Thành tựu giảm nghèo nổi bật của Việt Nam và những bất cập trong chính sách, pháp luật về giảm nghèo

Giảm ấn tượng về số lượng tuyệt đối người nghèo: Kết quả điều tra mức sống dân cư năm 2012 của Ngân hàng Thế giới và Tổng cục Thống kê mới công bố năm 2014 cho thấy, tính theo mức 02 đô la/người/ngày, số người nghèo của Việt Nam năm 1993 là khoảng 62,1 triệu người, đến năm 2004 giảm xuống còn khoảng 49,3 triệu người; đến năm 2012 chỉ còn 11,5 triệu người (so với 1993 đã giảm 81,5% tương ứng là 50,6 triệu người đã thoát nghèo). Tính theo mức 1,25 đô la/người/ngày, số người nghèo năm 1993 khoảng 48,4 triệu người, đến năm 2005 còn khoảng 24,7 triệu người và đến năm 2012 chỉ còn 2,9 triệu người (so với 1993 đã giảm 94% tương ứng 45,5 triệu người đã thoát nghèo). Tính theo chuẩn do Ngân hàng Thế giới và Tổng cục Thống kê đang áp dụng, số người nghèo năm 1993 là khoảng 40,5 triệu và đến năm 2012 còn 15,3 triệu người. Nếu tính theo chuẩn nghèo quốc gia, tỷ lệ nghèo còn thấp hơn nữa, năm 2005 là 22,31%; năm 2010 là 14,2% và 9,6% vào cuối năm 2012 tương ứng với khoảng 2,1 triệu hộ nghèo[1].

Quy mô giảm nghèo diễn ra trên diện rộng: Kết quả giảm nghèo diễn ra ở tất cả các vùng, miền, thành thị và nông thôn trong các nhóm đối tượng. Nếu như năm 2005 có 6 vùng tỷ lệ nghèo ở mức trên 20%, năm 2010 có 4 vùng tỷ lệ nghèo trên 20%[2] thì đến năm 2011, chỉ còn 2 vùng có tỷ lệ nghèo trên 20% (miền núi Đông Bắc và miền núi Tây Bắc) và đến 2012, chỉ còn miền núi Tây Bắc có tỷ lệ hộ nghèo 28,55%[3].

Ở các xã và thôn, bản đặc biệt khó khăn, tỷ lệ hộ nghèo đã giảm từ 47% năm 2006 xuống 28,8% năm 2010; tại 62 huyện nghèo (theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP) đã giảm từ 58,33% năm 2010 xuống 43,89% năm 2012, tại 07 huyện nghèo (theo Quyết định số 615/QĐ-TTg) đã giảm từ 43,56% năm 2011 xuống 30,13% năm 2012 và tại 23 huyện nghèo (theo Quyết định số 293/QĐ-TTg) cuối năm 2012 tỷ lệ nghèo là 43,14% .

Tốc độ giảm nghèo khu vực thành thị nhanh hơn khu vực nông thôn (từ năm 1993 đến 2012, tỷ lệ nghèo thành thị giảm 4,6 lần, trong khi khu vực nông thôn chỉ giảm 3 lần). Theo kết quả Điều tra mức sống dân cư dựa trên cơ sở chuẩn nghèo từng giai đoạn, tỷ lệ nghèo khu vực thành thị từ năm 1998 đến 2012 luôn ở mức dưới 10%, trong khi tỷ lệ nghèo khu vực nông thôn luôn ở mức trên 20%, mặc dù vậy, xu hướng giảm nghèo cả nông thôn và thành thị vẫn duy trì giảm đều trong suốt 10 năm qua.

Trong giai đoạn 2005 - 2012, Quốc hội đã ban hành 10 Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm và 5 năm, trong đó xác định chỉ tiêu giảm nghèo và định hướng một số chính sách, giải pháp để thực hiện. Đồng thời,trên cơ sở Hiến pháp, có khoảng 20 văn bản luật quy định chế độ, chính sách liên quan đến người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, vùng kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn như ưu tiên đầu tư cơ sở hạ tầng, bố trí ngân sách, các chính sách ưu đãi về đất đai, thuế, y tế, giáo dục, dạy nghề và nhà ở… trong Luật Giáo dục, Luật Bảo hiểm y tế, Luật Khám bệnh, chữa bệnh, Luật Dạy nghề, Luật Việc làm, Luật Đất đai, Luật Ngân sách, Luật Trợ giúp pháp lý…

Hệ thống chính sách hỗ trợ người nghèo đã bao phủ toàn diện hầu hết các lĩnh vực nhằm hỗ trợ người nghèo thoát nghèo: đầu tư cơ sở hạ tầng bao gồm điện, đường trường, trạm, thủy lợi, đất đai, nhà ở…; hỗ trợ gián tiếp trong y tế, giáo dục, cung cấp dịch vụ, trợ giá, trợ cước…; hỗ trợ trực tiếp như muối ăn, dầu hỏa, điện thắp sáng, công cụ sản xuất, giống cây trồng, vật nuôi… và các chính sách hỗ trợ phát triển theo vùng, theo nhóm đối tượng, các chính sách hỗ trợ chung và chính sách hỗ trợ đặc thù.

Một số chính sách chung về giảm nghèo, bao gồm:

- Chính sách tín dụng với 15 chương trình tín dụng lãi suất thấp cho từng nhóm đối tượng cụ thể giúp cho hàng chục triệu hộ nghèo được vay vốn và hàng triệu hộ thoát nghèo[4].

- Chính sách dạy nghề, tạo việc làm được thực hiện chủ yếu qua Chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm và Đề án hỗ trợ đào tạo nghề cho lao động nông thôn đến năm 2020. Trong đó, theo báo cáo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, giai đoạn 2006-2010 đã có khoảng 150 nghìn lao động nghèo được dạy nghề miễn phí (số tìm được việc làm ước khoảng 60%); từ 2010 - 2012 thực hiện Đề án hỗ trợ đào tạo nghề cho lao động nông thôn đã đào tạo nghề cho khoảng hơn 120 nghìn người nghèo và gần 60 nghìn người thuộc hộ cận nghèo.

- Chính sách y tế, chăm sóc sức khỏe, đến 2012, 100% người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số đã được mua thẻ bảo hiểm y tế (ước khoảng trên 15 triệu người), đối tượng cận nghèo có bảo hiểm y tế đạt trên 1,6 triệu người (bằng 25% so với tổng số người cận nghèo).

- Chính sách giáo dục - đào tạo, giai đoạn 2006 - 2010 có khoảng 8 triệu lượt học sinh nghèo được miễn giảm học phí; 2,8 triệu lượt học sinh nghèo được hỗ trợ vở, sách giáo khoa. Năm học 2011-2012 đã có trên 4 triệu lượt học sinh, sinh viên nghèo được hỗ trợ chi phí học tập, miễn giảm học phí, trợ cấp học bổng, hỗ trợ ăn trưa cho trẻ em 5 tuổi. Cơ sở hạ tầng của các trường dân tộc nội trú cũng được quan tâm, cả nước có 305 trường phổ thông dân tộc nội trú, 569 trường phổ thông dân tộc bán trú.

- Chính sách hỗ trợ sửa chữa, xây dựng nhà ở, hỗ trợ đất sản xuất và nước sinh hoạt, với nhiều chương trình hỗ trợ nhà ở khác nhau (hỗ trợ nhà cho người nghèo theo Quyết định số 167/2008/QĐ-TTg, thí điểm về nhà chống lũ vùng Bắc Trung bộ và duyên hải miền Trung theo Quyết định số 716/QĐ-TTg, Chương trình xây dựng cụm, tuyến dân cư và nhà ở ngập lũ vùng Đồng bằng sông Cửu Long), trên 531 nghìn hộ được hỗ trợ xây, sửa nhà ở (trong đó 230 nghìn hộ là đồng bào dân tộc thiểu số). Bên cạnh đó, chính sách hỗ trợ đất sản xuất từ Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng, tính đến 2010 đã có khoảng 484.893 hộ nghèo tham gia, chủ yếu là đồng bào dân tộc miền núi, vùng cao.

- Chính sách hỗ trợ sản xuất, kinh doanh thông qua các chương trình, khuyến nông - lâm - ngư nghiệp và xây dựng mô hình giảm nghèo. Từ 2006 - 2010 có 3,7 triệu lượt người nghèo được hướng dẫn cách làm ăn, xây dựng 8.500 mô hình sản xuất, kinh doanh với trên 3 triệu lượt người nghèo tham gia, tổ chức 30 nghìn lớp tập huấn, chuyển giao kỹ thuật. Đã có 218 xã thuộc 35 tỉnh triển khai các mô hình giảm nghèo với hơn khoảng 21,3 nghìn hộ nghèo tham gia.

- Đối với các chính sách hỗ trợ giảm nghèo đặc thù, bao gồm Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo (đã thực hiện 4 chu kỳ) tập trung giải quyết các mục tiêu giảm nghèo khó khăn, các vấn đề thách thức lớn, cấp bách trong giảm nghèo để đạt được mục tiêu trong từng giai đoạn; Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi, giai đoạn 2006 - 2010 (Chương trình 135); Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo (Chương trình 30a) và một số chương trình đặc thù khác nhằm hỗ trợ giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số.

- Ngoài các Luật có quy định liên quan đến chính sách giảm nghèo, hệ thống các văn bản quy phạm dưới luật khá nhiều, cho đến nay, chưa có một sự rà soát đầy đủ, chi tiết nào thống kê toàn bộ văn bản trong lĩnh vực này. Một số nghiên cứu khác nhau đã rà soát, song tổng hợp về số lượng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến giảm nghèo cũng rất khác nhau tùy theo tiêu chí của từng báo cáo, nghiên cứu:

+ Theo Báo cáo của Chính phủ với Đoàn giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội (năm 2014), có khoảng 100 văn bản dưới luật, chủ yếu được phân theo các nhóm: Chỉ đạo chung (27 văn bản), tín dụng ưu đãi (16 văn bản), hỗ trợ giáo dục (2 văn bản), hỗ trợ y tế (5 văn bản), dạy nghề, tạo việc làm (13 văn bản), hỗ trợ nhà ở (6 văn bản), hỗ trợ sản xuất, kinh doanh (15 văn bản) và trợ giúp pháp lý, thông tin (10 văn bản).

+ Theo Báo cáo rà soát tổng quan các chương trình dự án giảm nghèo ở Việt Nam của Chương trình phát triển của Liên hợp quốc (UNDP - 11/2009), có 107 văn bản hướng dẫn các chương trình giảm nghèo (Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng và thông tư, quyết định của các Bộ, ngành).

+ Theo Báo cáo kết quả giám sát “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số” (số 252/BC-UBTVQH13 ngày 16/10/2012 của Ủy ban thường vụ Quốc hội), có 89 văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan đến lĩnh vực này.

+ Theo Báo cáo kết quả giám sát “Tình hình đầu tư tại địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, vùng dân tộc thiểu số” theo Luật Đầu tư số 459/BC-HĐDT, ngày 16/5/2013 của Hội đồng Dân tộc, có 21 văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan đến lĩnh vực này.

+ Rà soát gần đây nhất của tổ chức Oxfam, có hơn 550 văn bản quy phạm pháp luật khác nhau liên quan (trực tiếp và gián tiếp) đến giảm nghèo do Chính phủ, các Bộ, ngành ban hành, trong đó văn bản liên quan trực tiếp còn hiệu lực là 183 văn bản.

- Quy trình xây dựng chính sách còn bộc lộ rõ việc xây dựng chính sách chủ yếu theo phương thức từ trên xuống, chưa có sự tham gia rộng rãi của người dân. Việc ban hành nhiều văn bản để hướng dẫn tổ chức thực hiện nhiều chương trình, hợp phần cho nhiều bộ, ngành; mỗi bộ, ngành lại quản lý một hoặc một số hợp phần theo chức năng quản lý, làm hạn chế việc lồng ghép chính sách và rất khó khăn trong bố trí nguồn lực, đồng thời một số chính sách chưa được phân hóa phù hợp với địa bàn, đối tượng.

- Cũng từ nguyên nhân trên đã dẫn đến việc các chính sách giảm nghèo còn chồng chéo, manh mún (hỗ trợ 30 nghìn đồng tiền điện, hỗ trợ mua nông cụ sản xuất từ 80 - 100 nghìn đồng); một số chính sách (như Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP) chậm ban hành văn bản hướng dẫn, một số chính sách chậm sửa đổi, sửa đổi không kịp thời, một số chính sách mang tính chất cho không đã ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác giảm nghèo, hạn chế tính sáng tạo, chủ động của các địa phương trong tổ chức thực hiện chính sách, khắc phục tính ỷ lại của một bộ phận người nghèo. Hầu hết các chương trình, dự án giảm nghèo đều thiết kế hợp phần dạy nghề đã dẫn đến tình trạng một người dân có thể tham gia nhiều lớp, nhiều chương trình dạy nghề khác nhau; một số hạng mục hạ tầng cơ sở của các chương trình 135, 30a có sự trùng lắp dẫn đến khó khăn trong quá trình thực hiện[5]…

Chưa có tiêu chí cụ thể để đánh giá, theo dõi kết quả đầu ra gắn với nguồn lực được bố trí nên việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn lực thiếu chính xác. Đồng thời, việc lồng ghép nguồn lực trong giảm nghèo còn rất hạn chế.

- Đến năm 2012, chỉ có 3 vùng tỷ lệ hộ nghèo dưới 10% (Đông Nam Bộ: 1,27%, Đồng bằng sông Hồng 4,89% và Đồng bằng sông Cửu Long 9,24%); các vùng có tỷ lệ nghèo cao là miền núi Tây Bắc (28,55%), miền núi Đông Bắc (17,39%) và Tây Nguyên (15%); có 1/5 số tỉnh có tỷ lệ hộ nghèo ở mức trên 20%.

- Theo Báo cáo của Ủy ban Dân tộc, tỷ lệ nghèo trong đồng bào dân tộc thiểu số chiếm trên 50% trong tỷ lệ nghèo chung cả nước[6] và hầu hết ở các huyện thuộc đối tượng của Chương trình 30a.

- Mức sống của hộ nghèo và hộ cận nghèo chưa có sự khác biệt đáng kể nên nguy cơ tái nghèo cao. Thậm chí, theo đánh giá của một số chuyên gia và tổ chức quốc tế, nếu tính cả tỷ lệ lạm phát thì tỷ lệ nghèo và cận nghèo thực tế còn cao hơn khá nhiều[7].

- Chênh lệch giàu - nghèo có xu hướng gia tăng, theo số liệu của Ngân hàng Thế giới và Tổng cục Thống kê, hệ số chênh lệch này đã tăng đều từ 8,1 năm 2002 lên 9,4 năm 2012.

- Đối với khu vực đô thị, một bộ phận người nghèo, người có thu nhập thấp có xu hướng phát sinh do quá trình đô thị hóa, di cư nông thôn - đô thị, phải đối mặt với nhiều khó khăn và thách thức trong cuộc sống do phải bảo đảm chi phí đắt đỏ cho các dịch vụ y tế, nhà ở, giáo dục, đi lại và sinh hoạt tối thiểu. Ngoài ra, vấn đề nghèo còn chịu ảnh hưởng, tác động của biến đổi khí hậu, thiên tai, rủi ro trong cuộc sống và tệ nạn xã hội đang gia tăng.

- Thực tế đã có một số nguy cơ đang tiềm ẩn đối với nghèo đói do tác động của di dân, tái định cư, định canh do xây dựng các công trình thủy điện, khai thác khoáng sản, xây dựng các công trình hạ tầng.

- Những năm tới, nền kinh tế còn gặp nhiều khó khăn dẫn đến việc nguồn lực ngân sách nhà nước sẽ hạn chế, điều này sẽ tác động đến việc bố trí ngân sách đối với việc thực hiện chính sách giảm nghèo.

- Đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về giảm nghèo, cần khẩn trương rà soát để giảm bớt số lượng văn bản, chấm dứt tình trạng chia cắt, chồng chéo giữa các chương trình.

- Để tập trung nguồn lực và xác định ưu tiên, cần sớm giảm bớt các Chương trình mục tiêu quốc gia, điều này sẽ giúp việc quản lý, điều hành, phân định trách nhiệm được tập trung hơn giữa các cơ quan ở trung ương.

Thay đổi phương thức phân bổ nguồn lực và dứt khoát gắn với kết quả đầu ra, hiệu quả của đầu ra, nếu không sẽ tiếp tục tình trạng các chương trình, dự án mục tiêu sẽ kéo dài suốt mấy chu kỳ mà khó có khả năng đạt được mục tiêu. Đồng thời phân cấp rõ ràng cho các tỉnh, thành phố, địa phương để có quyền quyết định việc thực hiện các chương trình phù hợp với điều kiện thực tế ở cơ sở.

- Phân định rõ ràng hơn giữa nguồn lực dành cho cơ sở hạ tầng và nguồn lực dành cho giảm nghèo trực tiếp, tránh tình trạng “lồng ghép mục tiêu” theo kiểu “đầu tư nào cũng hướng đến giảm nghèo” sẽ dẫn đến việc không thể đủ nguồn lực và rất khó khăn khi tổng hợp, phân tích, đánh giá hiệu quả.

- Mặc dù chính sách giảm nghèo có những hạn chế, song đã tiếp cận hỗ trợ “đa chiều, nhiều lĩnh vực”, tuy vậy, tiêu chí nghèo lại đơn chiều chỉ xác định trên cơ sở thu nhập, vì vậy nghiên cứu chuyển đổi tiêu chí xác định và hỗ trợ thoát nghèo theo phương pháp tiếp cận đa chiều để có thể thực hiện từng bước cho giai đoạn sau 2015 sẽ giúp việc hỗ trợ đúng “cái người nghèo cần”, hỗ trợ có điều kiện và giảm sự hỗ trợ tràn lan, mang tính chất cho không, hay cứ nghèo “là được” hỗ trợ.

- Phát huy vai trò của chính người dân và cộng đồng trong toàn bộ quá trình từ tham gia xây dựng chính sách đến việc giám sát trong tổ chức, thực hiện. Có như vậy, mới có thể xác định đúng nhu cầu của người nghèo và phát huy dân chủ, công khai./.

 

---