Hoàn thiện cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013

Kiểm soát thực hiện quyền lực giữa các cơ quan nhà nước là một trong những nội dung mới, quan trọng của Hiến pháp năm 2013. Điều 2 của Hiến pháp năm 2013 khẳng định: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp". Việc thực hiện các quyền ấy được Hiến pháp năm 2013 phân công cho Quốc hội (Điều 69), Chính phủ (Điều 94), Toà án nhân dân (Điều 102). Hiến pháp năm 2013 không có điều, khoản nào quy định rõ việc nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước, ngoài các quy định thể hiện bản chất của quyền lực nhà nước, phương thức nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước, một số quyền công dân có tính kiểm soát và bảo đảm việc kiểm soát của nhân dân đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước. Như vậy, cùng với việc luật hoá cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước thì việc hoàn thiện cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước trên cở sở các quy định của Hiến pháp năm 2013 là yêu cầu khách quan và hết sức quan trọng. Điều đó có những lý do cụ thể sau:

- Bảo đảm bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân; tất cả quyền lực nhà nước là của nhân dân, việc thực hiện quyền lực nhà nước chỉ vì lợi ích của nhân dân, do nhân dân tham gia thực hiện và kiểm soát;

- Góp phần phát huy đầy đủ, toàn diện vị trí, vai trò của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, thể hiện trên thực tế lòng tin của Đảng, Nhà nước vào sức mạnh, trí tuệ của nhân dân, đúng như khẳng định của Chủ tịch Hồ Chí Minh: "Dân chúng đồng lòng việc gì cũng làm được. Dân chúng không ủng hộ việc gì làm cũng không nên”[1], rằng "Dân chúng biết giải quyết nhiều vấn đề một cách giản đơn, mau chóng, đầy đủ, mà những người tài giỏi, những đoàn thể to lớn, nghĩ mãi không ra”[2].

- Thể hiện sâu sắc mối quan hệ mang tính đạo lý và pháp lý giữa nhân dân và Nhà nước, giữa một bên là người chủ quyền lực nhà nước với một bên là người được nhân dân tin tưởng uỷ nhiệm cho quyền lực: "Bản thân các cơ quan nhà nước không tự có quyền mà là được nhân dân uỷ nhiệm theo thẩm quyền cụ thể do pháp luật quy định"[3]. Nói cách khác, xác lập và bảo đảm sự vận hành của cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước là sự khẳng định rõ ràng, thật tâm của Nhà nước về vị thế quyết định của nhân dân đối với Nhà nước, "từ Chủ tịch Chính phủ cho đến người chạy giấy, người quét dọn trong một cơ quan nhỏ đều là những người ăn lương của dân, làm việc cho dân, phải được dân tin cậy" [4]; cán bộ, công chức không làm được việc cho dân thì "dân không cần đến nữa", thậm chí Chính phủ làm hại dân "thì dân có quyền đuổi Chính phủ".

- Bảo đảm tính khách quan trong kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm sự thống nhất, phối hợp hiệu quả giữa cơ chế kiểm soát quyền lực trong nội bộ nhà nước với cơ chế nhân dân kiểm soát, đồng thời phát huy được sức mạnh của Nhà nước và của cả xã hội trong phát triển nhà nước và xã hội, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.

- Hoàn thiện cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực trực tiếp góp phần ngăn chặn tình trạng tha hoá quyền lực, đặc biệt là căn bệnh quan liêu, tham nhũng, phù hợp với chủ trương của Đảng: "Thiết lập cho bằng được một cơ chế giám sát, kiểm soát quyền lực thật sự có hiệu lực, hiệu quả… Nếu không dựa vào dân thì cuộc chiến chống tham nhũng khó có thể thành công"[5]. Cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước không chỉ trực tiếp giúp các cơ quan nhà nước phát hiện và xử lý tham nhũng mà quan trọng là nó còn tạo ra một áp lực xã hội có tính thường trực, đủ lớn để không thể tham nhũng.

Việc hoàn thiện cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước theo các quy định của Hiến pháp năm 2013 liên quan đến một số vấn đề lý luận và thực tiễn sau:

Một là, cần làm rõ khái niệm "cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước".

"Cơ chế" là thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong các sách báo khoa học, trong các văn kiện chính trị, pháp lý. Có cơ chế tự nhiên, phản ánh cách thức tác động của quy luật vận động, phát triển của thế giới tự nhiên; có cơ chế xã hội, cơ chế nhà nước, phản ánh nhận thức và sự vận dụng của con người đối với quy luật phát triển của các quá trình, sự vật, hiện tượng phát sinh trong đời sống nhà nước, xã hội. Như vậy, nghiên cứu "cơ chế" là nghiên cứu sự vật, hiện tượng, quá trình trong trạng thái động, nghiên cứu sự tác động của con người bằng các hình thức, công cụ, phương thức khác nhau lên các quá trình đó, trên cơ sở nhận thức đúng đắn các quy luật vận động, phát triển của chúng, định hướng quá trình phát triển theo những mục tiêu, phù hợp với những điều kiện lịch sử cụ thể nhất định. Với cách tiếp cận đó, có thể quan niệm "cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước là tổng thể các nguyên tắc, các thể chế, thiết chế pháp luật nhằm xác lập, thực thi các quyền và các bảo đảm để nhân dân làm chủ và thực hiện việc kiểm soát quyền lực một cách chặt chẽ, hiệu quả".

Từ quan niệm đó, có thể rút ra một số đặc trưng sau của cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước:

- Cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước là cơ chế "bên ngoài", mang tính chính trị và xã hội, tính đạo lý và tính pháp lý, trong khi cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước là cơ chế "bên trong", mang tính nhà nước.

- Trong cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước thì chủ thể kiểm soát là nhân dân. Nhân dân thực hiện sự kiểm soát quyền lực nhà nước với vị thế của người chủ quyền lực, và do đó, không bị ràng buộc bởi ý chí chủ quan của bất kỳ cơ quan, công chức nhà nước nào. Trong khi đó, cơ chế kiểm soát thực hiện quyền lực giữa các cơ quan nhà nước phụ thuộc vào mô hình, kỹ thuật tổ chức, phân công lao động quyền lực, vào vị trí, chức năng, quyền hạn cụ thể của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, với hệ thống chủ thể kiểm soát quyền lực rộng rãi, gồm tất cả các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở.

- Cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước và cơ chế kiểm soát thực hiện quyền lực giữa các cơ quan nhà nước - xét về hình thức cấu trúc, đều bao gồm các bộ phận sau: (i) các nguyên tắc của cơ chế. Những nguyên tắc này có giá trị như là những quan điểm chỉ đạo sự hình thành của các bộ phận cấu trúc khác của cơ chế, đồng thời chỉ đạo sự vận hành của toàn bộ cơ chế; (ii) các thể chế pháp lý xác định các quyền và các bảo đảm cho chủ thể thực hiện kiểm soát quyền lực; (iii) các thiết chế pháp luật có chức năng tổ chức thực thi sự kiểm soát quyền lực, bảo vệ tính đúng đắn trong việc sử dụng quyền lực và cả trong việc kiểm soát quyền lực. Tuy nhiên, xét về nội dung và phương thức thực hiện, các yếu tố tạo thành cấu trúc của hai cơ chế trên có sự khác biệt nhất định.

- Hiệu quả hoạt động của cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trước hết là phụ thuộc vào sự phát triển của các hình thức, phương thức thực thi dân chủ, sự phát triển của xã hội dân sự, ý thức và kỹ năng thực hiện quyền của từng công dân, trách nhiệm của Nhà nước trước nhân dân; trong khi hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước lại phụ thuộc chủ yếu vào mức độ hoàn thiện của mô hình tổ chức quyền lực và bộ máy cơ quan nhà nước, tính hợp lý của cơ chế, tính chuyên nghiệp trong tổ chức lao động quyền lực…

Hai là, những nội dung của các bộ phận cấu trúc tạo nên cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước, cụ thể là:

- Các nguyên tắc của cơ chế. Như trên đã phân tích, các nguyên tắc của cơ chế có giá trị chỉ đạo sự hình thành các bộ phận khác của cơ chế và sự vận hành của toàn bộ cơ chế trong thực tiễn. Những nguyên tắc này không chỉ mang tính chính trị, xã hội, tính pháp lý, mà còn mang tính đạo lý, trong đó có các nguyên tắc chủ đạo sau: (i) nhân dân làm chủ quyền lực nhà nước, thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước dựa trên nền tảng liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ tri thức, dưới sự lãnh đạo của Đảng; (ii) sự bình đẳng của các giai cấp, tầng lớp xã hội, các dân tộc trong kiểm soát quyền lực nhà nước; (iii) bảo đảm các điều kiện phù hợp với những đặc thù của từng giai cấp, tầng lớp xã hội trong kiểm soát quyền lực nhà nước; (iv) nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước trong môi trường dân chủ, đồng thời thông qua kiểm soát quyền lực nhà nước do nhân dân tiến hành để phát triển dân chủ, nâng cao ý thức dân chủ, trách nhiệm và kỹ năng thực hiện quyền làm chủ, quyền và nghĩa vụ công dân; (v) đề cao trách nhiệm của Nhà nước, bổn phận của từng công chức nhà nước trong việc tạo điều kiện để nhân dân kiểm soát và chịu sự kiểm soát của nhân dân; (vi) bảo đảm sự thống nhất về mục tiêu và sự phối hợp hiệu quả giữa cơ chế nhân dân và cơ chế nhà nước trong kiểm soát quyền lực nhà nước.

- Các thể chế pháp lý xác định các quyền và các bảo đảm cho nhân dân thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó thể chế pháp lý chủ yếu là các quyền và các bảo đảm cho chủ thể là công dân, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội. Có thể phân chia các thể chế này gồm các bộ phận: một là, các quyền mang tính kiểm soátviệc thực hiện quyền lực nhà nước của công dân, gồm quyền bầu cử và giới thiệu người ra ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND; quyền khiếu nại, quyền tố cáo; quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, biểu tình, quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước; quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân; hai là, các quyền có ý nghĩa như là bảo đảm pháp lý cho công dân thực hiện các quyền mang tính kiểm soát quyền lực nhà nước, gồm: quyền tham gia quản lý nhà nước; thông qua tham gia quản lý nhà nước nhân dân kịp thời phát hiện các sai trái trong thực thi quyền lực của các cơ quan quản lý nhà nước; quyền hội họp, lập hội; quyền tiếp cận thông tin, quyền được tiếp dân.

Bộ phận quan trọng cấu thành thể chế pháp lý trong cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước là các quyền mang tính kiểm soát của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, trong đó chủ yếu là quyền giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên.

Theo mối quan hệ hữu cơ giữa quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm thì các quyền của nhân dân - người chủ quyền lực, luôn tương xứng với các nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước - người được nhân dân ủy nhiệm cho quyền lực và phải chịu sự kiểm soát của nhân dân. Những trách nhiệm này có ý nghĩa như là những bảo đảm từ phía Nhà nước, trong đó có các trách nhiệm mang tính đạo lý và pháp lý, đó là: trách nhiệm tôn trọng nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân; trách nhiệm công khai, minh bạch trong hoạt động; trách nhiệm cung cấp thông tin theo quy định của pháp luật; trách nhiệm tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; trách nhiệm tiếp nhận và xử lý kết quả kiểm soát thực hiện quyền lực của nhân dân; trách nhiệm tạo điều kiện cho việc thực hiện các quyền mang tính kiểm soát của công dân mà việc thực hiện đòi hỏi phải theo những thủ tục hành chính nhất định.

- Các thiết chế pháp luật có chức năng đại diện xã hội cho các giai cấp, tầng lớp, nhóm xã hội, dân tộc, tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, được thành lập tự nguyện, hoạt động theo nguyên tắc dân chủ, trong đó tổ chức có vị trí hàng đầu, vừa đại diện xã hội thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua hoạt động giám sát, phản biện xã hội, vừa là người tổ chức, tạo điều kiện cho công dân thực hiện việc kiểm soát quyền lực là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. Ngoài ra, thiết chế pháp luật có vai trò đại diện cho các thành viên trong kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước trong quản lý nhà nước là các hội, hiệp hội nghề nghiệp, các doanh nghiệp, trong đó có các tổ chức nghề nghiệp của đội ngũ phóng viên báo chí và các cộng đồng dân cư ở đơn vị hành chính cơ sở, theo quy chế dân chủ ở cơ sở.

Ba là, việc đề ra và thực thi các phương hướng hoàn thiện cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước phải dựa vào các căn cứ: từ nội dung của các yếu tố tạo nên cấu trúc của cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước; từ những đòi hỏi của sự phát triển dân chủ, xây dựng xã hội dân sự; từ các quy định liên quan của Hiến pháp năm 2013; từ thực tiễn thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân.

- Tiếp tục củng cố khối liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân, đội ngũ trí thức và củng cố khối đồng thuận xã hội trên cơ sở nêu cao bản lĩnh và tính tiên phong của giai cấp công nhân, có chính sách thiết thực nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của giai cấp nông dân, phát huy tính sáng tạo của đội ngũ trí thức, khắc phục tình trạng một bộ phận dân chúng mất lòng tin, quay lưng lại chính trị, không quan tâm đến vận mệnh của đất nước. Do vậy, “phải đưa chính trị vào giữa dân gian"[6], phải bằng nhiều hình thức để vận động, tổ chức cho mọi giai cấp, tầng lớp xã hội tham gia tích cực vào các hoạt động chính trị do Đảng, Nhà nước phát động, bảo đảm sự thống nhất giữa lợi ích chính trị với lợi ích kinh tế - xã hội là những bảo đảm quan trọng cho việc củng cố khối liên minh nêu trên và sự đồng thuận trong xã hội ta hiện nay.

- Làm sâu sắc tính đạo lý và pháp lý trong mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân trên cơ sở đề cao và cụ thể hoá trách nhiệm của Nhà nước với nhân dân, đề cao đạo đức của người công chức, làm trong sạch bộ máy nhà nước; đề cao ý thức về vị trí, vai trò của người chủ quyền lực, trách nhiệm xây dựng Nhà nước của mọi giai cấp, tầng lớp xã hội, bảo đảm vị trí thượng tôn của pháp luật trong mọi hoạt động của Nhà nước và xã hội, trong đó có hoạt động kiểm soát của nhân dân đối với việc thực thi quyền lực của Nhà nước.

- Đa dạng hoá các hình thức, phương thức dân chủ trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước do nhân dân tiến hành trên cơ sở khẳng định: Nhân dân với vị trí là người chủ quyền lực có quyền lựa chọn cho mình những hình thức, phương thức dân chủ trong thực hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước. Từ đây cần đổi mới nhận thức, rằng nhân dân không chỉ thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan nhà nước khác, mà còn thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội đại diện cho những lợi ích chính đáng của các giai cấp, tầng lớp xã hội. Như thế, nội hàm của khái niệm "dân chủ đại diện" bao hàm hai thành tố, gồm đại diện nhà nước và đại diện xã hội. Dân chủ đại diện nhà nước được phát huy khi nhà nước thực sự của dân, do dân, vì dân. Dân chủ đại diện xã hội được phát huy trên cơ sở thừa nhận và bảo đảm tính chất đại diện xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội cùng với việc thúc đẩy sự phát triển của xã hội dân sự. Như vậy, phương thức dân chủ trong kiểm soát quyền lực nhà nước do nhân dân tiến hành sẽ bao gồm: 1) dân chủ trực tiếp, thông qua việc thực hiện các quyền mang tính kiểm soát của từng công dân; 2) phương thức dân chủ đại diện xã hội, thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội; 3) phương thức dân chủ hỗn hợp, theo quy chế dân chủ ở cơ sở, trong đó có những việc mà sự kiểm soát của nhân dân được thực hiện trên cơ sở kết hợp giữa dân chủ đại diện nhà nước, trực tiếp là thông qua HĐND của chính quyền cơ sở với cộng đồng dân cư ở thôn, bản, xóm, ấp. Từ đây cần nghiên cứu làm sâu sắc tính dân chủ đại diện xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, mở rộng việc áp dụng quy chế dân chủ đến tất cả các cộng đồng dân cư, đề cao tự quản cộng đồng.

Mỗi phương thức dân chủ xác định những hình thức thực thi dân chủ nhất định. Vì thế, đa dạng hoá các phương thức dân chủ phải đồng thời với việc đa dạng hoá các hình thức thực thi dân chủ. Trong điều kiện hiện nay, khi mà tình trạng tha hoá quyền lực, trong đó đặc biệt nghiêm trọng là tham nhũng không có chiều hướng suy giảm, ngày càng tinh vi, phức tạp thì đa dạng hoá các hình thức thực thi dân chủ, với các hình thức thiết thực, hiệu quả là hết sức quan trọng. "Nghiên cứu để có những hình thức phù hợp mở rộng phạm vi tham gia của công chúng trong công tác phòng chống tham nhũng, tăng cường sự giám sát của công chúng đối với việc thực thi quyền lực của các cơ quan bảo vệ pháp luật"[7].

- Cụ thể hoá các bảo đảm pháp lý trong thực hiện các quyền mang tính kiểm soát quyền lực nhà nước phù hợp với đặc thù của các giai cấp, tầng lớp xã hội về năng lực, trình độ, điều kiện sinh hoạt vật chất, môi trường, hoàn cảnh sống... Trong điều kiện hiện nay, khi mà những yếu tố đó có khoảng cách lớn và sự khác biệt giữa các giai cấp, tầng lớp xã hội thì việc cụ thể hoá các bảo đảm pháp lý nêu trên là hết sức cần thiết.

- Tăng cường năng lực giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức xã hội, bảo đảm mục đích, tính chất, nguyên tắc, quyền và trách nhiệm của các chủ thể giám sát và phản biện xã hội, mà điều cần thiết hiện nay là cụ thể hoá, thể chế hoá Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá XI) về việc ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội sát hợp với từng cấp Mặt trận, từng đoàn thể chính trị - xã hội.

- Hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến các quyền mang tính kiểm soátvà các bảo đảm pháp lý, chú ý đặc biệt đến việc đơn giản hoá thủ tục hành chính liên quan đến việc thực hiện; nghiên cứu và khẩn trương ban hành Luật Trưng cầu ý dân, Luật Biểu tình, Luật về Hội, Luật Tiếp cận thông tin, ban hành kịp thời các văn bản quy định chi tiết thực hiện Luật Tiếp dân khi Luật này có hiệu lực, đồng thời tiếp tục nghiên cứu bổ sung Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Công đoàn, pháp luật về dân chủ ở cơ sở phù hợp với tính đại diện xã hội trong kiểm soát quyền lực nhà nước của các tổ chức, thiết chế này./.

 

---