Góp ý Dự thảo Luật về Hội: Về vấn đề tài sản của hội

  

Theo nghĩa rộng nhất, tài sản của một chủ thể bao gồm những gì mà chủ thể có quyền sở hữu (gọi là tài sản có) và những nghĩa vụ tài sản (gọi là tài sản nợ, hay là những món nợ) mà chủ thể phải thực hiện. Nếu hội có tư cách pháp nhân, thì không chỉ là chủ sở hữu, hội còn là người trực tiếp đảm nhận việc thực hiện những nghĩa vụ tài sản của hội. Nói khác đi, hội có tư cách pháp nhân trả nợ bằng những gì mình có và chủ nợ - khi cần cưỡng chế việc trả nợ của hội - chỉ có quyền kê biên tài sản của hội, chứ không được động đến tài sản của hội viên. Trái lại, nếu hội không có tư cách pháp nhân, thì người có nghĩa vụ tài sản là các hội viên và việc thực hiện nghĩa vụ tài sản được bảo đảm bằng tài sản của những người này.  

Bởi vậy, chế độ pháp lý về tài sản phải được xây dựng trên cơ sở phân biệt hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân. Dự thảo Luật đã không phân biệt như thế. Nhìn chung, quy định về tài sản của hội trong Dự thảo Luật quá sơ sài, không đủ để đặt cơ sở pháp lý cho sự vận hành của hội với tư cách là chủ thể của quan hệ tài sản. Đặc biệt, tại điểm a khoản 1 Điều 28 của Dự thảo Luật quy định tài sản của hội bao gồm trụ sở, trang thiết bị, phương tiện phục vụ hoạt động của hội là một quy định không cần thiết, vì việc hội có những tài sản nào cụ thể là chuyện riêng của hội, luật chỉ chi phối cách thức chung xác lập quyền sở hữu của hội đối với tài sản, nghĩa là chỉ trả lời câu hỏi bằng cách nào mà hội có thể có được tài sản.   

Đề xuất đầu tiên liên quan đến tài sản của hội là có một quy định xác định rằng, trong trường hợp hội không có tư cách pháp nhân, thì tài sản của hội thuộc sở hữu chung theo phần của các hội viên; việc quản lý, sử dụng, định đoạt tài sản được thực hiện theo quy định của Bộ luật Dân sự cũng như theo điều lệ của hội và các thoả thuận khác giữa các hội viên. Như vậy, Luật về Hội chỉ có các quy định chi tiết về tài sản của hội có tư cách pháp nhân.  

Một hệ thống quy định về tài sản của hội phải cho phép trả lời ba vấn đề: tài sản hình thành từ những nguồn nào? Việc quản lý, sử dụng, định đoạt tài sản được thực hiện như thế nào? Trong trường hợp hội chấm dứt hoạt động, thì tài sản còn lại của hội được xử lý như thế nào?

Về bản chất, hội là một tổ chức phi lợi nhuận. Bởi vậy, hội không thể có nguồn tài sản mang tính chất kết quả của hoạt động thương mại, kinh doanh. Theo kinh nghiệm của các nước, tài sản của hội được hình thành từ hai nguồn: nguồn thứ nhất do các hội viên (nếu có) hoặc sáng lập viên mà không phải là hội viên góp vào cùng với những tài sản do hội tự tạo ra từ hoạt động của mình, gọi là nguồn tự tạo; nguồn thứ hai bao gồm các tài sản được tặng cho, di tặng và các khoản trợ cấp của nhà nước, gọi là nguồn bên ngoài.  

Nguồn tự tạo. Trong trường hợp hội có hội viên thì nguồn tự tạo đầu tiên là sự đóng góp của hội viên. Sự đóng góp này mang một trong hai hình thức hoặc cả hai: góp tài sản ban đầu và đóng hội phí.

Việc góp tài sản ban đầu, trên nguyên tắc, được thực hiện theo sự tự nguyện và theo thoả thuận giữa các hội viên. Vấn đề có thể không có gì đặc biệt trong trường hợp tài sản đóng góp là tiền. Trái lại, trong trường hợp tài sản đóng góp là hiện vật thì phải xem liệu hiện vật ấy có phục vụ cho mục tiêu hoạt động của hội, bởi hội không thể làm gì khác ngoài những hoạt động phục vụ cho mục tiêu đó[2]. Không thể hình dung, chẳng hạn, việc góp quyền sở hữu nhà ở vào một hội bảo trợ bệnh nhân nghèo: hội không có quyền đem nhà cho thuê rồi lấy tiền thu được bổ sung vào quỹ. Trái lại, có thể góp quyền sở hữu đối với một bệnh viện vào hội này, bởi việc khai thác công dụng của bệnh viện (khám và điều trị bệnh miễn phí) hoàn toàn phù hợp với mục tiêu của hội.    

Nguồn tự tạo thứ cấp được hiểu là tài sản hình thành từ kết quả khai thác các tài sản gốc thuộc quyền sở hữu của hội. Đối với loại nguồn này, luật cần có các quy định chặt chẽ, vì như đã phân tích, hội là một tổ chức phi lợi nhuận và do đó không có quyền thực hiện khai thác tài sản để sinh lợi theo kiểu doanh nghiệp kinh doanh.

Chắc chắn là hội không có quyền hoạt động sản xuất kinh doanh. Luật các nước thường không cho phép hội xác lập các giao dịch có tác dụng tạo ra tiềm năng sản sinh lợi nhuận. Chẳng hạn, hội có thể dùng tiền của mình để mua sắm các máy móc, trang thiết bị cần thiết cho công việc hàng ngày; nhưng hội không thể dùng tiền của mình để mua bất động sản. Bởi, sẽ có câu hỏi đặt ra là: quyền sở hữu của hội đối với một tài sản gốc có giá trị lớn như bất động sản là để phục vụ cho mục tiêu gì, trong khi về bản chất, hội là một tổ chức không vụ lợi (phi lợi nhuận) và do đó, không có nhu cầu tích luỹ của cải?  

Trong trường hợp có quyền sở hữu đối với tài sản gốc thuộc loại vật không tiêu hao, thì một cách hợp lý, hội chỉ được sử dụng, khai thác tài sản nhằm phục vụ trực tiếp cho mục tiêu hoạt động. Hội từ thiện có thể dùng ô tô vào hoạt động từ thiện, nhưng hội không được quyền cho thuê ô tô của mình, dù là với lý do thu tiền để bổ sung vào quỹ từ thiện.

Hội cũng không có quyền trực tiếp thực hiện các hoạt động dịch vụ theo kiểu lấy thu bù chi, như quy định trong Dự thảo Luật (điểm b khoản 2 Điều 28). Thực hiện việc cung ứng dịch vụ, thu tiền phí dịch vụ rồi nhập tiền thu được vào khối tài sản của hội không phải là việc làm phù hợp với tính chất của một hiệp hội và việc làm này sẽ tạo điều kiện cho việc gian lận thuế thu nhập[3]. Nếu cần, hội có thể thành lập một trung tâm cung ứng dịch vụ độc lập, có các hoạt động được khai báo minh bạch với cơ quan thuế.    

Trong trường hợp tài sản của hội là tiền, thì hội được phép mở tài khoản tiết kiệm để bảo quản tài sản, chứ không được phép đổ tiền vào các hoạt động đầu tư sinh lợi, như mua bảo hiểm, mua trái phiếu,…  

Nguồn bên ngoài. Trên nguyên tắc, hội có thể tiếp nhận sự hỗ trợ vật chất từ bên ngoài để có điều kiện hoạt động tốt. Sự hỗ trợ của nhà nước là ví dụ tiêu biểu. Việc tặng cho hoặc di tặng các tài sản mà hội không thể sử dụng cho mục tiêu của mình là không cần thiết và không nên: nếu cho phép hội giữ lại các tài sản này, thì việc hội không sử dụng được tài sản dẫn đến sự lãng phí các nguồn lực xã hội; nếu cho phép hội bán các tài sản này để thu tiền, thì không thể kiểm soát được hoạt động của hội dựa theo mục tiêu đề ra.   

Trong trường hợp tặng cho hoặc di tặng bằng hiện vật, đặc biệt là tài sản thuộc loại phải đăng ký, thì nên xử lý như pháp luật các nước: việc tặng cho chỉ được thực hiện một khi hội xây dựng được phương án sử dụng, khai thác tài sản phù hợp với mục tiêu hoạt động của hội. Chẳng hạn, xe được sử dụng vào việc vận chuyển trong khuôn khổ hoạt động thường xuyên; nhà được dùng làm trụ sở hoặc nơi triển khai các hoạt động của hội viên dưới sự tổ chức của hội;… Hội phải sử dụng tài sản đúng mục đích, trong trường hợp vi phạm, hội có thể bị chế tài: sung công số thu nhập không hợp lệ, tịch thu tài sản gốc, giải thể hội…  

Kiểm soát hỗ tương. Hội có tư cách pháp nhân trong pháp luật Việt Nam không phải là con người thật nhưng lại có tài sản. Vấn đề quản lý tài sản của hội trước hết cũng là vấn đề chung về quản lý tài sản của pháp nhân[4].  

Tư tưởng chủ đạo là pháp nhân chỉ có thể phát triển bền vững trên một nền sản nghiệp dồi dào. Trong khi đó, pháp nhân không phải là con người cụ thể và do đó, không có khả năng tự mình bảo vệ tài sản của mình. Tài sản của pháp nhân được giao cho người này, người nọ thuộc bộ máy của pháp nhân quản lý, sử dụng; nguy cơ tài sản bị chiếm đoạt do sự lạm dụng quyền hạn của con người là khó tránh. Bởi vậy, phải tổ chức pháp nhân như thế nào để những con người cụ thể được trao quyền hạn cụ thể đối với tài sản của pháp nhân luôn ở trong thế kiểm soát, kiềm chế lẫn nhau, do đó không có điều kiện bòn rút tài sản của pháp nhân[5].

Chính từ tư tưởng chủ đạo đó mà các nhà triết học pháp quyền đã xây dựng lý thuyết phân quyền để áp dụng vào việc tổ chức bộ máy nhà nước. Cũng chính tư tưởng ấy đặt cơ sở cho việc tổ chức các công ty, đặc biệt là công ty đối vốn, đặc trưng bởi sự hiện diện của các thiết chế có khả năng kiểm soát lẫn nhau, như đại hội cổ đông, hội đồng quản trị, ban kiểm soát…

Đối với hội, một tổ chức phi lợi nhuận, các yêu cầu về kiểm soát hỗ tương có thể không bức bách như đối với công ty, bởi hội không (đúng ra là không được phép) thực hiện các giao dịch có tác dụng chuyển dịch tài sản như là một phần hoạt động bình thường. Tuy nhiên, yêu cầu số một đối với việc quản lý là bảo đảm tài sản không bị thất thoát vẫn đặt ra; bởi vậy, việc xây dựng cấu trúc quản lý cho phép sự kiểm soát lẫn nhau giữa các vị trí được trao quyền hạn nhất định đối với tài sản là cần thiết. Trong trường hợp hội có nhiều tài sản có giá trị lớn, như trường hợp các quỹ từ thiện, quỹ bảo trợ hoạt động khoa học, công nghệ, thì việc tổ chức quản lý chặt chẽ đối với việc sử dụng tài sản của hội càng bức bách. 

Đại diện chủ sở hữu. Theo cấu trúc quyền lực của pháp nhân, thì cơ quan quản lý, điều hành của pháp nhân là cơ quan giữ quyền đại diện cho pháp nhân trong quan hệ với người thứ ba. Bởi vậy, nếu thừa nhận hội có quyền sở hữu tài sản, thì đại diện chủ sở hữu phải là cơ quan quản lý, điều hành của hội.

Giám sát đại diện. Tuy nhiên, chính các hội viên chứ không phải ai khác là những người tạo ra hội và cùng nhau thực hiện mục tiêu của hội. Việc quản lý, sử dụng định đoạt tài sản của hội phải phù hợp với ý chí của tập thể hội viên. Thông thường, tập thể hội viên, dưới hình thức hội nghị toàn thể, sẽ đề ra các quy tắc về quản trị tài sản của hội, được ghi nhận trong điều lệ: trên nguyên tắc, cơ quan điều hành có quyền chủ động tổ chức việc quản lý, sử dụng tài sản của hội theo đúng mục tiêu của hội và chịu trách nhiệm giải trình trước hội nghị toàn thể hội viên; riêng các quyết định đặc biệt quan trọng liên quan đến tài sản thì thuộc thẩm quyền của hội nghị toàn thể hội viên.

Có những hội lớn, có nhiều tài sản và có hoạt động đa dạng. Nếu hội viên không thể có mặt thường xuyên trong các hội nghị toàn thể để giám sát và ngghe giải trình, thì điều lệ hội có thể dự kiến việc thành lập một ban kiểm soát chuyên trách, đảm nhận vai trò tai mắt của hội nghị toàn thể hội viên giữa hai kỳ họp.  

Trong trường hợp vì lý do gì đó mà điều lệ không quy định rõ quyền hạn của các cơ quan của hội, thì luật phải can thiệp bằng các quy tắc mang tính bổ khuyết, cũng với tinh thần đó.  

Đối với các quỹ, luật càng cần chủ động can thiệp trong điều kiện hội không có hội viên. Luật có một quy định bắt buộc về việc thành lập một hội đồng quản lý quỹ với thành phần bắt buộc gồm những đại diện của các tầng lớp xã hội hoặc giới nghề nghiệp có liên quan đến hoạt động của quỹ[6]. Hội đồng quản lý quỹ giữ vai trò giám sát đối với việc quản lý, sử dụng tài sản của quỹ do cơ quan điều hành thực hiện.     

Nguyên tắc: không chuyển giao quyền sở hữu tài sản của hội cho hội viên. Đối với hội viên, hội là phương tiện để thực hiện mục tiêu phi lợi nhuận mà hội viên theo đuổi và các tài sản của hội được sử dụng để phục vụ cho mục tiêu đó. Bởi vậy, cần phân biệt đời sống của hội với việc theo đuổi mục tiêu đã nói. Trên nguyên tắc, tài sản của hội được giải thể không được giao lại cho hội viên theo cách thanh lý một công ty.

Một số giải pháp cụ thể. Trong luật của Pháp[7], trường hợp hội giải thể, tài sản của hội được chuyển giao cho một hội khác có cùng mục tiêu hoặc có mục tiêu tương tự. Riêng trong trường hợp các quỹ, thì các tài sản được tặng cho vào quỹ được hoàn trả cho người tặng hoặc người thừa kế của người tặng; tài sản còn lại được chuyển giao cho quỹ khác có cùng mục tiêu hoặc mục tiêu tương tự. Các hội thường (nghĩa là hội không thuộc loại phục vụ cho lợi ích công cộng), khi nhận tài sản do hội viên góp vào, thì chỉ được tiếp nhận quyền sử dụng chứ không được nhận trọn quyền sở hữu. Khi hội chấm dứt hoạt động thì quyền sử dụng tài sản quay trở về với chủ sở hữu theo cách kết thúc một hợp đồng mượn tài sản[8].

Trong luật của Anh, vấn đề xử lý tài sản sau khi hội chấm dứt hoạt động được hiểu là vấn đề xác định lại các quyền của những người đang nắm giữ tài sản ấy trong điều kiện hội không còn tồn tại, bởi như đã biết, hội không trực tiếp nắm giữ tài sản. Nếu có một trust quản lý, thì trust tiếp tục công việc quản lý tài sản của mình, có thể là để phục vụ cho hoạt động của các hội khác. Nếu tài sản vốn nằm trong tay hội viên và có một hợp đồng quản lý rõ ràng, thì cứ tiếp tục quản lý theo hợp đồng; còn nếu không thì tài sản được giao đồng đều cho các hội viên còn lại ở thời điểm hội giải thể; nếu không còn hội viên nào, thì tài sản giao cho nhà nước như các tài sản vô chủ[9].   

Nên vận dụng mô hình của Pháp. Trong Dự thảo Luật (khoản 6 Điều 27) không nên nói chung chung rằng, khi hội giải thể thì tài sản của hội được xử lý theo quy định của Bộ luật Dân sự và điều lệ hội. Bộ luật Dân sự năm 2015 chỉ có quy định cụ thể về việc xử lý tài sản trong trường hợp giải thể quỹ xã hội, quỹ từ thiện (khoản 3 Điều 94), theo đó tài sản được chuyển cho quỹ khác có cùng mục đích hoạt động; nếu không có một quỹ như thế thì tài sản được giao cho Nhà nước. Trong trường hợp khác, thì tài sản được chuyển giao cho hội viên (khoản 2 Điều 94).  

Nếu chỉ có chừng đó giải pháp, thì các hội có hội viên sẽ được thanh lý không khác một công ty và điều đó cho phép hội viên có điều kiện thu nhận những tài sản của người khác tặng cho hội, chứ không phải cho hội viên. Luật về Hội cần có giải pháp riêng về xử lý tài sản của hội trong trường hợp giải thể, chứ không nên áp dụng quy định của luật chung về xử lý tài sản khi giải thể pháp nhân. Về vấn đề này, mô hình của Pháp có thể được vận dụng tốt hơn trong điều kiện của Việt Nam so với mô hình của Anh, bởi pháp luật Việt Nam không có chế định nào tương thích với trust trong luật của Anh để cho phép tiếp nhận và vận dụng các giải pháp của hệ thống luật này.  

Trước hết, các khoản hỗ trợ của Nhà nước cho hội, nếu không dùng hết, thì tất nhiên phải trả lại cho Nhà nước. Các tài sản tặng cho hoặc di tặng ở dạng hiện vật nên được trả về cho người tặng cho hoặc người thừa kế của người di tặng, theo như cách làm của người Pháp đối với các quỹ tài sản được thanh lý, coi như việc tặng cho và di tặng đã hoàn thành mục tiêu. Điều này được áp dụng cả trong trường hợp người tặng cho, di tặng là hội viên. Trong trường hợp không tìm được người tặng cho hoặc người thừa kế hoặc tìm được nhưng họ không nhận lại tài sản, thì tài sản liên quan phải được bàn giao cho các hội khác có cùng mục đích hoặc cho Nhà nước.

Các hội viên chỉ nhận lại những tài sản gốc đã góp vào hội còn tồn tại bằng hiện vật ở thời điểm giải thể hội. Các tài sản khác nên được giao cho cho các hội khác có cùng mục đích hoặc cho Nhà nước./.