Pháp luật liên bang Đức về quyền tự do hội họp, biểu tình tuần hành và một số kiến nghị cho Việt Nam
01/04/2016
1. Pháp luật liên bang Đức về quyền tự do hội họp, biểu tình tuần hành
Ở Cộng hòa liên bang Đức (CHLB Đức), quyền tự do hội họp, biểu tình trước hết được ghi nhận trong Hiến pháp liên bang và được cụ thể hóa trong Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành[1] ngày 24 tháng 7 năm 1953. Luật này đã được sửa đổi nhiều lần và lần sửa đổi cuối cùng vào ngày 8 tháng 12 năm 2008[2]. Đây là một quyền tự do dân chủ quan trọng, không thể thiếu trong một nền dân chủ đa nguyên. Vì vậy, Nhà nước CHLB Đức có nghĩa vụ bảo vệ việc thực hiện quyền này và công an phải huy động tất cả các lực lượng và các biện pháp hiện có để bảo vệ các cuộc hội họp, biểu tình hợp pháp[3].
1.1. Về chủ thể có quyền và chủ thể không có quyền tự do hội họp, biểu tình
Khoản 1 Điều 8 Hiến pháp liên bang quy định tất cả người Đức đều có quyền hội họp hòa bình và không sử dụng vũ khí mà không phải đăng ký và không phải có sự cho phép. Đây được coi là một quyền cơ bản của người Đức được ghi nhận trong Hiến pháp liên bang. Người Đức ở đây trước hết phải được hiểu là những người có quốc tịch Đức[4]. Điều 8 Hiến pháp liên bang không ghi nhận quyền này cho những người không phải là người Đức. Những người không phải là người Đức có quyền tự do hội họp thuộc nội dung của quyền tự do hành động phổ quát được quy định tại khoản 1 Điều 2 Hiến pháp liên bang hoặc Điều 11 Công ước châu Âu về nhân quyền.
Bên cạnh đó, phù hợp với quy định tại Điều 19 Hiến pháp liên bang thì pháp nhân trong nước theo pháp luật tư cũng có quyền tổ chức và tiến hành hội họp, biểu tình[5]. Các hội không có tư cách pháp nhân có khả năng trở thành chủ thể của quyền này hay không là vẫn đề còn chưa được làm rõ[6].
Về chủ thể của quyền tự do hội họp, biểu tình, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành đã quy định bảo đảm quyền hội họp và biểu tình tuần hành cho “mọi người”[7]. Điều đó có nghĩa là quyền tổ chức và tham gia hội họp và biểu tình tuần hành không còn chỉ dành cho “tất cả người Đức” như đã được quy định tại khoản 1 Điều 8 Hiến pháp liên bang nêu trên mà còn dành cho cả những người không phải là người Đức. Ngoài ra, phù hợp với Điều này thì pháp nhân trong nước theo pháp luật tư cũng có quyền tổ chức và tiến hành hội họp, biểu tình tuần hành.
Bên cạnh những quy định chung về chủ thể có quyền tự do hội họp, biểu tình, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành cũng có quy định các trường hợp ngoại lệ. Cụ thể là theo quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành thì những chủ thể sau đây không có quyền tổ chức và tham gia hội họp, biểu tình tuần hành:
1) Người nào lạm dụng quyền tự do hội họp theo Điều 18 Hiến pháp liên bang (người bị tước quyền tự do cơ bản);
2) Người nào với việc thực hiện hoặc tham gia vào các cuộc hội họp nhằm thúc đẩy các mục tiêu của một đảng chính trị hoặc bộ phận cấu thành của tổ chức đảng chính trị hoặc tổ chức đảng thay thế của một đảng chính trị mà đảng chính trị này đã bị Tòa án hiến pháp liên bang tuyên là vi hiến theo quy định tại khoản 2 Điều 21 Hiến pháp liên bang;
3) Đảng chính trị đã bị Tòa án hiến pháp liên bang tuyên là vi hiến theo quy định tại khoản 2 Điều 21 Hiến pháp liên bang[8];
4) Hiệp hội đã bị nghiêm cấm theo quy định tại khoản 2 Điều 9 Hiến pháp liên bang[9].
1.2. Về nội dung được bảo vệ của quyền tự do hội họp, biểu tình
Khoản 1 Điều 8 Hiến pháp liên bang quy định có tính nguyên tắc đối với quyền hội họp hòa bình và không sử dụng vũ khí là không phải đăng ký và không cần có sự cho phép. Như vậy, nội dung được bảo vệ ở đây là các cuộc hội họp không sử dụng vũ khí. Một cuộc hội họp là hòa bình, nếu cuộc hội họp diễn ra phi bạo lực và không gây thiệt hại đến quyền lợi của người khác. Cuộc hội họp là không sử dụng vũ khí, nếu những người tham gia không sử dụng vũ khí theo ý nghĩa của Luật về vũ khí hoặc không sử dụng các công cụ thích hợp để gây thiệt hại đến quyền lợi của người khác[10]. Trường hợp một vài cá nhân tham gia hội họp mà có hành vi vi phạm quy định của pháp luật hành chính hay hình sự thì cũng không thể coi cuộc hội họp đó là không hòa bình. Hành vi không hòa bình của một vài cá nhân đơn lẻ tham gia hội họp không được coi là toàn bộ cuộc hội họp không hòa bình[11]. Trường hợp cuộc hội họp được phân chia thành nhóm hội họp hòa bình và nhóm hội họp không hòa bình thì quyền cơ bản này có hiệu lực không bị hạn chế theo hướng có lợi cho nhóm hội họp hòa bình[12].
Những cuộc hội họp có tính chất thù địch, nổi loạn và có vũ trang là không thuộc nội dung được bảo vệ của quyền tự do hội họp. Theo nhận thức chung ở CHLB Đức thì các cuộc tụ tập đông người thuần túy như đám đông tụ tập xem vụ tai nạn hoặc các cuộc tụ tập đông người ngẫu nhiên khác không được coi là hội họp và vì vậy không thuộc nội dung được bảo vệ của quyền tự do hội họp. Bởi vì, trong các trường hợp này, những người tham gia tụ tập không có mục đích chung.
Ngoài ra, do khái niệm hội họp không được định nghĩa trong Hiến pháp liên bang nên phạm vi của quyền tự do hội họp được bảo vệ còn phụ thuộc vào nội hàm của khái niệm hội họp. Theo Tòa án hiến pháp liên bang thì khái niệm hội họp tại Điều 8 Hiến pháp liên bang được hiểu là “việc tụ tập nhiều người ở địa phương nhằm cùng nhau biểu tình hoặc thảo luận hướng đến tham gia vào việc hình thành quan điểm của dự luận”[13]. Các cuộc biểu tình tuần hành thuộc đối tượng được bảo vệ của quyền tự do hội họp. Tòa án hiến pháp liên bang cũng đã nhiều lần nhấn mạnh rằng, giá trị cao đặc biệt của quyền tự do hội họp được thể hiện bằng các cuộc biểu tình (các phán quyết như Brokdorf -Beschluss, Fuckparade u.a.)[14]. Như vậy, quyền tự do hội họp theo Hiến pháp liên bang bao gồm cả “quyền tự do biểu tình” mặc dù lời văn của Hiến pháp liên bang không đề cập đến “biểu tình”.
So với Hiến pháp liên bang, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành quy định rõ và cụ thể hơn về nội dung được bảo vệ của quyền tự do hội họp, biểu tình. Đặc biệt, khác với lời văn của khoản 1 Điều 8 Hiến pháp liên bang, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành không chỉ quy định quyền tổ chức[15] và tham gia hội họp (Versammlungen)[16] mà còn quy định cả quyền tổ chức và tham gia biểu tình tuần hành (Aufzüge) công khai. Hơn nữa, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành bảo vệ quyền tổ chức và tham gia hội họp và biểu tình tuần hành công khai mà không có sự phân biệt về hội họp và biểu tình tuần hành có vũ trang hay hội họp và biểu tình tuần hành hòa bình.
Để bảo đảm cho các cuộc hội họp, biểu tình diễn ra hòa bình, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành đã có những nội dung như: quy định bắt buộc người mời người khác tham gia hội họp, biểu tình công khai phải ghi tên mình trong giấy mời với tư cách là người tổ chức[17]; đối với các cuộc hội họp và biểu tình công khai thì nghiêm cấm mọi người có hành vi gây rối nhằm cản trở việc tiến hành hội họp, biểu tình có trật tự; nghiêm cấm mọi người mang theo vũ khí hoặc bất kỳ công cụ nào có thể gây thương tích về người hoặc thiệt hại về tài sản mà không được chính quyền cho phép; nghiêm cấm mặc đồng phục hoặc một bộ phận đồng phục hoặc trang phục tương tự nhằm cùng nhau thể hiện quan điểm chính trị ở nơi công cộng hoặc trong cuộc hội họp, trừ trường hợp ngoại lệ cho phép mặc đồng phục đối với các tổ chức thanh niên;[18]...
1.3. Hội họp công khai trong không gian kín; hội họp công khai ngoài trời và biểu tình tuần hành
Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành quy định phân biệt giữa trường hợp hội họp công khai trong không gian kín tại các điều từ Điều 5 đến Điều 13 (các trường hợp hội họp bị nghiêm cấm; các đối tượng hay nhóm đối tượng không được tham gia; tham gia của phóng viên báo chí; quyền và nghĩa vụ của người tổ chức, người lãnh đạo hội họp; quyền và nghĩa vụ của người tham gia hội họp; thẩm quyền của công an, cảnh sát; …) và trường hợp hội họp công khai ngoài trời và biểu tình tuần hành tại các điều từ Điều 14 đến Điều 20 (quyền và nghĩa vụ của người tổ chức, người lãnh đạo hội họp, biểu tình; các đối tượng hay nhóm đối tượng không được tham gia; tham gia của phóng viên báo chí; quyền và nghĩa vụ của người tham gia; người giữ trật tự; thẩm quyền của công an, cảnh sát; nghiêm cấm mang theo vũ khí, các công cụ và các hành vi khác gây nguy hại cho an ninh, trật tự công cộng; các địa điểm bị nghiêm cấp hội họp ngoài trời và biểu tình như khu vực tòa nhà nghị viện bang, …). Các trường hợp này đều là các trường hợp hội họp công khai.
Đối với hội họp không công khai trong phòng kín thì việc áp dụng tương tự Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành phần nào được (các Tòa án hành chính) chấp nhận hoặc việc áp dụng pháp luật chung về phòng vệ khẩn cấp (giữ gìn an ninh, trật tự công cộng) được chấp nhận.
Các cuộc hội họp ngoài trời, biểu tình tuần hành phải được người tổ chức khai báo, đăng ký 48 tiếng trước khi tiến hành. Theo quan điểm của Tòa án hiến pháp liên bang thì trường hợp ngoại lệ về hội họp không phải khai báo, đăng ký là các cuộc biểu tình tuần hành tự phát (Spontan-Demonstrationen). Các cuộc hội họp, biểu tình tự phát được hiểu là các cuộc hội họp, biểu tình được hình thành từ sự kiện thời sự mà không có sự tổ chức, chuẩn bị trước. Khi giải thích quy định tại khoản 1 Điều 14 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành theo hướng phù hợp với Hiến pháp liên bang thì không tồn tại nghĩa vụ khai báo, đăng ký đối với các cuộc hội họp, biểu tình tuần hành tự phát này. Bởi vì, các cuộc hội họp, biểu tình tuần hành tự phát không có người “tổ chức” theo ý nghĩa của quy định tại khoản 2 Điều 14 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành và hơn nữa, nếu yêu cầu các cuộc hội họp, biểu tình tuần hành tự phát phải khai báo trước thì quyền cơ bản được quy định tại khoản 1 Điều 8 Hiến pháp liên bang đối với các cuộc hội họp, biểu tình tuần hành tự phát sẽ trở nên vô giá trị[19]. Vì vậy, việc giải tán hội họp vì lý do không khai báo, đăng ký (Khoản 2 Điều 15 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành) đối với các cuộc hội họp, biểu tình tuần hành tự phát là vi phạm pháp luật.
Về nguyên tắc, sự can thiệp của Nhà nước vào quyền tự do hội họp, biểu tình chỉ có thể trên cơ sở đạo luật về hội họp, biểu tình và không căn cứ vào các đạo luật chung về công an (pháp luật chung về phòng vệ khẩn cấp) nếu không thì việc bảo vệ các cuộc hội họp, biểu tình sẽ trở nên vô nghĩa.
1.4. Hạn chế quyền tự do hội họp, biểu tình
Ở CHLB Đức, đối với hội họp ngoài trời thì khoản 2 Điều 8 Hiến pháp liên bang quy định cho phép có thể hạn chế quyền này “bởi một đạo luật hoặc trên cơ sở của một đạo luật”. Điều này có nghĩa là Nghị viện liên bang có thể ban hành một đạo luật quy định việc hạn chế quyền tự do hội họp, biểu tình hoặc ban hành một đạo luật ủy quyền cho cơ quan nhà nước khác ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định việc hạn chế quyền tự do hội họp, biểu tình. Theo đó, quyền tự do hội họp, biểu tình có thể bị hạn chế bởi nhiều biện pháp, trong đó có các nhóm biện pháp cơ bản sau đây:
- Áp đặt điều kiện
Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành quy định một số điều kiện đối với người tham gia. Cụ thể là Luật nghiêm cấm việc mang theo vũ khí khi tham gia hội họp, biểu tình tuần hành. Vũ khí ở đây được hiểu là vũ khí kỹ thuật và phi kỹ thuật. Vũ khí kỹ thuật là các công cụ có công dụng loại bỏ hoặc tác động xấu đến khả năng tấn công và khả năng phòng vệ của con người. Vũ khí phi kỹ thuật là các công cụ mà dựa vào bản chất của nó, sự vận hành và ý định sử dụng của người tham gia, là thích hợp để phòng vệ hoặc tác động xấu đến khả năng tấn công và khả năng phòng vệ của con người. Việc mang theo vũ khí khi tham gia các cuộc họp, biểu tình là hành vi phạm pháp theo quy định tại khoản 3 Điều 2 và khoản 1 Điều 27 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành. Tương tự thì hành vi phạm tội theo quy định tại khoản 1 Điều 17a, điểm 1 khoản 1 Điều 27 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành còn là việc mang theo vũ khí tự vệ khi tham gia các cuộc hội họp nhằm chống lại các biện pháp cưỡng chế của người thi hành công vụ.
Ngoài ra, các quy định tại khoản 2 Điều 17a và điểm 1 khoản 1 Điều 29 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành còn nghiêm cấm người tham gia các cuộc biểu tình che dấu mặt hoặc mang theo các công cụ nhằm che dấu mặt để ngăn cản việc nhận dạng, ví dụ như mũ trùm đầu, mặt và cổ, để hở mắt và mồm hoặc chỉ để hở mắt. Ngoài CHLB Đức, một số nước như Áo, một số bang của Thụy Sỹ, v.v.. cũng có quy định cấm này.
- Nghĩa vụ khai báo, đăng ký
Điều 14 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành quy định nghĩa vụ khai báo, đăng ký tại cơ quan hành chính có thẩm quyền đối với các cuộc hội họp công khai ngoài trời và biểu tình tuần hành chậm nhất là 48 tiếng trước khi tiến hành hội họp, biểu tình tuần hành. Quy định này có sự mâu thuẫn với việc bảo đảm tự do hội họp, vì các cuộc hội họp, biểu tình tuần hành khẩn cấp, tự phát thì không thể thực hiện được việc khai báo, đăng ký trước[20].
Tòa án hiến pháp liên bang đã giải thích quy định tại Điều 14 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành theo hướng phù hợp với Hiến pháp liên bang. Theo Tòa án hiến pháp liên bang thì chỉ có thể giải tán cuộc hội họp, biểu tình khi vi phạm nghĩa vụ khai báo, đăng ký nếu cuộc hội họp, biểu tình dẫn đến một sự nguy hại cụ thể. Chỉ với lý do không khai báo, đăng ký hội họp, biểu tình thì không thể dẫn đến sự bất hợp pháp của cuộc hội họp, biểu tình; điều này chỉ có thể làm tăng nguy cơ giải tán cuộc hội họp, biểu tình từ các lý do khác[21]. Theo Tòa án hiến pháp liên bang thì việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với việc tổ chức cuộc hội họp, biểu tình mà không khai báo, đăng ký trước theo quy định tại Điều 26 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành là hợp hiến[22].
- Giải tán hội họp, biểu tình
Việc giải tán hội họp hoặc biểu tình ở CHLB Đức được coi là sự can thiệp mạnh mẽ nhất vào quyền tự do hội họp, biểu tình. Do đó, nó chỉ là biện pháp cuối cùng được đưa ra áp dụng. Vì vậy, Nhà nước trước tiên phải lựa chọn áp dụng các “biện pháp nhẹ”, can thiệp vào quyền tự do hội họp ở mức độ thấp, nếu điều đó là có thể. Việc áp dụng các biện pháp nhẹ như tịch thu các băng rôn, cờ hoặc các công cụ tương tự hoặc nhắc nhở, v.v.. ảnh hưởng xấu đến quyền tự do hội họp ít hơn là việc áp dụng biện pháp giải tán hội họp, biểu tình.
Việc giải tán hội họp hoặc biểu tình ngoài trời được quy định tại Điều 13 và Điều 15 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành. Các yêu cầu rất cao được đặt ra đối với việc giải tán hội họp hoặc biểu tình ngoài trời do nội hàm của quyền cơ bản này rất rộng. Đặc biệt, khi kiểm tra sự tương xứng của biện pháp được áp dụng thì các lý do cơ bản phải được tìm thấy.
Công an, cảnh sát chỉ có thể giải tán cuộc hội họp trong không gian kín với điều kiện là phải nêu lý do và trong các trường hợp được quy định tại Điều 13 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành sau đây:
Trường hợp thứ nhất, người tổ chức không có quyền tổ chức và tham gia hội họp và biểu tình tuần hành được quy định tại điểm 1 đến điểm 4 khoản 2 Điều 1 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành, và trong trường hợp được quy định tại điểm 4 khoản 2 Điều 1 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành thì phải có lệnh nghiêm cấm đã được cơ quan hành chính có thẩm quyền ban hành.
Trường hợp thứ hai, cuộc hội họp có diễn biến bạo lực hoặc nổi loạn hoặc có nguy hiểm trực tiếp đến cuộc sống và sức khỏe của người tham gia.
Trường hợp thứ ba, người lãnh đạo hội họp mang theo người, vũ khí hoặc bất kỳ công cụ gì theo ý nghĩa của quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành mà không loại bỏ ngay lập tức hoặc không chăm lo đến việc loại bỏ nó.
Trường hợp thứ tư, quá trình hội họp chống lại các đạo luật hình sự mà các đạo luật này có điều chỉnh tội đại hình và tiểu hình, hoặctrong cuộc họp đã có sự kêu gọi hoặc xúi dục hành vi phạm tội như vậy và người lãnh đạo hội họp không ngăn chặn ngay lập tức.
Trong các trường hợp từ trường hợp thứ hai đến trường hợp thứ tư nêu trên thì việc giải tán hội họp trong không gian kín chỉ được phép tiến hành nếu các biện pháp khác của công an/cảnh sát, đặc biệt như việc làm gián đoạn cuộc họp, không đáp ứng được. Trường hợp cuộc hội họp trong không gian kín bị tuyên bố giải tán thì tất cả những người tham gia phải rời xa nơi hội họp ngay lập tức.
Việc giải tán hội họp hoặc biểu tình ngoài trời theo quy định tại Điều 14 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành chỉ có thể được tiến hành nếu cuộc hội họp, biểu tình:
- Không khai báo, đăng ký trước (ngoại trừ các cuộc hội họp, biểu tình tự phát);
- Khác với các thông tin đã được khai báo, đăng ký trước;
- Vi phạm điều kiện được áp đặt;
- Tồn tại các điều kiện để nghiêm cấm cuộc hội họp, biểu tình.
Việc nghiêm cấm hội họp được quy định tại Điều 13 và Điều 15 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành. Cơ quan hành chính có thẩm quyền có thể cấm hoặc có thể áp đặt các điều kiện nhất định hoặc các hạn chế đối với cuộc hội họp, biểu tình tuần hành, nếu tình hình thực tế tại thời điểm ban hành lệnh cho thấy an ninh hoặc trật tự công cộng khi tiến hành hội họp hoặc biểu tình tuần hành trực tiếp bị nguy hai. Sự nguy hại trực tiếp này là phải có bằng chứng cụ thể. Sự suy đoán đơn thuần, các giả định và kinh nghiệm là không đủ mà cần phải có sự tồn tại của một mối nguy hại cụ thể đối với lợi ích cần được pháp luật bảo vệ. Ngoài ra, sự nguy hại này phải do cuộc hội họp, biểu tình tuần hành gây ra, sự cư xử không hòa bình của một vài cá nhân tham gia hội họp, biểu tình tuần hành là chưa đủ[23].
Theo quy định tại khoản 2 Điều 15 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành thì từ tháng 4 năm 2005, lệnh cấm các cuộc hội họp đặc biệt là có thể nếu các cuộc hội họp, biểu tình diễn ra ở một địa điểm mà nơi đó có ý nghĩa lịch sử hết sức quan trọng đối với các nạn nhân của hành vi vi phạm phẩm giá con người dưới chế độ Đức Quốc Xã, và phẩm giá của các nạn nhân này bị xâm hại bởi các cuộc hội họp, biểu tình này. Bên cạnh Đài tưởng niệm những người Do Thái châu Âu bị sát hại đặt tại Berlin, các Bang của Liên bang Đức còn được ủy quyền ban hành luật để quy định các địa điểm khác.
1.5. Các quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính và hình sự
Bên cạnh Bộ luật Hình sự, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành có các quy phạm cụ thể về hình sự tại các điều từ Điều 21 đến Điều 28 và về xử phạt vi phạm hành chính tại Điều 29 và Điều 29a. Các quy phạm pháp luật này được đưa ra nhằm bảo đảm bắt buộc các chủ thể có liên quan thực hiện nghĩa vụ, nhiệm vụ và quyền hạn của mình được quy định trong Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành. Về truy cứu trách nhiệm hình sự, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành quy định cho phép lựa chọn hình phạt tù hoặc phạt tiền đối hành vi vi phạm cụ thể. Đặc biệt, Luật này quy định cho phép lựa chọn áp dụng hình phạt tù cao nhất là 3 năm hoặc phạt tiền đối với người nào có ý định: ngăn cản hoặc chống phá các cuộc hội họp hoặc biểu tình tuần hành không bị nghiêm cấm, hoặc làm thất bại việc thực hiện hoạt động này, hoặc đe dọa thực hiện hoặc thực hiện các hoạt đông bạo lực hoặc gây rối loạn trật tự nghiêm trọng.
2. Một số kiến nghị cho Việt Nam
Để cụ thể hóa quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013 về quyền hội họp, biểu tình thì Việt Nam cần thiết phải ban hành Luật Biểu tình hay Luật Hội họp và biểu tình. Việc ban hành Luật này phải đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp pháp quyền Việt Nam XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân (Nhà nước dân chủ, pháp quyền Việt Nam) và đồng thời còn cần phải đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của nước ta.
Qua nghiên cứu pháp luật về hội họp và biểu tình tuần hành của CHLB Đức, chúng tôi xin rút ra một số kiến nghị cho Việt Nam trong việc xây dựng Luật Biểu tình hay Luật Hội họp và biểu tình của Việt Nam như sau:
1) Về tên gọi và phạm vi điều chỉnh của Luật
Như đã trình bày ở trên, mặc dù lời văn của Hiến pháp liên bang Đức chỉ đề cập đến quyền tự do hội họp, không đề cập đến quyền tự do biểu tình, nhưng do mối quan hệ gắn kết giữa hội họp và biểu tình nên Nghị viện liên bang Đức đã ban hành Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành. Luật này điều chỉnh các vấn đề liên quan đến hội họp trong không gian kín, hội họp ngoài trời và biểu tình tuần hành.
Ở nước ta, Điều 25 Hiến pháp năm 2013 có quy định quyền tự do hội họp[24] và quyền tự do biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định. Hiện nay, Bộ Công an được giao chủ trì soạn thảo Luật Biểu tình để trình Quốc hội xem xét, thông qua trong thời gian tới. Về vấn đề này, chúng tôi đề nghị Quốc hội nên ban hành Luật Hội họp và biểu tình vì các lý do chính sau đây:
a) Mặc dù Hiến pháp năm 2013 có đề cập đến quyền tự do hội họp và quyền tự do biểu tình như hai quyền độc lập, nhưng hội họp và biểu tình là hai vấn đề có mối quan hệ gắn kết chặt chẽ với nhau; biểu tình là một hình thức đặc biệt của hội họp hay có thể nói biểu tình không thể thiếu hội họp.
b) Trường hợp Quốc hội ban hành Luật Biểu tình chỉ để cụ thể hóa quyền tự do biểu tình thì Quốc hội cũng cần phải ban hành Luật Hội họp để cụ thể hóa quyền tự do hội họp mà thực chất hai quyền này có sự gắn kết chặt chẽ với nhau nhưng lại được điều chỉnh trong hai đạo luật khác nhau. Điều này vừa tăng số lượng văn bản luật do Quốc hội ban hành gây tốn kém tiền của của nhân dân và vừa khó tránh khỏi sự trùng lặp không cần thiết giữa các quy định trong hai Luật này.
c) Trường hợp Luật Biểu tình được ban hành vừa cụ thể hóa quyền tự do biểu tình và vừa cụ thể hóa quyền tự do hội họp thì tên gọi của Luật là “Luật Biểu tình” không phản ánh đầy đủ các nội dung được điều chỉnh trong Luật này.
2) Về chủ thể có quyền tự do hội họp, biểu tình
Theo lời văn của Hiến pháp liên bang Đức thì chỉ có người Đức mới có quyền hội họp hòa bình và không sử dụng vũ khí mà không phải đăng ký và không phải có sự cho phép. Điều đó có nghĩa đây được coi là một quyền cơ bản của công dân Đức và theo Tòa án hiến pháp liên bang Đức thì pháp nhân trong nước theo pháp luật tư cũng có quyền tổ chức và tiến hành hội họp, biểu tình. Mặc dù vậy, Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành đã quy định mở rộng chủ thể có quyền tự do hội họp, biểu tình theo hướng cho phép cả những người không phải là người Đức (mọi người) cũng có quyền tự do hội họp, biểu tình; không phân biệt đó là công dân CHLB Đức hay là người nước ngoài. Ở đây, có sự đối xử bình đẳng giữa công dân CHLB Đức và người nước ngoài về quyền tự do hội họp, biểu tình. Điều này phù hợp với mục tiêu hội nhập vào Liên minh châu Âu của CHLB Đức.
Ở Việt Nam, giống như Hiến pháp liên bang Đức, Điều 25 Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định “công dân” có quyền tự do “…hội họp…, biểu tình”. Vấn đề đặt ra là Luật Hội họp và biểu tình của Việt Nam có nên quy định mở rộng bảo đảm cho người nước ngoài có quyền này hay không? Trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng của nước ta hiện nay và xét từ khía cạnh hội họp, biểu tình công khai và hòa bình để thể hiện quan điểm, ý kiến của mình thì theo chúng tôi, Luật Hội họp và biểu tình của Việt Nam nên quy định cho phép mọi người có quyền hội họp và biểu tình, không nên phân biệt công dân Việt Nam hay người nước ngoài.
3) Về nội dung được bảo vệ của quyền tự do hội họp, biểu tình
Như đã trình bày ở trên, theo pháp luật liên bang Đức thì nội dung được bảo vệ của quyền tự do hội họp, biểu tình bao gồm việc tổ chức và tham gia các cuộc hội họp, biểu tình tuần hành công khai và hòa bình. Một cuộc hội họp là hòa bình, nếu cuộc hội họp diễn ra phi bạo lực và không gây thiệt hại đến quyền lợi của người khác. Những cuộc hội họp, biểu tình có tính chất thù địch, nổi loạn và có vũ trang là không thuộc nội dung được bảo vệ của quyền tự do hội họp, biểu tình. Theo Tòa án hiến pháp liên bang Đức thì khái niệm hội họp được hiểu là việc tụ tập nhiều người ở địa phương nhằm cùng nhau biểu tình hoặc thảo luận hướng đến tham gia vào việc hình thành quan điểm của dự luận; giá trị cao đặc biệt của quyền tự do hội họp được thể hiện bằng các cuộc biểu tình.
Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định “Công dân có quyền tự do …hội họp,… biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do luật định”. Việc cụ thể hóa các quyền này hoàn toàn thuộc thẩm quyền của Quốc hội với tư cách là cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Hơn nữa, do nước ta chưa có cơ quan tài phán hiến pháp nên thẩm quyền của Quốc hội là rất lớn trong việc quyết định phạm vi nội dung được bảo vệ của quyền tự do hội họp, biểu tình. Kinh nghiệm của CHLB Đức về vấn đề này là rất quí và có thể tham khảo trong quá trình cụ thể hóa quyền tự do hội họp, biểu tình được quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013.
4) Về hạn chế quyền tự do hội họp, biểu tình
Bên cạnh việc ghi nhận và bảo vệ quyền tự do hội họp, biểu tình, pháp luật liên bang Đức có quy định cho phép hạn chế quyền này bởi luật hoặc trên cơ sở của một đạo luật (ủy quyền lập pháp). Việc hạn chế quyền tự do hội họp, biểu tình ở CHLB Đức thường là vì lý do bảo đảm an ninh, trật tự công cộng. Như đã trình bày ở trên, các biện pháp hạn chế hội họp, biểu tình được áp dụng bao gồm các nhóm biện pháp chủ yếu: 1) Áp đặt điều kiện như nghiêm cấm mang theo vũ khí hoặc che dấu mặt để ngăn cản việc nhận dang, v.v.. đối với người tham gia hội họp, biểu tình; 2) Áp đặt nghĩa vụ đăng ký và cho phép hội họp, biểu tình trừ hội họp, biểu tình tự phát; 3) Giải tán hội họp, biểu tình (biện pháp cuối cùng được đưa ra áp dụng).
Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 bên cạnh việc ghi nhận quyền tự do hội họp, biểu tình tại Điều 25 còn quy định cho phép hạn chế quyền con người, quyền công dân, trong đó có quyền tự do hội họp, biểu tình theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng tại khoản 2 Điều 14. Kinh nghiệm của CHLB Đức về vấn đề này đã được trình bày ở trên cũng là những kinh nghiệm quí mà Việt Nam có thể tham khảo trong việc thiết lập các quy định của Luật Hội họp và biểu tình nhằm hạn chế quyền tự do hội họp, biểu tình vì các lý do đã được quy định tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013, đặc biệt vì lý do an ninh, trật tự công cộng.
5) Các nội dung cần được quy định trong Luật Hội họp và biểu tình
Theo chúng tôi, Luật Hội họp và biểu tình Việt Nam cần quy định về các nội dung chủ yếu như: chủ thể có quyền hội họp, biểu tình; đối tượng hay nhóm đối tượng không có quyền tổ chức và tham gia hội họp, biểu tình; quy định về hội họp công khai trong không gian kín, hội họp công khai ngoài trời và biểu tình; quyền và nghĩa vụ của người tổ chức, của người lãnh đạo hội họp, biểu tình và của người giữ trật tự cuộc biểu tình; quyền và nghĩa vụ của người tham gia hội họp, biểu tình; tham gia của phóng viên báo chí; nhiệm vụ và quyền hạn của công an, cảnh sát và của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền; các biện pháp hạn chế quyền tự do hội họp, biểu tình (áp đặt điều kiện, nghĩa vụ đăng ký hội họp và biểu tình, giải tán hội họp, biểu tình), những khu vực không được hội họp, biểu tình, xử lý hành vi vi phạm quy định của Luật này, v.v..
[1] Tên ngắn gọn của Luật này là Luật Hội họp – “Versammlungsgesetz”.
[2] Xem Công báo liên bang – BGBl. I S. 2366.
[3] Xem Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl., München 2008, S. 295.
[4] Công an, cảnh sát đi tháp tùng đoàn biểu tình không được xem là người tham gia biểu tình. Vì vậy, trong trường hợp này thì công an, cảnh sát không bị xử phạt theo quy định về cấm mang theo vũ khí tại khoản 3 Điều 2 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành.
[5] Xem Ipsen, Staatsrecht II, 2013, S. 163; Sachs/Höfling, Grundgesetz Kommentar, 2014, S. 445.
[6] Xem Jarass/Pieroth/Jarass, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Kommentar, 2014, S. 291.
[7] Khoản 1 Điều 1 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành quy định “Mọi người có quyền tổ chức hội họp và biểu tình tuần hành công khai và tham gia vào các hoạt động này”.
[8] Khoản 2 Điều 21 Hiến pháp liên bang quy định “Các đảng có mục đích của đảng hoặc có hành vi của những người ủng hộ đảng tìm cách xâm phạm hoặc xóa bỏ nền tự do dân chủ hoặc gây nguy hại đến sự tồn tại của Cộng hòa liên bang Đức, là vi hiến. Tòa án hiến pháp liên bang quyết định về vấn đề vi hiến”.
[9] Khoản 2 Điều 9 Hiến pháp liên bang quy định “Các hiệp hội có mục đích hoặc hoạt động trái với pháp luật hình sự hoặc chống lại trật tự hiến định hoặc tư tưởng về sự hiểu biết lẫn nhau giữa các dân tộc, là đều bị nghiêm cấm”.
[10] Xem Gröpl/Windhorst/von Coelln/von Coelln, Studienkommentar GG, 2013, S. 168.
[11] Jarass/Pieroth/Jarass, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Kommentar, 2014, S. 290-291.
[12] Xem Jarass/Pieroth/Jarass, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Kommentar, 2014, S. 291.
[15] Người tổ chức có quyền quyết định về nội dung vấn đề, địa điểm, thời gian và tiến trình hội họp.
[16] Hội họp được hiểu là sự tụ tập của ít nhất là từ hai người trở lên nhằm mục đích thảo luận về những vấn đề chung hoặc biểu tình.
[17] Tuy nhiên, quyền tự do hội họp, biểu tình sẽ bị xâm phạm, nếu công an tiến hành ghi âm hoặc bắt buộc người tham gia phải đăng ký, hoặc áp đặt điều kiện địa điểm, nội dung và thời gian khi cấp phép. Xem Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, 32. Aufl., München 2008, S. 296.
[18] Xem Điều 2 và Điều 3 Luật về Hội họp và biểu tình tuần hành.
[19] Xem phán quyết của Tòa án hiến pháp liên bang – BVerfGE 69, 315, 350f. – Brokdorf.
[20] Gröpl/Windhorst/von Coelln/von Coelln, Studienkommentar, 2013, S. 171.
[22]Gröpl/Windhorst/von Coelln/von Coelln, Studienkommentar, 2013, S. 171.
[23] Xem BVerfG, NJW 1985, S. 2404.
[24] Cần lưu ý là, quyền tự do hội họp và quyền tự do lập hội là hai quyền khác nhau. Bài viết này không bàn về quyền tự do lập hội.