Hoàn thiện quy định của Nghị định số 179/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Một số hành vi có cùng tính chất nhưng được quy định tại các điều khoản khác nhau dẫn đến sự lúng túng cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt. Ví dụ, khoản 9 Điều 21 Nghị định 179 quy định xử phạt đối với hành vi chôn lấp, đổ, thải chất thải nguy hại không đúng quy định về BVMT có mức phạt từ 50 triệu đồng đến 01 tỷ đồng. Tuy nhiên, cũng hành vi thải chất thải nguy hại không đúng quy định, thì tại khoản 2 Điều 19 cũng có quy định xử phạt từ 5 triệu đến 10 triệu đối với hành vi “xả, thải dầu mỡ, hóa chất độc hại, chất thải nguy hại... vào môi trường nước”. Vậy, áp dụng như thế nào, khi nào thì áp dụng theo khoản 9 Điều 21 và khi nào thì áp dụng theo khoản 2 Điều 19?  

Nghị định 179 cũng chưa có quy định đối với các hoạt động nhập khẩu, phá dỡ tàu biển đã qua sử dụng; các hành vi liên quan đến quản lý chất thải và phế liệu; đánh giá tác động môi trường; kế hoạch BVMT; phương án cải tạo và phục hồi môi trường và một số hành vi khác. Luật BVMT năm 2014 đã có nhiều sửa đổi nhưng Nghị định 179chưa điều chỉnh kịp thời. Hành vi vi phạm quy định còn rộng, các quy định chưa có tính răn đe đối với tổ chức, cá nhân có vi phạm ở mức độ nghiêm trọng, khối lượng xả thải lớn và chưa hợp lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm ở mức độ ít nghiêm trọng. Hơn nữa, có nhiều quy định còn mang tính định tính, chưa được lượng hoá. Ví dụ, khoản 1 Điều 15 Nghị định 179 quy định về xử phạt đối với hành vi “thải mùi hôi thối vào môi trường”, nhưng chưa có căn cứ quy định như thế nào là mùi hôi thối, gây khó khăn khi áp dụng trên thực tiễn. Các hành vi để lẫn chất thải nguy hại cũng chưa được lượng hóa bằng con số cụ thể nên sẽ không công bằng khi xử lý việc để lẫn chất thải nguy hại với số lượng ít và nhiều.

Một là, số lượng chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT chưa đủ, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Nghị định 179 quy định về những chức danh trực tiếp thi hành công vụ (như chiến sĩ Công an nhân dân, Thanh tra viên chuyên ngành BVMT, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành BVMT; Bộ đội biên phòng, Kiểm lâm viên, chiến sỹ Cảnh sát biển, Hải quan, Quản lý thị trường, Thuế, Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ đường thủy nội địa) còn ít, mà phần lớn là các chức danh lãnh đạo. Trong khi những người trực tiếp thi hành công vụ lại là những người nắm bắt, kiểm soát và phát hiện VPHC trực tiếp và thường xuyên nhất.

Hai là, việc quy định các chức danh có thẩm quyền xử phạt tuy đã xác định được các chủ thể có thẩm quyền một cách rõ ràng, nhưng việc liệt kê này lại không đầy đủ, linh hoạt trong việc huy động các nguồn lực tham gia đấu tranh, phòng chống VPHC trong lĩnh vực BVMT. Chẳng hạn như: ngoài Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, chiến sĩ Công an nhân dân, Thanh tra chuyên ngành… thì còn quy định Bộ đội biên phòng, Cảnh sát biển, Hải quan, Kiểm lâm, Quản lý thị trường, Thuế, Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ đường thủy nội địa có thẩm quyền xử phạt nhưng lại không quy định thẩm quyền của một số chức danh khác như Cục trưởng Cục Kiểm soát hoạt động BVMT hay Chi cục BVMT, Chi cục An toàn thực phẩm,… nên đã làm giảm đáng kể việc huy động các nguồn lực của một số cơ quan thực thi pháp luật.

 Ba là, phân định thẩm quyền xử phạt chưa hợp lý. Điểm o khoản 1 Điều 54 Nghị định 179 quy định: Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường có thẩm quyền xử phạt VPHC theo thẩm quyền, thuộc lĩnh vực và phạm vi quản lý của mình quy định tại Nghị định này, trừ các hành vi vi phạm về thủ tục hành chính và hoạt động quản lý nhà nước thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về BVMT được quy định tại các Điều 8, 9, 10, 11 và 12; các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 và 8 Điều 21; các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6 và 7 Điều 22; các khoản 1, 2, 3, 4, 5 và 6 Điều 23; khoản 1 và khoản 2 Điều 24; các Điều 26, 27, 28, 34, 37, 38 và 40 của Nghị định này. Quy định này đã bộc lộ những bất cập như: các điều, khoản không giao thẩm quyền cho Cảnh sát môi trường được xử phạt hành chính nêu trên không chỉ thuần tuý là những hành vi vi phạm về thủ tục hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước, mà trong một hành vi đã bao gồm cả hành vi gây ô nhiễm hoặc đi liền với hành vi vi phạm về BVMT khác. Trong thực tế, khi thực hiện công tác phòng ngừa, đấu tranh với các VPHC về BVMT của lực lượng Cảnh sát môi trường, để kiểm tra, đối chiếu, so sánh hành vi của tổ chức, cá nhân có trái với các quy định của pháp luật, hồ sơ pháp lý về BVMT mà tổ chức, cá nhân đó báo cáo hay không thì lực lượng này phải kiểm tra thực tế hồ sơ (cam kết BVMT, báo cáo đánh giá tác động môi trường…). Việc khoanh vùng thẩm quyền xử lý VPHC, không giao thẩm quyền kiểm tra, xử lý các vi phạm về thủ tục hành chính và hoạt động quản lý nhà nước đã gây khó khăn, cản trở rất lớn đến hiệu quả công tác phòng ngừa, đấu tranh với vi phạm pháp luật nói chung và VPHC về BVMT nói riêng của lực lượng Cảnh sát môi trường.

Bốn là, quy định mâu thuẫn ngay trong điều luật và với các luật chuyên ngành khác.

 Điểm m khoản 1 Điều 54 Nghị định 179 quy định về thẩm quyền của Công an cấp huyện, theo đó, Công an cấp huyện có thẩm quyền xử phạt VPHC theo thẩm quyền, thuộc lĩnh vực và phạm vi quản lý của mình đối với các hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT, được quy định tại các Điều 20, 30, 31, 41, 42, 43, 45, 48 và 49 của Nghị định này. Tuy nhiên, điểm o  khoản 1 Điều 54 lại quy định: Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường có thẩm quyền xử phạt VPHC theo thẩm quyền, thuộc lĩnh vực và phạm vi quản lý của mình quy định tại Nghị định này, trừ các hành vi vi phạm về thủ tục hành chính và hoạt động quản lý nhà nước thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về BVMT được quy định tại các Điều 8, 9, 10, 11 và 12; các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 và 8 Điều 21; các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6 và 7 Điều 22; các khoản 1, 2, 3, 4, 5 và 6 Điều 23; khoản 1 và khoản 2 Điều 24; các Điều 26, 27, 28, 34, 37, 38 và 40 của Nghị định này. Như vậy, theo Nghị định 179 thì Đội Cảnh sát môi trường ở Công an huyện không được xử phạt theo thẩm quyền của lực lượng Cảnh sát môi trường đối với các điều khoản quy định tại điểm o khoản 1 Điều 54. Đây là vấn đề mâu thuẫn giữa các điểm trong trong cùng một điều, khoản của Nghị định 179.

Ngoài ra, khoản 2 Điều 54 quy định: Người có thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT tại điều, khoản nào của Nghị định này thì chỉ được thực hiện các biện pháp nghiệp vụ, điều tra, kiểm tra, thanh tra về BVMT trong phạm vi các điều, khoản đó của Nghị định này; trường hợp phát hiện cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt của mình thì phải thông báo và phối hợp ngay với cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT đối với hành vi đó để kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật. Quy định này chưa phù hợp với các văn bản pháp luật khác như: Luật Xử lý VPHC, Luật Công an nhân dân, Pháp lệnh Cảnh sát môi trường năm 2014, Quyết định số 151/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế áp dụng biện pháp công tác nghiệp vụ trong phòng, chống tội phạm của lực lượng Cảnh sát nhân dân, thể hiện: lực lượng Cảnh sát môi trường thực hiện các biện pháp nghiệp vụ không chỉ để xử lý vi phạm mà còn để phòng ngừa, ngăn chặn tội phạm và vi phạm pháp luật về BVMT, mà muốn làm tốt điều đó thì buộc phải thực hiện các biện pháp nghiệp vụ của ngành Công an. Hoạt động thực hiện biện pháp nghiệp vụ của lực lượng Cảnh sát môi trường để phục vụ công tác đấu tranh xử lý theo quy định của pháp luật và thẩm quyền xử phạt VPHC của lực lượng Cảnh sát môi trường là hai phạm vi khác nhau. Không thể cho rằng, Cảnh sát môi trường chỉ được tiến hành biện pháp nghiệp vụ đối với những hành vi VPHC thuộc thẩm quyền được giao trong Nghị định 179, còn những hành vi vi phạm về BVMT khác thì lực lượng Cảnh sát môi trường không được tiến hành các biện pháp nghiệp vụ. Như vậy, quy định tại khoản 2 Điều 54 nêu trên chỉ cho phép Cảnh sát môi trường thực hiện biện pháp nghiệp vụ trong phạm vi các điều khoản quy định tại điểm o khoản 1 Điều 54 là không phù hợp với các quy định trong các luật liên quan đến chức năng của lực lượng Cảnh sát môi trường.

Tại Nghị định 179, mức phạt cảnh cáo chưa được đặt ra đối với những lỗi vi phạm các thủ tục hành chính hoặc những lỗi hành vi không dẫn tới ô nhiễm, tai biến hay suy thoái chất lượng các thành phần môi trường là chưa phù hợp với tính chất, mức độ vi phạm của các hành vi này, và mức phạt cần phải mang tính định biến, từ thấp đến cao mới bảo đảm công bằng trong xử phạt đối với những loại hành vi này.

Cáchình thức xử phạt và mức phạt còn quy định chung cho các hành vi mà không xem xét đến quy mô, mức độ vi phạm của từng doanh nghiệp; chưa đảm bảo nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”, chưa đảm bảo công bằng trong xử phạt. Cụ thể như:

     - Không có sự phân định mức xử phạt theo quy mô sản xuất nên đối với những cơ sở sản xuất nhỏ lẻ, đặc biệt là hộ sản xuất kinh doanh thì họ không có điều kiện nộp phạt, dễ dẫn đến chây ỳ, không chấp hành quyết định xử phạt hoặc phá sản.

      - Về hình thức xử phạt bổ sung “tịch thu tang vật phương tiện vi phạm” không nên áp dụng cho hành vi quy định tại khoản 1 Điều 19 “chôn vùi hoặc thải vào đất các chất ô nhiễm ở thể lỏng, bùn, chất thải vệ sinh hầm cầu không đúng quy định” và hành vi quy định tại khoản 4 Điều 20 “hành vi chuyển giao, cho, bán chất thải rắn thông thường cho đơn vị không có chức năng, năng lực xử lý chất thải rắn thông thường theo quy định; chôn lấp, đổ, thải chất thải rắn thông thường không đúng nơi quy định hoặc không đúng quy định về BVMT…”. Các hành vi vi phạm này tuy xảy ra phổ biến nhưng với quy mô nhỏ, tính chất không nghiêm trọng, trong khi tang vật, phương tiện sử dụng thường là các xe ô tô có giá trị lớn (hàng trăm triệu đồng). Mức phạt tiền ở các hành vi này tùy theo khối lượng chất thải. Do đó, đối với khối lượng chất thải ít thì mức phạt tiền lại hơi nhẹ, mà áp dụng hình thức xử phạt bổ sung thì hơi nặng. Do đó, nên tăng mức tiền phạt mà bỏ quy định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm trong trường hợp này thì hợp lý hơn.

     - Việc quy định xử phạt đối với hành vi “để lẫn chất thải nguy hại khác loại với nhau hoặc để lẫn chất thải nguy hại với chất thải khác” quy định tại khoản 6 Điều 21 là quy định chung cho các doanh nghiệp có hành vi vi phạm mà không theo mức độ vi phạm. Vì vậy, đối với một số doanh nghiệp số lượng chất thải nguy hại phát sinh không nhiều, chỉ tương đương với một hộ gia đình cá nhân thì mức phạt cũng tương đương với các doanh nghiệp có số lượng chất thải nguy hại phát sinh nhiều gấp nhiều lần, là không công bằng cho các doanh nghiệp này. Điều này sẽ gây phản ứng cho các doanh nghiệp, gây khó khăn cho việc xử lý vi phạm của cơ quan có thẩm quyền.

    - Về biện pháp khắc phục hậu quả: Tại điểm n khoản 3 Điều 4 Nghị định 179 quy định biện pháp truy thu số phí BVMT nộp thiếu, trốn nộp theo quy định; buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, đo đạc và phân tích mẫu môi trường trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành là biện pháp khắc phục hậu quả. Theo chúng tôi, Luật Xử lý VPHC không quy định biện pháp này là biện pháp khắc phục hậu quả. Xét dưới góc độ lý luận thì biện pháp trên không phải biện pháp khắc phục hậu quả vì bản chất của biện pháp khắc phục hậu quả là biện pháp nhằm làm giảm bớt thiệt hại do VPHC gây ra. Việc buộc trả kinh phí trưng cầu giám định thể hiện sự cưỡng chế của Nhà nước nhằm bảo đảm thi hành các biện pháp xử lý VPHC chứ không phải thiệt hại do VPHC gây ra. Như vậy, biện pháp này là một biện pháp độc lập trong cưỡng chế thi hành các quyết định xử phạt VPHC.

    - Quy định mức và khung tiền phạt: Điều quan trọng trong phạt tiền là phân định rõ khung tiền phạt. Luật Xử lý VPHC chỉ quy định mức phạt tiền tối đa trên các lĩnh vực, còn ở Nghị định 179 mặc dù có liệt kê ra các hành vi vi phạm và mức phạt nhưng mức phạt từ tối thiểu đến tối đa là khá xa (ví dụ, điểm c khoản 9 Điều 35 quy định: “Phạt tiền từ 200.000.000 đồng đến 300.000.000 đồng trong trường hợp khối lượng dầu từ 10 tấn đến dưới 20 tấn đối với vi phạm các quy định về hoạt động ứng phó sự cố tràn dầu”. Quy định như vậy sẽ rất dễ gây ra sự tuỳ tiện trong việc quyết định mức phạt. Đồng thời, việc quy định hình thức phạt tiền tối thiểu và tối đa cho từng loại vi phạm là rất cứng nhắc, không hợp lý, nhất là khi tình hình kinh tế của đất nước thay đổi hàng ngày, làm cho văn bản không có tính dự báo cao. Nhiều khi mọi quy định xử phạt VPHC vẫn hợp lý nhưng mức phạt tiền này đã trở thành thấp, làm cho pháp luật lạc hậu hơn so với thực tế cuộc sống.

Từ những hạn chế trên, chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau:

Một là, cần có các nghiên cứu chuyên sâu về cơ sở thực hiện nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền và công bằng trong xử lý”, để làm cơ sở phân định mức xử phạt đối với quy mô sản xuất của từng đối tượng vi phạm. Nghiên cứu sự tác động của tình hình kinh tế đất nước, các yếu tố thị trường, mối quan hệ giữa chi phí và lợi ích trong VPHC về BVMT và lợi ích kinh tế thu được để xây dựng cơ sở quy định mức phạt tiền, nhằm bảo đảm sự ổn định của các văn bản pháp luật về xử phạt và không lạc hậu so với thực tế.

Muốn vậy, cần xác định lại tính chất và cách áp dụng của các hình thức xử phạt. Đối với việc xác định đây có phải là vi phạm lần đầu hay không để áp dụng hình phạt cảnh cáo thì cơ quan chức năng có thẩm quyền phải thiết lập cơ sở dữ liệu một cách công khai, minh bạch về những trường hợp VPHC, căn cứ vào đó, người có thẩm quyền có thể xử phạt khách quan, chính xác.

Về khung phạt tiền, không nên quy định khung quá rộng và cách xa nhau. Để phù hợp điều kiện kinh tế - xã hội hiện nay, tránh sự lạc hậu của pháp luật, mức phạt tiền không nên quy định theo số tiền cụ thể mà nên theo một con số trên tỷ lệ nhất định so với mức lương tối thiểu nhằm bảo đảm quy phạm có giá trị lâu dài, không phải sửa đổi nhiều do sự thay đổi của tình hình kinh tế.

Hai là,sửa đổi một số quy địnhtrong Nghị định 179:

- Khoản 6 Điều 21 “Hành vi để lẫn chất thải nguy hại khác loại với nhau hoặc để lẫn chất thải nguy hại với chất thải khác…” nên sửa đổi bằng cách lượng hóa con số cụ thể (dưới bao nhiêu kg… để có sự công bằng trong việc xử phạt đối với doanh nghiệp để lẫn hàng tấn chất thải nguy hại phải khác với doanh nghiệp để lẫn 01 giẻ lau dính dầu - 0,2 gam).

- Sửa đổi Điều 40:“Vi phạm các quy định về hoạt động dịch vụ quan trắc môi trường”. Hiện nay, các hoạt động dịch vụ quan trắc môi trường đã được cấp phép giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh và hoạt động nhiều, nhưng chất lượng mẫu thử chưa đảm bảo, theo Nghị định 179 xử phạt cao nhất đối với hành vi này là 100.000.000 đồng, đề nghị có mức phạt cao nhất đến 500.000.000 đồng.

 - Sửa đổi lại điểm o khoản 1 Điều 54 theo hướng tăng thêm thẩm quyền cho lực lượng Cảnh sát môi trường vì trong thời gian qua, lực lượng này đã phát hiện, điều tra, khám phá trên 38.830 vụ vi phạm pháp luật về môi trường, trong đó xử phạt vi phạm hành chính tổng số tiền 437,576 tỷ đồng, đồng thời, kiến nghị truy thu phí bảo vệ môi trường trên 150 tỷ đồng[1]. Riêng trong năm 2015, đã phát hiện 13.784 vụ, trong đó có 11.118 cá nhân, 2.474 tổ chức VPPL về môi trường, đã xử phạt vi phạm hành chính 8.205 vụ với 6.863 cá nhân, 2.077 tổ chức, với số tiền là 110,77 tỷ đồng[2], trong đó có nhiều vụ việc gây bức xúc trong dư luận và bất bình trong nhân dân, nên việc hạn chế thẩm quyền xử phạt VPHC của lực lượng Cảnh sát môi trường có nguy cơ bỏ lọt VPHC và tội phạm môi trường.

Ba là,bổ sung một số quy định trong Nghị định 179:

- Bổ sung quy định về các hành vi vi phạm đối với hoạt động nhập khẩu, phá dỡ tàu biển đã qua sử dụng; các hành vi liên quan đến quản lý chất thải và phế liệu, đánh giá tác động môi trường; xử phạt đối với vi phạm về thải bụi, khí thải có chứa các thông số môi trường không nguy hại vào môi trường trong trường hợp không xác định được lưu lượng thải. Hiện nay, đối với các loại hình sản xuất, kinh doanh xay xát, lau bóng gạo, sấy lúa; các loại hình hoạt động gây mùi, bụi phát tán ra môi trường xung quanh… đều không xác định được lưu lượng thải nên không thể áp dụng xử phạt được nên cần bổ sung quy định này.

- Bổ sung thẩm quyền xử phạt của Cảnh sát môi trường cấp huyện và của cơ quan Chi cục BVMT, Chi cục An toàn thực phẩm. Bổ sung hình thức buộc công khai xin lỗi trong biện pháp chế tài xử phạt

Bốn là, bãi bỏ một số quy định trong Nghị định 179:

- Bãi bỏ điểm c khoản 1 Điều 8; điểm c khoản 2 Điều 8; điểm g khoản 2 Điều 9; điểm c khoản 3 Điều 9 đối với “hành vi thực hiện không đúng, không đầy đủ chương trình quan trắc, giám sát môi trường theo quy định (về vị trí, tần suất hoặc thông số giám sát môi trường)”, bởi vì việc thực hiện thu mẫu kiểm soát sẽ giúp cơ sở sản xuất kinh doanh có biện pháp kịp thời đối với các thông số trong mẫu thử vượt quy định. Tuy nhiên, khi thanh, kiểm tra ngoài các thông số trong đề án BVMT, báo cáo đánh giá tác động môi trường,… được phê duyệt, có quyền thu thêm các thông số khác ngoài các thông số trong đề án BVMT, báo cáo đánh giá tác động môi trường,… nếu có thông số vượt vẫn phạt. Do đó, hành vi này khó thực thi trong thực tế. 

- Bãi bỏ khoản 1 Điều 15: "Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 1.000.000 đồng đối với hành vi thải mùi hôi thối gây ảnh hưởng tới sức khỏe con người ra môi trường". Việc thải mùi hôi thối áp dụng quá chung chung, đề nghị bãi bỏ, bởi việc nhận biết mùi bằng cảm quan rất khó áp dụng, mỗi người ngửi mùi khác nhau, mỗi ngành nghề có mùi đặc trưng. Hơn nữa, các thông số gây mùi như NH₃, H₂S,… đã có quy định nếu so sánh vượt quy chuẩn hiện hành sẽ bị xử phạt.

- Bãi bỏ khoản 2 Điều 54 quy định khi lực lượng Công an nhân dân tiến hành hoạt động nghiệp vụ điều tra đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực BVMT, đặc biệt là vi phạm hoạt động xử lý chất thải nguy hại (đang diễn ra rất phức tạp, nghiêm trọng) phải thông báo và phối hợp ngay với cơ quan quản lý nhà nước - như vậy là đã hành chính hoá hoạt động nghiệp vụ của lực lượng Công an nhân dân, không bảo đảm yêu cầu nghiệp vụ và nguyên tắc bí mật trong phòng, chống tội phạm liên quan đến các Điều 21, 22, 23, 24, 26, 27 và 34 Nghị định 179.

Tóm lại, Nghị định 179 đã phát huy hiệu quả và là công cụ hữu hiệu trong công tác BVMT. Tuy nhiên, khi Luật BVMT năm 2014 và một số luật chuyên ngành khác được ban hành sau năm 2013 với nhiều quy định mới về BVMT, nên một số quy định trong Nghị định 179 đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Do đó, việc nghiên cứu, sửa đổi Nghị định 179 cho phù hợp với thực tế là cần thiết, điều này sẽ góp phần quan trọng vào hoàn thiện pháp luật xử phạt VPHC về BVMT nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo hướng tăng trưởng xanh và bền vững./.

---