Hoàn thiện quy định về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Luật TNBT của Nhà nước) được Quốc hội khóa XII thông qua tại kỳ họp thứ 5, ngày 18/6/2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Qua gần 5 năm thực hiện, các cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường, cơ quan có trách nhiệm bồi thường đã có những chuyển biến tích cực trong việc thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong ba hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án, thể hiện rõ nét nhất ở hoạt động giải quyết bồi thường.

Tổng kết 6 năm triển khai thi hành Luật TNBTCNN (từ ngày 01/01/2010 đến ngày 31/12/2015) các cơ quan có trách nhiệm bồi thường đã thụ lý, giải quyết 258 vụ việc yêu cầu bồi thường, trong đó, đã giải quyết xong 204 vụ việc (đạt tỷ lệ 79%), với tổng số tiền Nhà nước phải bồi thường là 111 tỷ 149 triệu 416 nghìn đồng, còn 54 vụ việc đang giải quyết.

Bên cạnh việc giải quyết bồi thường tại các cơ quan có trách nhiệm bồi thường, Tòa án nhân dân các cấp đã thụ lý 51 vụ án dân sự về bồi thường nhà nước (các vụ việc người bị thiệt hại không đồng ý với quyết định giải quyết bồi thường của cơ quan có trách nhiệm bồi thường và khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết), đã giải quyết xong 39 vụ việc, với số tiền là 32 tỷ 529 triệu 484 nghìn đồng, còn 12 vụ việc đang giải quyết.

- Trong tổng số tiền đã được giải quyết, các cơ quan giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án dân sự đã thực hiện chi trả 212 hồ sơ cho người bị thiệt hại với tổng số tiền là 44 tỷ 393 triệu 458 nghìn đồng (Tòa án nhân dân tối cao: 18 hồ sơ với tổng số tiền 13 tỷ 356 triệu 524 nghìn đồng; Viện kiểm sát nhân dân tối cao: 54 hồ sơ (của 74 trường hợp) với tổng số tiền 9 tỷ 943 triệu 791 nghìn đồng; Cơ quan thi hành án dân sự: 08 hồ sơ với tổng số tiền 7 tỷ 197 triệu 873 nghìn đồng; Bộ Công an: 7 hồ sơ với tổng số tiền 2 tỷ 221 triệu 637 nghìn đồng; Cơ quan Tài chính các địa phương đã tiếp nhận, giải quyết 34 hồ sơ cấp phát kinh phí chi trả tiền bồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính với tổng số tiền 11 tỷ 673 triệu 633 nghìn đồng).

- Các cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thương đã thực hiện trách nhiệm hoàn trả 22 vụ việc, với tổng số tiền là 676 triệu 742 nghìn đồng (trong lĩnh vực quản lý hành chính có 09 vụ việc, với số tiền hoàn trả là 388 triệu 213 nghìn đồng; trong lĩnh vực thi hành án dân sự có 12 vụ việc, với số tiền hoàn trả là 280 triệu đồng; trong ngành Tòa án có 01 vụ việc, với số tiền hoàn trả là 8 triệu 529 nghìn đồng).

Nếu so sánh với kết quả thực hiện Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH 11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XI về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự, trong 4 năm, các cơ quan tiến hành tố tụng ở trung ương và địa phương đã thụ lý và giải quyết được gần 200 vụ, với số tiền phải bồi thường là gần 15 tỷ đồng. Đối với Nghị định số 47/CP ngày 3/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, sau 10 năm thực hiện, có khoảng 170 vụ việc được giải quyết, với số tiền bồi thường hơn 16 tỷ đồng[1].       

Qua thực tiễn 6 năm triển khai thi hành Luật TNBTCNN, có thể khẳng định: Luật TNBTCNN được ban hành đã khắc phục cơ bản những hạn chế của các văn bản pháp luật trước đó quy định về lĩnh vực bồi thường của Nhà nước, thực sự trở thành công cụ pháp lý quan trọng để tổ chức, cá nhân bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Bên cạnh đó, Luật còn là cơ chế hiệu quả để ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước, phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật trong thực thi công vụ, qua đó góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm trong thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức nói riêng cũng như chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung.

Bên cạnh những ưu điểm trong quy định về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường của Luật TNBT của Nhà nước được áp dụng trong thời gian qua, trong quá trình áp dụng đã phát sinh những vướng mắc, bất cập, gây khó khăn cho cơ quan giải quyết bồi thường, cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường và nhất là đối với người bị thiệt hại khi thực hiện quyền yêu cầu bồi thường, những bất cập này cũng xuất phát từ việc một số luật liên quan như: Bộ luật Dân sự 2015, Bộ luật Hình sự 2015, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Bộ luật Tố tụng dân sự 2015, Bộ luật Tố tụng hành chính 2015… đã được ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung theo hướng mở rộng hơn quyền được bồi thường của công dân trong thực hiện khiếu nại, tố cáo, trách nhiệm bồi thường của cơ quan quản lý nhà nước khi các quyết định hành chính bị các phán quyết của Tòa án hủy bỏ… và đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực từ ngày 01/01/2014, liên quan đến quyền con người, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, Điều 14 có quy định:

“1. Ở nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật.

2. Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

Chính vì lý do trên, việc nghiên cứu và sửa đổi, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường cho phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật liên quan là một vấn đề quan trọng và cấp thiết hiện nay.

Luật TNBTCNN quy định về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường áp dụng thống nhất trong cả ba hoạt động là quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án, được quy định tại mục 2 chương II (từ Điều 15 đến Điều 21). Mặc dù trong mỗi hoạt động đều có văn bản hướng dẫn về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường, ví dụ như trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án, có Nghị định số 16/2010/NĐ-CP ngày 03/3/2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TNBT của Nhà nước, và trong mỗi hoạt động, trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường được hướng dẫn tại các Thông tư liên tịch khác nhau[2]. Tuy nhiên, những Thông tư liên tịch này lại chủ yếu hướng dẫn cụ thể, chi tiết hơn các nội dung liên quan đến từng hoạt động trong quá trình xác định thiệt hại, về hồ sơ yêu cầu bồi thường, thời hạn tiến hành xác minh, thượng lượng việc bồi thường ...

Về hình thức giải quyết bồi thường, Luật TNBT của Nhà nước quy định thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường có hai giai đoạn: (i) giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường và (ii) giải quyết bồi thường tại Toà án[3].

Qua thực tiễn triển khai thi hành, cũng như qua báo cáo của các Bộ, ngành, địa phương, nhất là thông qua công tác hướng dẫn nghiệp vụ giải quyết bồi thường, trong tổng số vụ việc giải quyết bồi thường xong (204/258 vụ việc), số lượng các vụ việc giải quyết bồi thường bảo đảm kịp thời, đúng quy định về thời hạn khi thực hiện trình tự, thủ tục theo quy định của Luật TNBT của Nhà nước là rất hạn chế, đến nay ghi nhận chỉ có 01 vụ việc giải quyết bồi thường trong hoạt động thi hành án dân sự là đúng thời hạn quy định của Luật TNBT của Nhà nước[4], các vụ việc còn lại đã giải quyết bồi thường đều chưa bảo đảm đúng thời hạn, thực trạng này thể hiện phổ biến ở các trường hợp sau:

Thứ nhất, xác định được cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường, nhưng cơ quan này không thụ lý hoặc thụ lý nhưng không tổ chức giải quyết. Điển hình là việc giải quyết bồi thường của Ủy ban nhân dân huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh đối với trường hợp ông Phạm Thanh Hà (tổ 7b phường Quang Hanh, Cẩm Phả, Quảng Ninh). Theo đó, ngày 11/12/2013, UBND huyện Vân Đồn đã có Thông báo số 1303/TB-UBND về thụ lý đơn yêu cầu, nhưng đến tháng 6/2014 (quy định về thời hạn giải quyết bồi thường theo Luật TNBT của Nhà nước là 95 ngày, kể từ ngày thụ lý[5]), UBND huyện Vân Đồn vẫn chưa thực hiện đầy đủ các thủ tục để giải quyết bồi thường cho ông Hà theo quy định[6].

Thứ hai, Cơ quan có trách nhiệm bồi thường gặp khó khăn khi người bị thiệt hại không hợp tác trong giải quyết bồi thường. Điển hình là việc giải quyết bồi thường của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Thuận đối với yêu cầu bồi thường của gia đình bà Cao Thị Kính, do ông Nguyễn Ngọc Anh, ngụ tại số 35/10/06 đường Tự Đức, phường Bảo An, TP. Phan Rang - Tháp Chàm, tỉnh Ninh Thuận là người đại diện. UBND tỉnh Ninh Thuận đã giao cho Sở Tư pháp là cơ quan giúp UBND tỉnh giải quyết vụ việc. Sở Tư pháp đã thụ lý đơn yêu cầu bồi thường của ông Nguyễn Ngọc Anh, trong quá trình giải quyết, Sở Tư pháp đã nhiều lần mời ông Ngọc Anh đến để tổ chức thương lượng nhưng ông Ngọc Anh không đến. Ngày 25/7/2014 UBND tỉnh Ninh Thuận ban hành quyết định giải quyết bồi thường số 253/QĐ-UBND về việc giải quyết bồi thường thiệt hại đối với đơn yêu cầu bồi thường của ông Nguyễn Ngọc Anh, qua 3 lần cử người đến nơi cư trú để giao Quyết định giải quyết bồi thường, nhưng ông Ngọc Anh từ chối không nhận; UBND tỉnh Ninh Thuận không có căn cứ để yêu cầu ông Ngọc Anh nhận Quyết định giải quyết bồi thường[7].

Về nguyên nhân của thực trạng trên có thể đưa ra nhiều, nhưng tựu trung lại có những nguyên nhân cơ bản sau:

Một là, thiếu quy định về chế tài xử lý trách nhiệm đối với cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường, và người bị thiệt hại khi một trong hai bên không chấp hành, hoặc không thực hiện các quy định vè trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường.

Hai là, quy định về thời hạn giải quyết bồi thường không phù hợp với thực tiễn thi hành, gây khó khăn cho cơ quan giải quyết bồi thường cũng như người bị thiệt hại khi thực hiện.

Ba là, việc quy định một trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường để áp dụng thống nhất cho việc giải quyết bồi thường trong cả ba hoạt động có những đặc thù khác nhau cả về phạm vi, đối tượng và tính chất hoạt động, đã gây khó khăn cho cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường khi áp dụng, mà đặc biệt là không kịp thời bù đắp những thiệt hại to lớn về vật chất và tinh thần của người bị thiệt hại đã phải gánh chịu trong thời gian dài (nhất là trong tố tụng hình sự).

Trên cơ sở nghiên cứu các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết của các ngành, lĩnh vực pháp luật có liên quan đến Luật TNBTCNN và thực tiễn áp dụng trình tự, thủ tục Luật TNBTCNN trong 6 năm qua, tác giả đề xuất hướng hoàn thiện các bất cập, vướng mắc như sau:

Thứ nhất, trường hợp cơ quan giải quyết bồi thường không thụ lý, hoặc chậm giải quyết bồi thường.

Tại khoản 4 Điều 12 Luật TNBT của Nhà nước về các hành vi bị cấm có quy định “không giải quyết bồi thường hoặc giải quyết bồi thường trái pháp luật”, có thể hiểu, Luật TNBT của Nhà nước bắt buộc các cơ quan khi được xác định là cơ quan có trách nhiệm bồi thường phải có trách nhiệm giải quyết yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại đúng trình tự, thủ tục và thời hạn quy định. Tuy nhiên, Điều 8 Luật TNBT của Nhà nước quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan có trách nhiệm bồi thường nhưng không có quy định về trách nhiệm giải quyết bồi thường của cơ quan có trách nhiệm bồi thường (bản chất là cơ quan đại diện cho Nhà nước). Do đó, xin đề xuất bổ sung thêm quy định về “trách nhiệm tổ chức giải quyết bồi thường của cơ quan có trách nhiệm bồi thường”, theo đó, trường hợp người bị thiệt hại yêu cầu bồi thường đến cơ quan có trách nhiệm bồi thường, nếu hết thời hạn giải quyết bồi thường mà cơ quan có trách nhiệm bồi thường không thực hiện việc thụ lý và giải quyết bồi thường, người bị thiệt hại có quyền khởi kiện tại Tòa án yêu cầu bồi thường theo thủ tục tố tụng dân sự mà không bị ràng buộc bởi quy định phải có Quyết định giải quyết bồi thường của cơ quan có trách nhiệm bồi thường theo quy định tại khoản 1 Điều 22 Luật TNBT của Nhà nước.

Thứ hai, trường hợp người bị thiệt hại không hợp tác trong giải quyết bồi thường, nhưng Luật TNBT của Nhà nước thiếu quy định để xử lý.

Hiện nay, Luật TNBT của Nhà nước quy định trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường thông qua 6 thủ tục[8], so với quy định về quyền và nghĩa vụ của người bị thiệt hại (Điều 9) là phù hợp. Tuy nhiên, để Nhà nước thực hiện đầy đủ, kịp thời trách nhiệm của mình trước tổ chức, công dân bị thiệt hại, việc chấp hành quyền và nghĩa vụ của các bên phải bảo đảm tương ứng nhau. Do đó, xin đề xuất hoàn thiện theo hướng:

Bổ sung thêm một điểm tại khoản 2 Điều 9 quy định về nghĩa vụ của người bị thiệt hại như sau: “người bị thiệt hại có nghĩa vụ phối hợp giải quyết bồi thường khi có yêu cầu của cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong quá trình thực hiện các thủ tục giải quyết bồi thường, trường hợp bất khả kháng không thể phối hợp với cơ quan có trách nhiệm bồi thường, phải có nghĩa vụ chứng minh”. Theo đó, tại mục 3 chương II về thủ tục giải quyết bồi thường cần bổ sung thêm một Điều quy định về: “khi có căn cứ chứng minh người bị thiệt hại không thể phối hợp trong giải quyết bồi thường vì lý do chính đáng, cơ quan có trách nhiệm bồi thường có quyền thực hiện các hành vi sau: (i) Hoãn việc giải quyết bồi thường; (ii) Trường hợp hết thời hạn hoãn việc giải quyết bồi thường, người bị thiệt hại vẫn không phối hợp giải quyết bồi thường, cơ quan có trách nhiệm bồi thường có quyền ra quyết định đình chỉ việc giải quyết bồi thường; (iii) Việc hoãn giải quyết bồi thường và đình chỉ giải quyết bồi thường, cơ quan có trách nhiệm bồi thường phải thông báo cho người bị thiệt hại và cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp”. Đồng thời, có quy định cụ thể về hậu quả pháp lý khi ban hành các quyết định hoãn hoặc đình chỉ giải quyết bồi thường cho bảo đảm chặt chẽ trong xử lý quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại và lợi ích của Nhà nước.

Thứ ba, quy định khả thi hơn về thời hạn giải quyết bồi thường, tránh việc giải quyết bồi thường chậm, gây bức xúc cho người bị thiệt hại và làm giảm ý nghĩa của việc thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.

Thực tiễn thi hành Luật TNBT của Nhà nước trong 6 năm qua đã chứng minh rằng: việc giải quyết bồi thường trong từng lĩnh vực, trong từng hoàn cảnh, điều kiện cụ thể và cả sự vận hành của hệ thống các cơ quan quản lý hành chính, tư pháp đã vượt quá sự dự tính của cơ quan xây dựng Luật TNBT của Nhà nước năm 2009. Nhiều quy định về thời hạn giải quyết bồi thường ngay sau khi áp dụng đã không có tính khả thi như: quy định thời hạn tổ chức thương lượng với người bị thiệt hại là 30 ngày, kể từ ngày kết thúc việc xác minh thiệt hại, trường hợp vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp thì thời hạn thương lượng có thể kéo dài nhưng không quá 45 ngày[9]. Tuy nhiên, trên thực tế, có nhiều vụ việc khó, phức tạp, có nhiều thiệt hại, giá trị vật chất, tinh thần… cần thương lượng với nhiều thời gian hơn. Do đó, hầu hết các vụ việc giải quyết bồi thường đều vướng mắc ở thủ tục này, dẫn đến hậu quả là vụ việc không được giải quyết nhưng không có căn cứ để ban hành quyết định giải quyết bồi thường, hoặc giải quyết quá thời hạn nên phải chi trả thêm khoản tiền lãi suất trên tổng số tiền chi trả bồi thường.

Tác giả cho rằng, các vụ việc giải quyết bồi thường chủ yếu được giải quyết trong thời hạn từ 4 tháng đến 12 tháng, cá biệt có những vụ việc kéo dài nhiều năm. Vì vậy, để phù hợp với thực tiễn và khả năng thực hiện của cơ quan giải quyết bồi thường, đồng thời, kết hợp việc bổ sung các quy định về xử lý trách nhiệm cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình giải quyết bồi thường, tùy thuộc vào tính chất, mức độ đơn giản hay phức tạp của từng vụ việc mà quy định thời hạn giải quyết bồi thường từ 4 tháng đến 6 tháng để giải quyết một vụ việc yêu cầu bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường cho phù hợp.

Thứ tư, quy định các trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường phù hợp với các hoạt động thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật TNBTCNN

Để nâng cao tính khả thi của cơ chế bồi thường nhà nước và phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền con người, ở mỗi hoạt động, tính chất, mức độ vi phạm, thiệt hại xảy ra và sự gánh chịu của mỗi cá nhân, tổ chức bị thiệt hại là khác nhau, do đó, đặt ra yêu cầu phải nghiên cứu để quy định thủ tục giải quyết cho từng hoạt động cho phù hợp, tránh tình trạng nhiều trường hợp đã xác định rõ phần thiệt hại được bồi thường nhưng do thiếu quy định bảo đảm sự linh hoạt trong giải quyết bồi thường mà việc giải quyết bồi thường không kịp thời bù đắp những tổn thất mà người bị thiệt hại phải gánh chịu, gây bức xúc cho xã hội. Tác giả xin đề xuất như sau:

Thứ nhất, đối với hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính và thi hành án: trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường được hoàn thiện và áp dụng theo quy định đã đề xuất nêu trên.

Thứ hai, đối với hoạt động tố tụng hình sự, quản lý hành chính (trường hợp bị tạm giữ hành chính, đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục trái pháp luật) trình tự, thủ tục được hoàn thiện như sau:

(i) Chủ động giải quyết bồi thường

Sau khi có văn bản là căn cứ xác định cơ quan có thẩm quyền ra quyết định trái pháp luật, hoặc có bản án, quyết định xác định người bị thiệt hại thuộc đối tượng được bồi thường, trong thời hạn 30 ngày, cơ quan giải quyết bồi thường phải chủ động thực hiện việc tổ chức công khai xin lỗi, cải chính, đăng báo công khai và thông báo việc thụ lý giải quyết vụ việc cho tổ chức, cá nhân bị thiệt hại biết. Ở giai đoạn này, do mức bồi thường thiệt hại cho từng trường hợp (tạm giam, tạm giữ, thi hành án phạt tù …) đã được quy định cụ thể tại Luật TNBTCNN, cơ quan có trách nhiệm bồi thường sẽ trao đổi, thống nhất với người bị thiệt hại để xác định giá trị bồi thường, ban hành quyết định giải quyết bồi thường và làm thủ tục để chi trả tiền bồi thường.

(ii) Giải quyết bồi thường theo yêu cầu của người bị thiệt hại

Ở giai đoạn này, sau khi người bị thiệt hại đã hoàn thiện đầy đủ các tài liệu, chứng cứ chứng minh về các thiệt hại, mức thiệt hại và lập hồ sơ yêu cầu bồi thường gửi cơ quan giải quyết bồi thường theo quy định, cơ quan có trách nhiệm bồi thường sẽ thụ lý và giải quyết theo quy định như đối với hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính và thi hành án./.

 

---