Những băn khoăn từ dự thảo Luật Ban hành quyết định hành chính

Theo khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật thì “QĐHC là văn bản áp dụng pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước (CQ HCNN) quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật này ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, được áp dụng một lần nhằm giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt độngquản lý hành chính nhà nước, làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích của một hoặc một số đối tượng xác định hoặc nhằm giải quyết vấn đề liên quan đến lợi ích công cộng, được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.

Khái niệm này lại tồn tại nhiều bất cập và không chính xác. Thứ nhất, khái niệm này không thể hiện đầy đủ chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC. Định nghĩa tại khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật chỉ liệt kê chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC là “CQ HCNN” mà không kể đến “cá nhân có thẩm quyền”. Định nghĩa này cũng không nhất quán với khoản 2 Điều 2 Dự thảo Luật vì khoản 2 Điều 2 lại quy định thẩm quyền ban hành QĐHC của các “cá nhân có thẩm quyền” như Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, cấp huyện. Cần lưu ý rằng, Bộ hoạt động theo chế độ thủ trưởng nên thẩm quyền của Bộ về cơ bản chính là thẩm quyền của Bộ trưởng, nhưng không thể đồng nhất hai khái niệm này[2]. Tương tự, cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện (Sở, Phòng) làm việc theo chế độ thủ trưởng[3] nhưng khái niệm Sở, Phòng không thể đồng nhất với khái niệm Giám đốc Sở, Trưởng Phòng. Do đó, xét về chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Giám đốc Sở, Trưởng Phòng không thể là “CQ HCNN” được nhắc đến tại khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật.

Khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật quy định chủ thể ban hành QĐHC là “CQ HCNN”. Tuy nhiên, khi liệt kê những chủ thể ban hành QĐHC thì Dự thảo Luật không chỉ liệt kê các cơ quan hành chính mà còn có các cơ quan khác. Không thể phủ nhận, QĐHC được ban hành chủ yếu bởi cơ quan hành chính, thế nhưng, ngoài cơ quan hành chính, QĐHC còn có thể do cơ quan, tổ chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ban hành. Tiếp thu tư duy hợp lý đó, khoản 2 Điều 2 Dự thảo Luật quy định: "Cơ quan ban hành QĐHC bao gồm: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ, trực thuộc cơ quan ngang Bộ; UBND các cấp; Chủ tịch UBND các cấp; Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, Thủ trưởng cơ quan, tổ chức được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước”. Điều đáng lưu ý là khoản 2 Điều 2 Dự thảo Luật sử dụng thuật ngữ “cơ quan ban hành QĐHC”chứ không phải là“cơ quan hành chính ban hành QĐHC”. Điều đó có nghĩa là ngoài cơ quan hành chính, các cơ quan nhà nước khác vẫn có quyền ban hành QĐHC nếu các cơ quan này được “giao thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước”. Do đó, theo chúng tôi, nhằm đảm bảo tính thống nhất trong Dự thảo Luật, cần định danh cụ thể những chủ thể có quyền ban hành QĐHC. Từ đó, đưa ra một khái niệm chính xác về QĐHC.

Tiếp theo, khái niệm trên còn thừa thuật ngữ và không chính xác. Công thức “theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định” thừa thuật ngữ vì khái niệm “trình tự” đã được bao hàm trong khái niệm “thủ tục”, là nội dung chủ yếu của khái niệm “thủ tục”[4]. Dưới góc độ ngôn ngữ thì “thủ tục” là trình tự và phương pháp làm việc, còn “trình tự” là thứ tự nhất định. Như vậy, tuy có phạm vi khác nhau nhưng chúng có một nội dung chung là trình tự nối tiếp nhất định của các hành động. Do đó, khái niệm trên chỉ cần viết “theo thủ tục quy định trong Luật này”là đủ mà không cần phảithêm thuật ngữ “trình tự”. Ngoài ra, một điểm không chính xác nữa là Dự thảo Luật sử dụng thuật ngữ“quản lý hành chính nhà nước”. Dưới góc độ ngôn ngữ, “quản lý” và “hành chính” là một[5]. Do đó, phải viết “quản lý nhà nước” hay “hành chính nhà nước” thì mới chính xác, tránh trùng lặp. Bên cạnh đó, nếu gọi là “quản lý hành chính nhà nước” thì cũng không thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền này của các cơ quan hành chính. Cụ thể, Điều 2 Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/04/2012 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định: “Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực”. Nghị định số 36/2012/NĐ-CP sử dụng thuật ngữ “quản lý nhà nước”chứ không phải là “quản lý hành chính nhà nước”. Thậm chí, các nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng đều sử dụng thuật ngữ “quản lý nhà nước”[6].

Cuối cùng, hiện nay, khái niệm QĐHC được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật nhưng vẫn chưa có sự thống nhất về nội hàm khái niệm này. Theo khoản 8 Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011 thì: “QĐHC là văn bản do CQ HCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQ HCNN banhành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Theo khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2010 thì QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là “văn bản do CQ HCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.

Nếu so sánh thì khái niệm QĐHC trong Dự thảo Luật không có sự thống nhất với khái niệm QĐHC trong Luật Khiếu nại năm 2011 lẫn Luật TTHC năm 2010. Theo Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật TTHC năm 2010 thì QĐHC là quyết định cá biệt được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trong khi đó, QĐHC theo Dự thảo Luật còn bao gồm cả loại quyết định giải quyết một vấn đề cụ thể nhưng có thể không liên quan đến một con người, tổ chức đích danh, có tên gọi cụ thể[7]. QĐHC theo Luật Khiếu nại năm 2011 chỉ do “CQ HCNN, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính” ban hành, còn QĐHC theo Luật TTHC năm 2010 thì ngoài chủ thể ban hành là “CQ HCNN, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính” còn có chủ thể là “cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó”[8]. Trong khi đó, chủ thể ban hành QĐHC theo Dự thảo Luật lại hẹp hơn so với Luật TTHC năm 2010 và Luật Khiếu nại năm 2011 vì chỉ bao gồm các “CQ HCN

Điều 47 Dự thảo Luật quy định: “Cá nhân, tổ chức có quyền khiếu nại, khởi kiện QĐHCtheo quy định của pháp luật”. Theo “quy định của pháp luật”ở đây, trước hết là phải theo Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật TTHC năm 2010 vì hai đạo luật này là những văn bản có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh hoạt động khiếu nại, khởi kiện. Thế nhưng khái niệm QĐHC trong Dự thảo Luật không có sự nhất quán với khái niệm QĐHC trong Luật Khiếu nại năm 2011 lẫn Luật TTHC năm 2010. Điều này sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quyền khiếu nại, khởi kiện của cá nhân, tổ chức.

Tóm lại, QĐHC là khái niệm cơ bản nhất của Luật Ban hành QĐHC nên cần được định nghĩa thật chính xác. Việc đưa ra định nghĩa về QĐHC sẽ tạo cách hiểu thống nhất, chính xác về QĐHC. Do đó, theo chúng tôi, khái niệm “QĐHC” được nêu ở khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật cần được định nghĩa như sau: “QĐHC là văn bản do cơ quan nhà nước được giao thực hiện quản lý nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đó quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật này ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định, được áp dụng một lần nhằm giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước, làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích của một hoặc một số đối tượng xác định hoặc nhằm giải quyết vấn đề liên quan đến lợi ích công cộng, được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.

Khoản 2 Điều 1 Dự thảo Luật quy định: “Việc ban hành các QĐHC sau đây được thực hiện theo quy định của pháp luật liên quan:

a. QĐHC về giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vụ việc cạnh tranh và trong hoạt động tố tụng;

b. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC); quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn;

c. QĐHC ban hành trong trường hợp khẩn cấp;

d. QĐHC áp dụng chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước trực tiếp của cơ quan, tổ chức”.

Với quy định này, có thể hình dung là Dự thảo Luật không điều chỉnh việc ban hành các quyết định xử phạt VPHC, quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn... mà “ủy quyền” cho một văn bản pháp luật khác. Nếu vậy, Dự thảo Luật có còn là “Luật Ban hành QĐHC” hay không? Nếu nói sự ra đời của Luật Ban hành QĐHC là rất cần thiết nhằm đưa hoạt động ban hành QĐHC đi vào nền nếp, đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân và thực tiễn quản lý nhà nước thì quy định trên đã “phủ định” hoàn toàn sự cố gắng này bởi những QĐHC bị “loại bỏ” ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật là những QĐHC chiếm đa số trong hệ thống pháp luật Việt Nam và cũng là QĐHC ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức[9].

Đơn cử, quyết định xử phạt VPHC, quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn là văn bản cá biệt, do các chức vụ trong cơ quan hành chính ban hành, được áp dụng một lần nhằm giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước. Đây là những quyết định chiếm đa số trong các loại QĐHC, lại thỏa mãn tất cả các dấu hiệu của một QĐHC mà Dự thảo Luật đưa ra. Thế thì tại sao lại “loại bỏ” những quyết định này ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Luật?

Bên cạnh đó, một điều không thể không nhắc đến là các “quy định của pháp luật liên quan” lại không điều chỉnh cụ thể về nguyên tắc, thủ tục, biện pháp xử lý đối với các QĐHC. Cụ thể, quyết định xử phạt VPHC, quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn được quy định trong Luật Xử lý VPHC năm 2012, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý VPHC, Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/09/2013 của Chính phủ quy định Chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, các văn bản này hoàn toàn không quy định về biện pháp xử lý khiếm khuyết đối với QĐHC.

Theo chúng tôi, phải nhận thức được rằng Luật ban hành QĐHC là đạo luật cụ thể nhất, hoàn thiện nhất, rõ ràng nhất về ban hành QĐHC cho tất cả các lĩnh vực. Do đó, chỉ áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật khác khi vấn đề đó mang tính chất chuyên sâu và chưa được quy định trong Luật ban hành QĐHC. Ngược lại, nếu vấn đề đó được quy định trong cả Luật ban hành QĐHC lẫn các văn bản quy phạm pháp luật khác nhưng có sự mâu thuẫn nhau thì phải ưu tiên áp dụng Luật ban hành QĐHC. Theo chúng tôi, cần bỏ quy định tại khoản 2 Điều 1 Dự thảo Luật bởi Dự thảo Luật không thể “từ bỏ” chức năng điều chỉnh việc xây dựng và ban hành QĐHC mà “nhường quyền” cho các văn bản khác vì nếu như thế thì hệ thống pháp luật sẽ phát sinh mâu thuẫn, chồng chéo và trong nhiều trường hợp Luật Ban hành QĐHC đã bị “vô hiệu hóa”.

Khoản 1 Điều 4 Dự thảo Luật quy định: “QĐHC thể hiện bằng các hình thức sau đây:

a. Quyết định;

b. Quyết định ban hành kèm theo Giấy chứng nhận, Giấy phép, Giấy đăng ký, Chứng chỉ;

d. Các hình thức khác do luật định”.

Theo chúng tôi, cần có sự phân biệt giữa QĐHC với giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng chỉ. Các loại giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng chỉ thường được dùng để chứng nhận một loại quyền chủ thể (giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, giấy chứng nhận quyền sở hữu xe, giấy phép lái xe, giấy đăng ký kết hôn) hay thường ghi nhận một sự kiện hoặc một tình trạng có giá trị pháp lý (như chứng chỉ Anh văn, chứng chỉ vi tính). Các loại giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng chỉ thường được cấp trên cơ sở một QĐHC tương ứng nên không thể đồng nhất với QĐHC. Ví dụ: việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được thực hiện trên cơ sở một QĐHC về giao đất của UBND.

Nhìn chung, sự khác nhau giữa QĐHC với các giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng chỉ là ở chức năng pháp lý. Nếu như QĐHC có khả năng làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật thì tất cả các loại giấy tờ kể trên đều không có khả năng làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật dưới bất kỳ hình thức nào. Do đó, Dự thảo Luật đồng nhất giấy chứng nhận, giấy phép, giấy đăng ký, chứng chỉ với QĐHC là hoàn toàn không chính xác dưới góc độ lý luận lẫn thực tiễn.

Điều 41 Dự thảo Luật quy định về QĐHC trái pháp luật khi việc ban hành vi phạm một trong các quy định sau đây:

a. Không đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật;

b. Không đúng hình thức theo quy định của pháp luật;

c. Không tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật;

d. Nội dung của QĐHC trái với quy định của pháp luật;

đ. Hết thời hiệu do pháp luật quy định;    

e. Vi phạm quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 9 Luật này.

Tùy theo tính chất, mức độ trái pháp luật mà QĐHC có thể bị đình chỉ, sửa đổi, thu hồi, bãi bỏ hoặc hủy bỏ.

Đình chỉ việc thi hành một QĐHC là biện pháp nhằm ngăn chặn ngay khả năng tiếp tục gây ra những ảnh hưởng xấu của nó. Về nguyên tắc, khi áp dụng quyền “đình chỉ” thì QĐHC đó vẫn còn tồn tại nhưng không ai “dám” sử dụng hay viện dẫn quyết định đó nữa mà chờ kết luận xử lý cuối cùng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Có hai trường hợp đình chỉ, đó là “tạm đình chỉ” và “đình chỉ” vĩnh viễn. Theo Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam thì “đình chỉ” (đình: dừng lại, chỉ: thôi) là “ngừng lại, không tiến hành nữa” còn “tạm” là “không lâu dài, có thể thay đổi”[10]. Với ngữ nghĩa như vậy nên khi ghép lại, tạm đình chỉ QĐHC có nghĩa là tạm thời ngừng thực hiện quyết định đó trong một khoảng thời gian ngắn. Trong khi đó, đình chỉ vĩnh viễn được sử dụng với nghĩa ngừng thực hiện QĐHC mãi mãi.

Tuy nhiên, Dự thảo Luật quy định về biện pháp đình chỉ QĐHC là chưa thật chính xác. Cụ thể, theo điểm a khoản 1 Điều 42 thì biện pháp đình chỉ QĐHC được áp dụng khi “có dấu hiệu cho rằng QĐHC trái pháp luật đòi hỏi phải đình chỉ ngay nhằm ngăn chặn hậu quả trước khi cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý”. Trong trường hợp này, QĐHC mới chỉ “có dấu hiệu cho rằng trái pháp luật”, còn kết luận quyết định này “có trái pháp luật” hay không là phải trải qua quá trình xem xét cẩn trọng của cơ quan có thẩm quyền. Thế nhưng, khoản 2 Điều 42 Dự thảo Luật lại “vội vã” quy định: “QĐHC bị đình chỉ không còn hiệu lực kể từ ngày quyết định đình chỉ có hiệu lực”. Nếu vậy, trong trường hợp, sau quá trình xem xét, QĐHC bị đình chỉ được kết luận là không trái pháp luật thì hiệu lực pháp lý của quyết định này như thế nào? Rõ ràng, Điều 42 Dự thảo Luật đã không có sự phân biệt giữa biện pháp “tạm đình chỉ” và “đình chỉ”. Theo chúng tôi, trong trường hợp “QĐHC có dấu hiệu trái pháp luật và cần thời gian xem xét, xử lý” thì áp dụng biện pháp “tạm đình chỉ”. Khi áp dụng biện pháp “tạm đình chỉ” thì quyết định đó vẫn còn hiệu lực pháp lý nhưng trên thực tế đang tạm thời ngừng thực hiện quyết định đó để chờ kết luận cuối cùng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền kết luận QĐHC đó trái pháp luật thì mới áp dụng biện pháp “đình chỉ”.Lúc này QĐHC bị đình chỉ sẽ không còn hiệu lực kể từ ngày quyết định đình chỉ có hiệu lực.

Sửa đổi QĐHC là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra một quyết định khác để làm thay đổi tên quyết định hoặc thay đổi một phần nội dung trong khi vẫn giữ nguyên hiệu lực pháp lý của QĐHC bị sửa đổi. Điểm a khoản 1 Điều 42 Dự thảo Luật quy định áp dụng biện pháp “sửa đổi” trong trường hợp QĐHC có một số “sai sót nhỏ” về nội dung nhưng không làm thay đổi nội dung cơ bản của QĐHC và không ảnh hưởng đến mục đích ban hành QĐHC. Tuy nhiên, Dự thảo Luật không giải thích thế nào là “sai sót nhỏ” và cơ quan nào có thẩm quyền đánh giá đó là “sai sót nhỏ”. Cách sử dụng các tiêu chí “định tính” này làm cho việc áp dụng biện pháp sửa đổi QĐHC trở nên khó khăn, bất cập. Ở khía cạnh tiêu cực, quy định này sẽ dễ bị lợi dụng vào các mục đích bất hợp pháp.

Điểm b khoản 1 Điều 43 Dự thảo Luật quy định biện pháp thu hồi QĐHC được áp dụng trong các trường hợp: “nội dung của QĐHC không hợp lý, không phù hợp với điều kiện thực tế”.

Chất lượng của một QĐHC được xem xét qua tính hợp pháp và tính hợp lý. Đó là hai tiêu chuẩn đánh giá QĐHC ở hai góc độ khác nhau. Tính hợp pháp trong QĐHC chỉ ra ranh giới giữa hợp pháp và không hợp pháp. Đây là biểu hiện của nguyên tắc thượng tôn pháp luật - một nguyên tắc hiến định. Trong khi tính hợp lý của QĐHC thể hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế, chính trị - xã hội. Vi phạm yêu cầu về tính hợp lý không phải là vi phạm pháp luật. Nói cách khác, một QĐHC có nội dung không hợp lý thì vẫn không phải là QĐHC trái pháp luật. Do đó, không thể áp dụng biện pháp thu hồi QĐHC vì lý do: “nội dung của QĐHC không hợp lý”. Điều này hoàn toàn mâu thuẫn với khoản 2 Điều 41 Dự thảo Luật là: “Tùy theo tính chất, mức độtrái pháp luật mà QĐHC có thể bị đình chỉ, sửa đổi, thu hồi, bãi bỏ hoặc hủy bỏ”.

Hiện nay, trong nhiều văn bản pháp luật sử dụng thuật ngữ “hủy bỏ” bên cạnh thuật ngữ “bãi bỏ”, nhưng thuật ngữ “hủy bỏ” dùng không nhất quán và không rõ nội hàm xác định, nhiều trường hợp trong cùng một quan hệ khi thì dùng “hủy bỏ”, khi thì “bãi bỏ”. Có quan điểm cho rằng, khác với quyền “bãi bỏ”, quyền “hủy bỏ” có hàm ý là áp dụng đối với các văn bản đã không có hiệu lực từ lúc ban hành[11]. Nói cách khác, khi “hủy bỏ” là coi như văn bản bị hủy bỏ chưa từng tồn tại, còn khi “bãi bỏ” là văn bản bị bãi bỏ đã từng tồn tại và có hiệu lực. Điều 29 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật cũng có sự phân biệt và giải thích tương tự. Hiện nay, Dự thảo Luật cũng quy định biện pháp “hủy bỏ” bên cạnh biện pháp “bãi bỏ” nhưng không giải thích cụ thể thế nào là “bãi bỏ” và thế nào là “hủy bỏ”.

Điều 44 Dự thảo Luật quy định biện pháp “bãi bỏ” được áp dụng trong trường hợp QĐHC được ban hành nhưng vi phạm các quy định tại điểm a, d, đ và điểm e khoản 1 Điều 41 Dự thảo Luật. Trong khi đó, theo 45 Dự thảo Luật, biện pháp “hủy bỏ” cũng được áp dụng trong trường hợp QĐHC được ban hành nhưng vi phạm các quy định tại điểm a, d, đ và điểm e khoản 1 Điều 41 Dự thảo Luật. Như vậy, về cơ bản, không có sự phân định cụ thể trường hợp nào thì áp dụng biện pháp “hủy bỏ” và trường hợp nào thì áp dụng biện pháp “bãi bỏ”. Một câu hỏi đặt ra là khi “QĐHC được ban hành không đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật”thì cơ quan có thẩm quyền sẽ áp dụng biện pháp “hủy bỏ” hay “bãi bỏ” vì rằng Dự thảo Luật quy định có thể áp dụng “hủy bỏ” lẫn “bãi bỏ” trong trường hợp này.

Nhằm tạo ra sự khác biệt giữa biện pháp “hủy bỏ” với “bãi bỏ”, Dự thảo Luật quy định thêm 02 trường hợp trái pháp luật để áp dụng biện pháp “hủy bỏ” mà không tìm thấy trong biện pháp “bãi bỏ” là:

- QĐHC được ban hành do có hành vi gian dối, đe dọa, hối lộ, hoặc do dựa trên thông tin không chính xác dẫn đến sai sót nghiêm trọng về nội dung;

- QĐHC có sự vi phạm nghiêm trọng quy định về trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, theo chúng tôi, trường hợp “QĐHC được ban hành do có hành vi gian dối, đe dọa, hối lộ, hoặc do dựa trên thông tin không chính xác dẫn đến sai sót nghiêm trọng về nội dung” có nội hàm pháp lýtương tự như điểm e khoản 1 Điều 41 Dự thảo Luật. Như vậy, trong trường hợp này hoàn toàn có thể áp dụng chế tài “bãi bỏ” chứ không chỉ áp dụng biện pháp “hủy bỏ”.

Ngoài ra, có một trường hợp chỉ có thể áp dụng chế tài “hủy bỏ” chứ không áp dụng chế tài “bãi bỏ” là khi “QĐHC có sự vi phạm nghiêm trọng quy định về trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của pháp luật”. Thế nhưng trong Dự thảo Luật không có bất kỳ quy định nào đưa ra căn cứ để xác định đâu là vi phạm nghiêm trọng hay ít nghiêm trọng. Vậy khi gặp những trường hợp này, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ căn cứ vào đâu để áp dụng biện pháp hủy bỏ QĐHC? Và ai dám khẳng định rằng quy định này sẽ không bị lợi dụng vào các mục đích bất hợp pháp.

Theo chúng tôi, chế tài “hủy bỏ” chỉ nên quy định, nếu là cần, với công thức “phê chuẩn hoặc hủy bỏ” chứ không quy định “hủy bỏ” độc lập với “phê chuẩn”, trong một số quan hệ khi một quyết định muốn có hiệu lực hay có hiệu lực đầy đủ phải cần phê chuẩn, nếu không phê chuẩn tức là bị hủy bỏ, coi nó chưa từng tồn tại và chưa có hiệu lực pháp lý. Như vậy, viết ra hay không viết ra thuật ngữ “hủy bỏ” cũng không ảnh hưởng tới nội dung pháp lý của quyền phê chuẩn, bởi quyền phê chuẩn đã bao hàm quyền hủy bỏ văn bản[12]. Cũng có trường hợp hủy bỏ áp dụng độc lập, nhưng những trường hợp áp dụng hủy bỏ độc lập hoặc đi kèm quyền phê chuẩn chỉ có rất ít. Tiếp thu quan điểm hợp lý này, Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bỏ thuật ngữ “hủy bỏ” trong các điều khoản tương ứng. Do đó, nhằm bảo đảm tính thống nhất giữa Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với Dự thảo Luật, theo chúng tôi, không nên quy định “hủy bỏ” là một biện pháp xử lý QĐHC trái pháp luật trong Dự thảo Luật.

Xin nói thêm, khoản 2 Điều 44 và khoản 2 Điều 45 Dự thảo Luật đều quy định: “Trường hợp QĐHC trái pháp luật do lỗi của cơ quan ban hành QĐHC và đã tạo cho cá nhân, tổ chức được hưởng quyền, lợi ích mà họ không biết QĐHC đó là trái pháp luật, thì quyết định đó không bị bãi bỏ hoặc hủy bỏ, trừ trường hợp vì lý do quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, sức khỏe của cộng đồng hoặc trường hợp việc thi hành QĐHC có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích công cộng”. Theo chúng tôi, đây là một quy định rất tùy tiện và tiềm ẩn nhiều nguy hiểm.

Đơn cử, theo Điều 59 Luật Đất đai năm 2013 thì UBND cấp xã có quyền cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn. UBND cấp huyện có quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân. UBND cấp huyện không được ủy quyền cho UBND cấp xã đối với việc giao đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Theo quy định này thì UBND cấp xã không có quyền giao đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trong bất kỳ trường hợp nào. Nếu UBND cấp xã quyết định giao đất cho một cá nhân, tổ chức thông qua một QĐHC thì rõ ràng đây là một QĐHC trái pháp luật. Giả sử QĐHC trái pháp luật này đã tạo cho cá nhân, tổ chức được hưởng quyền, lợi ích mà họ không biết QĐHC đó là trái pháp luật thì quyết định đó không bị bãi bỏ hoặc hủy bỏ - tức là quyết định đó vẫn có hiệu lực pháp luật. Nếu vậy, quy định này vô hình trung đã “phủ định” thẩm quyền về hình thức và nội dung của các chủ thể trong việc ban hành QĐHC. Tiếp theo, một câu hỏi đặt ra là QĐHC trái pháp luật này đã tạo cho cá nhân, tổ chức được hưởng quyền, lợi ích mà họ không biết QĐHC đó là trái pháp luật nhưng QĐHC đó gây bất lợi cho bên thứ ba và bên thứ ba này biết được QĐHC đó là trái pháp luật thì giải quyết thế nào? Trường hợp bên thứ ba này quyết định khiếu nại, khởi kiện và việc giải quyết khiếu nại, khởi kiện là có cơ sở thì “số phận” của QĐHC trái pháp luật này sẽ ra sao?

Trong khoa học pháp lý, nếu một QĐHC được ban hành nhưng không đáp ứng yêu cầu hợp pháp thì để bảo đảm quyền và lợi ích của công dân, tổ chức, lợi ích của Nhà nước, ngoài việc áp dụng các biện pháp đình chỉ, bãi bỏ thì nhất thiết phải áp dụng biện pháp khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện quyết định trái pháp luật gây ra. Đó có thể là các biện pháp cụ thể như bồi thường thiệt hại về vật chất hay về tinh thần cho những đối tượng liên quan bị thiệt hại từ quyết định đó như quyết định về giải tỏa, đền bù, giá cả, thuế, tài chính… Nghị quyết Đại hội đại biểu lần thứ X của Đảng Cộng sản Việt Nam cũng đã chỉ rõ: “Các cơ quan có thẩm quyền phải đền bù thích đáng cho công dân và doanh nghiệp về những thiệt hại cả về danh dự và vật chất do những quyết định trái pháp luật gây ra”[13]. Do đó, về nguyên tắc, cơ quan ban hành văn bản sai, gây hậu quả thì phải khôi phục lại[14]. Nếu gây thiệt hại cho người dân thì phải bồi thường. Đây là trách nhiệm của cơ quan nhà nước trước công dân và người dân có quyền khiếu nại, khởi kiện. Do đó, nhằm đảm bảo tính hợp pháp của QĐHC, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, Dự thảo Luật cần loại bỏ điều khoản “Trường hợp QĐHC trái pháp luật do lỗi của cơ quan ban hành QĐHC và đã tạo cho cá nhân, tổ chức được hưởng quyền, lợi ích mà họ không biết QĐHC đó là trái pháp luật, thì quyết định đó không bị bãi bỏ hoặc hủy bỏ”.

Như đã trình bày, khoản 1 Điều 41 Dự thảo Luật quy định về những trường hợp QĐHC được xem là trái pháp luật. Vấn đề có tính thực tiễn quan trọng là áp dụng biện pháp xử lý nào đối với các QĐHC trái pháp luật. Theo đó, nếu các QĐHC vi phạm các yêu cầu tại điểm a, d, đ và điểm e khoản 1 Điều 41 thì có thể bị bãi bỏ. QĐHC vi phạm các yêu cầu tại điểm a, c, d, đ và điểm e khoản 1 Điều 41 thì có thể bị hủy bỏ. Tuy nhiên, QĐHC vi phạm yêu cầu tại điểm b khoản 1 Điều 41 “không đúng hình thức theo quy định của pháp luật” sẽ bị áp dụng biện pháp nào thì không được quy định trong Dự thảo Luật. Trong khi đó, theo khoản 1 Điều 38 Dự thảo Luật thì biện pháp đính chính QĐHC được thực hiện khi “có sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày và các vấn đề có tính kỹ thuật khác”. “Sai sót về thể thức” được nêu tại khoản 1 Điều 38 Dự thảo Luật có phải là “không đúng hình thức” được nêu tại điểm b khoản 1 Điều 41 Dự thảo Luật hay không? Nếu “phải” thì dường như Dự thảo Luật đã không có sự nhất quán, vì rằng biện pháp đính chính không áp dụng đối với QĐHC trái pháp luật, trong khi đó, “không đúng hình thức” là một tiêu chí để xác định QĐHC trái pháp luật. Ngược lại, nếu câu trả lời là “không” thì “sai sót về thể thức” với “không đúng hình thức” khác nhau như thế nào và “không đúng hình thức” thì sẽ áp dụng biện pháp xử lý như thế nào?

Theo Từ điển tiếng Việt, “đính” là sửa lại, còn “chính” là đúng. Khi ghép lại thì “đính chính” có nghĩa là “sửa lại cho đúng”[15]. Bản chất của “đính chính” chính là việc sửa đổi một hay một số điều, khoản của văn bản đã tồn tại trước đó. Như vậy, “đính chính” dù hiểu dưới bất kỳ nghĩa nào cũng là “sửa đổi”. Do đó, việc Dự thảo Luật phân chia ra thành những “sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày và các vấn đề có tính kỹ thuật khác” để “đính chính” và “sai sót nhỏ về nội dung” để “sửa đổi” là không có cơ sở. Phải chăng, so với sai phạm về mặt nội dung thì sai phạm về thể thức, kỹ thuật trình bày không phải là sai phạm lớn, nên có thể tùy tiện “đính chính”. Vậy, vai trò của cơ quan soạn thảo, vai trò của cơ quan kiểm tra tính pháp lý đối với dự thảo QĐHC… ở đâu mà để xảy ra sai sót về căn cứ pháp lý được viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày?[16] Theo chúng tôi, cần xem xét lại biện pháp “đính chính” trong Dự thảo Luật. Nếu thừa nhận biện pháp “đính chính” trong Dự thảo Luật thì cần có những tiêu chí cụ thể nhằm phân định rõ ràng giữa “đính chính” QĐHC với “sửa đổi” QĐHC./.

 

---