Pháp luật về hợp tác phi tập trung của Cộng hòa Pháp và kinh nghiệm cho Việt Nam

I. Khái quát chung về hợp tác phi tập trung  

Có nhiều cách hiểu khác nhau về hợp tác phi tập trung (HTPTT) và tương ứng với nó, cũng có nhiều phạm vi khác nhau của HTPTT.

Chương trình HTPTT của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hợp quốc (FAO[1]) xác định: “Chương trình được chính thức khởi động năm 2002, nhằm hỗ trợ tạo lập mạng lưới giữa chính quyền địa phương ở các quốc gia phát triển và đang phát triển với mục tiêu đấu tranh chống đói nghèo và thiếu dinh dưỡng. Sự hợp tác trực tiếp giữa thành phố với nhau, giữa các vùng với nhau được thúc đẩy bởi FAO - với vai trò là người tổ chức và cung cấp các hỗ trợ bên ngoài và các hướng dẫn kỹ thuật”[2].  

Theo Luật ngày 06/02/1992 về tổ chức hành chính lãnh thổ của Cộng hòa Pháp, HTPTT được hiểu là “tổng thể các hoạt động hợp tác quốc tế tiến hành bởi các chính quyền địa phương hoặc các tổ chức liên kết của chính quyền địa phương của Pháp - với phía bên kia là các địa phương nước ngoài”.

Tham Chính viện Pháp cho rằng, không phải tất cả mối quan hệ với chính quyền địa phương nước ngoài đều có thể được coi là HTPTT. “HTPTT là việc xác lập những quan hệ dài hạn giữa các địa phương Pháp với các địa phương nước ngoài, thông qua các Thỏa thuận hợp tác”[3]. Như vậy, các điều kiện để xác định HTPTT là: i) đối tượng hợp tác là các địa phương nước ngoài; ii) việc hợp tác phải là dài hạn.

Để chỉ về HTPTT, có rất nhiều cách gọi khác nhau: hoạt động quốc tế của địa phương «action internationale des collectivités»[4]; ngoại vụ địa phương “action exterieure des collectivites locales”[5]. Cách gọi “ngoại vụ địa phương” có một thời gian dài được coi như chính thức, bởi đây là tên gọi chính thức của tổ chức phụ trách về lĩnh vực này: Phái đoàn phụ trách ngoại vụ của địa phương, được thành lập theo một thông tư của Thủ tướng Chính phủ Pháp năm 1983. Tuy nhiên, tên gọi này không tồn tại kể từ khi xuất hiện thuật ngữ “HTPTT” (cooperation decentralisee) - sử dụng trong các văn bản pháp luật sau này.

Theo các học giả Pháp, nội dung của các thuật ngữ trên khá tương đồng, nhưng “hợp tác phi tập trung” là thuật ngữ diễn tả rõ nhất tính cách tân và năng động của hoạt động này trong thực tiễn hiện nay: một hợp đồng/ thỏa thuận ký kết bởi các đối tác địa phương giữa các quốc gia khác nhau nhằm thực thi các hoạt động chung[6].

Ở Việt Nam, tồn tại khái niệm tương đương là: “ký kết và thực hiện thỏa thuận hợp tác quốc tế nhân danh cơ quan cấp tỉnh” (Pháp lệnh số 33/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 về ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế). Cụ thể: “Thỏa thuận quốc tế là cam kết bằng văn bản về hợp tác quốc tế được ký kết nhân danh… cơ quan cấp tỉnh… trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình với một hoặc nhiều bên ký kết nước ngoài, trừ các nội dung sau đây: a) Hòa bình, an ninh, biên giới, lãnh thổ, chủ quyền quốc gia; b) Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, tương trợ tư pháp; c) Tham gia tổ chức quốc tế liên chính phủ; d) Hỗ trợ phát triển chính thức thuộc quan hệ cấp Nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam; đ) Các vấn đề khác thuộc quan hệ cấp Nhà nước hoặc Chính phủ theo quy định của pháp luật”[7].

Như vậy, HTPTT ở Việt Nam được hiểu là các hoạt động hợp tác giữa cấp tỉnh với các đối tác nước ngoài.

2. Các loại hình hợp tác phi tập trung  

Khái niệm HTPTT được hiểu rất đa dạng và việc phân chia các loại hình HTPTT cũng phong phú. Dựa trên những tiêu chí khác nhau, có thể có cách phân loại khác nhau về việc hợp tác này.

Cũng xin lưu ý rằng, các cách phân loại HTPTT ở đây dựa trên sự tiếp cận của các học giả Pháp nói riêng và các học giả ở các quốc gia phát triển nói chung, nơi ra đời của loại hình HTPTT.

Nếu dựa trên nội dung các hoạt động hợp tác, có thể phân chia HTPTT thành các loại như sau: Hợp tác dưới dạng viện trợ phát triển; Hỗ trợ về thể chế; Quản lý chung các tài sản và dịch vụ.

Dựa trên tiêu chí đối tác hợp tác, thông thường có cách phân chia HTPTT như sau: Hợp tác với địa phương của các quốc gia đang phát triển (ví dụ: hợp tác giữa một vùng của Pháp với một tỉnh thành ở Việt Nam); Hợp tác liên biên giới (hợp tác với địa phương của các quốc gia láng giềng), loại hình hợp tác này được thực hiện chủ yếu giữa các địa phương Pháp và với địa phương của một quốc gia châu Âu láng giềng (thông thường là với các địa phương của Đức, Tây Ban Nha, Italia); Hợp tác giữa địa phương của các nước phát triển (cooperation du Nord- Nord).

3. Vai trò của hợp tác phi tập trung   

HTPTT có vai trò quan trọng đối với cả các bên: các quốc gia phát triển và địa phương của các quốc gia đang phát triển

a. Đối với địa phương của những quốc gia phát triển (châu Âu)

Thứ nhất, HTPTT góp phần khuyến khích và quảng bá các thế mạnh của địa phương. Mỗi địa phương có những thế mạnh riêng biệt và điều này được ghi nhận bởi truyền thống tự quản trong lịch sử lâu dài của địa phương. Trong quá trình hợp tác với các địa phương ở các quốc gia khác, các địa phương ở quốc gia phát triển được dịp khuếch trương các thế mạnh của mình bên cạnh việc hỗ trợ cho các địa phương đối tác - cũng là một cách quảng bá cho địa phương mình.

Thứ hai, HTPTT tạo lập tiền đề xúc tiến đầu tư trong tương lai. Đối với các quốc gia phát triển, ngoài các mục tiêu hợp tác vì hòa bình, vì phát triển bền vững, thì HTPTT cũng mang lại cho họ những triển vọng nhất định trong định hướng phát triển kinh tế. Để có thể tiến hành các đầu tư dài hạn trong các lĩnh vực kinh tế, các yếu tố cơ sở như nền tảng văn hóa, quan hệ ngoại giao là không thể thiếu, và xuất hiện cùng với HTPTT.

Thứ ba, HTPTT tăng cường sự tham gia của người dân địa phương và cải thiện mối quan hệ giữa đại biểu dân cử với người dân địa phương. HTPTT không bao giờ là một quan hệ đơn phương mà lợi ích của cả hai bên được tìm thấy trong mối quan hệ đó. Một trong các mục tiêu của HTPTT là củng cố mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với người dân cư trú tại địa phương đó. Điều này đúng không chỉ với địa phương đối tác mà cả với địa phương ở các quốc gia phát triển. Các nhà lãnh đạo ở địa phương hy vọng thông qua HTPTT để làm khơi dậy ý thức cộng đồng của dân cư, từ đó tạo nên các hoạt động xã hội gắn kết cộng đồng dân cư ở địa phương, tạo nên sức mạnh của cộng đồng. HTPTT lúc này không chỉ là sự hợp tác với địa phương của quốc gia khác, mà trước hết đó là hợp tác của dân chúng ngay trong địa phương mình.

HTPTT đem lại lợi ích cho tất cả các bên tham gia. Tuy nhiên, có thể nói rằng trước hết, địa phương ở các quốc gia đang phát triển là đối tượng hưởng lợi nhiều nhất từ quan hệ này. Các lợi ích mà địa phương thu được có thể là lợi ích kinh tế; lợi ích về cải thiện thể chế; lợi ích chung

-  HTPTT và đóng góp vào việc xóa đói giảm nghèo

Thông qua HTPTT, các địa phương nhận được sự trợ giúp từ các địa phương khác về chuyển giao công nghệ, kỹ năng, trợ giúp về nhân lực, về tài chính, trợ giúp trong nâng cao năng lực quản lý cho các cán bộ công chức địa phương. Đây là động cơ trực tiếp thúc đẩy HTPTT tại nhiều địa phương ở các quốc gia đang phát triển. Bởi vậy xu hướng hiện đại là HTPTT nghiêng dần sang các lĩnh vực trợ giúp phát triển kinh tế.

Về mặt pháp lý, đóng góp mạnh mẽ nhất của HTPTT là thúc đẩy sự phân quyền - điểm yếu trong cơ chế quản trị của các quốc gia đang phát triển. Và trên hết, HTPTT đã hàm chứa cốt lõi của phân quyền: HTPTT là việc trao cho các địa phương - kể cả cấp cơ sở - quyền năng liên kết, thỏa thuận và trao đổi với địa phương ở nước ngoài, một lĩnh vực vốn truyền thống thuộc về nhà nước trung ương. Thực sự HTPTT chỉ phát triển tại các quốc gia có nền phân quyền cao, và ngược lại, HTPTT thúc đẩy sự phân quyền đó.

Cuối cùng, HTPTT tuy thực hiện ở phạm vi nhỏ: các địa phương - nhưng có mối quan hệ chặt chẽ đến việc thực hiện các mục tiêu có tính toàn cầu như: phát triển bền vững; bảo vệ hòa bình nhân loại; các mục tiêu thiên niên kỷ.

Quy định của Cộng hòa Pháp về HTPTT rất đầy đủ trong Luật về Chính quyền địa phương, trong Thông tư Liên tịch ngày 20/4/2001 và các văn bản khác. Hầu như tất cả các nội dung của HTPTT được đề cập đầy đủ trong pháp luật Cộng hòa Pháp: chủ thể của HTPTT; hình thức HTPTT; nội dung và mục đích của HTPTT; kiểm soát đối với HTPTT.

1. Chủ thể hợp tác phi tập trung   

Pháp luật Cộng hòa Pháp chia các chủ thể HTPTT thành hai

háp﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽﷽ac schur ạn chế;nhóm: các chính quyền địa phương Pháp và các địa phương đối tác

Các chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động HTPTT ở Pháp bao gồm: các địa phương Pháp và các đơn vị sự nghiệp liên địa phương. Theo quy định của pháp luật, các chủ thể của HTPTT bao gồm: chính quyền địa phương theo pháp luật Cộng hòa Pháp và các nhóm hội của chúng: “Chỉ chính quyền địa phương và các nhóm hội của chúng (theo định nghĩa dưới đây và theo Thông tư Liên tịch ngày 20/4/2001 đã nhắc đến) mới có thẩm quyền ký các thỏa thuận HTPTT” (Điểm 1.1.1. Thông tư về nội bộ xã - hợp tác quốc tế). Cụ thể là:

- Tất cả các đơn vị sự nghiệp công - dưới hình thức hợp tác liên xã - bao gồm các nghiệp đoàn liên xã; các cộng đồng liên xã; các cộng đồng quy hoạch đô thị; các cộng đồng thành thị, các nghiệp đoàn quy hoạch.

- Các viện hoặc các tổ chức liên tỉnh - được thành lập theo Điều L.5421-1 của Bộ luật chung về Chính quyền địa phương;

- Các chi nhánh liên vùng được thành lập theo Điều L.5421-1 của Bộ luật chung về Chính quyền địa phương.

Tóm lại, đây là các đơn vị sự nghiệp liên xã, liên tỉnh, liên vùng - chúng có thể tham gia vào HTPTT như là một chủ thể chính thức.

Quyền ký kết các thỏa thuận HTPTT của các đơn vị sự nghiệp liên xã, tỉnh, vùng có thể được lý giải bởi địa vị pháp lý của chúng: pháp luật coi chúng có tư cách ngang hàng với các chính quyền địa phương. Thuật ngữ “nhóm hội” (groupement) của chính quyền địa phương có thể hiểu là các đơn vị sự nghiệp công có thể hoạt động thay thế - ngang hàng cho các chính quyền địa phương, và chỉ bao gồm các đơn vị sự nghiệp đã được chính quyền địa phương chuyển giao quyền. Như vậy, các đơn vị sự nghiệp khác được thành lập bởi chính quyền địa phương nhưng không được chuyển giao quyền, mà chỉ là công cụ để thực thi nhiệm vụ của chính quyền địa phương đó, thì không được coi là các “nhóm hội” của địa phương, và không có quyền hành xử thay vị trí cho chính quyền địa phương. Đây chính là sự khác biệt giữa hai nhóm đơn vị sự nghiệp: nhóm được coi là chủ thể của HTPTT và nhóm không phải là chủ thể của HTPTT.

Nhóm các đơn vị sự nghiệp còn lại (không được đề cập đến trong pháp luật như là chủ thể HTPTT) bao gồm: các đơn vị sự nghiệp công địa phương, ví dụ: các trung tâm bảo trợ xã hội, các chi nhánh, các văn phòng du lịch, các đại lý đô thị, các trung tâm quản lý công vụ địa phương v.v.. Đây là các đơn vị sự nghiệp trực thuộc một địa phương nhất định (thông thường trực thuộc một xã).

Lý do khiến các đơn vị này không được coi là chủ thể của HTPTT là: chúng chỉ là các đơn vị trực thuộc một địa phương, thực thi các nhiệm vụ của địa phương chứ không được chuyển giao quyền hạn từ địa phương và hành xử độc lập, thay thế cho địa phương trong phạm vi được giao quyền. Do vậy, chúng không có tư cách pháp lý ngang hàng một địa phương, không thể xử sự như một địa phương, cụ thể là chúng không thể ký kết hợp đồng HTPTT như một chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, con đường để các đơn vị sự nghiệp địa phương kể trên tham gia vào HTPTT vẫn còn: các đơn vị sự nghiệp này có thể được chính quyền địa phương sử dụng như một bên cung ứng dịch vụ để tiến hành một nội dung hợp tác cụ thể trong thỏa thuận HTPTT của chính quyền địa phương với các địa phương nước ngoài. Nói cách khác, các đơn vị sự nghiệp địa phương vẫn có thể tham gia vào HTPTT, chỉ không với tư cách là một chủ thể trực tiếp của HTPTT mà thôi. Điều này dẫn đến những phân biệt trong thực tế, như vẫn có thể tồn tại những thỏa thuận HTPTT do các đơn vị sự nghiệp công thuộc một xã, tỉnh, vùng hay các hình thức liên xã, tỉnh, vùng ký kết - thậm chí có thể là do một pháp nhân tư ký kết với địa phương nước ngoài. Trong trường hợp đó, các đơn vị sự nghiệp công hay các pháp nhân tư trên chỉ là chủ thể được ủy quyền, còn chịu trách nhiệm trong thực thi các thỏa thuận hợp tác vẫn hoàn toàn thuộc về chính quyền địa phương.

Như vậy, sự khác biệt cơ bản giữa các đơn vị sự nghiệp là chủ thể của HTPTT và các đơn vị sự nghiệp còn lại là tư cách pháp lý: được xử sự thay thế cho các địa phương trong các lĩnh vực đã được địa phương chuyển giao thẩm quyền. Cội nguồn sâu xa tạo nên tư cách pháp lý đó chính là thẩm quyền: thẩm quyền của các đơn vị sự nghiệp này được chuyển giao - phân quyền, chứ không phải là ủy quyền hay là công cụ trực tiếp phục vụ hoạt động của chính quyền địa phương.

Theo quy định của pháp luật Pháp, đối tác nước ngoài trong thỏa thuận HTPTT bao gồm: “tất cả các chính quyền địa phương, các cơ quan có thẩm quyền hoặc các tổ chức ở tất cả vùng địa lý, thực thi chức năng quản lý lãnh thổ hay vùng, hay các chức năng tương đương như thế theo pháp luật của quốc gia đó”.

Quy định này có thể bình luận như sau:

Thứ nhất, nhà lập pháp mở rộng phạm vi đối tác nước ngoài bằng cách xác định rằng: có thể họ không phải là một chính quyền địa phương hoàn chỉnh mà chỉ cần là một tổ chức có thẩm quyền quản lý địa phương. Nếu so sánh về tư cách đối tác nước ngoài với tư cách chủ thể địa phương Pháp trong HTPTT có thể thấy nhà lập pháp dường như khắt khe hơn đối với phía Pháp và ngược lại, rộng mở hơn đối với phía nước ngoài. Sự mở rộng này không phải là tùy tiện, mà được hiểu là sự cân nhắc thấu đáo và hợp lý tình trạng của các địa phương nước ngoài, trong bối cảnh nhiều quốc gia chính quyền địa phương chưa được phân quyền triệt để, mà có thể chỉ tồn tại các tổ chức quản lý lãnh thổ tại địa phương - một hình thức tản quyền của Nhà nước. Nếu yêu cầu bên đối tác phải có vị trí pháp lý ngang hàng thì sẽ làm giảm đi rất nhiều cơ hội HTPTT - đặc biệt là hợp tác với các quốc gia đang phát triển.

Pháp luật Pháp cũng chỉ ra ngoại lệ rằng, trong một số trường hợp nhất định, phía đối tác nước ngoài không bao gồm các lãnh thổ tự quản. Sở dĩ có ngoại lệ này là do e ngại ảnh hưởng đến các vấn đề quan hệ quốc tế (một số lãnh thổ tự quản ở nước ngoài có thể đang còn là vấn đề gây tranh cãi và có thể gây nên sự động chạm về chính trị nếu duy trì quan hệ HTPTT); hoặc do một số lãnh thổ tự quản nước ngoài có thể là chủ thể ngang hàng với Nhà nước Pháp trong quan hệ pháp luật quốc tế.

Thứ hai, điều kiện liên quan đến tư cách của đối tác nước ngoài là: pháp luật của quốc gia nước ngoài phải cho phép các đối tác nước ngoài có quyền ký kết các thỏa thuận HTPTT. Thực tiễn HTPTT cho thấy, trước khi ký kết thỏa thuận HTPTT, phía Pháp cần kiểm tra địa vị pháp lý của đối tác nước ngoài, xem liệu đối tác này - bất kể là cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh hay không - liệu có đủ thẩm quyền giao kết thỏa thuận HTPTT - theo pháp luật mà quốc gia đó điều chỉnh hay không; và việc ký kết thỏa thuận có được thông báo đến Bộ Ngoại giao - nơi phụ trách về các lĩnh vực hoạt động quốc tế của địa phương hay không.

Pháp luật Pháp hoàn toàn cấm việc ký thỏa thuận giữa một địa phương Pháp với một quốc gia nước ngoài hoặc một tổ chức quốc tế. Quy định này không chỉ được ngầm hiểu sau quy định về địa vị đối tác nước ngoài là các chính quyền địa phương, các vùng địa lý, v.v.

Quy định này được khẳng định mặc nhiên trong đạo luật số n° 95-115 ngày 04/2/1995 đinh hướng về quy hoạch phát triển lãnh thổ, và sau này được pháp điển hóa trong Bộ luật chung về Chính quyền địa phương. Điều L.1114-5 của Bộ luật quy định: “Không một thỏa thuận nào - dù với bản chất, nội dung bất kỳ - có thể được xác lập giữa một bên là một chính quyền địa phương Pháp hay một nhóm hội của chúng - với bên kia là một quốc gia nước ngoài”.

2. Nội dung, trình tự ký kết thỏa thuận hợp tác phi tập trung   

Pháp luật chỉ quy định những nội dung cơ bản nhất cần có trong thỏa thuận HTPTT như: mục đích của HTPTT; nguồn tài chính của HTPTT. Trên thực tiễn, một thỏa thuận HTPTT của Pháp thường phải có các nội dung như sau:

- Nhận diện chính quyền địa phương và phía đối tác: Việc nhận diện này được thực hiện thông qua các điều khoản về tên; loại chính quyền địa phương, vùng địa lý của chính quyền địa phương; tên và chức danh của người ký kết; thể thức thông qua thỏa thuận (ví dụ: thảo luận và biểu quyết).

- Mục đích của các hoạt động hợp tác (đây là nội dung bắt buộc). Trong phần này cần có các nội dung cụ thể như: mô tả về các hoạt động cụ thể của HTPTT và các mục tiêu chung của HTPTT; định vị các hoạt động đó trong khuôn khổ các hoạt động và các mục tiêu chung của chính quyền địa phương.

Xác định chính xác các mục tiêu định lượng và định tính trong hoạt động; cũng như xác định rõ lộ trình hành động.

- Về khoản dự trù tài chính cho HTPTT của cả hai bên (đây là điều khoản bắt buộc). Tại phần này, cần quy định rõ các khoản tài chính dành cho hoạt động HTPTT: các nguồn tài chính của địa phương Pháp và của bên đối tác cũng như của các chủ thể khác tham gia; và cũng xác định rõ các nguồn lực - kể cả nhân lực và trang thiết bị - dành cho HTPTT.

Ngoài ra trong thỏa thuận hợp tác phải ghi rõ về thời hạn hợp tác; tác động đến phát triển bền vững; Về điều khoản giải quyết tranh chấp.

Thỏa thuận phải được dịch sang ngôn ngữ chính thức của các bên, được công khai trong nội bộ các cơ quan chính quyền địa phương, các bên có liên quan. Thỏa thuận HTPTT là tài liệu mà công dân được quyền tự do tiếp cận theo nhiều hình thức khác nhau (công khai trên mạng; yêu cầu tiếp cận hồ sơ).

Việc quyết định HTPTT là thẩm quyền của địa phương và phải thực hiện thông qua thảo luận và biểu quyết hợp lệ tại Hội đồng nhân dân (HĐND) địa phương. Điều đó có nghĩa là cơ quan hành chính địa phương không tự quyết định về HTPTT, mà phải có kỳ họp của HĐND - sau phiên thảo luận và có biểu quyết thông qua về hoạt động HTPTT. Nếu kết quả biểu quyết là quá bán, HTPTT sẽ được thông qua, ghi nhận bằng một nghị quyết của HĐND và có chữ ký chứng thực của người đứng đầu Hội đồng (xã trưởng đối với cấp xã; Chủ tịch Hội đồng hàng tỉnh và Chủ tịch Hội đồng vùng đối với cấp tỉnh, vùng).

Tuy nhiên, để có hiệu lực thực thi, thỏa thuận HTPTT phải tuân thủ một số điều kiện về thủ tục. Sau khi đã được thông qua tại HĐND, thỏa thuận phải được công bố tại Tổng tập văn bản hành chính của địa phương, đồng thời chuyển đến cho tỉnh trưởng hoặc vùng trưởng tùy theo cấp địa phương tương ứng. Việc chuyển đến cho tỉnh trưởng/vùng trưởng nhằm mục đích giám sát tính hợp pháp của thỏa thuận HTPTT. Về nguyên tắc, tỉnh trưởng/vùng trưởng không có thẩm quyền trực tiếp can thiệp vào thỏa thuận này, nhưng trong trường hợp cho rằng, thỏa thuận HTPTT trái luật, tỉnh trưởng/vùng trưởng có quyền khởi kiện vụ án chống lại thỏa thuận HTPTT. Thẩm phán hành chính là người có thẩm quyền xét xử vụ kiện này, sẽ đưa ra phán quyết cuối cùng về tính hợp pháp của thỏa thuận HTPTT.

Việc kiểm tra của tỉnh trưởng nhằm mục đích: i) Liệu thỏa thuận HTPTT có những điều khoản ràng buộc cả các địa phương không tham gia thỏa thuận, hay thậm chí ràng buộc cả Nhà nước hay không? ii) Trình tự ký kết thỏa thuận HTPTT có đúng luật không? Cụ thể là bên địa phương Pháp có bảo đảm rằng thỏa thuận là kết quả của quá trình thảo luận của HĐND của địa phương hay không? (Đối với các nhóm hội của địa phương thì thỏa thuận có phải là kết quả thảo luận của hội đồng quản trị có thẩm quyền hay không?); iii) Nội dung của thỏa thuận chỉ bao hàm các điều khoản phù hợp với thẩm quyền của địa phương; phải phù hợp với các cam kết quốc tế của Nhà nước Pháp. Theo như Thông tư ngày 20/4/2001, các thỏa thuận HTPTT phải tôn trọng các nguyên tắc của Hiến pháp như: sự toàn vẹn lãnh thổ Pháp; sự bình đẳng của công dân; tôn trọng tự do thương mại; không áp đặt sự giám hộ, kiểm soát của địa phương lên một đơn vị khác; tôn trọng thẩm quyền của địa phương.

Hòa cùng trào lưu chung, HTPTT đã trở thành phổ biến ở Việt Nam hiện nay. Hợp tác quốc tế của các địa phương Việt Nam được mở ra trên khá nhiều bình diện, với các đối tác hết sức phong phú. Theo đánh giá chung, quan hệ HTPTT chủ yếu tập trung ở các thành phố lớn (Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh) nhưng nhìn chung, cả 63 tỉnh thành đều có duy trì các quan hệ HTPTT ở các mức độ và nội dung khác nhau[8]. Có những địa phương rất phát triển về HTPTT. Ví dụ, cho đến nay, thành phố Đà Nẵng đã ký kết 62 thỏa thuận quốc tế về thiết lập và tăng cường quan hệ hợp tác trên nhiều lĩnh vực với 33 địa phương thuộc 16 quốc gia trên thế giới[9].

Các thành tựu do HTPTT mang lại rất to lớn, như đánh giá tổng quan tại Chỉ thị số 09/CT-TTg ngày 5/4/2012 của Thủ tướng Chính phủ: “Trong những năm qua, việc triển khai công tác điều ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện chủ trương đa dạng hóa, đa phương hóa quan hệ quốc tế, hội nhập kinh tế quốc tế, mở rộng hợp tác quốc tế của Việt Nam. Điều ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế là công cụ đối ngoại hữu hiệu giúp bảo đảm môi trường hòa bình, ổn định, phục vụ phát triển đất nước, bảo vệ lợi ích của quốc gia, tổ chức, cá nhân của Việt Nam, góp phần thực hiện hội nhập kinh tế quốc tế, mở rộng hợp tác quốc tế (HTQT), đóng góp tích cực vào phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”.

Trên bình diện pháp luật, các quy định về HTPTT của Việt Nam nằm khá tản mạn trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Văn bản mang tính tổng hợp và trực tiếp liên quan đến lĩnh vực này nhất chính là Pháp lệnh số 33/2007/PL-UBTVQH11 về Ký kết và thực hiện các thỏa thuận quốc tế năm 2007 (Pháp lệnh số 33/2007). Sự đóng góp của Pháp lệnh là quan trọng trong việc thúc đẩy thực tiễn hợp tác của các địa phương Việt Nam. Nhưng bên cạnh đó, một số quy định của Pháp lệnh số 33/2007 còn chưa rõ ràng hoặc cần đổi mới để tạo điều kiện hơn nữa cho HTPTT trong thời gian tới.

1. Chủ thể của hợp tác phi tập trung   

Trên bình diện pháp luật, Pháp lệnh số 33/2007 không quy định cho cấp dưới tỉnh thẩm quyền ký kết các thỏa thuận quốc tế. Đây là một trong những khó khăn của khung pháp luật hiện hành về ký kết thỏa thuận HTQT, “bó hẹp” chủ thể ký kết thỏa thuận HTQT. Như đánh giá góp ý của UBND tỉnh Hải Dương: “Pháp lệnh không có Điều nào quy định cụ thể về việc cơ quan cấp dưới trực thuộc cơ quan cấp tỉnh trong việc ký kết văn bản thỏa thuận quốc tế với các tổ chức nước ngoài, nên không có căn cứ cụ thể về pháp luật để thực hiện”[10].

Thực tiễn  cho thấy, ngoài các chủ thể là cơ quan cấp tỉnh, còn có rất nhiều chủ thể là cấp huyện hoặc các tổ chức khác của địa phương ký kết thỏa thuận HTPTT. Trong số các chủ thể đó, cấp huyện tham gia ký kết thỏa thuận HTQT rất đông đảo trên thực tế. Nhu cầu ký kết thỏa thuận quốc tế của các huyện là có thực - đặc biệt là đối với một số huyện do vị trí địa lý đặc thù, do điều kiện phát triển kinh tế - xã hội cao, có rất nhiều cơ hội HTQT. Vai trò độc lập của cấp huyện đảm bảo cho ký kết và thực hiện thỏa thuận HTQT nhanh gọn, có hiệu quả.

Tình hình đó cho thấy rằng, việc phân cấp cho các cấp dưới tỉnh ký kết các thỏa thuận HTQT là nhu cầu thực sự. Ở các cấp dưới tỉnh, việc ký kết và thực hiện thỏa thuận HTQT sẽ rất nhanh chóng, đơn giản và việc thực thi sẽ có hiệu quả.

Do vậy, cần nhanh chóng sửa đổi Pháp lệnh số 33/2007 theo hướng mở rộng thẩm quyền ký kết các thỏa thuận HTQT cho các địa phương - không chỉ dừng lại ở cấp tỉnh, mà nên mở rộng cho cả cấp huyện, và về lâu dài có thể tính đến việc phân cấp thẩm quyền này cho tất cả các địa phương có tổ chức chính quyền địa phương đầy đủ. Và bên cạnh cấp huyện, nên quy định cả thẩm quyền ký kết thỏa thuận quốc tế cho các đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt - loại chủ thể mới xuất hiện trong quy định của Hiến pháp năm 2013. Với đặc thù về hành chính cũng như phát triển kinh tế, các đơn vị hành chính kinh tế chắc chắn có nhu cầu thiết thực trong ký kết các thỏa thuận HTQT.

Cũng nên sửa đổi quy định chung chung “cơ quan nhà nước cấp tỉnh”, để chỉ rõ là “chính quyền địa phương cấp tỉnh, huyện”. Việc sửa đổi này giúp cho việc nhận diện chủ thể ký kết thỏa thuận quốc tế được rõ ràng hơn, bởi việc nhận diện người đại diện cho chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật là rất rõ ràng (chứ không chung chung như “cơ quan nhà nước cấp tỉnh”. Hơn nữa, sử dụng cụm từ “chính quyền địa phương” cũng là phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành - như quy định của Hiến pháp năm 2013.

Các đối tác nước ngoài chưa được quy định cụ thể trong hệ thống pháp luật hiện hành. Điều này một mặt tạo ra cơ hội lựa chọn rộng rãi cho phía Việt Nam, nhưng mặt khác cũng tiềm ẩn những rủi ro nhất định: khả năng ký kết tùy tiện, không có sự sàng lọc, tập trung và do đó, dễ dẫn đến việc lãng phí nguồn lực, thời gian; tiềm tang rủi ro về “xâm lấn” thẩm quyền. Có nguy cơ là nếu không định hướng rõ, địa phương có thể ký kết thỏa thuận với những tổ chức quốc tế hay những chủ thể khác của luật công pháp quốc tế - điều mà chỉ có Nhà nước mới có thể thực hiện theo  pháp luật quốc tế v.v..

Theo kinh nghiệm pháp luật của Cộng hòa Pháp thì các địa phương chỉ có thể ký kết thỏa thuận HTQT với các chính quyền địa phương hoặc các nhóm hội địa phương nước ngoài là để tránh các rủi ro nói trên. Chúng ta cần tham khảo quy định này, nhưng cũng có thể mở rộng thêm thẩm quyền ký kết các thỏa thuận quốc tế giữa địa phương với các tổ chức phi chính phủ (nhưng không phải là chủ thể của luật công pháp quốc tế). Các trường hợp thực hiện dự án với các tổ chức khác cần phải do Chính phủ hoặc các cơ quan nhà nước trung ương ký kết, còn địa phương chỉ là địa chỉ triển khai.

Ở nước ta, quy định về thủ tục ký kết thỏa thuận quốc tế của địa phương còn khá rườm rà, phức tạp. Đó là nguyên nhân dẫn đến việc một số địa phương, như trong các  Báo cáo Tổng kết việc thực hiện Pháp lệnh số 33/2007 đã kiến nghị: “Bổ sung quy định cụ thể về các trường hợp cơ quan cấp tỉnh được phép ký kết văn bản thỏa thuận trong thẩm quyền mà không phảỉ lấy ý kiến của Bộ Ngoại giao”[11].

Các bước trong thủ tục ký kết dự án HTPTT còn rất phức tạp. Ở cấp tỉnh, một đề án thỏa thuận hợp tác đã phải trải qua khá nhiều cấp ngành ở địa phương để thống nhất ý kiến trước khi trình lên Sở Ngoại vụ, nhưng sau đó, trình tự để xin ý kiến của các cơ quan trung ương còn phức tạp không kém. Việc xin ý kiến của nhiều cấp ngành sẽ làm kéo dài đáng kể thủ tục ký kết thỏa thuận HTQT. Đặc biệt, trong trường hợp một số bộ, ngành được hỏi ý kiến mà không có câu trả lời thì khả năng địa phương chờ đợi sẽ là rất lâu dài. Pháp luật quy định thời hạn phải trả lời ý kiến của bộ, ngành là 07 ngày làm việc, nhưng lại không kèm theo chế tài cụ thể, do vậy việc thực thi nghiêm túc thời hạn này cũng là thách thức lớn. Theo chúng tôi, để thực thi nghiêm túc quy định về thời hạn, có thể tham khảo kinh nghiệm hành chính của Cộng hòa Pháp: Trong trường hợp không trả lời sau thời hạn luật định, có thể hiểu là sự đồng ý.

Chúng tôi cho rằng, việc ký kết thỏa thuận HTPTT trước hết và cơ bản nhất là xuất phát từ nhu cầu của địa phương, và địa phương hơn ai hết hiểu về sự cần thiết, tính khả thi của dự án. Việc hỏi ý kiến các cấp ngành trung ương đôi khi mang tính thủ tục vì họ khó có thể nắm rõ bản chất sự việc như địa phương. Mặt khác, có những thỏa thuận HTPTT có quy mô rất nhỏ (xây một trường mầm non, một trạm bơm nước cho xã) vẫn phải tuân thủ đầy đủ thủ tục trên, nên sẽ làm cản trở và tăng chi phí tài chính, chi phí thời gian cho dự án. Nên có quy định giới hạn về tính chất, mức giá trị hay quy mô cho những thỏa thuận hợp tác không cần thủ tục xin phép các cơ quan trung ương.

Ngoài ra, để giảm bớt gánh nặng về thủ tục cho HTPTT, cần nghiên cứu sắp xếp lại các lĩnh vực thẩm quyền của chính quyền địa phương, từ đó có cách quy định nhất quán trong pháp luật: những loại việc đã được phân cấp cho chính quyền địa phương thì địa phương có quyền tự chủ trong ký kết thỏa thuận quốc tế, chỉ cần thông báo về thủ tục cho Bộ Ngoại giao sau khi đã ký kết. Những việc khác, nếu vẫn nằm trong phạm vi công việc ủy quyền của cấp trên thì mới cần qua các thủ tục xin ý kiến, trong đó đặc biệt chỉ xin ý kiến cơ quan đã ủy quyền và Bộ Ngoại giao.

Tuy vậy, quy định về trình tự thủ tục ký kết thỏa thuận HTPTT một mặt vừa phức tạp, mặt khác lại khá lỏng lẻo. Như quy định người “quyết định” việc ký kết là một cá nhân: Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Nếu như việc hỏi ý kiến các cơ quan nhà nước cấp trên chỉ mang tính hình thức thì số phận dự án HTPTT thực chất sẽ nằm trong tay một cá nhân. Điều này có thể gây ra những rủi ro nhất định: việc thiếu cân nhắc về tính cần thiết, tính khả thi của dự án; thiếu tính giải trình do thủ tục chỉ cần một cá nhân quyết định; và có thể dẫn đến việc sử dụng những nguồn lực của địa phương một cách lãng phí hay kém hiệu quả (do góp phần vốn đối ứng hay góp nhân lực vào dự án mà tính khả thi hay sự cần thiết của dự án lại chưa được chứng minh). Chưa nói đến việc một cá nhân quyết định dự án HTPTT lại tiềm ẩn nguy cơ vi phạm pháp luật: Đối tác phía Việt Nam được lựa chọn để thực hiện dự án lại là phía quen biết, là “sân sau” của người quyết định dự án v.v..

Kinh nghiệm  của Cộng hòa Pháp trong lĩnh vực này cho thấy, việc ký kết thỏa thuận HTPTT thuộc về thẩm quyền của chính quyền địa phương, mà cụ thể là cơ quan dân cử địa phương. Điều đó đảm bảo tính khoa học, tính toàn diện và tính giải trình của dự án HTPTT. Để đảm bảo phát huy tính năng động và kịp thời trong ký kết dự án HTPTT, Việt Nam có thể quy định cho UBND địa phương là chủ thể quyết định việc ký dự án. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với quy định của pháp luật về thẩm quyền và vị trí pháp lý của UBND. Chủ tịch UBND chỉ là người đại diện cho chính quyền địa phương trong ký kết thỏa thuận HTQT, còn việc bàn bạc và quyết định ký kết thỏa thuận quốc tế phải thuộc thẩm quyền của UBND.

3. Cần quy định về thủ tục công bố thỏa thuận hợp tác phi tập trung   

Các văn bản pháp luật của địa phương cần rõ ràng, minh bạch và dễ tiếp cận. Thỏa thuận HTPTT liên quan đến một diện đối tượng rộng rãi: tất cả dân cư địa phương, cộng đồng và do vậy, càng cần được công bố công khai, minh bạch. Pháp luật hiện hành chưa quy định về thủ tục công bố thỏa thuận HTPTT. Do vậy cần bổ sung quy định công khai thỏa thuận HTPTT dưới nhiều hình thức, trong đó có hình thức chính thức là đăng tải trên Công báo tỉnh. Ngoài ra, thỏa thuận phải được gửi đến các cơ quan hữu quan, được đăng tải trên báo/đài của địa phương. Cũng cần quy định khả năng tiếp cận toàn văn thỏa thuận HTQT của địa phương khi người dân hoặc tổ chức có quan tâm. Hoặc có thể dẫn chiếu quy định của Luật Tiếp cận thông tin (sắp được ban hành) về quyền tiếp cận của người dân đối với hồ sơ thỏa thuận HTPTT.

4. Cần quy định về nội dung bắt buộc của thỏa thuận hợp tác phi tập trung    

Nội dung thỏa thuận HTPTT tùy thuộc vào mục tiêu và bối cảnh cụ thể của từng trường hợp hợp tác. Tuy nhiên, pháp luật cần có quy định khung tối thiểu, nghĩa là những yếu tố bắt buộc phải có trong một thỏa thuận HTPTT. Điều này sẽ tránh cho thỏa thuận HTPTT rơi vào tình trạng chung chung, khó thực hiện về sau. Các nội dung tối thiểu cần có trong một thỏa thuận HTPTT là: mục tiêu của ký kết thỏa thuận; tài chính và đóng góp khác của các bên trong thực thi thỏa thuận; đánh giá tác động đối với các lĩnh vực chính trị, kinh tế - xã hội, tài chính, an ninh, quốc phòng và các tác động khác trên địa bàn tỉnh (nếu cần thiết).

5. Cần quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp trong thỏa thuận hợp tác phi tập trung   

Thủ tục giải quyết các tranh chấp liên quan đến thỏa thuận HTPTT chưa được quy định trong pháp luật. Thực tế cho thấy, chỉ có thể sử dụng phương pháp loại trừ hay suy luận để cho rằng, tòa dân sự Việt Nam sẽ có thẩm quyền trong xử lý các loại tranh chấp này.

Bởi vậy chúng tôi cho rằng, nên có quy định cụ thể về thẩm quyền của các chủ thể khác trong giải quyết tranh chấp về thỏa thuận HTPTT. Quy định mở rộng thẩm quyền giải quyết cho các chủ thể khác sẽ tăng thêm cơ hội được giải quyết trên nền tảng pháp luật cho các bên. Trong trường hợp này, cần mở rộng sang thẩm quyền của tòa hành chính, của trọng tài và các thiết chế giải quyết tranh chấp lựa chọn khác. Các quy định cụ thể sẽ tránh được các trường hợp khó khăn trong áp dụng pháp luật.

Ví dụ như cần mở rộng quy định về thẩm quyền xét xử của tòa ra khỏi khuôn khổ các quyết định hành chính có tính cá biệt, nghĩa là sang các loại văn bản chứa các quy tắc xử sự áp dụng cho diện đối tượng chung, không xác định (dân cư địa phương) và ảnh hưởng đến lợi ích chung cả cộng đồng. Nếu quy định như vậy, tòa hành chính sẽ có thẩm quyền trong giải quyết tranh chấp liên quan đến thỏa thuận HTPTT. Và việc mở rộng thẩm quyền của tòa hành chính đang là xu hướng chung của các nền tài phán hành chính hiện đại trên thế giới, nhắm đến mục tiêu tăng cường bảo vệ pháp lý cho các bên liên quan, đồng thời tạo lập cơ chế kiểm soát nền hành chính một cách chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn.

Theo kinh nghiệm thực tiễn của các địa phương, một trong cản trở lớn nhất trong việc thực hiện các thỏa thuận HTQT của địa phương là do hệ thống pháp luật kèm theo rất phức tạp. Đây không chỉ là hệ thống pháp luật về ký kết thỏa thuận quốc tế, mà còn là tất cả các quy định của pháp luật có liên quan trong quá trình triển khai dự án hợp tác, trong đó đặc biệt là các quy định về thủ tục tài chính, thuế.

Bởi vậy, theo chúng tôi, để nâng cao hiệu quả thực hiện thỏa thuận HTPTT, cần hoàn thiện cả hệ thống pháp luật chứ không chỉ riêng các văn bản điều chỉnh về HTPTT. Đó là việc sửa đổi các quy định trong lĩnh vực ngân sách địa phương sử dụng các khoản thu và chi từ HTPTT. Các quy trình thủ tục về thanh quyết toán tài chính cho đơn vị sự nghiệp và cơ quan hành chính cần được làm đơn giản theo hướng: làm rõ ràng trách nhiệm của cơ quan, quản lý bằng sản phẩm đầu ra chứ không nặng về giấy tờ hành chính. Trên tất cả, đó là việc quy định lại thẩm quyền của từng cấp địa phương theo hướng xác định rõ thẩm quyền của từng cấp chính quyền và trao tự chủ về tài chính, về thực thi tổ chức các hoạt động theo thẩm quyền đó. Chỉ trên cơ sở một quyền tự chủ rõ ràng, rành mạch thì địa phương mới chủ động triển khai, thực thi và chịu trách nhiệm về các thỏa thuận HTQT của mình. Việc đẩy nhanh tiến độ thực hiện một thỏa thuận HTQT sẽ khích lệ địa phương tìm kiếm và thực thi các thỏa thuận khác về sau.

Ngoài các giải pháp hoàn thiện pháp luật, cần áp dụng các giải pháp hỗ trợ cho việc thực hiện pháp luật trong ký kết thỏa thuận hợp tác quốc tế của địa phương như:

Theo Báo cáo tình hình công tác đối ngoại ở thành phốHà Nội thì đội ngũ cán bộ làm công tác đối ngoại kinh tế của thành phố còn hạn chế và cần liên tục được bồi dưỡng về kiến thức quan hệ quốc tế, kinh tế đối ngoại và ngoại ngữ. Một số sở, ngành và quận, huyện vẫn chưa có cán bộ làm công tác đối ngoại. Việc thiếu kiến thức đối ngoại, đặc biệt là đối ngoại kinh tế ảnh hưởng không nhỏ đến thực tiễn công tác đối ngoại của mỗi cơ quan nói chung và cả hệ thống các cơ quan làm công tác đối ngoại của thành phố nói riêng. Ngoại ngữ còn ở trình độ thấp khiến cho việc liên hệ trực tiếp với đối tác nước ngoài, nhất là liên hệ trao đổi làm việc ở các sở, ngành còn gặp khá nhiều khó khăn[12].

Cần có chương trình đào tạo, bồi dưỡng cập nhật kiến thức cho các cán bộ làm công tác đối ngoại. Đó không chỉ là kiến thức ngoại ngữ, kiến thức đối ngoại mà cả kiến thức pháp lý. Các hiểu biết pháp luật về HTPTT là rất cần thiết cho thực thi trong thực tiễn, đây là lĩnh vực khó và hiện có ít công trình nghiên cứu, lý luận.

Thực tiễn cho thấy, công tác định hướng, hỗ trợ cho hoạt động HTPTT còn kém, còn thiếu sự định hướng rõ nét hay chưa có sự lồng ghép vào chiến lược hội nhập của quốc gia. Các hoạt động hợp tác của chính quyền địa phương chủ yếu là kế thừa từ lịch sử, hoặc phát sinh một cách tự phát theo vùng địa lý, thậm chí chỉ là quan hệ cá nhân của các lãnh đạo địa phương.

Chúng tôi cho rằng, cần tăng cường các thiết chế hỗ trợ cho HTPTT, cụ thể là Nhà nước - Bộ Ngoại giao nên có bộ phận chuyên trách phụ trách về HTPTT. Bộ Ngoại giao, Văn phòng Chính phủ cần đẩy mạnh các hoạt động mang tính định hướng cho HTPTT: hàng năm nên có xuất bản phẩm công bố về tình hình HTPTT; có hướng dẫn về lập hồ sơ, ký kết, thực hiện các thỏa thuận HTPTT.

Chúng ta cũng có thể xã hội hóa hoạt động định hướng, hỗ trợ cho HTPTT khi nguồn lực của Nhà nước chưa nhiều và phải dành cho các hoạt động hoạch định chính sách vĩ mô. Có thể sử dụng nguồn lực từ xã hội dân sự, cho phép các địa phương liên kết, lập ra các hiệp hội hỗ trợ để HTPTT. Các tổ chức phi chính phủ có nhiều kinh nghiệm trong việc làm hồ sơ và thực hiện các dự án HTQT có thể được khuyến khích về mặt cơ chế để có những hoạt động mang tính định hướng, hỗ trợ cho địa phương trong lĩnh vực này như: xuất bản các ấn phẩm; tổ chức các khóa đào tạo v.v../.

 

---