Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn chức vụ đại sứ đặc mệnh toàn quyền và những đề xuất sửa đổi pháp luật

 

Việc Hiến pháp sửa đổi 2013 trao cho UBTVQH thẩm quyền phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ của nước CHXHCN Việt Nam có nhiều ý nghĩa quan trọng[1]. Theo Hiến pháp sửa đổi 2013, gần như tất cả các chức danh quan trọng của Nhà nước được đề cập trong Hiến pháp đều do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, còn UBTVQH không bầu một chức danh nào (chỉ đề nghị bầu một số chức danh), và chỉ duy nhất phê chuẩn nhân sự giữ chức danh ĐSĐMTQ. Với thẩm quyền mới này, có thể hàng năm, UBTVQH đều phải tiến hành công việc phê chuẩn nhân sự ĐSĐMTQ (chưa kể những trường hợp đột xuất hay đặc biệt). Với 69 Đại sứ quán của nước CHXHCN Việt Nam hiện đang hoạt động[2], số lượng các vị ĐSĐMTQ thuộc diện cần sự phê chuẩn bổ nhiệm, miễn nhiệm theo luân chuẩn nhiệm kỳ thường xuyên hay trường hợp đột xuất sẽ chiếm lĩnh một thời lượng làm việc nhất định của UBTVQH hàng năm.

Thẩm quyền phê chuẩn này của UBTVQH là thẩm quyền gốc, mang tính trung tâm của toàn bộ quy trình hiến định đối với nhân sự ĐSĐMTQ. Từ thẩm quyền đó mới phái sinh hệ quả là thẩm quyền của Chủ tịch nước “căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH bổ nhiệm, miễn nhiệm; quyết định cử, triệu hồi ĐSĐMTQ của CHXHCN Việt Nam” (Điều 88, Khoản 6). Như vậy, Chủ tịch nước chỉ có thể “cử, triệu hồi ĐSĐMTQ” với căn cứ là nghị quyết chuẩn thuận của UBTVQH.  

Việc cử, triệu hồi không hoàn toàn đồng nghĩa với việc bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ. Trên thực tế bổ nhiệm thường đồng nghĩa với cử và hai hành vi này thường đi song song với nhau. Tuy nhiên, quyết định bổ nhiệm một ĐSĐMTQ dù đã có hiệu lực vẫn chưa thể làm cho người được bổ nhiệm đó trở thành ĐSĐMTQ được, cho đến khi vị đó được cấp cho Thư ủy nhiệm của Chủ tịch nước (Quốc thư) và được cử sang nước sở tại trình Quốc thư lên Nguyên thủ quốc gia của nước đó (Điều 13 Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao). “Bổ nhiệm” là cơ sở cho việc “cử” và việc “cử” là hệ quả tiếp liền của việc “bổ nhiệm”. Do đó, trên thực tế UBTVQH chỉ cần phê chuẩn việc bổ nhiệm là đủ, Chủ tịch nước có căn cứ đó để vừa ra quyết định “bổ nhiệm” vừa “cử” ĐSĐMTQ. Cần lưu ý là việc “miễn nhiệm” cũng khác với việc “triệu hồi”. “Miễn nhiệm” là cơ sở cho “triệu hồi” và “triệu hồi” là hệ quả của “miễn nhiệm”. Có hai nhóm lý do cho việc miễn nhiệm, để từ đó triệu hồi một vị ĐSĐMTQ. Nhóm thứ nhất xuất phát từ nội bộ - chủ yếu vì lý do sức khỏe hoặc điều chuyển phân công công tác. Nhóm thứ hai liên quan đến mối bang giao giữa hai nước, ví dụ như do xung đột nên cắt đứt quan hệ ngoại giao, hoặc hạ cấp quan hệ ngoại giao, khủng hoảng gián điệp, trả đũa ngoại giao, hoặc do một hành vi trực tiếp của vị đại sứ đã đó làm nhục quốc thể. Ví dụ, nếu một vị ĐSĐMTQ bị nước sở tại tuyên bố persona non grata thì vị đó sẽ buộc phải bị triệu hồi. Do đó, trên thực tế, chỉ cần UBTVQH phê chuẩn việc miễn nhiệm ĐSĐMTQ là đủ, và căn cứ nghị quyết miễn nhiệm đó mà Chủ tịch nước ra quyết định miễn nhiệm đồng thời gửi Thư triệu hồi ĐSĐMTQ cho nguyên thủ quốc gia nước sở tại. Chủ tịch nước không thể đột nhiên triệu hồi ĐSĐMTQ nếu không có ưng chuẩn miễn nhiễm của UBTVQH. Nói tóm lại, bổ nhiệm, miễn nhiệm là việc liên quan đến nội bộ của Nhà nước ta, còn việc cử, triệu hồi liên quan đến bang giao với nước ngoài.

Thẩm quyền phê chuẩn bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ của UBTVQH tương tự như thẩm quyền của Thượng viện tại một số Quốc hội lưỡng viện trên thế giới, ví dụ như Hoa Kỳ. Theo logic hợp lý của thẩm quyền này, UBTVQH có quyền tiến hành các phiên điều trần, lấy phiếu tín nhiệm hoặc bỏ phiếu bất tín nhiệm với nhân sự ĐSĐMTQ cụ thể. Các thẩm quyền liên quan này thể hiện rõ ràng nguyên tắc hiến định về “phân công, phối hợp và kiểm soát” lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước. Quốc hội và UBTVQH có các công cụ rõ ràng để kiểm soát được các vị đại sứ đang thực thi chính sách đối ngoại ở bên ngoài đất nước.  

Thẩm quyền này có ý nghĩa quan trọng trong việc kết nối các vị ĐSĐMTQ của nước CNXHCN Việt Nam tại nước ngoài với cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của đất nước. Và với quy định tại Điều 74, Khoản 12 của Hiến pháp 2013, các vị ĐSĐMTQ phải chịu trách nhiệm trực tiếp hơn trước cơ quan thường trực của Quốc hội. Cũng thông qua cơ quan thường trực của mình là UBTVQH, Quốc hội đã có khả năng giám sát trực tiếp và hiệu quả hơn việc thực thi chính sách đối ngoại ở bên ngoài đất nước của các vị ĐSĐMTQ và cơ quan đại diện.

Luật cơ quan đại diện nước CHXHCN Việt Nam ở nước ngoài năm 2009 (Luật CQĐD) cũng ghi rõ cơ quan đại diện thực hiện chính sách đối ngoại của nhà nước Việt Nam và chịu sự giám sát của Quốc hội (Điều 3, Khoản 1 và 2) nhưng chưa làm rõ sự giám sát của Quốc hội như thế nào. Nay với điều khoản mới về thẩm quyền của UBTVQH, sự giám sát đó được triển khai cụ thể dưới góc độ phê chuẩn nhân sự người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao. 

ĐSĐMTQ có vị trí, vai trò quan trọng trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách đối ngoại. Đây là chức vụ đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao (Đại sứ quán) nên có nhiệm vụ lãnh đạo công tác của cơ quan này nhằm thực hiện chính sách đối ngoại của Nhà nước CHXHCN Việt Nam. Do vị trí và vai trò quan trọng như vậy nên chức vụ này cần phải chịu sự giám sát của Quốc hội và UBTVQH. Hiến pháp giao thẩm quyền cho UBTVQH phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiễm ĐSĐMTQ là trao cho UBTVQH công cụ quan trọng để giám sát hiệu quả và trực tiếp đối với chức vụ thực thi chính sách đối ngoại của Nhà nước ở bên ngoài. Thẩm quyền đó là sự thể hiện rõ ràng nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước.

Theo quy định của pháp luật nước ta và luật quốc tế, ĐSĐMTQ của CHXHCN Việt Nam đại diện cho nước CHXHCN Việt Nam bên cạnh nguyên thủ quốc gia nước sở tại trong mọi lĩnh vực mà không cần phải có giấy uỷ nhiệm nào khác. Đối với những cuộc đàm phán hoặc ký kết đặc biệt quan trọng Việt Nam, ĐSĐMTQ được phép đàm phán nhưng khi ký phải có uỷ quyền. ĐSĐMTQ có chức năng bảo vệ lợi ích của Nhà nước và công dân nước mình, tiến hành đàm phán và thúc đẩy quan hệ hữu nghị với nước sở tại, được hưởng các quyền ưu đãi, miễn trừ ngoại giao quy định trong Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao.

Luật CQĐD quy định 9 chức vụ ngoại giao trong đó có chức danh ĐSĐMTQ và đại sứ. Do đó, cần phân biệt hai chức vụ ngoại giao khác nhau là ĐSĐMTQ và đại sứ. Chức vụ đại sứ thường là chức đứng đầu Phái đoàn thường trực tại một tổ chức quốc tế bởi chức vụ này theo truyền thống chưa có “đặc mệnh toàn quyền” vì không liên quan đến quan hệ giữa hai nhà nước có chủ quyền với nhau. Theo luật quốc tế, các tổ chức quốc tế không thể là các chủ thể có chủ quyền.

Ngoài ra, cũng cần phân biệt chức vụ đại sứ với hàm đại sứ. Chức vụ đại sứ là chức vụ ngoại giao (cao thứ hai sau chức vụ ĐSĐMTQ) do bổ nhiệm, còn hàm đại sứ là loại hàm ngoại giao cao nhất được thụ phong chứ không phải do bổ nhiệm (Pháp lệnh Hàm, cấp ngoại giao 1995). Ví dụ, trên thực tế có một số nhà ngoại giao chưa từng đảm nhiệm chức vụ ĐSĐMTQ nhưng đã được phong hàm đại sứ và ngược lại, nhiều nhà ngoại giao đã từng đảm nhiệm chức vụ ĐSĐMTQ nhưng chưa được phong hàm đại sứ.

Trong 9 chức vụ ngoại giao đó, chỉ duy nhất ĐSĐMTQ là người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao (trong một số trường hợp đặc biệt có thể là Đại biện lâm thời). Ở đây, cần lưu ý là theo Luật CQĐD, người đứng đầu cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế (ví dụ Phái đoàn thường trực tại Liên hiệp quốc) không được mang chức vụ là ĐSĐMTQ mà chỉ là Đại diện thường trực (Trưởng phái đoàn), dù trước khi được bổ nhiệm có mang chức vụ cao ở trong nước như Thứ trưởng Ngoại giao. Vị này chỉ có thể mang chức vụ đại sứ (chức vụ ngoại giao cao thứ hai) và/hoặc mang hàm đại sứ, trong khi một vị mang chức vụ thấp hơn ở trong nước như Phó Vụ trưởng nhưng khi được bổ nhiệm làm người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao tại nước ngoài thì mang chức vụ ĐSĐMTQ. Luật CQĐD quy định “Chủ tịch nước cử, triệu hồi người đứng đầu cơ quan đại diện là ĐSĐMTQ, đại diện thường trực tại Liên hiệp quốc và đại diện của Chủ tịch nước tại các tổ chức quốc tế theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ” (Điều 20, Khoản 1), Theo Hiến pháp 2013, Trưởng phái đoàn thường trực của Việt Nam tại tổ chức quốc tế như Liên hiệp quốc sẽ không thuộc diện phê chuẩn của UBTVQH, mà Chủ tịch nước cử theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, không cần sự phê chuẩn của UBTVQH. Điều này là bất hợp lý vì tầm quan trọng của các tổ chức quốc tế này cũng như vai trò đặc biệt của vị Trưởng phái đoàn thường trực tại Liên hiệp quốc thường do một Thứ trưởng Ngoại giao đảm đương. Do vậy, cần sớm sửa đổi Luật CQĐD về thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế như Liên hiệp quốc để phù hợp với quy định của Hiến pháp.

Hiến pháp 2013 đã quy định tại Điều 74, Khoản 12: UBTVQH có quyền “Phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ của CHXHCN Việt Nam”, nhưng điều đáng lưu ý là Hiến pháp không quy định rõ ai hay chế định nào sẽ trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ lên UBTVQH. Trong khi đó, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức một số nhân sự quan trọng khác trong các cơ quan nhà nước như Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ lại được quy định rõ. Như Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền “Trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” (Điều 98, Khoản 3), Chủ tịch nước có thẩm quyền “căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ” (Điều 88, Khoản 2) và Quốc hội thì có thẩm quyền “phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ” (Điều 70, Khoản 7). Như vậy, có thể thấy rằng Hiến pháp đã quy định một quy trình hoàn chỉnh, khép kín đối với việc bổ nhiệm, miễn nhiệm và cách chức các nhân sự Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Còn đối với nhân sự là ĐSĐMTQ thì Hiến pháp lại để ngỏ.  

Để xây dựng một quy trình cụ thể, hoàn chỉnh về việc UBTVQH phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ, chúng tôi thấy có ba hướng sau:  

Theo hướng thứ nhất, cần luật hóa quy định Thủ tướng Chính phủ trình UBTVQH phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ. Căn cứ của giải pháp này là phép suy đoán tương tự đối với quy trình hiến định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ trình đề nghị UBTVQH phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cử, triệu hồi ĐSĐMTQ còn Chủ tịch nước thì căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH để bổ nhiệm, miễn nhiệm, cử, triệu hồi ĐSĐMTQ. Mặc dù ĐSĐMTQ không phải là thành viên của Chính phủ nhưng Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo việc xây dựng chính sách và việc tổ chức thực thi chính sách nói chung, trong đó có chính sách đối ngoại nên việc giao thẩm quyền đề nghị này cho Thủ tướng Chính phủ là hợp lý. Mặt khác, theo thông lệ từ trước đến nay, cũng như theo Luật CQĐD, Thủ tướng Chính phủ vẫn là người trình Chủ tịch nước về đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm các đại sứ. Do đó, Thủ tướng Chính phủ nên tiếp tục là người trình đề nghị và ủy quyền cho Bộ trưởng Ngoại giao đến dự phiên họp của UBTVQH trình bày và giải trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ. 

Theo hướng thứ hai, tập thể Chính phủ với tư cách là một chế định trong Hiến pháp mới có quyền trình đề nghị. Điều này có cơ sở là do chỉ Chính phủ mới có thẩm quyền “thống nhất quản lý về đối ngoại” và “thực hiện quản lý về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước” (Hiến pháp 2013, Điều 96 Khoản 3 và 5), “thống nhất quản lý nhà nước về cơ quan đại diện” (Luật CQĐD, Điều 30 Khoản 1). Hơn nữa, chức vụ ĐSĐMTQ không thuần túy là một chức danh hành pháp mà là sự phản ánh chế định Chủ tịch nước. ĐSĐMTQ là người thay mặt Nhà nước CHXHCN Việt Nam tại nước sở tại. Với tầm quan trọng như vậy, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cử, triệu hồi ĐSĐMTQ phải được đưa ra bàn bạc, thảo luận và quyết định bởi tập thể Chính phủ. Việc trình đề nghị ra phiên họp của UBTVQH có thể do một đại diện được ủy quyền của Chính phủ thực hiện. Đại diện của Chính phủ có thể trực tiếp là Thủ tướng Chính phủ, hoặc Phó Thủ tướng, Bộ trưởng Ngoại giao. Quy định như thế sẽ linh hoạt hơn.  

Theo hướng thứ ba, Chủ tịch nước sẽ là người trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ để UBTVQH phê chuẩn, sau đó căn cứ vào nghị quyết phê chuẩn của UBTVQH mà Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cử, triệu hồi ĐSĐMTQ. Theo hướng này, Chủ tịch nước sẽ được tăng thẩm quyền một cách hợp lý và chủ động hơn trong việc thực hiện thẩm quyền của mình. Việc quy định như vậy cũng làm rõ hơn nữa nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan khi Chủ tịch nước có thực quyền kiểm soát đối với các vị thực thi chính sách đối ngoại ở ngoài đất nước và đại diện cho nhà nước Việt Nam ở nước ngoài. Hơn nữa, thẩm quyền đó cũng tạo ra sự thống nhất trong các hoạt động liên quan đến các vị đứng đầu các Phái đoàn thường trực do Chủ tịch nước cử, triệu hồi[3]. Chủ tịch nước cũng không nhất thiết phải có mặt tại phiên họp của UBTVQH để trình đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm ĐSĐMTQ mà có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch nước hoặc Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước trình bày và giải trình đề nghị.

Cả ba phương án trên đều có những điểm hợp lý. Việc lựa chọn giải pháp nào sẽ do  Quốc hội quyết định khi sửa đổi các luật về tổ chức. Tuy nhiên, dù lựa chọn giải pháp nào cũng phải tính đến việc sau này sẽ có hoạt động tổ chức các phiên điều trần ở Ủy ban đối với các ĐSĐMTQ tại các địa bàn trọng điểm, liên quan mật thiết tới việc thực thi chính sách đối ngoại với những nước lớn như Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật Bản, Nga, Đức, Pháp, các nước ASEAN… Các phiên điều trần có thể do UBTVQH trực tiếp tổ chức với sự tham dự của các thành viên hoặc giao cho Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội tổ chức để có thêm cơ sở và thông tin trước khi quyết định phê chuẩn cũng như thể hiện rõ vai trò và trách nhiệm của Quốc hội, UBTVQH đối với việc hoạch định và thực thi chính sách đối ngoại của quốc gia. UBTVQH có quyền bỏ phiếu tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm với một vị ĐSĐMTQ nào đó, khởi đầu cho quy trình miễn nhiệm. 

Như vậy, có thể thấy, với việc hiến định thẩm quyền mới của UBTVQH, sắp tới cần sửa đổi Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Cơ quan đại diện nước CNXHCN ở nước ngoài và tùy theo phương án lựa chọn mà sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ và xây dựng Luật về Chủ tịch nước

---