Quá trình nhận thức và thực tiễn vận hành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong ba mươi năm đổi mới

- Trước đổi mới, trong văn kiện chính thức của Đảng và Nhà nước ta chưa có thuật ngữ kiểm soát quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, trong Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, cũng đã hình thành những quy định có nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước. Ví dụ: Quốc hội có quyền hạn “giám sát việc thi hành Hiến pháp” (khoản 3 Điều 50 Hiến pháp năm 1959); “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật” (khoản 3 Điều 83 Hiến pháp năm 1980); Hội đồng Nhà nước “giám sát công tác của Hội đồng Bộ trưởng, Tòa án nhân dân (TAND) tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) tối cao” (khoản 7 Điều 100 Hiến pháp năm 1980); “giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp” (khoản 9 Điều 100 Hiến pháp năm 1980); “VKSND tối cao nước Cộng hòa XHCN Việt Nam kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các Bộ và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức xã hội và các đơn vị vũ trang nhân dân…” (Điều 138 Hiến pháp năm 1980). Mặc dầu Hiến pháp đã có những quy định nói trên, nhưng tổ chức quyền lực nhà nước với tư cách nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước chưa hình thành và cũng chưa có quan niệm quyền lực nhà nước phải được kiểm soát. Vai trò của quyền lực nhà nước được tuyệt đối hóa và không ngừng được mở rộng, không có bất kỳ một cơ chế nào giới hạn quyền lực nhà nước, kể cả Hiến pháp. Quốc hội là một thiết chế có toàn quyền làm nhiệm vụ chính thức hóa quyền lực của Đảng.

+ Ở bên trong bộ máy nhà nước chủ yếu là giám sát của Quốc hội và HĐND đối với Chính phủ, chính quyền địa phương và các cơ quan tư pháp. Và kiểm sát của VKSND đối với hoạt động của các bộ và chính quyền địa phương. Giám sát kiểm sát này mang tính chất nội bộ, chủ yếu là cấp trên đối với cấp dưới.

+ Ở bên ngoài chưa hình thành cơ chế để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Hiến pháp quy định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhưng với quan niệm nhân dân sau khi bầu ra Quốc hội và HĐND, nhân dân chuyển toàn bộ quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội và HĐND. Nhân dân chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình thông qua các cơ quan dân cử. Vì thế, chưa đặt ra vấn đề nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước theo đúng nghĩa.

+ Đảng là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội; quyền lực chính trị được đồng nhất với quyền lực nhà nước. Vì thế, mặc dù vẫn có hai bộ máy song song tồn tại: bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước, nhưng Đảng không có cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, Đảng chỉ kiểm soát đảng viên thông qua Ủy ban Kiểm tra thuộc cấp ủy các cấp. Kiểm soát này mang tính chất kiểm soát đối với từng con người cụ thể, chứ không mang tính chất kiểm soát quyền lực nhà nước.

- Ba mươi năm tiến hành công cuộc đổi mới, nhận thức về kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng và Nhà nước ta đã từng bước có sự phát triển về chất. Trước hết, việc thừa nhận trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước rằng Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN là bước đột phá về nhận thức để từng bước chuyển từ tổ chức quyền lực nhà nước theo mô hình Xô viết, không coi trọng và đề cao kiểm soát quyền lực nhà nước, sang mô hình Nhà nước pháp quyền XHCN coi trọng và đề cao kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân.

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH năm 1991 đã đề ra một nguyên tắc mới về tổ chức quyền lực nhà nước “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền”. Tuy trong nguyên tắc này chưa có yếu tố kiểm soát quyền lực nhà nước, nhưng là cơ sở lý luận cơ bản để khẳng định nhiệm vụ “xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của dân, do dân, vì dân” ở Đại hội Đại biểu toàn quốc nửa nhiệm kỳ khóa VII. Xây dựng Nhà nước pháp quyền trở thành một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, có tầm chiến lược, bao gồm toàn bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, trở thành một định hướng cho quá trình cải cách bộ máy nhà nước trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Theo đó, vào năm 2001, Nhà nước ta đã tiến hành sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước để thể chế quan điểm đường lối của Đảng ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và khẳng định “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Lần đầu tiên, thuật ngữ “Nhà nước pháp quyền XHCN” và nguyên tắc “phân công, phối hợp…” được trang trọng ghi nhận trong Hiến pháp nước ta. Đây chính là nền tảng để tất yếu đi đến nhận thức phải kiểm soát quyền lực nhà nước ở Đại hội X và Đại hội XI của Đảng. Tại Đại hội X, trong mục tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN đã đề cập đến vấn đề “xây dựng hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền” trong đó đã đề cập sâu về vấn đề “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Có thể coi đây là một nhận thức mới, một sự thay đổi về chất trong tư duy lý luận. Nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” mà các bản Hiến pháp trước đây thừa nhận và khẳng định thì đến đây mới thực sự có sự nhận thức đúng. Bởi, không thừa nhận quyền lập hiến là quyền lực gốc, quyền lực thiết lập nên quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, quyền lập hiến cao hơn quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp thì không thể thừa nhận theo đúng nghĩa “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” và không thể hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách đầy đủ và đúng đắn.

Từ nhận thức mới về kiểm soát quyền lực nhà nước được ghi nhận ở văn kiện của Đại hội Đảng lần thứ X, tại Đại hội lần thứ XI của Đảng, Cương lĩnh năm 1991 (bổ sung, phát triển năm 2011) đã bổ sung vào nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN một nội dung mới, đó là kiểm soát quyền lực nhà nước. Có thể nói, lần đầu tiên trong văn kiện của Đảng đã ghi nhận một nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN, chứa đựng đầy đủ các giá trị được thừa nhận chung của nhân loại. Đó là: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Thể chế hóa nguyên tắc này, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã trang trọng tuyên bố ở Điều 2 rằng:

“1. Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân;

2. Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức;

3. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Như vậy, nhận thức về kiểm soát quyền lực nhà nước từ mô hình nhà nước Xô viết, không xem kiểm soát quyền lực nhà nước là một tất yếu khách quan đến việc thừa nhận nhà nước pháp quyền trong đó kiểm soát quyền lực nhà nước như một yếu tố cấu thành không thể thiếu trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước, là một quá trình. Quá trình đó diễn ra ở nước ta theo từng bước, bởi thói quen của mô hình Xô viết “bị thần thánh hóa”, sức ỳ của mô hình Xô viết đã tồn tại nhiều thập niên đã ăn sâu bám rễ chắc vào tư duy của những người lãnh đạo, quản lý, không thể thay đổi nhanh chóng được. Từ khi khởi xướng chủ trương cải cách bộ máy nhà nước một cách mạnh mẽ ở Đại hội VI (năm 1986) đến Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ năm 1992 thừa nhận Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền, phải mất năm năm - một nhiệm kỳ đại hội. Từ việc thừa nhận “ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp có sự phân công rành mạch” đến việc thừa nhận Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân mất thêm năm năm nữa. Tiếp theo năm năm sau tại Đại hội X (năm 2006) chính thức ghi nhận việc “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp” và sau năm năm nữa, tại Đại hội XI năm 2011, kiểm soát quyền lực nhà nước mới chính thức ghi nhận và đưa thành nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, xét về phương diện nhận thức tuy chậm nhưng có sự thay đổi và nâng cao qua các kỳ Đại hội Đảng.

- Thực tiễn vận hành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới có một số chuyển biến thành hành động cơ bản sau đây:

+ Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. So với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 đã quy định, trao cho Quốc hội nhiều hình thức giám sát nhất. Từ xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao, xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao có dấu hiệu trái Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, đến xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Chủ tịch  Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao và thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều tra của Uỷ ban (Điều 7 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003). Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 bổ sung thêm hình thức “bỏ phiếu tín nhiệm”  đối với các chức danh do Quốc hội bầu và phê chuẩn. Quốc hội không những giám sát hoạt động mà còn giám sát các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan và cá nhân do Quốc hội thành lập và bầu ra. Như vậy, Quốc hội được xem là một thiết chế quan trọng nhất trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Thực tiễn những năm qua cho thấy, công tác giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban, các Đoàn đại biểu Quốc hội được tăng cường, nhìn chung nhân dân đồng tình ủng hộ hoạt động giám sát của Quốc hội, đặc biệt là hoạt động chất vấn tại nghị trường;

+ Trong bộ máy hành pháp, công tác thanh tra, kiểm tra phục vụ quản lý nhà nước cũng được tăng cường, góp phần vào công tác quản lý nhà nước và đấu tranh phòng chống tham nhũng;

+ Báo chí và các phương tiện thông tin đại chúng cũng bước đầu góp phần vào kiểm soát quyền lực nhà nước với tư cách là một thành tố cấu thành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở bên ngoài bộ máy nhà nước.

- Tuy có một số nhận thức mới và một số chuyển biến trong thực tiễn vận hành việc kiểm soát quyền lực nhà nước trong ba mươi năm tiến hành công cuộc đổi mới vừa qua, nhưng cũng có thể thấy một số tồn tại sau đây:

Một là, nhận thức, thói quen truyền thống của mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trong CNXH hiện thực (mô hình Xô viết) được thần thánh hóa và tuyệt đối hóa đã trở thành sức ỳ cản trở việc thực hiện những tư duy, nhận thức mới. Vì thế, về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nhiều vấn đề - xét về phương diện nhận thức - còn thiếu nhất quán, mâu thuẫn lẫn nhau. Ví dụ như, thừa nhận tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhưng lại vẫn thừa nhận nhân dân chỉ được thực hiện quyền lực nhà nước của mình thông qua Quốc hội và HĐND (Điều 2 và Điều 6 Hiến pháp năm 1992). Hoặc vừa thừa nhận nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, người “xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp” (Lời nói đầu của Hiến pháp năm 2013) nhưng không thừa nhận cơ chế tài phán các vi phạm Hiến pháp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (Hiến pháp năm 2013). Vừa thừa nhận xét xử (quyền tư pháp) độc lập nhưng không thừa nhận Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp (Hiến pháp năm 1992) đến chỗ thừa nhận Tòa án là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp, nhưng VKSND vẫn thực hành chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp (Hiến pháp năm 2013). Quốc hội không được xem là cơ quan “duy nhất có quyềnlập hiến” (Hiến pháp năm 2013) nhưng vẫn là cơ quan toàn quyền vì không có cơ chế kiểm soát hoạt động lập pháp để đảm bảo cho các đạo luật do Quốc hội ban hành phù hợp với Hiến pháp. Có thể nói rằng, những nhận thức rất mới, rất phù hợp quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Đảng ta đề ra như: “phân công trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” nhưng  nhận thức chưa hoàn toàn nhất quán và sâu sắc trong các tầng lớp cán bộ, đảng viên có chức năng hoạch định chính sách, pháp luật quốc gia; những “thói quen truyền thống bị thần thánh hóa” của mô hình tổ chức quyền lực trong CNXH hiện thực vẫn còn chi phối khá nặng nề trong nhận thức của họ, nên chưa tạo ra được sự đồng thuận trong việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước phù hợp với tư duy mới.

Những tư duy chính trị, pháp lý có tính đột phá, mang tính chất đổi mới dễ dàng bị khước từ do các lập luận nấp dưới chiêu bài “để giữ ổn định”, “chưa có tiền lệ ở nước ta”, “còn có nhiều ý kiến khác nhau”, “nhập ngoại”, “không phù hợp với hệ thống chính trị nước ta”… nên những tư duy mới không được thể hiện nhất quan trong chính sách pháp luật.

Hai là, về thực tiễn, có thể nói cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước chưa hoàn thiện và hình thành đồng bộ, vận hành thiếu độc lập, hiệu lực và hiệu quả không cao.

Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, kể cả sau khi có Hiến pháp năm 2013, cũng chưa hoàn thiện. Bởi chúng ta chưa có thiết chế bảo vệ Hiến pháp độc lập, tức là Quốc hội là một thiết chế chưa có sự kiểm soát theo Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ X là: “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Theo đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội vẫn nằm ngoài cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước.

Thanh tra, kiểm tra trong bộ máy hành pháp là phương tiện chủ yếu phục vụ cho công tác quản lý nhà nước, lại được xem là một thiết chế độc lập thực hành quyền kiểm soát quyền lực nhà nước, nhưng trong thực tế, Thanh tra Chính phủ và Thanh tra của các cơ quan quản lý nhà nước là những thiết chế phụ thuộc vào Thủ trưởng quản lý, phục vụ cho quản lý nhà nước. Vì thế, Thanh tra, kiểm tra trong bộ máy quản lý nhà nước không phải là chủ thể và là phương tiện kiểm soát quyền lực nhà nước theo đúng nghĩa.

VKSND thực hành chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, chủ yếu là kiểm sát thi hành án, còn lại là thực hành quyền công tố trong điều tra và xét xử.

Đối với nội bộ Đảng, có Uỷ ban kiểm tra Đảng thực chất cũng làm nhiệm vụ kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc kiểm tra các cán bộ, đảng viên trong bộ máy nhà nước. Nhưng Uỷ ban kiểm tra các tổ chức Đảng không phải là một tổ chức độc lập, lại chỉ hoạt động khi có khiếu nại, tố cáo, nên thiếu chủ động và mang tính toàn diện của kiểm soát quyền lực nhà nước.

Mặt trận và các tổ chức thành viên có nhiệm vụ giám sát và phản biện xã hội các hoạt động của nhà nước, nhưng chưa có khuôn khổ pháp lý và điều kiện để thực hiện.

Các phương tiện thông tin đại chúng có vai trò quan trọng trong việc góp phần kiểm soát quyền lực nhà nước, nhưng chưa có đầy đủ môi trường và điều kiện để phát huy.

- Cần phải xây dựng một số thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước mang tính độc lập, chuyên thực hành chức năng kiểm soát quyền lực nhà nước. Mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước có tính độc lập này có thể được hình thành bằng một đạo luật về tổ chức và hoạt động. Đó có thể bằng việc cải cách thiết chế Thanh tra Chính phủ thành Thanh tra Nhà nước. Thanh tra Nhà nước do Quốc hội thành lập, với những nhiệm vụ, quyền hạn như kiểm soát việc tuân theo pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân.

- Khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, TAND, VKSND, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo về Hiến pháp do Luật định”, theo quy định này, ngoài các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức TAND, Luật tổ chức VKSND phải quy định trách nhiệm của các cơ quan này trong việc bảo vệ Hiến pháp một cách cụ thể, chi tiết; còn cần phải thiết lập một cơ chế do luật định về việc bảo vệ Hiến pháp. Đây có thể là cơ sở hiến định để ra đời một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp do luật định.

- Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mặt trận tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân… giám sát  phản biện xã hội…”. Dựa trên cơ sở hiến định này, cần xây dựng Luật Giám sát và phản biện xã hội nhằm tạo ra một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài. Đó là cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của nhân dân thông qua các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp; thông qua các cơ quan thông tin đại chúng và cá nhân công dân bằng hoạt động giám sát và phản biện các hoạt động của bộ máy nhà nước