, CHLB Đức, Pháp hoặc Anh, quyền lực tư pháp không tập trung tại thủ đô, các toà án hiến pháp và các toà tối cao thường được đặt tại nhiều thành phố, chứ không tập trung ở thủ đô.
Trung tâm kinh tế: Thông thường, các thủ đô đồng thời là các trung tâm công nghiệp, tài chính và ngân hàng, cũng như các trung tâm thông tin. London, Paris, Mexico City hay Bangkok thuộc mô hình thủ đô này. Nối tiếp truyền thống là nơi tiếp nhận đầu tư và đầu não của chế độ thuộc địa trước kia, thủ đô của các nước đang phát triển thường đồng thời là các trung tâm kinh tế. Tuy nhiên, do những điều kiện lịch sử khác nhau, nhiều thủ đô không đảm nhận được chức năng trung tâm kinh tế, ví dụ: Washington D.C (Hoa Kỳ), Bern (Thụy Sĩ), Ankara (Thổ Nhĩ Kỳ), Bonn (thủ đô CHLB Đức trước kia) hay Ottawa (Canada) hoặc Pretoria (Nam Phi). Các thủ đô này nhỏ bé và không thể so sánh được với các trung tâm kinh tế lớn trong các quốc gia đó. Mặc dù vậy, khu vực công chức và lao động trong hành chính công cũng như các dịch vụ kèm theo làm cho những thành phố này có ý nghĩa kinh tế khác biệt với các đô thị khác.
Trung tâm hành chính: Khoa học chính trị và quản lý hành chính ngày càng nhấn mạnh sự phân biệt giữa chính khách và công chức, giữa các thiết chế chính trị và bộ máy hành chính. Ngoài chức năng là trung tâm của các tổ chức quyền lực chính trị (Quốc hội, Chính phủ), thủ đô thường cũng là nơi đặt trụ sở các bộ và các cơ quan điều hành khác của chính phủ, nơi đặt các sứ quán các nước cũng như trọngđiểm của nhiều thủ tục hành chính, giao lưu trong và ngoài nước. Trong thời đại thông tin, chức năng này cũng có thể được san sẻ cho những thành phố khác, như: một số bộ phận hành chính có thể được tản về cho các địa phương khác nhau, ví dụ: một số bộ của Chính phủ CHLB Đức có cơ sở đặt tại Berlin và Bonn, Bộ Quốc phòng Hoa Kỳ (Pentagon) cũng đặt bên ngoài Washington, D.C.
Trung tâm văn hoá: Do thủ đô là nơi tập trung quyền lực và đại diện cho các quốc gia, cho nên từ kiến trúc đô thị, đến đời sống văn hóa, thủ đô các nước thường có những điểm khác biệt so với các đô thị khác. Điều này thể hiện ở sự tập trung các cơ sở văn hóa, đào tạo, hệ thống thông tin đại chúng cũng như mối giao lưu với thế giới bên ngoài. Sự bao cấp của Chính phủ cho việc xây dựng và sử dụng các công trình văn hóa (công viên, nhà hát, bảo tàng, sân vận động?) làm cho thủ đô có nhiều ưu thế hơn so với các đô thị khác trong lĩnh vực văn hóa.
Truyền thống dân tộc, trung tâm tôn giáo, tín ngưỡng: Đối với các nước có nền văn minh lâu đời, thủ đô còn là trung tâm của truyền thống lịch sử, trung tâm tôn giáo và tín ngưỡng (ví dụ Athen, Jerusalem, Rôma, Kyodo?). Theo một nghĩa như vậy, thủ đô đôi khi được xem như biểu tượng của một dân tộc, một quốc gia.
II. Cơ chế chính sách, luật pháp đặc thù đối với thủ đô của một số nước
Cơ sở hiến pháp, địa vị hành chính đặc biệt
Từ những vị trí đặc biệt như đã phân tích ở trên, thủ đô của các nước thường có một vị trí pháp lý tương đối đặc biệt. Trong một số nhà nước liên bang, ví dụ CHLB Đức, Liên bang Nga, Malaysia hay Canada, thủ đô có quy chế của một bang, có đại diện tham gia Hội đồng liên bang (Thượng viện). Một số đô thị khác, ví dụ như London trực tiếp được quản lý hành chính bởi Chính phủ, hoặc Washington
D.C. có địa vị pháp lý của một quận trực thuộc Chính phủ liên bang, một truyền thống đã được duy trì từ những năm 1800 khi hình thành Hợp chủng quốc Hoa Kỳ. ở Trung Quốc, Thủ đô Bắc Kinh là một trong ba thành phố lớn trực thuộc Chính phủ trung ương, có địa vị pháp lý như một tỉnh (bên cạnh Thượng Hải và Thiên Tân).
Với tư cách là các bang trong nhà nước liên bang hoặc các tỉnh trong các nhà nước đơn nhất, thủ đô có quyền tự quản địa phương độc lập, bắt đầu từ việc thành lập các cơ quan quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp), cho đến hoạch định chính sách, ban hành pháp luật (văn bản luật và văn bản pháp quy thi hành luật). Thường xuất hiện sự phân chia rạch ròi giữa thẩm quyền của thủ đô với tính cách là một địa phương và chính phủ trung ương. Thông thường, các chính sách quản lý kinh tế, xã hội, giáo dục, xây dựng, thậm chí an ninh và cảnh sát đều do các bang quyết định bởi các cơ quan quyền lực riêng của mình. Thủ đô thường có đại diện trong thượng viện, các đạo luật của liên bang khi thông qua đều cần đến sự đồng ý của thượng viện.
Chính sách về tài chính, ngân sách
Sự độc lập của thủ đô với tính chất là một bang trong lĩnh vực ngân sách được pháp luật một số nước quy định trong hiến pháp. Về nguyên tắc, với tư cách là một bang, thủ đô phải tự chịu trách nhiệm cho các khoản thu chi ngân sách. Để làm được điều đó, pháp luật thuế có nhiều quy định nhằm:
- Xác định các loại thuế, lệ phí và đóng góp khác mà thủ đô được thu và sử dụng;
- Xác định các loại thuế thủ đô được uỷ nhiệm thu và uỷ nhiệm chi;
- Các thức phân chia và bù trừ các nguồn thuế giữa chính phủ trung ương và các bang sau mỗi năm tài chính.
Chính sách về đầu tư, xây dựng, quản lý đô thị tại một số thành phố
Moscow: Thủ đô Moscow tiếp nhận phần lớn đầu tư nước ngoài trực tiếp của Nga (chiếm gần 67% lượng FDI đầu tư từ năm 1994), chiếm tới 80% nguồn thu thuế toàn liên bang và đóng góp 30% cho ngân sách liên bang, là nơi tập trung gần 85% các nguồn lực tài chính toàn liên bang, là nơi tập trung các thị trường tiêu dùng lớn, chiếm gần 28% doanh thu hàng hoá của toàn liên bang.
Trong cơ chế chính sách về đầu tư nước ngoài của liên bang thì Moscow và một số thành phố, vùng đặc biệt khác được coi là những đối tượng đặc biệt quan trọng. Chính quyền Moscow có thẩm quyền ban hành các cơ chế chính sách địa phương nhằm tăng cường thu hút đầu tư nước ngoài vào thành phố. Ví dụ như: các công ty đầu tư nước ngoài có thể mua quyền sử dụng dài hạn các lô đất với thời gian thuê tối đa là 49 năm và có thể kéo dài thời gian thuê tiếp thêm 49 năm; chính quyền thành phố Moscow có quyền thu hút các nguồn tín dụng với bảo đảm vốn vay bằng ngân sách của thành phố; có thể đảm bảo các khoản đầu tư và tín dụng bằng tài sản; chính quyền thành phố có thể trợ cấp, cắt giảm một số khoản thuế (bao gồm thuế thu nhập và thuế tài sản) cho các dự án đầu tư đem lại những lợi ích xã hội quan trọng đối với thành phố.
Về các loại thuế liên bang và thuế địa phương: Các công ty, cá nhân nước ngoài là đối tượng đánh thuế của thuế liên bang (áp dụng cho toàn liên bang, trong đó có Moscow). Thuế tài sản và thuế thu nhập cá nhân cũng tuân theo các điều khoản của luật thuế của toàn liên bang. Theo pháp luật hiện hành, một số thuế suất đang được áp dụng ở Moscow như sau:
- Thuế lợi tức (30%);
- Thuế tài sản (1,5%/năm, có định giá lại tài sản hàng năm);
- Thuế VAT (20%).
Bắc Kinh: Từ khi thực hiện cải cách, kèm với đó là sự phát triển kinh tế với tốc độ cao và tiến trình đô thị hoá ngày càng gia tăng, Trung Quốc đã xác định một số các thành phố trọng điểm và tiến hành những biện pháp áp dụng nhằm tạo điều kiện cho các thành phố này có những điều kiện cạnh tranh với các thành phố khác trên thế giới, cụ thể một số điểm chính sau:
a) Giao quyền cho các thành phố (đã được lựa chọn) được phép làm thí điểm tổng hợp về cải cách mở cửa đô thị. Trước hết là xây dựng cơ chế thị trường xã hội chủ nghĩa, thành phố thí điểm phải đi đầu trong việc hoà nhập với quỹ đạo của thị trường quốc tế. Việc thí điểm này được thực hiện dưới sự "lãnh đạo thống nhất của trung ương, dưới sự điều hành vĩ mô thống nhất và theo khuôn khổ của thị trường thống nhất cả nước". Về tiến độ thực hiện là phải cố gắng đi nhanh nhưng phải đi từng bước.
b) Phải tạo ra các điều kiện cần thiết để các tổ chức tín dụng, ngân hàng lớn, trụ sở của các công ty lớn trong và ngoài nước đặt tại thành phố. Nhà nước di chuyển các trụ sở chính của các ngân hàng lớn hoặc của ngành nghiệp vụ lớn tới các thành phố thí điểm; căn cứ vào những yêu cầu của đô thị trung tâm để đẩy nhanh, nới rộng việc cấp phép cho các tổ chức tiền tệ nước ngoài và nới rộng phạm vi kinh doanh nhằm thu hút ngày càng nhiều ngân hàng, các tổ chức tiền tệ nước ngoài và các công ty xuyên quốc gia đến đặt trụ sở chính.
c) Mở rộng quyền tự chủ và lập pháp, thành phố thí điểm sẽ là nơi mở cửa thoáng nhất, trình độ quốc tế hoá cao nhất, có hoạt động tiền tệ ngân hàng mạnh nhất, có khả năng tốt nhất trong việc tiếp nối với các thông lệ và tập quán quốc tế. Ví dụ, thành phố có các quyền tự chủ như: cho phép phát hành trái phiếu xây dựng; xác định và điều chỉnh các thuế suất; huy động vốn nước ngoài; di chuyển vốn; cho phép tự quy định về xuất nhập cảnh; trong khuôn khổ chung của luật pháp, cho phép cơ quan lập pháp của thành phố được quyền đi trước cả nước trong việc lập pháp thuộc các lĩnh vực kinh tế, trong đó đặc biệt chú trọng tới những lĩnh vực cần phải tiếp cận với thị trường thế giới, nhằm đẩy nhanh việc hình thành thể chế và cơ chế mới.
Singapore: Là một quốc gia thành thị, Chính phủ trung ương cũng đồng thời là chính quyền thành phố, các cơ quan chức năng của thành phố, đồng thời cũng do Chính phủ trực tiếp quản lý. Singapore đất chật, người đông, tài nguyên thiên nhiên khan hiếm, do đó các nhà lãnh đạo hết sức coi trọng việc thu hút vốn nước ngoài để phát triển kinh tế. Có thể xem xét một vài kinh nghiệm sau:
Một là, Singapore luôn có sự cam kết và mối quan hệ chặt chẽ giữa các cấp lãnh đạo cao nhất, từ công tác nhà ở tới các vấn đề phát triển kinh tế. Nếu thiếu sự cam kết mang ý nghĩa chính trị, việc thực thi các kế hoạch sẽ đầy những khó khăn, thách thức. Trong thực tế, từ năm 1959 các thể chế chính trị đã luôn không ngừng hỗ trợ trực tiếp và cụ thể đối với việc thực hiện các kế hoạch, quy hoạch đã đề ra.
Các kết quả đạt được về nhà ở, phát triển kinh tế, quản lý phát triển đô thị, giải quyết tốt vấn đề môi trường luôn được coi là thước đo những cam kết của các cấp chính quyền.
Hai là, Singapore luôn xác định rõ ràng các ưu tiên phát triển cũng như các thách thức, trở ngại. Sau khi đã xác định rõ các ưu tiên, các cơ quan hành chính, cơ quan lập pháp tập trung tạo môi trường cơ chế, chính sách thực thi và hỗ trợ các mục tiêu ưu tiên đã đề ra. Từ kinh nghiệm thực tế của Singapore, điều đặc biệt quan trọng là các cơ chế, chính sách trên luôn theo sát và được điều chỉnh phù hợp với những thay đổi của tình hình thực tế. Trong cơ cấu quản lý hành chính, Singapore thông qua cơ chế tổ chức tập trung để tránh trùng lắp, quan liêu, cạnh tranh. Như vậy, trong khi các nước phương Tây sử dụng hình thức phi tập trung, coi phân quyền tối đa là chìa khoá phát triển, thì Singapore cho một minh hoạ thú vị là họ sử dụng mô hình quản lý hành chính tập trung với thẩm quyền cao nhất cũng nhằm để phối hợp tốt hơn, bảo đảm khả năng thực thi cao nhất các kế hoạch, quy hoạch.
Tôkyô: Tôkyô- Thủ đô Nhật Bản không chỉ có chức năng là trung tâm kinh tế, tiền tệ mà còn là trung tâm chính trị quốc gia, trung tâm sản xuất công nghiệp hiện đại. Tôkyô có vai trò to lớn như vậy vì một số nguyên nhân chính sau:
Thứ nhất, do Chính phủ trung ương tăng cường quản lý kinh tế. Trước và sau chiến tranh thế giới thứ hai, đặc biệt là trong giai đoạn xây dựng lại nền kinh tế, Chính phủ trung ương nắm toàn quyền quyết định mọi chính sách quan trọng về kinh tế, vì vậy mọi công ty, xí nghiệp quan trọng đều phải đặt trụsở chính tại Tôkyô để tiếp cận với cơ quan chính quyền.
Thứ hai, Tôkyô là nơi đầu nguồn cung cấp các thông tin, tin tức (do liên hệ giữa các công ty và Chính phủ trung ương đòi hỏi các công ty phải nhanh chóng nắm bắt các thông tin chính xác, nhanh chóng để có thể có các quyết định đúng đắn trong kinh doanh).
Thứ ba, Tôkyô là nơi tập trung mạng lưới thương nghiệp, tạo thuận lợi cho thu thập và sử dụng thông tin, thúc đẩy các công ty tập trung tại đây. Tôkyô có những điều kiện giao thông thuận tiện, sức lao động dồi dào, đội ngũ nhân tài khoa học- kỹ thuật công nghệ lớn mạnh, hệ thống dịch vụ đầy đủ, thị trường hàng công nghiệp rộng lớn.
Bên cạnh các chính sách quản lý đô thị chung, Chính phủ đã ban hành các văn bản luật chủ yếu đặc thù sau: Luật về khu vực thủ đô; Luật về các khu khai thác phát triển thuộc khu đô thị Thủ đô Tôkyô; Luật hạn chế công nghiệp tại khu đô thị cũ thuộc khu vực thủ đô; ban hành "Dự thảo quan niệm về cải tạo thủ đô" và "Quy hoạch dài hạn của quận Tôkyô lần thứ hai".
Từ năm 1987, Nhật Bản đã biên soạn "Kế hoạch khai thác tổng hợp toàn quốc lần thứ tư", trong đó nêu "Tập hợp đô thị Tôkyô, với tính chất là một cứ điểm của vòng cung Thái Bình Dương, là khu đại đô thị trụ cột thế giới, dự báo thành phố sẽ đảm nhận một cách tập trung chức năng tiền tệ quốc tế, thông tin quốc tế, và các chức năng thành thị với chức năng thành phố thế giới và trình độ thế giới: vai trò của nó với tính cách là địa bàn giao lưu mang tính thế giới sẽ tăng lên". Để tăng cường quốc tế hóa thành phố, Nhật Bản đã nêu lên 4 biện pháp bao gồm: đẩy mạnh hoạt động giao lưu quốc tế; xây dựng các cơ quan giao lưu quốc tế; xây dựng các phương tiện nhằm giáo dục tính quốc tế cho cư dân đô thị và xây dựng thành phố trở thành nơi mà người nước ngoài cảm thấy thân thiết.
Chính sách quản lý doanh nghiệp, phát triển kinh doanh
Trong những công bố mới đây của mình, Kuebler, chuyên gia hàng đầu về pháp luật kinh doanh của CHLB Đức đã buộc phải thừa nhận rằng, mô hình quản lý doanh nghiệp ở Châu Âu đã tỏ ra có nhiều điểm bất hợp lý so với pháp luật và chính sách khuyến khích kinh tế của Hoa Kỳ. Tại đây, môi trường kinh doanh mang tính cạnh tranh không chỉ diễn ra giữa các bang, mà còn diễn ra giữa các đô thị, giữa các địa phương. Việc điều tiết chính sách tại cấp địa phương có một vai trò lớn trong việc khuyến khích kinh tế phát triển. Trong một bài nghiên cứu, sau khi khảo sát kinh nghiệm lập quy của một số thành phố của Hoa Kỳ như San Diego, New York City, Colorado, Adrian T. Moore và Tom Rose đã đi đến một số kết luận như sau:
Thứ nhất, các giấy phép hành nghề mà địa phương cấp và quản lý đã không phát huy được tác dụng trong việc điều tiết kinh doanh. Việc cấp phát một cách hạn chế các giấy phép hành nghề này thường dẫn đến nhiều tiêu cực trong bộ máy hành chính, độc quyền trong kinh doanh và cản trở cạnh tranh. Vì lẽ đó, nhiều đô thị ở Hoa Kỳ đã mạnh dạn xóa bỏ những quy định trước đây về cấp phép hành nghề, ví dụ cho các nghề xây dựng, taxi, khách sạn và nhà trọ, chiếu phim và biểu diễn nghệ thuật, buôn bán đồ cũ, dịch vụ giải trí, vận tải, dịch vụ trông xe, buôn bán lưu động, v.v...
Thứ hai, song song với việc đơn giản hóa thủ tục kinh doanh, các đô thị lớn của Hoa Kỳ đều khuyến khích cạnh tranh tư nhân. Họ cho rằng, cạnh tranh là một sự điều tiết thị trường có hiệu quả và có lợicho người tiêu dùng. Chức năng quản lý kinh tế của các đô thị là khuyến khích và điều tiết cạnh tranh.
Thứ ba, trong tiến trình cải cách quá trình lập quy và giám sát thực hiện các quy định pháp luật tại đô thị, một số đô thị của Hoa Kỳ đã tìm cách giám sát chi phí lập quy, tìm cách đánh giá hiệu quả của chính sách trong tương quan với lợi ích cộng đồng. Xóa bỏ các rào cản pháp lý, làm cho các chính sách và quy định tại địa phương ngày càng trở nên đơn giản, dễ hiểu, minh bạch chính là làm cho việc quản lý kinh tế ngày càng trở nên ít tốn kém và mang lại hiệu quả cao hơn.
III. Kinh nghiệm và kiến nghị xây dựng chính sách đặc thù cho Thủ đô Hà Nội
Kinh nghiệm quốc tế về chính sách đặc thù đối với Thủ đô đã được tổng kết và ghi nhận tại Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 15/ 12/ 2000 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô trong thời kỳ 2001-2010 cũng như trong Pháp lệnh Thủ đô năm 2001. Để góp phần thực hiện chủ trương đã được nêu tại Chương III của Nghị quyết kể trên, sau khi xem xét kinh nghiệm một số nước, có thể đi đến một số kết luận và mạnh dạn kiến nghị một số chính sách cụ thể như sau:
1. Phân định quyền hạn giữa trung ương và Thủ đô
Cũng như Thủ đô các nước khác trên thế giới, Hà Nội là "trái tim của cả nước, đầu não chính trị- hành chính quốc gia, trung tâm lớn về văn hóa, khoa học, giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế". Điều đó cần được thể hiện trong các văn bản pháp luật, kể cả trong Hiến pháp Việt Nam và trong địa vị đặc biệt của Thủ đô so với các đô thị khác. Ví dụ, có thể ghi nhận một điều khoản của Hiến pháp như sau:
" Thủ đô của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Hà Nội. Thủ đô có một vị trí pháp lý đặc biệt, được quy định cụ thể trong một đạo luật về Thủ đô".
Vị trí pháp lý đặc biệt đó cần được thể hiện trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Chủ tịch ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội có thể được xem như là một thành viên đương nhiên của Chính phủ; trong các bộ, ngành nên xem xét bổ nhiệm các đặc trách viên về vấn đề Thủ đô. Làm như vậy, mối quan hệ hài hòa giữa phát triển toàn quốc và ưu tiên xây dựng Thủ đô có thể sẽ được đảm bảo tốt hơn. Về phía cơ cấu của chính quyền thành phố Hà Nội, nên chăng cần xem xét để thành lập một bộ phận đặc trách về quan hệ với Chính phủ và Quốc hội, nhằm giúp chính quyền thành phố trong quan hệ với hai cơ quan này. Trong mọi dự án luật, cần xem xét đến nhu cầu và lợi ích phát triển Thủ đô.
Cũng tương tự như vậy, trong xu hướng ủy quyền cho các địa phương, cần mạnh dạn tăng cường thẩm quyền và năng lực của chính quyền Thành phố Hà Nội trong việc khuyến khích phát triển kinh tế của Thủ đô. Muốn vậy, Thủ đô phải có thẩm quyền rộng hơn trong việc hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô, trong việc quản lý kinh tế, ban hành các ưu đãi và khuyến khích đầu tư riêng của Hà Nội. Điều này không những áp dụng cho các doanh nghiệp trong nước, mà đối với cả đầu tư nước ngoài.
2. Phân định các nguồn thu, chi ngân sách
Để Thủ đô thực sự chủ động trong việc hoạch định và thực hiện chính sách phát triển của mình, ngoài thẩm quyền pháp lý, cần phải phân định các nguồn thu, chi ngân sách, làm cho Thủ đô ngày càng chủ động hơn đối với ngân sách và các nguồn vốn khác của mình. Muốn vậy, cần phân chia thẩm quyền thu và chi các loại thuế, lệ phí cũng như các khoản nộp ngân sách khác, xác định cách phân chia hợp lý các khoản thu từ các khoản thuế do địa phương thu để nộp vào ngân sách trung ương và ngân sáchthủ đô. Ngoài ra, cần cho phép chính quyền thủ đô tham gia đầu tư như một pháp nhân công quyền. Thủ đô được quyền chủ động phát hành trái phiếu công trình, đầu tư kinh doanh và chủ động xã hội hóa các dịch vụ công cộng theo chủ trương cung cấp dịch vụ công ngày càng có hiệu quả hơn thông qua những tổ chức và thiết chế đa sở hữu, trong đó có một phần sở hữu của địa phương.
3. Năng động trong hoạch định, thực hiện và đánh giá chính sách
Kinh nghiệm phát triển của nhiều thủ đô và các đô thị khác trên thế giới cho thấy, tính năng động trong hoạch định, thực hiện và đánh giá chính sách là một tiền đề không thể thiếu được giúp cho thủ đô phát triển. Với sự phát triển nhanh chóng của khoa học kỹ thuật, chính sách cần được thay đổi cho phù hợp. Những ví dụ được phân tích ở trên liên quan đến chính sách khuyến khích kinh doanh hoặc khuyến khích công nghệ, khoa học kỹ thuật đã chỉ rõ điều đó. Thay vì hệ thống cấp phép và giám sát hành chính tốn kém, chính sự điều tiết của thị trường là một công cụ lành mạnh hóa môi trường cạnh tranh. Cũng tương tự như vậy, khuyến khích phát triển công nghệ phải nhằm vào từng đối tượng doanh nghiệp hoặc cơ sở khoa học kỹ thuật cụ thể, trong đó hỗ trợ của chính quyền đối với các doanh nghiệp nhỏ và vừa, trong và ngoài quốc doanh trong phát triển công nghệ là hết sức cần thiết. Hà Nội cần cải cách cơ chế thẩm định lại những chính sách đang thực hiện, đánh giá tính hiệu quả của những chính sách này, nhanh chóng thay thế những chính sách lạc hậu bởi những biện pháp có hiệu quả hơn.
4. Cạnh tranh lành mạnh giữa các thủ đô và các địa phương khác
Trong xu thế phân quyền cho địa phương cũng như linh hoạt trong chính sách như đã phân tích ở trên, có thể dẫn đến những chính sách cạnh tranh giữa Thủ đô và các tỉnh cũng như đô thị khác trong quá trình thu hút vốn đầu tư, khuyến khích kinh doanh, xuất khẩu, du lịch, thu hút nhân tài, khuyến khích công nghệ, v.v... Một sự cạnh tranh như vậy, nếu được giám sát và có điều tiết, sẽ không có hại, mà ngược lại, rất có lợi cho phát triển kinh tế của Thủ đô cũng như toàn quốc. Kinh nghiệm các quốc gia cho thấy, thủ đô vốn thường được ưu tiên và nhận được sự hỗ trợ từ ngân sách, điều đó thường cũng gây nên tâm lý ỷ lại, thụ động và sức ỳ trong hoạch định, thực thi các chính sách kinh tế - xã hội. Kinh nghiệm của người Tây Berlin trong việc xây dựng đô thị hiện đại sau khi thống nhất nước Đức đã chỉ rõ điều đó.
Mạnh dạn phân quyền cho địa phương sẽ dẫn đến sự chủ động trong chính sách. Hà Nội cần chủ động tạo cho các nhà đầu tư các ưu đãi cần thiết, làm cho Thủ đô trở thành một môi trường đầu tư hấp dẫn, thu hút mọi nguồn lực trong dân cư của Thủ đô, trong và ngoài nước.
5. Xem xét tính hiệu quả của chính sách và văn bản pháp quy của Thủ đô
Để xây dựng một môi trường đầu tư và các chính sách kinh tế, xã hội mang tính cạnh tranh tốt hơn so với các địa phương khác, Hà Nội cần có những biện pháp rà soát lại tất cả các văn bản pháp quy hiện hành của Thành phố. Cần xem xét đến tính hiệu quả của các văn bản đó, ví dụ các văn bản về quản lý nhà đất, cấp giấy phép xây dựng, quản lý thị trường, khuyến khích sản xuất, khuyến khích công nghệ. Các văn bản pháp quy của Thành phố cần đơn giản, minh bạch, có tính khả thi cao./.