Sự cần thiết ban hành Luật về Xã hội hóa và những nội dung chủ yếu

Lần đầu tiên vấn đề xã hội hóa được Đảng ta đề cập tại Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương khóa VIII. Nghị quyết Hội nghị chủ trương: "Thí điểm việc xã hội hóa một số lĩnh vực dịch vụ, y tế, giáo dục, khoa học và hoạt động văn hóa, thể thao… trước hết là ở các thành phố, các khu công nghiệp…"[1]. Qua các Đại hội IX, X, XI, chủ trương ấy vẫn được Đảng khẳng định. Văn kiện Đại hội XI nhấn mạnh: "Đẩy mạnh xã hội hóa các loại dịch vụ công phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa"[2]. Như thế, chủ trương xã hội hóa của Đảng chỉ giới hạn trong một số lĩnh vực dịch vụ và địa bàn áp dụng, chủ yếu là với loại dịch vụ công, gắn với cải cách nền hành chính nhà nước. Do chưa trở thành chủ trương chung nên Nhà nước cũng chưa có một văn bản pháp luật chuyên biệt điều chỉnh vấn đề xã hội hóa; những văn bản quy định đối tượng xã hội hóa cụ thể của các bộ, ngành vừa thiếu, vừa không thống nhất và hiệu lực thấp. Thực trạng đó dẫn đến những hạn chế sau:

Một là, không có một quan niệm xã hội hóa thống nhất, có tính khoa học, thực tiễn và tính pháp lý, từ đó cách hiểu và cách làm xã hội hóa rất khác nhau. Trong tư duy nhiều nhà quản lý, xã hội hóa chỉ là giải pháp khi mà Nhà nước gặp khó khăn, cần đến sự chung tay tháo gỡ của xã hội. Có quan niệm cho rằng, xã hội hóa không có gì mới, chẳng qua chỉ là cách nói khác đi của phương châm "Nhà nước và Nhân dân cùng làm", hoặc cho rằng, xã hội hóa là việc thừa nhận và thực hiện quyền tự quản cộng đồng, làm chủ ở cơ sở.

Trong giới khoa học, quan niệm về xã hội hóa tuy không được bàn luận nhiều song cũng có nhiều khác biệt. Các nhà ngôn ngữ học cho rằng, xã hội hóa "là làm cho thành của chung, của xã hội"[3], mà đối tượng xã hội hóa chủ yếu là những giá trị vật chất. Quan niệm này tuy không trực tiếp nhưng đã hàm ý cho rằng xã hội hóa là một quá trình, song phải chăng cứ cái gì được "làm cho thành của chung" là xã hội hóa? Trước đây quan niệm xã hóa tư liệu sản xuất là công hữu hóa, làm cho tư liệu sản xuất trở thành sở hữu toàn dân, do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu. Quan niệm ấy hoàn toàn trái ngược với quan niệm hiện nay về xã hội hóa, thực hiện cổ phần hóa nhằm đa dạng hóa chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước. Dựa theo chủ trương xã hội hóa, trong lĩnh vực giáo dục, có người quan niệm xã hội hóa "là việc Nhà nước huy động mọi cá nhân và tổ chức tham gia thực hiện một số dịch vụ công cộng, trên cơ sở có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của Nhà nước, nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân và giảm gánh nặng ngân sách nhà nước"[4]. Có thể còn có nhiều quan niệm khác, nhưng nhìn chung, những quan niệm về xã hội hóa nêu trên còn nhiều hạn chế, mà hạn chế lớn nhất là chưa có tính khái quát, chưa làm rõ được bản chất của xã hội hóa, chưa thấy được xã hội hóa là quy luật phát triển nhà nước, cũng là quy luật phát triển xã hội. Và điều đó là nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong thực tiễn xã hội hóa, như hạn chế về đối tượng, lĩnh vực xã hội hóa, hình thức và phương pháp xã hội hóa, về tính định hướng chung và sự hỗ trợ lẫn nhau giữa các hoạt động xã hội hóa, về vai trò của Nhà nước trong xã hội hóa …

Hai là, quản lý nhà nước đối với quá trình xã hội hóa chưa được đặt ra, những nội dung quản lý chưa được nghiên cứu khẳng định và quy định cụ thể. Hạn chế này ít nhiều thể hiện sự "khoán trắng" của Nhà nước trong xã hội hóa, coi nhẹ vai trò của quản lý nhà nước các quá trình xã hội.

Do xã hội hóa chưa trở thành đối tượng của quản lý nhà nước nên đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu lực, hiệu quả quản lý, thể hiện ở hai điểm chủ yếu sau:

- Xã hội hóa chưa trở thành chính sách độc lập trong tổng thể hệ thống chính sách nhà nước, do đó cơ chế phối hợp chính sách chưa hoàn thiện, vai trò của xã hội hóa trong thực hiện chính sách, nhất là các chính sách xã hội, chính sách kinh tế, chính sách dân tộc, đại đoàn kết dân tộc chưa được phát huy.

- Công tác lập quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ chưa gắn với vấn đề xã hội hóa, do đó không tận dụng được các nguồn lực phát triển, trong nhiều trường hợp không phù hợp với định hướng phát triển đúng đắn.

Ba là, xã hội hóa chưa trở thành đòi hỏi mạnh mẽ trong việc thúc đẩy dân chủ, tăng cường vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, khu vực tư nhân trong quản lý xã hội; cũng chưa trở thành đòi hỏi nội tại của Nhà nước trong thực hiện đồng thời ba cuộc cải cách lớn về pháp luật, hành chính và tư pháp.

Bốn là, xã hội hóa chưa trở thành "trường học" rèn luyện, nâng cao tính tích cực và trách nhiệm xã hội của mỗi người dân - tiêu chuẩn quan trọng hàng đầu của con người trong thời đại mới, tiêu chí quan trọng của một xã hội văn minh và dân chủ, cơ sở xã hội cho việc xây dựng ý thức pháp luật, nền văn hóa pháp lý trong một nhà nước pháp quyền hiện đại.

Thứ nhất, xét theo mức độ quan trọng của nội dung, chứ không theo trình tự quy định của luật, thì nội dung chủ yếu hàng đầu của Luật về Xã hội hóa là khái niệm xã hội hóa. Có được một khái niệm xã hội hóa mang tính khoa học - thực tiễn chẳng những góp phần khắc phục được những hạn chế nêu trên mà còn tạo cơ sở phương pháp luận khoa học cho việc xác định đầy đủ, đúng đắn những nội dung khác của Luật.

Những hạn chế của các quan niệm xã hội hóa có nguyên nhân là do phương pháp tiếp cận khái niệm chưa toàn diện, còn siêu hình. Phương pháp tiếp cận khái niệm xã hội hóa đúng đắn đòi hỏi phải làm rõ ba yếu tố sau:

 - Về bản chất của xã hội hóa: Xã hội hóa có thể diễn ra trên nhiều lĩnh vực, đối với nhiều đối tượng, theo những hình thức, phương pháp khác nhau nhưng đều có chung bản chất "là làm cho các hoạt động nhà nước, cả hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp ngày càng mang tính xã hội rộng rãi hơn, sâu sắc hơn". Tiêu chí làm thước đo đánh giá mức độ về "tính xã hội" trong các hoạt động nhà nước trước hết là ở mục đích xã hội, thể hiện bản chất vì dân của Nhà nước. Xã hội hóa do vậy hoàn toàn xa lạ với "lợi ích nhóm", "lợi ích quản lý" "lợi ích nhiệm kỳ" và cũng không phải vì quản lý khó mới xã hội hóa. Theo bản chất đó, xã hội hóa luôn là đòi hỏi hàng đầu trong các hoạt động của Nhà nước. Tiêu chí định lượng đánh giá "tính xã hội" trong các hoạt động nhà nước là mức độ tham gia của người dân, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, khu vực tư nhân vào các hoạt động nhà nước, giải quyết những vấn đề xã hội thuộc trách nhiệm của Nhà nước.

- Theo bản chất trên, xã hội hóa xét về mặt logic là quy luật phát triển của Nhà nước và xã hội, nhằm thực hiện một bước chuyển có tính chất lịch sử toàn nhân loại, từ chỗ Nhà nước đại diện xã hội để quản lý xã hội đến một xã hội có trình độ phát triển cao, tự quản lý lấy chính mình. Ở thời khắc lịch sử đó "Nhà nước tự tiêu vong", các hoạt động nhà nước không còn là đối tượng xã hội hóa mà là xã hội hóa chính là Nhà nước, thay thế cho Nhà nước là các tổ chức tự quản thực hiện các công việc vốn trước là chức năng của Nhà nước.

Tiếp cận khái niệm theo phương pháp logic cho thấy, xã hội hóa là con đường và là giải pháp có tính thường trực để tiến tới một xã hội văn minh, là nhu cầu nội tại trong phát triển nhà nước. Và như thế, xã hội hóa hoàn toàn không bị giới hạn về đối tượng, phạm vi, địa bàn áp dụng.

- Tiếp cận xã hội hóa theo phương pháp lịch sử: Theo phương pháp này, xã hội hóa diễn ra theo một quá trình lịch sử lâu dài, lĩnh vực, đối tượng xã hội hóa, hình thức, phương pháp xã hội hóa bị quy định bởi những điều kiện vật chất khách quan của xã hội, của thời đại, chịu tác động mạnh mẽ của các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, trình độ phát triển của Nhà nước, của dân chủ, ý thức và tính trách nhiệm xã hội của người dân. Việc xác định đối tượng, lĩnh vực xã hội hóa, hình thức, phương pháp xã hội hóa phải tính đến các yếu tố đó, tránh chủ quan, duy ý chí trong xã hội hóa.

Với những tiếp cận trên, có thể quan niệm: "Xã hội hóa là quy luật phát triển nhà nước và xã hội, diễn ra theo một quá trình nhằm làm cho hoạt động nhà nước ngày càng mang tính xã hội rộng rãi và sâu sắc hơn, được thực hiện theo những hình thức, phương pháp linh hoạt, phù hợp với điều kiện vật chất khách quan của từng giai đoạn lịch sử".

Thứ hai, xác định lĩnh vực và đối tượng xã hội hóa.

Theo quan niệm về xã hội hóa như phân tích ở trên thì lĩnh vực và đối tượng xã hội hóa là không giới hạn, song trong những điều kiện lịch sử cụ thể thì lĩnh vực, đối tượng đó lại có giới hạn và xác định được. Vì thế, và để phù hợp với tính khái quát của các quy định lập pháp, Luật về Xã hội hóa không thể quy định "cứng" lĩnh vực nào, đối tượng nào cần xã hội hóa, mà chỉ có thể đưa ra những tiêu chí làm căn cứ để cơ quan nhà nước xác định cụ thể lĩnh vực, đối tượng xã hội hóa, lĩnh vực cần ưu tiên xã hội hóa. Có thể có các tiêu chí sau:

- Khu vực dịch vụ công hiện các cơ quan, tổ chức nhà nước đảm nhiệm;

- Các hoạt động nhà nước có tính nhân văn và tính đại chúng;

- Yêu cầu thực hiện các nhiệm vụ cụ thể của công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, thực hiện một quy trình lập pháp dân chủ, chuyển nền hành chính cai trị sang hành chính phục vụ, cải cách mô hình tố tụng theo hướng tranh tụng và yêu cầu về việc thúc đẩy dân chủ xã hội;

- Những hoạt động nhà nước mà sự đảm bảo bằng yếu tố công quyền có thể giảm thiểu hoặc không cần thiết;

- Năng lực tiếp nhận và thực hiện xã hội hóa các lĩnh vực, đối tượng cụ thể của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, khu vực tư nhân;

- Khả năng hỗ trợ của Nhà nước trong xã hội hóa.

Trong điều kiện hiện nay, lĩnh vực, đối tượng xã hội hóa cần tập trung vào việc tăng tính xã hội trong hoạt động của đại biểu Quốc hội, của các Ủy ban của Quốc hội cũng như của các quy trình lập pháp, quy trình thực hiện quyền của Quốc hội về quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước; nghiên cứu thực hiện bầu trực tiếp một số chức danh trong bộ máy chính quyền ở trung ương, địa phương; tập trung xã hội hóa khu vực dịch vụ công, cải cách mô hình tố tụng, mở rộng xã hội hóa các hoạt động bổ trợ tư pháp, thi hành án dân sự…

Thứ ba, xác định các phương thức xã hội hóa. Phương thức xã hội hóa được hiểu "là các hình thức, phương pháp tiến hành xã hội hóa". Việc lựa chọn phương thức xã hội hóa phải căn cứ vào những điều kiện khách quan, chủ quan, trong đó phải dựa vào những đặc thù của các lĩnh vực, đối tượng xã hội hóa, đặc thù của những hoạt động nhà nước được xã hội hóa.

Có thể có các phương thức xã hội hóa chủ yếu sau:

- Phương thức tự chuyển hóa, thể hiện sự vận động nội tại của bộ máy nhà nước theo hướng làm tăng tính xã hội trong hoạt động nhà nước. Phương thức này được thực hiện liên tục, gắn chặt chẽ với công cuộc cải cách bộ máy nhà nước, hoàn thiện chế độ dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp, phát huy vai trò và chức năng xã hội của Nhà nước.

- Phương thức chuyển giao: Phương thức này được thực hiện trên cơ sở điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước, từ đó chuyển giao cho tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, khu vực tư nhân một số công việc, nhiệm vụ mà Nhà nước không cần thiết phải thực hiện hoặc thực hiện không hiệu quả bằng xã hội. Phương thức chuyển giao còn có thể được thực hiện bằng con đường "tự quản hóa", giao các cộng việc, nhiệm vụ thuộc chức năng công quyền cho cộng đồng dân cư tự quản lý.

 - Phương thức song hành, theo đó một công việc, dịch vụ hoặc một nhiệm vụ thuộc chức năng nhà nước được thực hiện đồng thời bởi cơ quan, tổ chức nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, khu vực tư nhân. Phương thức này hiện đang diễn ra phổ biến mà vai trò quan trọng thuộc về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Tuy nhiên, hiện xã hội hóa theo phương thức này có ba hạn chế lớn:

+ Tính pháp lý, nhất là các bảo đảm pháp lý còn chưa đủ mạnh và hiệu quả;

+ Việc đánh giá hiệu quả thực hiện xã hội hóa chưa được tiến hành, chưa có các tiêu chí đánh giá hiệu quả đó;

+ Mới chỉ được thực hiện chủ yếu bởi các tổ chức chính trị - xã hội, sự tham gia của các chủ thể xã hội khác, nhất là của khu vực tư nhân còn hạn hẹp.

- Phương thức hỗn hợp, theo đó xã hội hóa được diễn ra đồng thời theo cả ba phương thức trên, tùy thuộc vào điều kiện cụ thể, vào đặc thù của lĩnh vực, đối tượng xã hội hóa mà có thể có một phương thức được sử dụng ưu trội hơn.

Thứ tư, các nguyên tắc xã hội hóa. Đây là nội dung quan trọng của Luật về Xã hội hóa, bởi các nguyên tắc xã hội hóa là tư tưởng chỉ đạo việc xác định lĩnh vực, đối tượng xã hội hóa, chỉ đạo thực tiễn xã hội hóa.

Các nguyên tắc xã hội hóa gồm:

- Xã hội hóa là chính sách độc lập trong hệ thống chính sách nhà nước, là bộ phận quan trọng của cơ chế phối hợp chính sách;

- Xã hội hóa được pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện;

- Xã hội hóa trên cơ sở phát huy dân chủ trong tổ chức, hoạt động nhà nước và sinh hoạt xã hội;

- Tăng cường trách nhiệm và vai trò nòng cốt của Nhà nước trong xã hội hóa;

- Nâng cao năng lực thực hiện xã hội hóa của các tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội;

- Huy động ngày càng đông đảo và tạo điều kiện để khu vực tư nhân tham gia thực hiện xã hội hóa;

- Các phương thức xã hội hóa được áp dụng phải phù hợp với đặc thù của lĩnh vực, đối tượng xã hội hóa;

- Thường xuyên đánh giá tác động, hiệu quả xã hội hóa cũng như đánh giá năng lực thực hiện xã hội hóa của xã hội để có sự điều chỉnh kịp thời, phù hợp.

Ngoài ra, Luật về Xã hội hóa còn phải có các quy định hết sức cần thiết sau:

- Các quy định về trách nhiệm cụ thể của cơ quan, tổ chức nhà nước trong xã hội hóa;

- Các quy định về trách nhiệm, quyền hạn, quyền lợi của tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, khu vực tư nhân trong thực hiện xã hội hóa;

- Các quy định về đánh giá tác động và hiệu quả xã hội hóa;

- Các quy định về bảo đảm xã hội hóa, trong đó có bảo đảm về sự hỗ trợ của Nhà nước, bảo đảm về tổ chức, với việc thành lập cơ quan nhà nước chuyên trách quản lý quá trình xã hội hóa và các bảo đảm pháp lý;

- Các quy định về quản lý nhà nước quá trình xã hội hóa, trong đó xác định cụ thể nội dung quản lý, như xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch xã hội hóa; ban hành văn bản pháp luật về xã hội hóa... Nội dung quan trọng trong quản lý quá trình xã hội hóa là quản lý việc đánh giá tác động và hiệu quả xã hội hóa, thực hiện cơ chế phối hợp chính sách nhằm phát huy vai trò của chính sách xã hội hóa đối với việc thực hiện các chính sách xã hội, chính sách dân tộc, chính sách kinh tế, đối ngoại… của Nhà nước;

- Các quy định về xử lý vi phạm, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong thực hiện xã hội hóa.

Với các nội dung trên, Luật về Xã hội hóa là luật mới, là luật chuyên biệt mà sự hiện diện của nó không chỉ góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, tác động tích cực đến việc thực hiện các luật chuyên ngành, mà còn là cơ sở pháp lý trực tiếp để cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật về xã hội hóa lĩnh vực, đối tượng cụ thể. Đó cũng là đạo luật đánh dấu mốc định hướng sự phát triển nhà nước, xã hội, thúc đẩy dân chủ, nâng cao tính tích cực và trách nhiệm xã hội của mọi người dân./.