Một số ý kiến đóng góp Dự thảo Luật về Hội

Ghi nhận và khẳng định quyền lập hội chính là cơ sở khẳng định quyền dân sự hợp pháp của người dân[1]. Thật vậy, quyền tự do hội họp và tự do lập hội (Freedom of Assembly Association[2]) là những phương tiện quan trọng giúp thực thi nhiều quyền dân sự, chính trị cũng như các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa khác[3]. Quyền này được ghi nhận lần đầu tại Tuyên ngôn thế giới về Quyền con người 1948 (UDHR). Sau đó được khẳng định lại tại Điều 21 và 22 Công ước quốc tế về các Quyền dân sự, chính trị (ICCPR) 1966. Theo đó, quyền được chia thành hai quyền nhỏ là quyền tự do hội họp và quyền tự do lập hội.

Vì là một quyền con người nên theo quan điểm luật tự nhiên thì tự do hiệp hội là một quyền tự nhiên của con người, có trước khi được sự chấp thuận của nhà nước. Từ góc độ pháp lý, quyền tự do hiệp hội dần dần, đặc biệt là từ sau năm 1945, được pháp luật quốc gia và luật nhân quyền quốc tế ghi nhận và bảo vệ[4].

Quyền tự do hiệp hội được ghi nhận tại nhiều công ước quốc tế. Đầu tiên và quan trọng nhất phải kể đến là Tuyên ngôn thế giới về Quyền con người (UDHR, 1948), tại Điều 20. Ngoài việc quy định mọi người có quyền tự do hội họp và lập hội một cách hòa binh, Điều này còn nêu rõ (trong khoản 2), không ai bị ép buộc phải tham gia vào bất cứ hiệp hội nào[5]. Từ quy định vừa nêu có thể thấy quyền tự do lập hội có mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự do hội họp. Tuy nhiên, hai quyền này vẫn có một số khác biệt nên được quy định tách riêng thành hai điều tại Công ước về các Quyền dân sự và chính trị (ICCPR, 1966). Tại ICCPR, quyền tự do lập hội được quy định tại Điều 22 như sau:

“1. Mọi người đều có quyền tự do lập hội với những người khác, kể cả quyền lập và gia nhập các công đoàn để bảo vệ lợi ích của mình.

2. Việc thực hiện quyền này không bị hạn chế, trừ những hạn chế do luật quy định và là cần thiết trong một xã hội dân chủ, vì lợi ích an ninh quốc gia, an toàn và trật tự công cộng, và để bảo vệ sức khỏe hoặc đạo đức của công chúng hay các quyền tự do của người khác. Điều này không ngăn cản việc đặt ra những hạn chế hợp pháp trong việc thực hiện quyền này đối với những người làm việc trong các lực lượng vũ trang và cảnh sát.

3. Không một quy định nào của điều này cho phép các quốc gia thành viên đã tham gia Công ước về tự do lập hội và bảo vệ quyền lập hội năm 1948 của Tổ chức Lao động quốc tế được tiến hành những biện pháp lập pháp hoặc hành pháp làm phương hại đến những bảo đảm nêu trong Công ước đó”.

Điều này đã cụ thể hóa quyền tự do hội họp tại Điều 20 UDHR. Dù chưa có bình luận chung nào liên quan đến Điều 22 đã dẫn, nhưng từ nội dung của nó có thể thấy quyền này gồm ba khía cạnh: (i) Thành lập hội mới, (ii) Gia nhập hội sẵn có, (iii) Hoạt động, điều hành hội[6].

Ngoài hai văn kiện quan trọng trên, thì quyền tự do lập hội còn được quy định tại một số công ước quốc tế khác. Có thể kể ra như Công ước về Xóa bỏ phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW, 1957) tại Điều 7, Công ước về Quyền trẻ em (CRC, 1989) tại Điều 15, Công ước về các Quyền kinh tế, xã hội, văn hóa (ICESCR, 1966) tại Điều 8. Bên cạnh các công ước quốc tế, quyền tự do lập hội còn được ghi nhận trong pháp luật nhiều quốc gia.

Về góc độ quốc gia, có ba giải pháp quy định về quyền tự do hiệp hội. Thứ nhất, quy định về quyền lập hội trong Hiến pháp. Cụ thể, có thể tìm thấy các quy định về quyền này tại Điều 18 Hiến pháp Italia, Mục 18 Hiến pháp Nam Phi, Điều 2 Hiến chương Quyền và tự do của Canada. Thứ hai, quy định trong luật Dân sự như Thái Lan[7], Hàn Quốc, Đài Loan. Thứ ba, quyền lập hội được quy định bằng một luật riêng. Giải pháp này được nhiều quốc gia trong khu vực Liên minh Châu Âu lựa chọn. Cụ thể, Luật về sự liên kết 1825, Luật Công đoàn 187 của Anh, Luật về Hội năm 1901 của Pháp, Luật về Hội năm 1964 của Đức, Luật về Hội năm 1989 của Ba Lan, Luật về Hội năm 1989 của Hungary. Một số quốc gia ở khu vực Đông Nam Á cũng lựa chọn giải pháp này để quy định quyền tự do lập hội. Tại Việt Nam, Luật về Quyền lập hội năm 1957, hay Luật về Hội năm 1996 của Malaysia, hay Luật tổ chức xã hội năm 2013 của Indonesia.

Nhìn chung, dù là phương diện quốc tế hay phương diện quốc gia đều chú trọng quy định về quyền lập hội vì tầm quan trọng và ảnh hưởng của quyền này đến những quyền khác. Về phía Việt Nam, chúng ta đã chọn giải pháp quy định về quyền tự do hiệp hội trong một luật riêng. Tuy nhiên, đến nay, luật duy nhất điều chỉnh về quyền này là Luật về Hội năm 1957. Có thể nói đây là một lĩnh vực rất đặc biệt vì được điều chỉnh bởi một luật rất cũ. Cách đây khoảng chục năm thì Dự thảo Luật về Hội đã được đưa ra để thảo luận nhưng không được thông qua. Đến nay, sau khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua và đây là bản Hiến pháp đề cao quyền con người trong đó có quyền về hội,[8] Nhằm triển khai Hiến pháp, một lần nữa Dự thảo Luật về hội lại được đưa ra góp ý và thảo luận.

Quyền tự do lập hội được quy định tại Điều 25 Hiến pháp 2013. Để triển khai Hiến pháp, Dự thảo Luật về Hội đã được Chính phủ trình Quốc hội thảo luận. Tuy nhiên, bản dự thảo lần này vẫn đang nghiêng về các thủ tục hành chính, trong khi đó vẫn còn một số vấn đề cần làm rõ thì lại chưa được nêu lên trong Dự thảo. Do đó, chúng tôi tập trung nêu một số vấn đề mà Dự thảo cần làm rõ để sớm được thông qua.

Khái niệm hội được định nghĩa tại khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật về Hội. Theo đó, “Hội là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam có tôn chỉ, mục đích phù hợp quy định của pháp luật, hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, đoàn kết, giúp đỡ nhau, bảo về quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên, của cộng đồng; góp phần phát triển đất nước vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Tương tự như xu hướng luật quốc tế và một số quốc gia trên thế giới, Dự thảo này cũng điều chỉnh đối với những hội không nhằm mục đích lợi nhuận và nhằm thúc đẩy sự phát triển của đất nước, bảo vệ những nhóm chủ thể yếu thế.

Luật quy định, “Hội là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam”, thì Hội tại Việt Nam chỉ dành cho cá nhân, tổ chức Việt Nam. Quyền lập hội gồm ba yếu tố là lập hội, gia nhập hội và ra khỏi hội. Vì vậy, theo quy định nêu trên, thì chỉ cá nhân, tổ chức Việt Nam mới có quyền thành lập, gia nhập và ra khỏi hội. Định nghĩa này đã không nhắc đến chủ thể là cá nhân hoặc tổ chức nước ngoài. Điều này, vô hình trung là mâu thuẫn với điểm c khoản 2 Điều 15 Dự thảo. Tại đây, Dự thảo cho phép “doanh nghiệp liên doanh và doanh nghiệp có 100% vốn đầu tư nước ngoài thành lập và hoạt động tại Việt Nam (sau đây gọi chung là doanh nghiệp có yếu tố nước ngoài)” khi đáp ứng đủ tiêu chuẩn theo quy định của điều lệ hội thì có thể trở thành thành viên của hội. Rõ ràng, Dự thảo cho phép doanh nghiệp nước ngoài gia nhập vào hội tại Việt Nam nhưng lại không ghi nhận điểm này tại định nghĩa về hội. Trong khi đó, gia nhập hội là một trong những yếu tố của quyền lập hội, vì vậy, doanh nghiệp có yếu tố nước ngoài có quyền tự do hiệp hội tại Việt Nam hay không? Việc định nghĩa hội chỉ bao gồm công dân, tổ chức Việt Nam gần như không bao quát hết phạm vi điều chỉnh của Luật và gây nên mâu thuẫn nội tại trong cùng một luật.

Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 4 Điều 19 Dự thảo, thì hội có quyền có đơn vị, tổ chức trực thuộc. Đơn vị, tổ chức này có thể là chi nhánh của một hội. Vậy theo định nghĩa này, thì chủ thể nước ngoài không thể có đơn vị, tổ chức trực thuộc tại Việt Nam, không thể lập chi nhánh tại nước ta. Tuy nhiên, quy định này đã hạn chế quyền lập chi nhánh của một hội nước ngoài tại Việt Nam và do đó, chưa bao quát hết các mối quan hệ đang diễn ra vì thực tế quyền này sẽ ảnh hưởng đến các tổ chức phi chính phủ mong muốn phát triển lĩnh vực hoạt động tại Việt Nam.

Điều 2 còn quy định hai loại hội là hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân. Tuy nhiên, xuyên suốt các quy định của Dự thảo, không tìm thấy một quy định nào đặc thù cho mỗi loại hội. Tất cả các quy định đều không nhắc đến quy định này dành cho hội có tư cách pháp nhân hay hội không có tư cách pháp nhân. Có lẽ, các nhà làm luật muốn điều chỉnh hội không có tư cách pháp nhân giống như hội có tư cách pháp nhân. Thiết nghĩ, Dự thảo cần làm rõ phạm vi hoạt động của hội có tư cách pháp nhân và hội không có tư cách pháp nhân.

Mặt khác, một hội có tư cách pháp nhân có nghĩa là hội này độc lập so với các tổ chức khác và nhân danh hội thực hiện quyền và nghĩa vụ của hội. Còn đối với hội không có tư cách pháp nhân thì vấn đề về tính độc lập của hội này và tính đại diện của họ cũng cần làm rõ.

Vấn đề quốc tịch đặt ra đối với hội để phân biệt hội Việt Nam và hội có yếu tố nước ngoài. Một hội, nếu có tư cách pháp nhân thì vấn đề xác định quốc tịch dựa trên yếu tố nào, nơi đăng ký hay nơi đặt trụ sở chính hay nơi tiến hành các hoạt động chủ yếu của hội. Theo quy định hiện hành thì việc xác định quốc tịch của pháp nhân nước ngoài dựa trên yếu tố thành lập theo pháp luật nước ngoài[9]. Do đó, để xác định quốc tịch của pháp nhân thì phải dựa vào pháp luật của nước mà pháp nhân được thành lập. Nếu áp dụng quy định này để xác định quốc tịch của một hội có tư cách pháp nhân thì phải dựa theo pháp luật nơi hội được thành lập.

Vấn đề đặt ra là việc xác định quốc tịch cho một hội không có tư cách pháp nhân. Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 thì hội dường như chỉ dành cho cá nhân, tổ chức Việt Nam và hội có quốc tịch Việt Nam. Trong khi đó, đối với hội không có tư cách pháp nhân lại chưa có một quy chế pháp lý nào để xác định quốc tịch cho hội thì không có cơ sở nào đảm bảo đây là một hội có quốc tịch Việt Nam dù hội này đang hoạt động hợp pháp tại Việt Nam.

Dự thảo hiện nay vẫn chưa quy định cơ quan nào có thẩm quyền đăng ký lập hội. Về vấn đề này, có ba giải pháp được các quốc gia lựa chọn. Thứ nhất, Tòa án là cơ quan đăng ký hội. Giải pháp này có vẻ không khả thi ở nước ta vì Tòa án nước ta chỉ có chức năng tư pháp chứ không có chức năng quản lý hành chính. Thứ hai, cơ quan quản lý nhà nước theo lãnh thổ tiến hành đăng ký hội. Giải pháp này có nhiều xu hướng được dự thảo lựa chọn. Vì dự thảo đã quy đinh tại điểm c Khoản 1 Điều 23 về việc xin phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi đặt văn phòng đại diện của hội về việc đặt văn phòng đại diện của hội trong phạm vi lãnh thổ tỉnh đó. Dự thảo đã có ý định cấp thẩm quyền cho Ủy ban nhân dân tiến hành quản lý việc đăng ký hội thông qua việc cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyền quản lý việc thành lập văn phòng đại diện của hội. Văn phòng đại diện là đơn vị phụ thuộc của hội, đại diện cho lợi ích hợp pháp của hội. Do đó, phạm vi hoạt động của văn phòng đại diện tương đối hẹp. Tuy hoạt động trong phạm vi hẹp nhưng dự thảo lại quy định khi thành lập văn phòng đại diện của hội phải xin phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Từ đó, có thể nhận thấy, đối với việc thành lập một hội thì việc xin phép Ủy ban nhân dân rất có thể là điều mà dự thảo hướng đến. Thứ ba, thành lập cơ quan đăng ký về hội chuyên biệt. Giải pháp này được Malaysia lựa chọn. Về phía Việt Nam, có thể cân nhắc giải pháp này vì tính đa dạng của hội thì quản lý ở cấp độ cơ quan quản lý hành chính khó có thể bao quát hết.

Khoản 4 Điều 19 quy định về hội có quyền lập đơn vị, tổ chức thuộc hội. Đơn vị, tổ chức thuộc hội được giải thích tại Điều 23. Theo đó, hội có quyền lập liên chi hội, chi hội, phân hội, tổ hội thuộc hội (sau đây gọi chung là chi nhánh).

Quy định này dẫn đến nhiều vấn đề cần làm rõ. Thứ nhất, hội có bị giới hạn phạm vi lãnh thổ trong một quốc gia khi thành lập chi nhanh hay không? Và một hội nước ngoài có được lập chi nhánh tại Việt Nam hay không? Thứ hai, nếu có, thì các thủ tục xin phép hoặc thông báo được thực hiện như thế nào? Hồ sơ xin phép, thông báo gồm những vấn đề gì? Thứ ba, chi nhánh hội có bị giới hạn lĩnh vực hoạt động hay không? Thứ tư, thành viên tại những chi nhánh cần những tiêu chuẩn nào? Thứ năm, việc thành lập chi nhánh một hội nước ngoài tại Việt Nam có cần thực hiện qua con người ngoại giao hay không?

Quyền tự do hiệp hội đã và đang được quy định trong pháp luật quốc tế và luật quốc gia. Ghi nhận này không chỉ có ý nghĩa bảo vệ quyền tự do hiệp hội của con người mà còn góp phần phát triển những quyền khác. Vì quyền tự do hiệp hội có quan hệ gần gũi với quyền hội họp, quyền tự do biểu đạt (tự do ngôn luận), tự do thông tin và quyền tham gia quản lý đất nước. Mỗi quyền này đều có giá trị quan trọng trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền khác[10]. Do đó, sớm thông qua Luật về Hội góp phần giúp các luật khác ghi nhận về các quyền có liên quan đến quyền tự do hiệp hội sớm được ban hành. Tuy nhiên, để triển khai có hiệu quả Luật về Hội, các nhà lập pháp cũng như các nhà hoạch định chính sách cần cân nhắc điều chỉnh những hạn chế của Dự thảo để Luật có thể bao quát và phát sinh hiệu quả trên thực tế.

 

---