Pháp luật về đăng ký bất động sản: nhìn từ góc độ minh bạch hóa thị trường

Thị trường bất động sản có quan hệ mật thiết với thị trường sức lao động, thị trường hàng hóa, thương mại, dịch vụ và đặc biệt là thị trường tài chính. Vì vậy, xây dựng và quản lý tốt thị trường bất động sản theo hướng công khai, minh bạch là đòi hỏi cấp thiết trong quá trình hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường hiện nay. Bài viết đề cập những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về đăng ký bất động sản từ góc nhìn minh bạch hóa thị trường.

Minh bạch có nghĩa là “sáng rõ, rành mạch”[1]. Như vậy, có thể hiểu nội hàm của thuật ngữ này ở các khía cạnh sau[2]: nội dung thông tin cụ thể, rõ ràng, rành mạch, đáng tin cậy; nội dung thông tin được công bố rộng rãi cho mọi người biết; việc tiếp cận thông tin thuận tiện, dễ dàng, nhanh chóng; chi phí tiếp cận, truy cập thông tin hợp lý (nếu có).

Minh bạch hóa là thuật ngữ pháp lý được đề cập nhiều sau khi nền kinh tế nước ta chuyển sang kinh tế thị trường, nhất là sau khi Việt Nam ký Hiệp định thương mại Việt - Mỹ. Minh bạch hóa cũng là một trong những nội dung quan trọng mà Việt Nam cam kết thực hiện khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Đối với thị trường bất động sản, tính minh bạch cần được xem xét, đánh giá theo các tiêu chí sau[3]:

- Hệ thống pháp luật về thị trường bất động sản phải đầy đủ, rõ ràng, thống nhất và ổn định

- Quy hoạch sử dụng đất khả thi, rõ ràng, công khai

- Giá đất do Nhà nước xác định phù hợp với giá thị trường

- Hệ thống hành chính phục vụ dân với các thủ tục đơn giản

- Bất động sản phải được Nhà nước thừa nhận về mặt pháp lý đối với người có quyền sở hữu/quyền sử dụng

- Thông tin về bất động sản đầy đủ, chính xác, công khai và sẵn sàng cung cấp cho cộng đồng sử dụng

- Dễ dàng đăng ký quyền đối với bất động sản và đăng ký giao dịch khi thực hiện các quyền đối với bất động sản

Như vậy, đăng ký quyền sử dụng đối với đất đai, quyền sở hữu đối với nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất đai (sau đây gọi chung là đăng ký bất động sản) là một trong những tiêu chí đánh giá thị trường bất động sản minh bạch. Phải minh bạch hóa thị trường bất động sản vì vai trò của thị trường này đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, cũng như góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, ngăn ngừa và phòng chống những hiện tượng tiêu cực trong tiếp cận và sử dụng thông tin về bất động sản.

Đăng ký là việc ghi chép một sự việc vào một quyển sổ nhằm chính thức hóa sự việc ấy trong mối quan hệ đối với toàn xã hội. Cũng theo nghĩa ấy mà việc đăng ký một quyền nói chung, đăng ký quyền đối với bất động sản nói riêng được ghi nhận và chế định đăng ký được xây dựng trong pháp luật các nước[4]. Bất kỳ quốc gia nào, cho dù xác lập mô hình sở hữu đất đai[5] theo hình thức sở hữu nhà nước hay theo hình thức sở hữu tư nhân, đều có những quy định trong pháp luật về bất động sản của quốc gia mình, buộc chủ sở hữu/người có quyền sử dụng bất động sản phải đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhằm mục đích tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước và bảo vệ tốt hơn lợi ích của chính người nắm giữ quyền sở hữu/quyền sử dụng và các chủ thể có liên quan.

Theo Khoản 19 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 và Khoản 19 Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 thì: “Đăng ký quyền sử dụng đất là việc ghi nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một thửa đất xác định vào hồ sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”. Còn thế nào là đăng ký bất động sản thì trong khoa học pháp lý Việt Nam chưa xác định chính thức. Trên thế giới, khái niệm này đã được pháp luật nhiều nước làm rõ. Ví dụ như Điều 2 Luật Đăng ký nhà nước đối với các quyền về bất động sản và các giao dịch về bất động sản năm 1997 của Liên bang Nga quy định: “Đăng ký nhà nước đối với các quyền về bất động sản và các giao dịch về bất động sản là sự kiện pháp lý công nhận và chứng thực bởi nhà nước, sự phát sinh, hạn chế, chuyển dịch hoặc chấm dứt các quyền về bất động sản theo quy định của Bộ luật Dân sự Liên bang Nga”. Còn theo GS. Matsumoto Tsuneo, Trường Đại học Hitotsubashi (Nhật Bản) thì “Đăng ký bất động sản là việc một cơ quan nhà nước tiến hành ghi lưu và nắm giữ thông tin về tình trạng bất động sản, người có quyền đối với bất động sản, nội dung quyền và tình trạng thay đổi”[6].

Như vậy, chúng ta có thể hiểu, đăng ký bất động sản là việc cơ quan nhà nước tiến hành các thủ tục pháp lý nhằm ghi nhận thông tin về tình trạng bất động sản và quyền của chủ thể đối với bất động sản.

Về bản chất, đăng ký bất động sản là một biện pháp có tác dụng công bố sự tồn tại quyền của chủ thể đối với bất động sản, nhằm tạo điều kiện cho chủ thể thực hiện các quyền ấy trong các quan hệ pháp luật dân sự, kinh doanh, thương mại. Hay nói cách khác, đăng ký bất động sản là việc công khai hóa thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản, phục vụ cho sự vận hành một cách minh bạch của thị trường bất động sản. Về nội dung đăng ký bất động sản là (i) đăng ký về tình trạng pháp lý của bất động sản và (ii) đăng ký về quyền đối với bất động sản. Theo đó, đăng ký bất động sản được thừa nhận rộng rãi là một dạng đăng ký vật quyền (quyền của chủ thể đối với bất động sản), chứ không phải đăng ký với vật là bất động sản[7]. Về mặt hình thức, đăng ký bất động sản là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi nhận các quyền đối với bất động sản cho tổ chức, cá nhân (chủ thể quyền) vào sổ đăng ký và cấp giấy chứng nhận.

Việc đăng ký bất động sản có một số đặc trưng chủ yếu sau đây[8]:

- Cơ quan tiếp nhận việc đăng ký bất động sản là cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tùy theo quy định mà một quốc gia có thể có nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau có chức năng đăng ký tương ứng với từng loại bất động sản. Ở Việt Nam là Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường cấp tỉnh, hoặc Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện thực hiện. Đây là công đoạn “đóng gói” hàng hóa bất động sản trước khi đưa hàng hóa giao dịch trên thị trường.

- Các thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản được lưu giữ thông qua hệ thống hồ sơ về bất động sản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý, giúp Nhà nước quản lý hành chính về bất động sản được chặt chẽ và điều tiết thị trường bất động sản có hiệu quả theo hướng minh bạch hóa thông tin.

- Hoạt động đăng ký bất động sản xác lập cơ sở pháp lý về công bố thông tin quyền của chủ sở hữu hoặc quyền của người sử dụng đối với bất động sản.

Thể chế về đăng ký bất động sản ở nước ta được xây dựng từ rất sớm và ngày càng được hoàn thiện. Hiện nay, hoạt động đăng ký bất động sản được điều chỉnh bởi các đạo luật như Bộ luật Dân sự năm 2005; Luật Đất đai năm 2013; Luật Nhà ở năm 2005 (sửa đổi, bổ sung 2009)… Tuy nhiên, ở Việt Nam chưa có đạo luật chuyên ngành điều chỉnh thống nhất về hoạt động này.

Với những văn bản pháp luật đã ban hành, quản lý nhà nước về đăng ký bất động sản bước đầu đạt được kết quả quan trọng, góp phần làm minh bạch hóa thị trường bất động sản. Thể chế về đăng ký bất động sản đã tạo cơ sở pháp lý nhằm công nhận và bảo hộ quyền sở hữu/quyền sử dụng và các quyền khác đối với bất động sản của tổ chức, cá nhân. Qua đó, nhà nước quản lý tốt hơn đối với bất động sản nói chung, thị trường bất động sản nói riêng và tổ chức, cá nhân được thuận lợi hơn trong việc thực hiện các quyền về bất động sản.

Mặc dù, chưa có đạo luật chuyên ngành về bất động sản, nhưng Nhà nước đã chú trọng xây dựng các quy định pháp luật về đăng ký bất động sản nhằm khuyến khích các giao dịch về bất động sản được thực hiện an toàn, hợp pháp; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người có quyền sở hữu/quyền sử dụng, các bên tham gia giao dịch; công khai hóa các thông tin về bất động sản và hạn chế những giao dịch “ngầm” phát triển, gây nên hiện tượng “nóng, lạnh” của thị trường bất động sản làm suy thoái kinh tế. Quy trình đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng và giao dịch bất động sản được xây dựng tương đối đầy đủ tạo cơ sở pháp lý giúp các cơ quan có chức năng tiếp nhận việc đăng ký áp dụng, thực hiện khi tổ chức, cá nhân có yêu cầu đăng ký. Hệ thống thông tin về bất động sản theo ba cấp hành chính (tỉnh, huyện, xã) được xây dựng nhằm theo dõi những biến động về quyền sở hữu/ quyền sử dụng và các giao dịch liên quan đến bất động sản[9].

Thể chế về đăng ký bất động sản ở nước ta hiện nay có thể chia làm hai loại, đó là thể chế về đăng ký tài sản là bất động sản và thể chế về đăng ký giao dịch về bất động sản. Trong đó, Bộ luật Dân sự điều chỉnh các vấn đề về sở hữu, các giao dịch dân sự nói chung và giao dịch về bất động sản nói riêng. Luật Đất đai, Luật Nhà ở… với các quy định chuyên ngành điều chỉnh loại bất động sản và giao dịch về bất động sản tương ứng[10].

Nhằm thúc đẩy thị trường bất động sản ở nước ta phát triển ổn định, lành mạnh, minh bạch, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, ngày 19/6/2009 Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, đã thống nhất cấp một loại “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất” thay cho các loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng đã cấp tách biệt đối với quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất trước đây[11]. Cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường là đơn vị tiếp nhận hồ sơ và thực hiện các thủ tục cần thiết để trình Ủy ban nhân dân cấp giấy chứng nhận theo quy định mới này. Đây là kết quả thống nhất sau nhiều năm tranh cãi của các nhà nghiên cứu pháp lý lẫn cán bộ làm công tác thực tiễn. Sự thay đổi này không chỉ khắc phục được tình trạng tồn tại nhiều loại giấy chứng nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng đối với bất động sản đã gây nhiều khó khăn, phiền hà cho tổ chức, cá nhân trong quá trình thực hiện các quyền liên quan đến bất động sản, mà còn góp phần cải cách hành chính, đơn giản hóa thủ tục, cải thiện tính minh bạch về tình trạng pháp lý của bất động sản. Bởi lẽ, việc ghi nhận thống nhất các thông tin về người có quyền sở hữu/quyền sử dụng bất động sản, nội dung quyền và các biến động liên quan đến bất động sản vào một quyển sổ (hoặc thiết bị tin học) và đồng thời thể hiện trong một mẫu giấy chứng nhận thống nhất là tiền đề quan trọng trong việc xác lập một lý lịch pháp lý đầy đủ về bất động sản. Tình trạng không đồng bộ, thiếu thống nhất, cát cứ thông tin như trước đó không còn nữa... vì vậy, mức độ minh bạch hóa thông tin liên quan đến tình trạng pháp lý của bất động sản có sự cải thiện đáng kể[12].

Tuy nhiên, một thực tế phải thừa nhận rằng, thể chế đăng ký bất động sản ở nước ta vẫn đang vận hành trong quá trình chuyển đổi tư duy quản lý. Cơ quan tiếp nhận đăng ký bất động sản vẫn còn tập trung chủ yếu vào mục tiêu quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực này, chưa chú trọng đến yếu tố công khai hóa, minh bạch hóa về tình trạng pháp lý bất động sản để phục vụ thị trường. Trước đây, trong cơ chế kinh tế chưa tuân theo cơ chế thị trường, đăng ký bất động sản được biết đến với tên gọi là đăng ký đất đai. Điều này cho thấy, tư duy pháp lý ban đầu ở nước ta về đăng ký bất động sản là phục vụ cho mục tiêu quản lý hành chính nhà nước. Do vậy, để hướng đến một thị trường bất động sản có tính minh bạch cao thì tư duy pháp lý này cần nhanh chóng thay đổi[13].

Thể chế về đăng ký bất động sản ở nước ta hiện nay được quy định phân tán, thiếu tính tổng thể, đồng bộ, dẫn đến sự chồng chéo, thiếu thống nhất làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước và kéo chỉ số công khai, minh bạch của thị trường bất động sản nước ta xuống vị trí rất thấp so với các nước khác trong khu vực[14]. Cho đến thời điểm hiện nay, nước ta chưa có một đạo luật chung về đăng ký bất động sản. Các quy định về đăng ký bất động sản nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, như Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Xây dựng. Chức năng đăng ký quyền đối với bất động sản và đăng ký giao dịch bảo đảm có đối tượng là bất động sản được giao cho nhiều cơ quan khác nhau[15].

Việc xây dựng hệ thống thông tin và cung cấp thông tin cho người có nhu cầu liên quan đến bất động sản còn hạn chế. Hệ thống đăng ký bất động sản còn mang tính thủ công, chưa đẩy mạnh áp dụng công nghệ thông tin, số hóa thông tin bất động sản, thực hiện không thống nhất giữa các địa phương, chất lượng dữ liệu còn kém[16]. Trong một số trường hợp cụ thể, cơ quan nhà nước có chức năng đăng ký bất động sản không chịu cung cấp thông tin về tình trạng và lý lịch tư pháp của bất động sản cho người có nhu cầu[17]. Ví dụ, khi tổ chức hoặc cá nhân đem giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đi thế chấp tại ngân hàng hay tổ chức tín dụng để vay vốn, khi ấy ngân hàng hay tổ chức tín dụng nhận thế chấp gặp nhiều khó khăn trong việc thẩm tra về tính hợp pháp của tài sản thế chấp là quyền sử dụng đất, thẩm tra tư cách hợp pháp của người thế chấp đối với tài sản thế chấp, do cơ quan có chức năng đăng ký bất động sản từ chối hoặc gây khó khăn trong việc cung cấp thông tin liên quan đến bất động sản thế chấp cho ngân hàng hay tổ chức tín dụng nhận thế chấp[18].

Trong thời gian qua, Nhà nước ta đã áp dụng nhiều giải pháp để hoàn thiện thể chế đăng ký bất động sản nhằm tạo lập đồng bộ các yếu tố tăng cường tính minh bạch cho thị trường bất động sản, tuy nhiên, kết quả chưa như kỳ vọng. Để thực hiện được mục tiêu này, chúng tôi kiến nghị một số nội dung sau:

 Thứ nhất, nên nghiên cứu, ban hành Luật Đăng ký bất động sản[19]. Lý luận, kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam đã chỉ ra rằng, về cơ bản, bất động sản cần phải được đăng ký. Chỉ khi nào bất động sản được đăng ký, Việt Nam mới xây dựng được thị trường bất động sản lành mạnh, bền vững, với sự chính thức hóa thị trường, thông tin đầy đủ[20]. Trong quá trình xây dựng Luật Đăng ký bất động sản, cần phải thay đổi tư duy, không nên chỉ chú trọng vào việc phục vụ công tác quản lý hành chính nhà nước về bất động sản mà còn phục vụ thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển theo hướng minh bạch hóa; đồng thời cần phải tiếp tục dựa trên các quan điểm chủ yếu sau:[21] một là, đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của Nhà nước đối với bất động sản nói chung và đăng ký bất động sản nói riêng, xác lập cơ sở pháp lý cho sự phát triển thị trường bất động sản; hai là, bảo hộ được quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khi đăng ký bất động sản hoặc tham gia vào thị trường bất động sản.

 Thứ hai, cần hiểu rõ bản chất của việc đăng ký bất động sản không phải là sự kiện pháp lý làm phát sinh quyền sở hữu/quyền sử dụng và các quyền liên quan đến giao dịch bất động sản (như thế chấp, góp vốn, thừa kế…) mà là sự kiện thông qua đó cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi nhận tổ chức, cá nhân công khai hóa thông tin về tình trạng pháp lý của bất động sản[22] và phục vụ công tác quản lý của Nhà nước về bất động sản được chặt chẽ hơn.

 Thứ ba, thiết lập hệ thống thông tin công khai, minh bạch, thống nhất trong toàn quốc, có khả năng tiếp cận dễ dàng cho mọi chủ thể có nhu cầu khi tham gia vào thị trường bất động sản. Đây chính là khẳng định mục tiêu minh bạch hóa thông tin về bất động sản của Nhà nước. Cũng theo đó, việc cung cấp thông tin về bất động sản được coi như là dịch vụ công của cơ quan nhà nước, vì hiệu quả của việc tổ chức đăng ký bất động sản và khả năng đảm bảo sự vận hành an toàn, minh bạch của thị trường bất động sản.

Theo kinh nghiệm của một số nước thì việc công khai thông tin hồ sơ đăng ký bất động sản là một trong các lợi ích mà hệ thống đăng ký mang lại, thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển. Để có hệ thống đăng ký chứa đựng đầy đủ hồ sơ phản ánh thông tin về hàng hóa bất động sản cần phải thay đổi quy định từ “đăng ký bất động sản là quyền của người dân và là nghĩa vụ của cơ quan công quyền” sang “quy định bắt buộc các bên tham gia giao dịch bất động sản phải đăng ký giao dịch của họ”[23]; đơn giản hóa, công khai hóa thủ tục đăng ký, rút ngắn thời gian đăng ký; ứng dụng công nghệ thông tin, số hóa trong quy trình thực hiện đăng ký và lưu trữ thông tin. Ngoài ra, các cơ quan tiếp nhận đăng ký bất động sản ở các địa phương phải được tổ chức thành mạng lưới chặt chẽ, có sự nối kết thông tin, hỗ trợ cho nhau trong quá trình xét duyệt hồ sơ đăng ký./.

 

---