Một số góp ý về Chương Tổ chức đơn vị hành chính trong Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương

Thông thường, trong một đạo luật thì Chương I thường là chương có những quy định chung, quy định những vấn đề quan trọng từ đối tượng, phạm vi điều chỉnh, giải thích từ ngữ, hành vi bị nghiêm cấm… và đặc biệt là điều khoản về nguyên tắc của luật để làm cơ sở, nền tảng và kim chỉ nam cho các điều khoản tiếp sau của văn bản luật.

Trong Dự thảo Luật này, phần Chương II “Tổ chức đơn vị hành chính”, cũng như các chương tiếp theo (trừ Chương cuối “Điều khoản thi hành”), phải quán triệt nội dung tinh thần của Chương I. Trước đó, về cơ bản, bản thân Chương I phải chú ý quán triệt và cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013. Theo logic như vậy, sự kết nối giữa Chương II và Chương I của Dự thảo Luật đang có một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, chiếu theo Điều 1 của Dự thảo Luật, nội dung Chương II của Dự thảo Luật là phần quy định cụ thể đầu tiên của Dự thảo Luật, do đó Chương I cần dự liệu những vấn đề chung, mang tính nền tảng cho Chương II. Nhưng Chương I của Dự thảo Luật chỉ có 11 chữ trong đoạn đầu của khoản 1 Điều 1 (của cả 2 Phương án) thỏa mãn điều này là “Luật này quy định về tổ chức đơn vị hành chính”.

Quy định như vậy là quá khiêm tốn, chưa hàm chứa đủ ý tứ, định hướng theo tinh thần là những quy định chung để làm cơ sở cho phần cụ thể hóa về tổ chức đơn vị hành chính trong Chương II và các chương sau đó. Các phần còn lại trong Chương I của Dự thảo Luật dường như hoàn toàn phục vụ cho các quy định về tổ chức và hoạt động của CQĐP trong các Chương sau đó của Dự thảo Luật.

Thứ hai, không có phần giải thích từ ngữ như trong Điều 2 của Dự thảo Luật lần trước đó. Nói cách khác, Dự thảo Luật lần này chưa đề cập cụ thể đến nội hàm của thuật ngữ “tổ chức đơn vị hành chính”. Ở đây cần phân biệt: (i) tổ chức đơn vị hành chính là hoạt động riêng, có tiêu chí, trình tự, thủ tục phân định, phân loại, thành lập, giải thể, điều chỉnh địa giới… đơn vị hành chính, còn (ii) tổ chức CQĐP là nói đến việc sắp đặt cấu trúc và thẩm quyền, quy định phương thức hoạt động… của các cơ quan quản lý nhà nước trong các đơn vị hành chính.

Phải chăng do chưa xác định cụ thể nội hàm của hoạt động “tổ chức đơn vị hành chính” trong một điều khoản của Chương I nên đã dẫn đến việc chưa xác định cụ thể nội hàm của hoạt động này là gì và bên dưới trong tên các hoạt động của 2 mục (Mục I và Mục II) trong Chương II là không giống nhau[1] dù rằng chúng đều nói đến hoạt động như tên của Chương II là Tổ chức đơn vị hành chính.

Dó đó, theo chúng tôi, nên bổ sung thuật ngữ “tổ chức đơn vị hành chính” trong một điều khoản về giải thích từ ngữ (có thể như Điều 2 “Giải thích từ ngữ” trong Dự thảo Luật trước đó) và nên được giải thích: là hoạt động phân định, thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới, đặt tên, đổi tên đơn vị hành chính.

Thứ ba, nguyên tắc của hoạt động tổ chức đơn vị hành chính chưa được đặt vào vị trí của Chương 1 như thường lệ[2]. Mặt dù vậy, quan sát Dự thảo Luật có thể thấy các nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính dường như đang được đặt ở Chương II và cũng chưa được gắn “mác” nguyên tắc, theo chúng tôi, có thể đó là Điều 15 và Điều 17. Nên chăng cần tập hợp, sắp xếp lại và đặt vào Chương I đồng thời gắn “mác” là nguyên tắc của hoạt động tổ chức đơn vị hành chính. Vì vậy, xin được đề xuất điều khoản này như sau:

“Điều X. Nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính

Việc tổ chức đơn vị hành chính phải đảm bảo các nguyên tắc sau:

1. Đơn vị hành chính được tổ chức ổn định và phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch tổng thể đơn vị hành chính, quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị và quy hoạch ngành, lĩnh vực có liên quan đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

2. Việc chia, điều chỉnh địa giới hành chính để thành lập mới đơn vị hành chính chỉ thực hiện trong các trường hợp cần thiết và phải bảo đảm điều kiện, tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục quy định tại Luật này.

3. Tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền các cấp trên các lĩnh vực; phát huy tiềm năng, nội lực nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và của từng địa phương.

4. Bảo đảm đoàn kết dân tộc, phù hợp với các yếu tố lịch sử, truyền thống, văn hóa của địa phương; tạo sự thuận tiện cho Nhân dân.

5. Khuyến khích việc liên kết, sáp nhập các đơn vị hành chính”.

Ngoài ra, về vị trí, điều khoản về nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính nên được đặt liền sau “Điều 2. Giải thích từ ngữ” (nếu được bổ sung) trong Chương I.

Toàn bộ Chương II của Dự thảo Luật có 13 điều luật, từ Điều 14 đến Điều 26, như đã trình bày, Chương II của Dự thảo Luật về cơ bản là cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức đơn vị hành chính, như vậy cần quan sát Hiến pháp năm 2013 có những quy định mới nào về tổ chức đơn vị hành chính để chuyển hóa vào trong luật. Mặt khác, cần chú trọng kế thừa những quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức đơn vị hành chính còn phù hợp[3] để đảm bảo tính liên tục, ổn định của hệ thống pháp luật. Với tinh thần như vậy, qua quan sát Chương II của Dự thảo Luật, có thể có các bình luận sau:

Thứ nhất, về phân định đơn vị hành chính

Dự thảo Luật viết tại Điều 14: “1. Phân định đơn vị hành chính của Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam thực hiện theo Điều 110 của Hiến pháp năm 2013”. Như vậy, bằng cách quy định viện dẫn này, Dự thảo Luật đã chuyển hóa tuyệt đối toàn bộ nội dung tinh thần quy định về phân định đơn vị hành chính trong Hiến pháp năm 2013 vào Dự thảo Luật.

Ngoài ra, Dự thảo Luật có một số quy định mới và chúng tôi xin được bình luận như sau:

(i) Hai phương án về tên gọi đơn vị hành chính tương đương. Chúng tôi ủng hộ Phương án 1, là “2. Đơn vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực thuộc trung ương được gọi là thành phố; thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương chia thành phường và xã”.

Điều khoản này có thể xuất phát từ ý tưởng mô hình “thành phố trong thành phố” mà chúng ta đang hướng tới trong tổ chức thực hiện chính quyền đô thị tại TP.Hồ Chí Minh[4], qua hơn 10 năm xây dựng, đến nay Đề án chính quyền đô thị của TP.Hồ Chí Minh được ủng hộ từ nhiều phía và sẽ xúc tiến trong tương lai. Quy định trong Dự thảo Luật như vậy là cần thiết, nhằm hướng đến việc tạo cơ sở pháp lý để tổ chức loại đơn vị hành chính thành phố thuộc thành phố trong tương lai. Hơn nữa, Hiến pháp năm 2013 đã gọi loại đơn vị hành chính này là tương đương rồi thì cụ thể là gì cần được quy định rõ trong Luật chứ không nên để hình thức văn bản khác quy định.  

Vấn đề nữa là trong thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương được chia thành phường và xã, đây là điểm mới của Dự thảo Luật về phân định đơn vị hành chính. Tuy nhiên, công thức chia này giống với việc chia nhỏ thị xã và thành phố thuộc tỉnh như Điều 110 của Hiến pháp năm 2013. Điều này sẽ dẫn đến vấn đề sau: việc chia thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương thành phường và xã thì có khác gì về tiêu chí, quy mô… so với việc cũng chia thị xã và thành phố thuộc tỉnh ra thành phường và xã như Hiến pháp năm 2013 đã xác định. Điều này cần được cân nhắc trong các quy định sau đó của Dự thảo Luật và trong các văn bản hướng dẫn thi hành sau này.

(ii) “3. Đơn vị hành chính huyện ở khu vực hải đảo có thể không chia thành xã, thị trấn”.

Đây cũng là quy định mới của Dự thảo Luật so với Hiến pháp 2013. Nguyên tắc chung của Hiến pháp là huyện được chia thành xã và thị trấn, nay trong Dự thảo xác định huyện ở khu vực hải đảo có thể không chia thành xã, thị trấn. Quy định này sẽ dẫn đến hai khả năng: (a) chia như Hiến pháp đã định, hoặc (b) không chia thành xã, thị trấn.

Nếu là (a) thì sẽ theo công thức chung như mọi huyện khác, còn nếu theo (b) thì vấn đề phát sinh là địa bàn, tiêu chí, điều kiện, hoàn cảnh… nào để không chia, và nếu không chia thì bên trong đơn vị hành chính này cấu trúc và bộ máy, thẩm quyền quản lý gồm những gì… là những chi tiết cần chú trọng trong các quy định cụ thể sau đó của Dự thảo Luật cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành[5].

Thứ hai, thủ tục tổ chức đơn vị hành chính

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 về nguyên tắc hiến định thủ tục tổ chức đơn vị hành chính, cần chú trọng hai vấn đề sau:

- Một là, việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương. Dự thảo Luật đã quán triệt sâu sắc tinh thần này, thể hiện ở chỗ các quy định về thủ tục lấy ý kiến của Nhân dân, của cử tri và giá trị quyết định của ý kiến cử tri được cụ thể hóa ngay trong các Điều 21, 22 và 23. Tuy vậy, theo chúng tôi, vẫn còn khả năng đang bỏ ngỏ là nếu trong trường hợp ý kiến cử tri không đủ quá bán như Dự thảo Luật quy định thì giá trị của ý kiến cử tri và phương án tiếp theo sẽ là gì? Do vậy, xin đề xuất bổ sung thêm khoản thứ 5 vào Điều 23 một trong hai phương án như sau: nếu ý kiến của cử tri không được quá bán tán thành thì hoặc (i) tiếp tục thuyết phục cử tri rồi tổ chức lấy ý kiến lần sau hoặc (ii) không được tiến hành việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.

- Hai là, việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính theo trình tự, thủ tục do luật định.

Chúng ta đang xúc tiến xây dựng Luật Tổ chức CQĐP, trong đó có quy định về tổ chức đơn vị hành chính như đang bàn, có nghĩa là đã đáp ứng điều kiện tối thiểu là do luật định. Tuy nhiên, cần lưu tâm ý tưởng trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động quan trọng như tổ chức đơn vị hành chính phải do luật định, theo chúng tôi là có nội hàm hướng đến những lợi ích như sau: quy mô lớn về điều khoản quy định về hoạt động được chứa đựng trong một đạo luật, tính công khai, minh bạch và chất lượng các điều khoản có cơ hội được nâng cao và có cơ hội hấp thụ được những ý kiến sáng suốt và rộng rãi của Nhân dân, thủ tục soạn thảo và ban hành có tính pháp quyền cao bởi luật sẽ do cơ quan lập pháp quyết định thông qua…

Theo thiết kế của Dự thảo Luật, nội dung quy định về tổ chức đơn vị hành chính có 13 điều trong tổng số 133 điều, chỉ chiếm tỉ lệ gần 10% dung lượng của đạo luật. Xét trong sự tương quan của phần quy định về tổ chức và hoạt động của CQĐP thì phần quy định về tổ chức đơn vị hành chính là quá ít và điều quan trọng là phần tương tự với tổ chức CQĐP như về tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục… tổ chức đơn vị hành chính chưa được Dự thảo Luật quy định đủ mức độ cần thiết. Có nghĩa rằng, những nội dung này sẽ được cụ thể hóa trong các văn bản hướng dẫn thi hành, và nếu giữ nguyên như Dự thảo Luật thì dường như đó chỉ là những quy định có tính chất luật khung, luật ống… một tình trạng không được ủng hộ lâu nay[6]. Điều đó cũng có nghĩa là ý tưởng do luật định sẽ khó đạt được những lợi ích như nói trên.

Để giải quyết vấn đề này, có thể có hai phương án: (a) chi tiết hóa thêm các nội dung công việc tổ chức đơn vị hành chính vào trong Dự thảo Luật và (b) chuyển toàn bộ phần tổ chức đơn vị hành chính hiện có trong Dự thảo Luật đồng thời cộng thêm phần chi tiết hóa các nội dung công việc tổ chức đơn vị hành chính vào, để tạo thành một đạo luật độc lập khác.

Mỗi phương án đều có thể thực hiện được, tuy nhiên theo chúng tôi nên theo Phương án (b) vì mấy lý do sau: (i) có cơ hội hệ thống các quy định về tổ chức đơn vị hành chính về một đầu mối để tập trung trí tuệ hoàn thiện luật tốt nhất, (ii) một dung lượng lớn các điều luật sẽ có cơ hội được chứa đựng trong văn bản luật do cơ quan lập pháp chuẩn y và sẽ có cơ hội đạt được nhiều hơn các lợi ích nói trên, (iii) xét trong mối quan hệ tương quan với không chỉ Luật tổ chức CQĐP mà còn rất nhiều đạo luật khác về tổ chức bộ máy và phân cấp quản lý nhà nước trên nhiều lĩnh lực… sẽ có được sự hài hòa và tương thích của cả hệ thống pháp luật, (iv) khi cần sửa đổi, bổ sung quy định về tổ chức đơn vị hành chính cũng thực hiện thuận tiện hơn khi tác động vào một lĩnh vực nằm trong một đạo luật có hệ thống…

Thứ ba, thẩm quyền quyết định các công việc cụ thể trong tổ chức các đơn vị hành chính cụ thể

Về cơ bản, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở trung ương đã được Dự thảo Luật chuyển hóa đúng tinh thần của Hiến pháp năm 2013 theo những phần việc cụ thể. Ngoài ra, Dự thảo Luật đã có các quy định mới về thẩm quyền cụ thể của một số chủ thể sau:

- Một là, thẩm quyền của cử tri trong tổ chức đơn vị hành chính 

Dự thảo Luật đã quy định cử tri cho ý kiến và khi số lượng cử tri đồng tình quá bán thì các cơ quan nhà nước phải xúc tiến thủ tục để thực hiện theo quy định tại khoản 4 Điều 23 như sau: nếu có trên năm mươi phần trăm tổng số cử tri trên địa bàn đồng ý với Dự thảo Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính các cấp thì tiến hành thủ tục trình HĐND các cấp thông qua.

Đây là điểm đặc sắc và có tính chất phúc quyết của cử tri, thể hiện sự quán triệt sâu sắc tinh thần thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của Cử tri, một bộ phận quan trọng của Nhân dân cả nước vào các công việc hệ trọng của quốc gia.

- Hai là, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong tổ chức đơn vị hành chính. Dự thảo Luật đã quy định về nội dung này từ Điều 23 đến Điều 26, khái quát như sau:

Ở địa phương: Trách nhiệm của UBND cấp tỉnh về tổ chức thực hiện việc lấy ý kiến cử tri về Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính như: cung cấp các tài liệu cần thiết cho việc lấy ý kiến Nhân dân trên trang thông tin điện tử của địa phương và tổ chức lấy ý kiến cử tri tại thôn, tổ dân phố; chỉ đạo UBND cấp huyện, cấp xã tổ chức lấy ý kiến cử tri tại địa bàn; hết thời hạn tổ chức lấy ý kiến, UBND cấp tỉnh phải công khai kết quả lấy ý kiến Nhân dân trên trang thông tin điện tử của địa phương và kết quả lấy ý kiến cử tri tại địa bàn thôn, tổ dân phố trên các phương tiện thông tin đại chúng và gửi đến Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp, UBND xã, phường, thị trấn để thông báo đến Trưởng thôn, Tổ trưởng Tổ dân phố tại địa bàn thuộc phạm vi điều chỉnh của Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.

Sau đó HĐND các cấpsẽ thông qua Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.

Ở trung ương: Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập Hội đồng thẩm định Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Bộ Nội vụ tham mưu, giúp Chính phủ thẩm định Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Chính phủ hướng dẫn chi tiết quy trình, thủ tục thẩm định Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.

Ủy ban Pháp luật của Quốc hội thẩm tra Đề án của Chính phủ về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương báo cáo Quốc hội; thẩm tra Đề án của Chính phủ về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Nhìn chung, thẩm quyền của các chủ thể là cơ quan nhà nước trong hoạt động tổ chức đơn vị hành chính đã được Dự thảo Luật kế thừa những quy định trong các văn bản hiện hành[7] và có nhiều nội dung đổi mới cho phù hợp với quy định về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong tổ chức đơn vị hành chính theo Hiến pháp năm 2013.

Thứ tư, mức độ khác biệt và những điểm mới, tiến bộ hơn của một số nội dung khác trong tổ chức đơn vị hành chính theo Dự thảo Luật so với những quy định hiện hành.

- Một là, về (i) mục đích, (ii) yêu cầu của phân loại đơn vị hành chính.

Điều 16 Dự thảo Luật xác định: 1.Phân loại đơn vị hành chính nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước ở địa phương và để làm căn cứ hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội; tổ chức bộ máy của CQĐP các cấp; thực hiện chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức phù hợp với từng loại đơn vị hành chính. 2. Phân loại đơn vị hành chính phải dựa trên các tiêu chuẩn, tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, tính chất đặc thù về địa lý, số đơn vị hành chính trực thuộc, điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, phản ánh khối lượng công việc và mức độ khó khăn, phức tạp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở đơn vị hành chính các cấp.

Đối chiếu với các quy định hiện hành[8] mục đích (i) của phân loại đơn vị hành chính về cơ bản là không có gì thay đổi, việc xác định mục đích phân loại đơn vị hành chính như vậy, theo chúng tôi, là phù hợp với lý luận và thực tiễn quản trị địa phương nước ta trong giai đoạn hiện nay. Về yêu cầu (ii) của phân loại đơn vị hành chính là sự bổ sung mới so với các quy định trước đây, theo chúng tôi, sự bổ sung này là cần thiết, tạo cơ sở để củng cố cho mục đích của phân loại cũng như các hoạt động chi tiết sau đó trong tổ chức đơn vị hành chính.

-Hai là, các loại đơn vị hành chính

Dự thảo Luật phân loại đơn vị hành chính như sau: Đơn vị hành chính được phân loại như sau: a) Đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được phân thành 04 loại: loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III; b) Đơn vị hành chính huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố (đơn vị hành chính tương đương) thuộc thành phố trực thuộc trung ương được phân thành 03 loại: loại I, loại II và loại III; c) Đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn được phân thành 03 loại: loại I, loại II và loại III.

Việc phân loại như vậy có tính chất kế thừa các quy định hiện hành, về cơ bản là phù hợp với chủ trương chung về quy hoạch phát triển đơn vị hành chính của nước ta cũng như đảm bảo được sự ổn định của hệ thống các đơn vị hành chính trong toàn quốc.

- Ba là, tiêu chuẩn, tiêu chí thành lập, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính

Đơn vị hành chính được thành lập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính theo các tiêu chuẩn cơ bản sau: a) Vị trí, chức năng, vai trò và trình độ phát triển kinh tế - xã hội; b) Diện tích, dân số, mật độ dân số; c) Cơ cấu lao động; d) Hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội.

Đối chiếu với các quy định hiện hành, tiêu chuẩn thành lập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính có sự đổi mới đáng chú ý: (i) bổ sung thêm tiêu chuẩn vị trí, chức năng, vai trò và trình độ phát triển kinh tế - xã hội; cơ cấu lao động và (ii) thay các yếu tố đặc thù bằng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Các tiêu chuẩn hiện hành được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật[9], nay Dự thảo Luật bổ sung và thay thế các “chi tiết” về tiêu chuẩn mới như vậy sẽ là một ẩn số mà chúng ta phải có trong các văn bản hướng dẫn sau này. Điều cần lưu ý là các tiêu chuẩn này có thể dẫn đến sự biến đổi số lượng các đơn vị hành chính nhất định trong tương lai, do đó cần cân nhắc thận trọng khi quy định cụ thể, chi tiết.

- Bốn là,quy định về giải thể đơn vị hành chính tại Điều 19 của Dự thảo luật

Đây là quy định hoàn toàn mới và phù hợp với thực tiễn mà bấy lâu nay các cơ quan có thẩm quyền vẫn thực hiện nhưng chưa được quy định trong pháp luật. Nhưng quy định này mới chỉ dừng lại ở định hướng chung nên cần được cụ thể hóa trong các hướng dẫn thi hành.

 

---