Bốn kiến nghị hoàn thiện các quy định trong Dự thảo Luật Hộ tịch

Theo Tờ trình của Chính phủ, “hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh về hộ tịch khá nhiều nhưng chỉ điều chỉnh ở tầm nghị định và thông tư mà chưa có luật điều chỉnh”. Do đó, Luật Hộ tịch ra đời sẽ đáp ứng nhu cầu điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực hộ tịch ở tầm cao nhất. Muốn thực hiện được điều này, Luật Hộ tịch cần phải quy định hết sức cụ thể, khả thi để có thể áp dụng được ngay mà không cần phải giải thích, hướng dẫn thi hành.

Tuy nhiên, Dự thảo Luật Hộ tịch hiện nay lại có quá nhiều quy định mang tính chất khung và trao nhiều quyền “giải thích” cho Chính phủ hay các Bộ có liên quan[1] và dường như, Luật còn được soạn thảo theo phương châm “khám nhanh” rồi bốc thuốc. Hậu quả là nhiều quy định trong Dự thảo Luật chỉ đề ra những quy định chung chung, không áp dụng được vào cuộc sống mà phải chờ nghị định, thông tư ra đời, như “phần hồn” để lắp ráp vào “cái khung” mà Luật tạo ra. Và như vậy, trong nhiều trường hợp, “phần hồn” chệch choạc khỏi “cái khung” là điều khó tránh khỏi.

Đơn cử, đăng ký khai sinh là vấn đề rất quan trọng nhưng chỉ được quy định từ điều 22 đến điều 24 trong Dự thảo. Với ba điều luật này, thật khó để điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội phát sinh trong việc đăng ký khai sinh và như một quy luật, nghị định sẽ ra đời để hướng dẫn thi hành  luật. Tuy nhiên, điều rất rõ nhận thấy là nhiều quy định trong nghị định đã có không nhất quán, thậm chí trái với luật.

Theo Điều 23 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2012) của Chính phủ thì “trẻ em sinh ra sống được từ 24 giờ trở lên rồi mới chết cũng phải đăng ký khai sinh và đăng ký khai tử”. Trước đây, tại Điều 20 của Nghị định số 83/1998/NĐ-CP ngày 10/10/1998 của Chính phủ về đăng ký hộ tịch cũng có quy định tương tự. Như vậy có thể thấy, cả Nghị định số 83/1998/NĐ-CP và Nghị định số 158/2005/NĐ-CP về hộ tịch đều giữ nguyên quy định: “trẻ em sinh ra mà sống chưa được 24 giờ thì không phải khai sinh”. Trong khi đó, Điều 29 Bộ luật Dân sự năm 2005 (BLDS) quy định: “Cá nhân khi sinh ra có quyền được khai sinh”[2]. 

Giả sử có trường hợp, đứa bé sinh ra nhưng thiếu tháng (hay mắc một căn bệnh nào đó) và các bác sĩ kết luận là đứa bé này chỉ sống được 5 giờ sau khi sinh thì có được quyền làm giấy khai sinh hay không? Nếu căn cứ vào Nghị định số 158/2005/NĐ-CP thì đứa bé không được làm giấy khai sinh. Trong khi đó, theo Điều 5 Nghị định số 158/2005/NĐ-CP thì “Giấy khai sinh là giấy tờ hộ tịch gốc của mỗi cá nhân”.Nếu không có giấy khai sinh thì làm thế nào có thể chứng minh được sự hiện diện trên thực tế của đứa bé. Và nếu như vậy thì quyền được hưởng thừa kế của đứa trẻ theo quy định tại Điều 635 BLDS cũng có thể bị khước từ[3]. Tiếp theo, nếu có người tước đoạt tính mạng của đứa trẻ này thì có phạm tội giết người theo quy định tại Điều 93 Bộ luật Hình sự hiện hành hay không?

Rõ ràng, Nghị định số 158/2005/NĐ-CP đã trái với BLDS vì luật không hạn chế sinh sau bao nhiêu tiếng thì được khai sinh[4]. Ngoài ra, quy định này vô hình trung đã tước đi những quyền mà lẽ ra đứa trẻ được hưởng theo quy định pháp luật. Bên cạnh đó, Nghị định số 158/2005/NĐ-CP cũng không phù hợp với tinh thần của Công ước quốc tế về Quyền trẻ em (gọi tắt là CRC) mà Việt Nam là thành viên[5]. Do đó, theo chúng tôi, trong Dự thảo Luật Hộ tịch cần khẳng định nguyên tắc “Cá nhân khi sinh ra có quyền được khai sinh”và việc đăng ký khai sinh này không thể bị giới hạn bởi thời gian sống thực tế. Nếu không có sự khẳng định này, nhiều khả năng các nghị định, thông tư được ban hành sau ngày Luật Hộ tịch có hiệu lực vẫn sẽ “tiếp thu” quy định trong Nghị định số 158/2005/NĐ-CP là “trẻ em sinh ra mà sống chưa được 24 giờ thì không phải khai sinh”.

Thứ nhất, khái niệm “nơi cư trú” trong Dự thảo Luật chưa thống nhất với Luật Cư trú năm 2006.

Theo Tờ trình của Chính phủ, Luật Hộ tịch phải “phù hợp với Hiến pháp và đồng bộ, thống nhất với các đạo luật có liên quan đến lĩnh vực hộ tịch như BLDS, Luật Cư trú”… Tuy nhiên, theo khoản 4 Điều 3 Dự thảo Luật: “Nơi cư trú là nơi cá nhân đăng ký thường trú hoặc đăng ký tạm trú hoặc nơi cá nhân đang sinh sống trên thực tế” còn theo khoản 1, Điều 12 Luật Cư trú năm 2006 thì “Nơi cư trú của công dân là nơi thường trú hoặc nơi tạm trú”. Qua các quy định này, có thể thấy, khái niệm “nơi cư trú” trong Dự thảo Luật có nội hàm pháp lý rộng hơn so với khái niệm được nêu trong Luật Cư trú. Như vậy, theo nhà làm luật, “nơi cư trú” trong Luật Cư trú và Dự thảo Luật là như nhau hay có sự khác nhau? Nếu là như nhau thì nội hàm pháp lý phải giống nhau, còn nếu có sự khác nhau thì phải sử dụng những thuật ngữ pháp lý khác nhau để biểu đạt. Hơn nữa, việc sử dụng một thuật ngữ để biểu thị nhiều nghĩa, có nội hàm pháp lý khác nhau là hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc kỹ thuật lập pháp. Có thể thấy, khái niệm “nơi cư trú”được sử dụng rất nhiều lần trong Luật Hộ tịch và “nơi cư trú”được quy định không chỉ liên quan đến việc quyết định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước mà còn liên quan đến việc thực hiện các quyền của cá nhân trên thực tế. Do đó, theo chúng tôi, khái niệm này cần được chuẩn hóa để có sự nhất quán giữa Luật Hộ tịch và Luật Cư trú.

Thứ hai, thẩm quyền ký, đóng dấu vào Sổ hộ tịch cá nhân

Theo Dự thảo Luật, khi đăng ký khai sinh (khoản 4 Điều 24), đăng ký giám hộ (khoản 3 Điều 28), đăng ký khai tử (khoản 3 Điều 43) thì “Hộ tịch viên ký, đóng dấu vào Sổ hộ tịch cá nhân”. Trong khi đó, khi đăng ký kết hôn (Khoản 4, Điều 26) thì: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã ký vào Sổ hộ tịch cá nhân. Hộ tịch viên đóng dấu vào Sổ hộ tịch cá nhân”. Việc quy định thẩm quyền ký và đóng dấu cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã và hộ tịch viên rõ ràng không có sự nhất quán, không thể hiện tính chất quan trọng của công việc. Một câu hỏi đặt ra là giữa thủ tục khai sinh và thủ tục kết hôn thì thủ tục nào quan trọng hơn? Theo pháp luật hiện hành, giấy khai sinh được xem là hộ tịch gốc và những hồ sơ, giấy tờ khác liên quan đến hộ tịch đều phải dựa trên cơ sở giấy khai sinh. Do đó, quy định khi đăng ký kết hôn thì Chủ tịch UBND cấp xã ký vào Sổ hộ tịch cá nhân còn khi đăng ký khai sinh thì Hộ tịch viên ký vào Sổ hộ tịch cá nhân là không logic. Chủ tịch UBND cấp xã có vai trò rất quan trọng trong việc quản lý, điều hành ở địa phương nhưng lại không được trao quyền ký, đóng dấu vào Sổ hộ tịch cá nhân - một trong các hình thức quản lý quan trọng nhất của các chủ thể - là một điều không hợp lý.

Thứ ba, quy định Hộ tịch viên là công chức cấp xã chưa phù hợp với Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Hiện nay, ở các xã, phường, thị trấn trong cả nước đều có ít nhất một công chức tư pháp - hộ tịch. Bên cạnh việc giúp UBND cấp xã thực hiện việc quản lý và đăng ký hộ tịch ở địa phương, công chức tư pháp - hộ tịch còn phải đảm nhiệm rất nhiều công việc tư pháp khác. Trên thực tế, tính chất chuyên môn của công tác hộ tịch và các công tác tư pháp (như xây dựng văn bản, tuyên truyền pháp luật, hòa giải…) là rất khác nhau. Trong khi các công tác tư pháp mang tính chất “hành chính trật tự” của chính quyền thì công tác hộ tịch đòi hỏi sự ổn định chuyên môn rất cao. Do đó, việc tập trung hai loại công việc này cho một chức danh tư pháp - hộ tịch tồn tại nhiều bất cập.

Để khắc phục hạn chế này, Dự thảo Luật Hộ tịch quy định về chức danh Hộ tịch viên trên cơ sở tách riêng công tác hộ tịch khỏi công tác tư pháp, theo hướng chuyên nghiệp hóa chức danh Hộ tịch viên để bảo đảm ổn định và nâng cao chất lượng công tác hộ tịch. Theo đó, Điều 17 Dự thảo Luật quy định: “Tại mỗi xã, phường, thị trấn bổ nhiệm một Hộ tịch viên thực hiện nhiệm vụ đăng ký hộ tịch. Hộ tịch viên là công chức cấp xã có đủ tiêu chuẩn theo quy định tại Điều 18 của Luật này, được Chủ tịch UBND cấp huyện bổ nhiệm”. Tuy nhiên, nếu Dự thảo Luật quy định“Hộ tịch viên là công chức cấp xã” thì lại mâu thuẫn với Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Theo Điều 61, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì công chức cấp xã gồm các chức danh như: văn phòng - thống kê; tài chính - kế toán; tư pháp - hộ tịch; văn hóa - xã hội mà không có chức danh Hộ tịch viên.

Hiện nay, một trong những bất cập của quản lý hộ tịch là hệ thống sổ hộ tịch chưa được cải tiến hợp lý nên hệ thống dữ liệu hộ tịch bị phân tán. Việc quản lý dữ liệu hộ tịch được ghi trong nhiều loại sổ sách và giấy tờ khác nhau như Sổ đăng ký khai sinh, Sổ đăng ký kết hôn, Sổ đăng ký khai tử… nên dữ liệu gốc không được liên kết chặt chẽ, gây khó khăn cho hoạt động quản lý. Mặt khác, với hình thức đăng ký hộ tịch như hiện nay thì sau các sự kiện hộ tịch, mỗi cá nhân sẽ được cơ quan nhà nước cấp các mẫu giấy khác nhau như: giấy khai sinh, giấy đăng ký kết hôn, giấy khai tử, nhận con nuôi... Do đó, mỗi cá nhân phải quản lý nhiều loại giấy tờ về hộ tịch, làm cho việc bảo quản gặp khó khăn, dễ bị thất lạc, mất mát hoặc hư hỏng. Nhằm khắc phục nhược điểm này, Dự thảo Luật (từ Điều 13 đến Điều 16) quy định về hai loại sổ hộ tịch mới là Sổ bộ hộ tịch (do cơ quan nhà nước quản lý) và Sổ hộ tịch cá nhân (do cá nhân tự giữ gìn bảo quản). Tuy nhiên, để tránh xáo trộn, gây tốn kém về kinh phí, Điều 14 Dự thảo Luật quy định: “Sổ hộ tịch cá nhân được cơ quan đăng ký hộ tịch cấp cho cá nhân là công dân Việt Nam khi đăng ký khai sinh” và do đó, những cá nhân đã đăng ký khai sinh trước ngày luật này có hiệu lực không bắt buộc phải lập sổ hộ tịch cá nhân. Các giấy tờ đã cấp cho cá nhân trước ngày Luật Hộ tịch có hiệu lực vẫn đương nhiên có giá trị pháp lý. Quan điểm này được sự ủng hộ rất cao từ phía Chính phủ, các Bộ ngành ở trung ương và nhiều địa phương. Tuy nhiên, sự không nhất quán lại thể hiện thông qua các quy định về thủ tục kết hôn, thủ tục khai tử… Khi đăng ký kết hôn, ngoài tờ khai đăng ký kết hôn thì Sổ hộ tịch cá nhân của bên nam và bên nữ là một loại giấy tờ bắt buộc. Tương tự khi đăng ký khai tử, người đi khai tử cũng phải nộp Sổ hộ tịch cá nhân của người chết. Quy định này rõ ràng không có sự thống nhất với nhau vì việc không có Sổ hộ tịch cá nhân là do cơ quan nhà nước không cấp chứ không phải do lỗi của người dân. Do đó, theo chúng tôi, quy định này cần được “mềm hóa” theo hướng người có Sổ hộ tịch cá nhân phải nộp cho cơ quan nhà nước khi đăng ký kết hôn, khai tử, còn những người không có Sổ hộ tịch cá nhân có thể sử dụng những giấy tờ khác để thay thế.

Ngoài ra, trong Dự thảo Luật cần khắc phục những quy định không nhất quán về thời hạn. Cụ thể, thời hạn trong Dự thảo Luật lúc thì quy định là ngày bình thường (bao gồm cả ngày nghỉnhư Khoản 3 Điều 19), lúc thì quy định ngày làm việc (không bao gồm ngày nghỉnhưKhoản 4 Điều 21, Khoản 4 Điều 24, Khoản 3 Điều 26…). Cùng trong một mối quan hệ với Hộ tịch viên, thời hạn bổ nhiệm là 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ nhưng thời hạn miễn nhiệm lại được tính là 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ.  

Luật Hộ tịch được ban hành nhằm thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng về cải cách hành chính theo Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI, đặc biệt là cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp theo hướng đơn giản hóa, công khai, minh bạch, tạo thuận lợi cho người dân trong đăng ký hộ tịch. Tuy nhiên, nếu trong Dự thảo Luật vẫn giữ nguyên những thuật ngữ pháp lý có nội hàm không xác định rõ ràng.  

Trong Dự thảo Luật quy định, khi làm thủ tục khai sinh, kết hôn, giám hộ, khai tử…, người đi đăng ký phải xuất trình Chứng minh nhân dân (CMND) hoặc giấy tờ hợp lệ thay thế. Theo Nghị định số 05/2009/NĐ-CP ngày 03/02/1999 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung năm 2007) về CMND thì: “CMND là một loại giấy tờ tùy thân của công dân do cơ quan Công an có thẩm quyền chứng nhận về những đặc điểm riêng và nội dung cơ bản của mỗi công dân trong độ tuổi do pháp luật quy định, nhằm bảo đảm thuận tiện việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân trong đi lại và thực hiện các giao dịch trên lãnh thổ Việt Nam”. Như vậy, CMND là giấy tờ xác định đặc điểm và nhận dạng nhân thân của một con người. Trong quản lý hộ tịch, CMND giúp cơ quan có thẩm quyền xác định, nhận dạng đúng chủ thể tham gia quan hệ về hộ tịch, loại trừ các hành vi gian dối như tráo người, mạo danh…

Để tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và thực hiện đúng nguyên tắc “mọi sự kiện hộ tịch của cá nhân phải được đăng ký đầy đủ, kịp thời”, trong trường hợp người đi đăng ký hộ tịch không có CMND, có thể sử dụng giấy tờ hợp lệ thay thế. Tuy nhiên, giấy tờ hợp lệ thay thế cho CMND là những giấy tờ nào thì không được pháp luật quy định cụ thể. Bằng lái xe, thẻ hội viên, thẻ nhà báo… có thể là giấy tờ thay thế cho CMND hay không? 

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, chưa có văn bản pháp luật nào quy định cụ thể giấy tờ hợp lệ thay thế cho CMND gồm những giấy tờ nào. Hiện nay, chỉ có Nghị định số 136/2007/NĐ-CP ngày 17/8/2007 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2012) của Chính phủ về xuất nhập cảnh quy định Hộ chiếu quốc gia được sử dụng thay thế CMND[9]. Do đó, chúng tôi cho rằng, quy định “phải xuất trình CMND hoặc giấy tờ hợp lệ thay thế” (khoản 1 Điều 24, khoản 1 Điều 26, khoản 1 Điều 28…) trong Dự thảo Luật là chưa rõ ràng và quy định “phải xuất trình CMND hoặc Hộ chiếu hoặc giấy tờ hợp lệ thay thế” (Khoản 1 Điều 45, Khoản 1 Điều 47, Khoản 1 Điều 50…) đối với việc đăng ký hộ tịch có yếu tố nước ngoài là thừa, vì hộ chiếu thật ra đã là giấy tờ hợp lệ thay thế cho CMND.  

Đối với những trường hợp người đi đăng ký hộ tịch bị mất CMND hoặc trong thời gian chờ cấp đổi lại CMND, cơ quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch có chấp nhận đơn xin xác nhận mất CMND (có ảnh đóng dấu giáp lai) của công an hoặc phiếu giấy hẹn cấp đổi lại CMND để làm giấy tờ thay thế CMND hay không? Đây cũng là vấn đề cần được làm rõ trong Dự thảo Luật. Tuy nhiên, theo chúng tôi, không thể chấp nhận cách làm này, vì CMND phải được tuân thủ theo đúng các đặc điểm của CMND được quy định tại Điều 2 Nghị định số 05/1999/NĐ-CP. Mặt khác, Luật Hộ tịch quy định “giấy tờ hợp lệ thay thế” có nghĩa là loại giấy tờ đó phải được quy định trong hệ thống pháp luật hiện hành, có giá trị tương đương với CMND chứ không phải loại giấy tờ xác nhận khác để thay thế cho việc cấp đổi CMND./.

 

 

---