Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực - bước đột phá trong cải cách tư pháp

1. Cơ sở đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân trong cải cách tư pháp hiện nay

Ngày 13/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 33C thành lập Tòa án Quân sự ở Bắc Bộ (tại Hà Nội, Hải Phòng, Thái Nguyên, Ninh Bình); ở Trung Bộ (tại Vinh, Huế, Quảng Ngãi); ở Nam Bộ (tại Sài Gòn, Mỹ Tho) để “xử tất cả các người nào vi phạm vào một việc gì có phương hại đến nền độc lập của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”. Sắc lệnh này đánh dấu sự ra đời của ngành Toà án nhân dân (TAND). Ngày 29/9/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 40, về việc lập thêm một Toà án Quân sự ở Nha Trang và quy định các địa phương thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án Quân sự này.  

Từ đó đến nay, ngành TAND nước ta đã trải qua những bước phát triển khác nhau, phù hợp với từng thời kỳ, mức độ phát triển của xã hội và đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn đặt ra đối với từng giai đoạn lịch sử.

Hiện nay, trước tình hình mới, thực tiễn đất nước đã đặt ra cho chúng ta những nhu cầu về cải cách tư pháp, trong đó có đổi mới tổ chức và hoạt động của TAND,một cáchsâu rộng, lâu dài và cơ bản.

Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, cách thức tổ chức và quản lý TAND trước đây và hiện nay đã làm hạn chế khả năng hoạt động của các Tòa án cả ở địa phương và Trung ương. TAND địa phương chịu sự quản lý của nhiều cơ quan gồm: Tòa án cấp trên, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Bộ Tư pháp. Điều này vừa không cần thiết, gây phiền hà cho các Tòa án địa phương, vừa hạn chế khả năng hoạt động của nó, không khỏi làm ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập xét xử. Trong khi đó, TAND tối cao lại không chủ động được trong công việc lãnh đạo Tòa án cấp dưới, hiệu quả lãnh đạo không cao. Tình hình đó việc cải cách, đổi mới hệ thống Tòa án đã và đang đặt ra như một nhu cầu bức thiết.

Do vậy, từ ngày 21/3/2000, Bộ Chính trị đã có Chỉ thị số 53-CT/TW “Về một số việc cấp bách của các cơ quan tư pháp cần thực hiện trong năm 2000” tạo ra được một số chuyển biến mạnh mẽ trong nhận thức của các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương về tính cấp thiết và yêu cầu khách quan của việc đẩy mạnh cải cách tư pháp, từ đó đã phát huy và đề cao trách nhiệm trong việc chỉ đạo, huy động lực lượng, tổ chức thực hiện những hoạt động cụ thể của cải cách tư pháp.

Ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết 49-NQ/TW “Về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”. Đây là sự kế thừa, phát triển lên một tầm cao mới Nghị quyết 08-NQ/TW của Bộ Chính trị về công tác tư pháp, thể hiện quyết tâm sâu sắc của Đảng ta trong cải cách nền tư pháp. Trong Nghị quyết này, Bộ Chính trị yêu cầu phải triển khai nghiên cứu, xây dựng Đề án “thành lập Tòa án sơ thẩm khu vực, Tòa án phúc thẩm, Tòa thượng thẩm” là một trong những nội dung trọng tâm của công tác cải cách tư pháp.

Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ tại khoản 3 Điều 2: “Quyền lực của Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Khoản 1 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “TAND là cơ quan xét xử của Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”.

Sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực thi hành, ngày 12/3/2014, Bộ Chính trị có Kết luận số 92-KL/TW về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Kết luận yêu cầu: “Tiếp tục thực hiện chủ trương tổ chức TAND, Viện kiểm sát nhân dân theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Tòa án nhân dân được tổ chức 4 cấp như Kết luận số 79-KL/TW, ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị. Đối với Tòa án nhân dân cấp sơ thẩm và Viện kiểm sát nhân dân tương ứng, cần tiếp tục nghiên cứu xây dựng 2 phương án (Phương án 1, tổ chức theo khu vực như Kết luận số 70-KL/TW; phương án 2, tổ chức TAND sơ thẩm đặt tại các đơn vị hành chính cấp huyện)”, đồng thời yêu cầu tiếp tục nghiên cứu, xác định rõ nội hàm quyền tư pháp, xây dựng cơ chế kiểm soát chặt chẽ giữa các cơ quan trong việc thực hiện các hoạt động tư pháp. Như vậy, việc cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về quyền tư pháp, đổi mới tổ chức và hoạt động của TAND, đã được đặt lên hàng đầu trong công tác cải cách tư pháp hiện nay.

Nguyên tắc tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính đã được quy định trong Hiến pháp năm 1946. Nhưng cho đến nay, chúng ta mới có cơ sở để bắt đầu thực hiện, nhất là khi Hiến pháp năm 2013 đã quy định TAND là cơ quan xét xử của Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp. Hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính chính là mô hình Toà án khu vực. Tòa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; còn Tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án; Tòa cấp cao được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm; TAND tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm.

Cùng với việc thực hiện nguyên tắc tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, cần thiết phải đổi mới việc tổ chức phiên tòa xét xử, xác định rõ hơn vị trí, quyền hạn, trách nhiệm của người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng theo hướng bảo đảm tính công khai, dân chủ, nghiêm minh; nâng cao chất lượng tranh tụng tại các phiên tòa xét xử… Đây cũng là những vấn đề hiện nay đang được Đảng, Nhà nước và các cơ quan tư pháp nghiên cứu, triển khai thực hiện.

Gần sáu mươi năm qua, TAND cấp huyện trực thuộc hệ thống TAND, nhưng lại được tổ chức theo từng đơn vị hành chính cấp huyện, nên trong nhận thức của người dân hay các cá nhân, cơ quan, tổ chức thì TAND cấp huyện là một đơn vị thuộc cấp hành chính huyện. Nhận thức này đã hạ thấp địa vị pháp lý của TAND, hạn chế rất nhiều đến việc xử lý, giải quyết các vấn đề về tổ chức và hoạt động của TAND, ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án, đặc biệt là việc giải quyết, xét xử các vụ án hành chính tại địa phương, khi một bên trong vụ án là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước và một bên là người dân đi khiếu kiện. Trong thụ lý hay xét xử, vẫn còn có sự nể nang, phân biệt những người tham gia tố tụng.  

Theo thống kê hiện nay, số lượng TAND cấp huyện là rất lớn và đang có xu hướng tăng lên do nhu cầu chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính cấp huyện. Cùng với đó là việc đầu tư cơ sở vật chất, tăng cường nguồn lực cho TAND cấp huyện khi chia tách, thành lập mới cũng đang có xu hướng tăng, và là một bài toán khó về kinh phí, nhân lực, cơ sở vật chất… cho Nhà nước và người dân.

Thực tế, TAND cấp huyện là nơi giải quyết, xét xử các loại án theo trình tự sơ thẩm trên tổng số các loại vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Hiện nay, Bộ luật Tố tụng Dân sự sửa đổi, bổ sung năm 2011 đã giao thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về kinh doanh, thương mại cho Tòa án cấp huyện, nên đã làm tăng thêm công việc cho Tòa án cấp huyện. Vì Tòa án cấp huyện được tổ chức dàn trải theo đơn vị hành chính, nên số lượng các vụ việc phải giải quyết của mỗi Tòa án phụ thuộc rất nhiều vào đặc điểm dân số, địa lý, mức độ phát triển kinh tế - xã hội, số lượng tội phạm, tranh chấp dân sự, kinh doanh thương mại… xảy ra trên từng địa bàn. Từ đó cho thấy, có nơi Tòa án cấp huyện có quá nhiều việc để làm, ngược lại có nơi lại quá ít việc. Tuy vậy, điều không thay đổi là số lượng biên chế phân bổ, kinh phí hoạt động và cơ sở vật chất, trang thiết bị cũng đều như nhau.

Đối với các Toà án cấp huyện có khối lượng lớn về công việc thì việc kiện toàn đội ngũ cán bộ và cơ sở vật chất luôn luôn là bài toán khó, bức xúc, xuất phát từ yêu cầu phải giải quyết một khối lượng công việc quá lớn và ngày càng tăng theo đà phát triển kinh tế - xã hội ở của địa phương. Ngược lại, đối với những Toà án cấp huyện có khối lượng công việc giải quyết không đáng kể, nhưng vẫn phải bố trí đầy đủ cán bộ theo quy định và yêu cầu phải có trụ sở, phương tiện làm việc hiện đại như các đơn vị khác nên đã gây ra lãng phí không đáng có về nhân lực và trang thiết bị trong việc đầu tư cơ sở vật chất và xây dựng, nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ, công chức Toà án.

Đồng thời, mô hình TAND cấp huyện hiện nay còn đơn giản, không được tổ chức theo lĩnh vực xét xử, nên khó khăn trong việc đào tạo chuyên ngành cho các thẩm phán, cán bộ, công chức TAND cấp huyện. Các khó khăn trên đã ảnh hưởng trực tiếp đến công tác giải quyết, xét xử các loại vụ việc đòi hỏi chuyên môn sâu, kỹ năng đặc thù, nhất là đối với các vụ việc về đất đai, kinh doanh, thương mại…

Do vậy, cần thiết lập một mô hình Tòa án khác để giải quyết các hạn chế, bất cập trên của mô hình TAND cấp huyện. Chủ trương tổ chức TAND theo cấp xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính là một giải pháp có tính đột phá trong công cuộc cải cách tư pháp hiện nay.

Thực hiện tinh thần của Nghị quyết 08-NQ/TW và Nghị quyết 49-NQ/TW và Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị, hiện nay hệ thống TAND đang triển khai xây dựng đề án thành lập TAND sơ thẩm khu vực. Hầu hết các cấp uỷ đảng, chính quyền địa phương đều nhất trí với chủ trương, biện pháp đã đề ra và quyết tâm thực hiện, với nhận thức rõ ràng rằng, việc tổ chức TAND sơ thẩm khu vực sẽ giúp hệ thống TAND đảm bảo nguyên tắc độc lập xét xử, bảo đảm công lý, tập trung nguồn lực, tiết kiệm, tránh lãng phí ngân sách, tránh dàn trải trong việc bố trí sử dụng cán bộ…

Tuy nhiên, cũng còn nhiều ý kiến băn khoăn trong quá trình triển khai thực hiện mô hình TAND sơ thẩm khu vực, như: một số cán bộ lãnh đạo địa phương và cán bộ, đảng viên của cơ quan Tòa án còn băn khoăn về tính khả thi của việc tổ chức TAND sơ thẩm khu vực, cho rằng, bộ máy nhà nước đã được tổ chức theo cấp hành chính và đã là mô hình truyền thống, đang hoạt động bình thường nên không cần có sự thay đổi mới; một số lo ngại rằng, việc thành lập TAND sơ thẩm khu vực sẽ làm cho TAND tách xa sự lãnh đạo của Đảng và không chịu sự giám sát của cơ quan dân cử, xa dân, làm cho người dân tiếp cận công lý khó khăn hơn.

Các lo ngại trên, tuy có cơ sở nhưng không phải là chưa được tính đến. Về cơ chế bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, sự giám sát của cơ quan dân cử đối với hoạt động của TAND sơ thẩm khu vực, theo Kết luận số 79-KL/TW thì khi tổ chức lại hệ thống Tòa án với việc thành lập TAND sơ thẩm khu vực thì thành lập Đảng bộ TAND cấp tỉnh (gồm các tổ chức Đảng của TAND cấp tỉnh và các TAND sơ thẩm khu vực) trực thuộc sự lãnh đạo của Tỉnh uỷ.

Chỉ thị số 15-CT/TW ngày 07/7/20073 của Bộ Chính trị đã ghi rõ việc đảm bảo cơ chế, nguyên tắc Đảng lãnh đạo đối với tổ chức và hoạt động của các TAND sơ thẩm khu vực, kể cả trường hợp Đảng lãnh đạo đối với đường lối xét xử các vụ án nghiêm trọng, phức tạp. Qua đó, các vụ án nghiêm trọng, phức tạp xảy ra trên địa bàn huyện hoặc các vụ án có liên quan đến cán bộ, đảng viên, nhân sĩ trí thức thuộc thẩm quyền quản lý của Huyện uỷ sẽ được báo cáo cho Tỉnh uỷ, có sự tham gia của Huyện uỷ nơi đó.

Vì vậy, mô hình TAND sơ thẩm khu vực sẽ không làm tách rời sự lãnh đạo của Đảng, mà việc thành lập TAND sơ thẩm khu vực lại là đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống Toà án, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xét xử. Ngoài ra Chi bộ, Đảng bộ Toà án vẫn luôn quán triệt đường lối áp dụng pháp luật trong công tác xét xử theo Chỉ thị 15-CT/TW.

Việc thành lập TAND sơ thẩm khu vực cũng sẽ đảm bảo cơ chế giám sát của cơ quan dân cử đối với hoạt động của TAND. TAND sơ thẩm khu vực báo cáo công tác của Tòa án cấp mình với HĐND cấp tỉnh thông qua Chánh án TAND cấp tỉnh và Chánh án TAND cấp tỉnh có trách nhiệm báo cáo kết quả công tác của TAND cấp tỉnh và cấp khu vực trước các kỳ họp của HĐND tỉnh. Trong trường hợp HĐND cấp tỉnh tổ chức việc chất vấn hoặc giám sát theo chuyên đề mà kế hoạch chất vấn hoặc giám sát có liên quan hoạt động của đơn vị TAND sơ thẩm khu vực, thì Chánh án TAND sơ thẩm khu vực tham gia và giải trình, báo cáo trực tiếp với cơ quan có thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh hoặc tham gia trả lời chất vấn tại kỳ họp.

Mô hình TAND sơ thẩm khu vực cũng sẽ tạo điều kiện cho người dân được tiếp cận công lý tốt hơn, chất lượng hoạt động tố tụng từng bước được nâng cao, đề cao tính độc lập, khách quan và tuân theo pháp luật do được tổ chức theo thẩm quyền xét xử mà không phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, đảm bảo nguyên tắc Hiến định: “Khi xét xử Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Qua đó, sẽ bảo đảm được quyền lợi của công dân, công tác xét xử không bị tác động từ bên ngoài về nhiều mặt.

Mô hình TAND sơ thẩm khu vực khẳng định vai trò Toà án là trung tâm, xét xử là trọng tâm, tạo điều kiện và vị thế để Toà án thực hiện quyền tư pháp đúng nghĩa theo quy định của Hiến pháp và tinh thần của Kết luận số 79/-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị.

Đặc biệt, mô hình TAND sơ thẩm khu vực sẽ kế thừa về tổ chức, nhân sự và các ưu điểm của TAND cấp huyện hiện nay, qua các nội dung sau:

- Mô hình TAND sơ thẩm khu vực vẫn được tổ chức dựa theo đơn vị hành chính cấp huyện, nhưng không tạo nhu cầu quá lớn về nguồn nhân lực, cơ sở vật chất và cũng không gây khó khăn cho người dân trong việc đi lại khi có việc cần giải quyết tại Tòa án.

- Về cơ bản, các TAND sơ thẩm khu vực sẽ kế thừa đội ngũ cán bộ và cơ sở vật chất hiện có của TAND cấp huyện, sắp xếp, bổ sung, điều chỉnh lại cho phù hợp để đáp ứng nhu cầu giải quyết công việc đối với từng đơn vị và phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của từng địa phương nơi đặt TAND sơ thẩm khu vực.

- Các trụ sở TAND cũ trước đây vẫn được sử dụng để tiếp công dân, nhận đơn, thụ lý và giải quyết, xét xử bình thường, do đó người dân không cần phải di chuyển từ huyện này sang huyện khác để tham gia giải quyết vụ án.

- Kiến nghị Ban Chấp hành trung ương có quy định riêng về thành lập Đảng bộ cho hệ thống Toà án trong trường hợp số lượng đảng viên của Toà án sơ thẩm khu vực không đủ để thành lập Đảng bộ theo quy định (số lượng đảng viên không đến 500 người).

- Đối với các cấp ủy Đảng Trung ương, trong phạm vi, thẩm quyền của mình khẩn trương chỉ đạo việc thực hiện các đề án về tăng cường cơ sở, vật chất, đội ngũ cán bộ, chế độ chính sách cho cán bộ hệ thống TAND sau khi triển khai thực hiện mô hình Toà án sơ thẩm khu vực.

- Đối với cấp uỷ địa phương cần quán triệt tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 và Kết luận số 79/-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị về thành lập Toà án sơ thẩm khu vực, sắp xếp đội ngũ cán bộ, cơ sở vật chất cho việc thành lập Toà án sơ thẩm khu vực./.