Một số vấn đề tham chiếu về vị trí pháp lý của Quốc hội Mỹ và Quốc hội Việt Nam

Điều đặc biệt nhất khi đề cập đến vị trí pháp lý (VTPL) của Quốc hội Mỹ là ở chỗ, khoản 1, Điều 1, Hiến pháp Mỹ năm 1787 đã ưu tiên thượng tôn quy định về Quốc hội - mà không phải ưu tiên bất kỳ cơ quan nhà nước nào khác - và quy định này không thay đổi cho đến ngày nay: “Toàn bộ quyền lực lập pháp (QLLP) được thừa nhận tại bản Hiến pháp này sẽ được trao cho Nghị viện Hoa Kỳ. Nghị viện gồm có Thượng viện và Hạ viện”. Theo quy định của Quốc hội, không một Tòa nhà nào ở thủ đô Washington được quyền xây cao hơn mái vòm của Tòa nhà Quốc hội. Điều này tượng trưng cho quyền lực tối cao của Quốc hội đối với toàn bộ hệ thống chính trị Mỹ, cho dù cụm từ “quyền lực tối cao”không được Hiến pháp quy định đối với Quốc hội Mỹ tại bất kỳ điều khoản nào, và điều đặc biệt hơn nữa, Hiến pháp Mỹ lại luôn đặt Quốc hội vào vị trí kiềm chế và đối trọng quyền lực với Tổng thống và cuộc cạnh tranh quyền lực giữa hai thiết chế này chưa bao giờ chấm dứt.

VTPL của Quốc hội Mỹ được hình thành khách quan từ các cơ sở lịch sử, chính trị, tư tưởng của sự ra đời thiết chế này. Các nhà lập quốc Mỹ đã vận dụng sáng tạo tư tưởng của Locke về QLLP. Khi ông cho rằng, quyền lập pháp là quyền lực tối cao trong tất cả các trường hợp khi chính quyền còn tồn tại. Bởi lẽ QLLP là cái mà có quyền chỉ đạo cách thức sử dụng quyền lực nhà nước (QLNN) để bảo tồn cộng đồng và các thành viên của nó và bởi tất cả các quyền lực khác của bất kỳ thành viên hoặc bộ phận nào trong xã hội đều bắt nguồn từ đó và phụ thuộc vào nó. Tuy nhiên, QLLP chỉ là tối cao trong số các loại QLNN chứ không phải là tối cao trong xã hội. Đây là tư tưởng duy vật và tiến bộ của Locke. Xuất phát từ khát vọng dân chủ và nỗi kinh sợ một chế độ độc tài kiểu Anh quốc mà các nhà lập quốc Mỹ đã khẳng định vị trí và vai trò quan trọng của Quốc hội Mỹ trong toàn bộ hệ thống chính trị. Điều này lý giải tại sao địa vị chính trị - pháp lý của Quốc hội Hoa Kỳ lại được quy định trang trọng trong Điều 1 của bản Hiến pháp 1787.

Vì quyền lập pháp có ưu thế hơn những ngành quyền lực khác cho nên các quyền hành pháp của Tổng thống cũng được các nhà lập quốc Hoa Kỳ rất chú trọng và nâng đỡ. Trong tác phẩm “Những bức thư người liên bang”, Madison (1751-1836) - người được coi là cha đẻ của Hiến pháp Mỹ - viết: “Ngành lập pháp có nhiều uy lực hơn các ngành khác, vậy chúng ta phải chia sẻ ngành này để làm cho yếu đi, nhưng trái lại, vì ngành hành pháp yếu hơn, vậy chúng ta phải tăng cường cho ngành hành pháp”[1]. Tư tưởng này cũng cho chúng ta một cách giải thích khoa học vì sao cùng một công việc lập pháp mà phải chia làm hai Viện, vừa tốn kém vừa mất nhiều thời gian. Đó là vì để giảm quyền lực vốn đã lớn của Quốc hội, và để đảm bảo sự cẩn trọng, kỹ càng trong các quyết định của Quốc hội.

Ở Anh quốc, trong cách mạng tư sản và thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, khi việc tăng quyền hạn của Nghị viện trở thành một đòi hỏi dân chủ của mọi người dân Anh - đồng nghĩa với việc hạn chế quyền lực phong kiến đã lỗi thời của nhà Vua - thì trong quy định của Hiến pháp bất thành văn của Anh quốc, Nghị viện có quyền năng tuyệt đối, phản ánh qua câu thành ngữ của người Anh: “Nghị viện có quyền được làm tất cả, chỉ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”. Ngoài việc những chức vụ chính trị trong chính phủ được chọn trong đảng chiếm đa số trong Hạ viện, đảng đa số trong Nghị viện có quyền ấn định chính sách của nhà Vua. Có thể nói, thời kỳ tư bản tự do cạnh tranh là thời kỳ hoàng kim đối với Nghị viện Anh quốc với ưu thế hơn hẳn các cơ quan nhà nước khác. Nhưng đến thời kỳ của chủ nghĩa tư bản lũng đoạn nhà nước và hiện nay, thì chế độ đại nghị bị khủng hoảng do sự lấn quyền của bộ máy hành pháp và Nghị viện Anh đã trở thành cơ quan rất hình thức. Như vậy, mặc dù Quốc hội Mỹ được thành lập dựa trên sự kế thừa sâu sắc di sản thiết chế đại nghị Anh quốc, và mặc dù người Mỹ không tuyệt đối hóa vai trò của Quốc hội, biểu hiện ở việc tăng quyền năng cho Tổng thống và tư pháp nhằm “ém” Quốc hội xuống, thì Quốc hội Mỹ vẫn là Quốc hội thực quyền nhất thế giới trong lịch sử và hiện tại, vai trò và vị trí của nó trong nền chính trị Mỹ vẫn tiếp tục được khẳng định dù xét trên nhiều tiêu chí. Các nhà khoa học chính trị, pháp lý đang tiếp tục lý giải vấn đề này.

Chế độ Nghị viện tại Việt Nam lần đầu tiên được xác lập trong Hiến pháp năm 1946. “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” (Điều 22). Điều 23 Hiến pháp năm 1946 xác định một cách tổng quát thẩm quyền của Nghị viện nhân dân: “Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”. Về các mối quan hệ giữa Nghị viện nhân dân và các cơ quan nhà nước khác, Nghị viện có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ (Điều 54); Chủ tịch nước, người đứng đầu Nhà nước và bộ máy hành pháp có quyền phủ quyết các dự án luật đã được Nghị viện biểu quyết thông qua (Điều 31); khi Chủ tịch nước và các thành viên khác của nội các phạm tội phản quốc thì Nghị viện có quyền lập Tòa án để xét xử (Điều 51)...Qua những quy định này, chúng ta nhận thấy những dấu hiệu của sự phân chia QLNN, của hệ thống kiềm chế, đối trọng được áp dụng trong việc tổ chức QLNN trong bản Hiến pháp 1946. Vì lý do đó, Nghị viện nhân dân không được quy định trong Hiến pháp 1946 là cơ quan QLNN tối cao như các bản Hiến pháp sau này.

Chế độ Nghị viện nhân dân đã thay đổi căn bản trong Hiến pháp năm 1959 với việc quy định: “Quốc hội là cơ quan QLNN cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà” (Điều 43). Mặc dù chính thể cộng hòa theo Hiến pháp năm 1959 không thay đổi so với chính thể trong Hiến pháp năm 1946, nhưng VTPL của cơ quan đại diện QLNN do nhân dân toàn quốc bầu ra có một số thay đổi rất đáng kể. Bắt đầu từ bản Hiến pháp này, Nghị viện của Hiến pháp năm 1946 được đổi tên gọi thành Quốc hội. Nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) theo các quy định của Hiến pháp năm 1959 được thể hiện rõ nét hơn. Lần đầu tiên, cơ quan đại diện do nhân dân trực tiếp bầu ra được Hiến pháp quy định là cơ quan QLNN cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (Điều 43). Quốc hội có quyền quyết định những vấn đề quan trọng nhất về đối nội, đối ngoại của Nhà nước; Quốc hội có quyền lập hiến, lập pháp, có quyền bầu ra và giám sát hoạt động chấp hành Hiến pháp của các cơ quan cao nhất của Nhà nước.

Khác với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và các bản hiến pháp sau này không quy định một sự giới hạn quyền lực nào đối với Quốc hội[2]. Ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn được liệt kê tại 15 điểm của Điều 50 Hiến pháp năm 1959, Quốc hội không những có quyền tự quy định cho mình những quyền hạn khác, mà còn có quyền kéo dài nhiệm kỳ hoạt động của mình khi xét thấy cần thiết. Và cũng rất khác với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và các Hiến pháp sau này đều có quy định Quốc hội có thẩm quyền sửa đổi Hiến pháp. Như vậy, theo quy định này, quyền hạn của Quốc hội không bị Hiến pháp hạn chế. Việc bỏ những quy định mang tính chất kiềm chế của người đứng đầu Nhà nước đối với hoạt động của Quốc hội càng cho phép nâng cao vị trí của Quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước Việt Nam. Hiến pháp năm 1959 với việc thiết kế một bộ máy nhà nước kiểu mới mà đại diện tập trung là Quốc hội đã thể hiện sự định hướng phát triển chế độ nhà nước theo chủ nghĩa xã hội. Như vậy, cùng với bộ máy nhà nước, chế định Quốc hội thể hiện sứ mệnh lịch sử của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, một nhà nước dân chủ nhân dân thực hiện chuyên chính vô sản. Với sứ mệnh lịch sử này của Nhà nước, Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959 đã thay đổi căn bản so với Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1946. Cũng theo Hiến pháp 1959, Quốc hội còn được khẳng định là “cơ quan duy nhất có quyền lập pháp”, đây là căn cứ Hiến định quan trọng để thiết lập chế độ điều hành đất nước bằng các đạo luật.

 Đến Hiến pháp năm 1980, Quốc hội lại được cải cách thêm một bước tuy vẫn tiếp tục bản chất của Quốc hội được xác định trong Hiến pháp năm 1959, với tính cách là một chế định quyền lực quan trọng của một nhà nước phát triển theo mô hình XHCN. Tuy nhiên, tại Hiến pháp năm 1980, vị trí của Quốc hội được xác định cụ thể hơn: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan QLNN cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” (Điều 82, Hiến pháp năm 1980). Tại quy định này, nhà lập hiến đã xác định rõ hai tính chất của Quốc hội: Tính chất đại biểu của nhân dân và tính chất quyền lực cao nhất. Nếu Hiến pháp năm 1959 mới chỉ xác định một tính chất cơ bản nhất của Quốc hội là tính chất QLNN cao nhất, thì đến Hiến pháp năm 1980, tính chất đại biểu cho nhân dân đã được khẳng định. Trong đó, tính chất QLNN cao nhất bảo đảm cho Quốc hội vị trí tối cao trong cấu trúc bộ máy nhà nước theo hướng toàn bộ QLNN tập trung vào Quốc hội. Cũng như Hiến pháp năm 1959, ngoài những nhiệm vụ, quyền hạn được liệt kê tại Điều 83, Hiến pháp 1980, Quốc hội còn có quyền định ra cho mình những nhiệm vụ khác khi xét thấy cần thiết.

Quốc hội theo Hiến pháp năm 1992 vẫn tiếp tục kế thừa đặc điểm quan trọng có tính bản chất của Quốc hội Việt Nam trong lịch sử lập hiến. So với bản Hiến pháp năm 1980, VTPL, chức năng của Quốc hội theo Hiến pháp 1992 không thay đổi[3].Điều 83 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan QLNN cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”.

VTPL của Quốc hội Việt Nam còn thể hiện rõ trong các mối quan hệ giữa Quốc hội với các cơ quan nhà nước khác. Theo tiến trình của 4 bản Hiến pháp, cơ quan hành pháp ngày càng được xác định rõ hơn là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Nếu như Hiến pháp năm 1946 quy định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của Nhà nước (Điều 43; 44), thì Hiến pháp năm 1959 và năm 1980 ngoài việc quy định Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) là cơ quan hành chính cao nhất của Nhà nước, còn xác định rõ là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan QLNN cao nhất (Điều 71 Hiến pháp 1959 và Điều 104 Hiến pháp 1980). Hiến pháp năm 1992 quy định: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 109). Các cơ quan nhà nước khác ở Trung ương như Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều do Quốc hội thành lập bằng cách bầu ra những người đứng đầu hai cơ quan này; đều trực thuộc Quốc hội và đều phải báo cáo trước Quốc hội.

Các phân tích ở phần trên cho thấy, VTPL của hai Quốc hội có những tương đồng nhất định, đó là: Đều được quy định cụ thể trong Hiến pháp mỗi nước; Quốc hội mỗi nước đều là cơ quan đại biểu cao nhất ở cấp trung ương do nhân dân cả nước bầu ra theo những trình tự và thủ tục hợp hiến; toàn bộ QLLP theo Hiến pháp chỉ được trao cho Quốc hội mà không trao cho cơ quan nào khác. Sự tương đồng về VTPL giữa hai Quốc hội xuất phát từ sự tương đồng nhất định về tư tưởng giữa các nhà lập hiến hai nước về nguồn gốc QLNN và quan điểm về sức mạnh của QLLP.

Một là, tư tưởng nguồn gốc QLNN bắt nguồn từ nhân dân. Việc thành lập bộ máy nhà nước từ xa xưa thường theo nguyên tắc thế tập; QLNN được giải thích là xuất phát từ cõi hư vô, thiên định. Đến cách mạng tư sản, khoảng thế kỷ XV, XVI, nhằm hạn chế quyền lực vô hạn của nhà vua, việc thành lập bộ máy nhà nước nói chung và việc lập ra những người đứng đầu bộ máy nhà nước nói riêng phải tuân theo nguyên tắc bầu cử, từ đó sinh ra một chính thể mới dân chủ, đó là chính thể cộng hòa. Cũng từ đó, nguồn gốc của QLNN dần được công khai thừa nhận là bắt nguồn từ nhân dân. Trong đó, quyền được tổ chức ra nhà nước và tham gia giải quyết các công việc của nhà nước là quyền quan trọng nhất.

Giai cấp tư sản khi tiến hành cách mạng đã đưa ra khẩu hiệu tự do, bình đẳng, bác ái nhằm lật đổ chế độ phong kiến và lập nên những thiết chế mới, trong đó Nghị viện được lập ra để thực hiện quyền lập pháp thay cho việc ban hành các chiếu chỉ của nhà vua. Giai cấp tư sản cũng đưa ra nhiều tuyên ngôn, hiến chương khẳng định địa vị pháp lý của người công dân là chủ thể của quyền lực. Bản Tuyên ngôn Độc lập của Mỹ ngày 4/7/1776 là lời tuyên bố các quyền tự do dân chủ tư sản và khẳng định nền độc lập của các bang ở Bắc Mỹ: Chỉ có nhân dân mới có quyền thiết lập chính quyền và hủy bỏ chính quyền khi nó đi ngược lại lợi ích của quần chúng. “Tuyên ngôn là một văn kiện có tính chất dân chủ tự do, thấm nhuần tinh thần tiến bộ thời đại. Nó đề cao nguyên tắc chủ quyền của nhân dân khi giai cấp tư sản bắt đầu thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội”[4]. Cách mạng tháng Mười Nga mở ra một trang mới trong việc thiết lập những thiết chế nhằm bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân. Khẩu hiệu “toàn bộ chính quyền về tay các Xô viết” do Lê nin đề xướng đã trở thành mục tiêu phấn đấu không ngừng của các thế hệ đảng viên Đảng cộng sản Bôn-sê-vích.

Trên đường đi tìm đường cứu nước, Hồ Chí Minh đã tiến hành một cuộc khảo sát dày công về mọi phương diện để chuẩn bị cho cuộc cách mạng của tương lai, trong đó vấn đề tổ chức QLNN thường xuyên là đối tượng để Người nghiên cứu, thể nghiệm. Tuỳ theo hoàn cảnh cụ thể, Hồ Chí Minh bày tỏ quan điểm và tiến hành các biện pháp để thực hiện những quan điểm đó. Sau chiến tranh thế giới lần thứ nhất, đại biểu các nước đế quốc tham gia chiến tranh họp Hội nghị ở Vecxây (Pháp), nhân danh nhóm người Việt Nam yêu nước, Nguyễn Ái Quốc gửi đến Hội nghị Bản yêu sách của nhân dân An Nam gồm tám điểm, trong đó nội dung điểm bảy và điểm tám như sau: “(7). Thay đổi chế độ ra các sắc lệnh bằng chế độ ra các đạo luật; (8). Đoàn đại biểu thường trực của người bản xứ, do người bản xứ bầu ra, tại Nghị viện Pháp để giúp cho Nghị viện biết được nguyện vọng của người bản xứ”[5].Phân tích Bản yêu sách của nhân dân An Nam và một số tác phẩm khác, nhiều tác giả cho rằng, cùng với nội dung xây dựng nhà nước pháp quyền được hình thành trong tư tưởng Hồ Chí Minh thì điều quan trọng hơn đó là ý tưởng về vấn đề xây dựng nhà nước và pháp luật thể hiện được ý chí của nhân dân.

Tiếp đến năm 1926, trong bản yêu sách gửi Hội vạn quốc, một lần nữa Hồ Chí Minh lại đề cập tới vấn đề quyền tự quyết của nhân dân. Hồ Chí Minh và những người yêu nước khác đã viết: Nếu được độc lập ngay thì nước chúng tôi:... xếp đặt một nền Hiến pháp theo những lý tưởng dân quyền. Lý tưởng dân quyền ở đây không phải là một điều gì xa lạ do Hồ Chí Minh tự nghĩ ra mà là sự tiếp nhận có chọn lọc những giá trị mà nhân loại đạt được trong cuộc đấu tranh chống chế độ phong kiến chuyên chế. Tư tưởng này đã được thể chế trong nhiều tuyên ngôn điển hình của cách mạng tư sản như Tuyên ngôn Độc lập của Mỹ (1776), Tuyên ngôn Nhân quyền và dân quyền của Pháp (1789).

Tháng 10 năm 1944, trước tình hình thời cơ giải phóng dân tộc đang đến gần, việc thành lập và tổ chức nhà nước như thế nào cho phù hợp trở thành vấn đề quan trọng được đặt ra đối với cơ quan lãnh đạo của Đảng và của nhân dân. Là người đã dày công nghiên cứu vấn đề này, Hồ Chí Minh viết thư gửi đồng bào và đưa ra phương án rất rõ ràng: “Chúng ta trước phải có một cái cơ cấu đại biểu cho sự chân thành đoàn kết và hành động nhất trí của toàn thể quốc dân ta. Mà cơ cấu ấy thì phải do một cuộc toàn quốc đại hội gồm tất cả các đảng phái cách mệnh và các đoàn thể ái quốc trong nước bầu cử ra. Một cơ cấu như thế mới đủ lực lượng và oai tín, trong thì lãnh đạo công việc cứu quốc, kiến quốc, ngoài thì giao thiệp với các hữu bang”[6]. Sau này, diễn biến cuộc cách mạng tháng Tám đã xảy ra đúng như Người dự kiến. Ngày 16/8/1945, tại Tân Trào, Đại hội đại biểu toàn quốc gồm hơn 60 đại biểu đại diện cho các đảng phái chính trị, đoàn thể cứu quốc, dân tộc, tôn giáo đã họp và quyết định thành lập Uỷ ban dân tộc giải phóng do Hồ Chí Minh làm Chủ tịch. Sau khi Tổng khởi nghĩa Tháng Tám giành được thắng lợi, Uỷ ban Dân tộc giải phóng được cải tổ thành Chính phủ lâm thời. Không để kéo dài tình trạng điều hành đất nước bằng “Chính phủ lâm thời”, tại thời điểm quan trọng này, tư tưởng quyền lực thuộc về nhân dân lại được Hồ Chí Minh thể hiện trong việc chỉ đạo thành lập Chính phủ chính thức để kịp thời giải quyết các công việc của đất nước. Chính vì vậy, tại phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời (ngày 3/9/1945), một trong những công việc khẩn cấp mà Hồ Chí Minh đề nghị Chính phủ phải tập trung giải quyết là vấn đề bầu cử Quốc hội. Người nói: “Chúng ta phải có một hiến pháp dân chủ. Tôi đề nghị Chính phủ tổ chức càng sớm càng hay cuộc Tổng tuyển cử với chế độ phổ thông đầu phiếu”[7].    

Tóm lại, kế thừa các tư tưởng chính trị - pháp lý trong lịch sử, theo Hồ Chí Minh, hình thức pháp lý tốt nhất để thể hiện quan điểm quyền lực thuộc về nhân dân chỉ có thể thông qua một bản Hiến pháp do Quốc hội ban hành. Một chính phủ muốn có đủ tư cách pháp lý để điều hành đất nước và tham gia các quan hệ pháp luật quốc tế chỉ có thể là Chính phủ của toàn dân do Quốc hội bầu ra. Tư tưởng mọi quyền lực thuộc về nhân dân của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã tất yếu dẫn đến việc thành lập Quốc hội trong chính thể Dân chủ Cộng hoà.

Hai là, tư tưởng về quyền lập pháp mạnh hơn các quyền khác. Quyền lập pháp thuở ban đầu được dùng để chỉ các hành vi thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm luật pháp, quyền này còn được gọi là quyền làm luật, nhưng theo thời gian, quyền làm luật được mở rộng sang các lĩnh vực khác như thành lập, giám sát chính phủ - hành pháp. Tất cả những hành vi nói trên đều được hiểu trong phạm vi của quyền lập pháp. Tuy nhiên,so với quyền lực hành pháp và tư pháp thì quyền lập pháp luôn mạnh hơn vì nó gắn với dân chủ nhiều hơn các quyền còn lại. Trước hết quyền lập pháp này do các đại diện được nhân dân bầu ra. Và sau đấy, thành phần của lập pháp luôn là những đại diện đông đảo hơn của hành pháp và tư pháp. Theo Hamilton, “khuynh hướng của ngành lập pháp muốn chi phối các ngành khác là khuynh hướng có thể tìm thấy trong nhiều chính thể. Trong một chính thể thuần tuý cộng hoà, khuynh hướng đó rất mạnh. Những đại diện của dân chúng trong một hội đồng nhân dân có nhiều khi tưởng tượng rằng chính mình là toàn dân, và sẽ tỏ vẻ bực mình khi thấy các ngành quyền khác chống đối lại ý chí của mình, cho như vậy tức là tổn hại tới danh dự và đặc quyền của mình. Họ có khuynh hướng kiểm soát độc đoán những hoạt động của ngành khác, và vì họ được nhân dân luôn luôn ủng hộ, cho nên lắm khi họ đã làm khó khăn công cuộc phân quyền cân đối trong chính quyền theo đúng tinh thần của Hiến pháp”[8].

 Trong Hiến pháp 1946, với quy định tại Điều 22: “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”, và trong các quy định tại các bản Hiến pháp sau này: “Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước” cho thấy, trong tư tưởng Hồ Chí Minh, việc xác định địa vị pháp lý của Quốc hội là có phần nổi trội hơn so với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước.Mặt khác, quan niệm đó cũng nói lên rằng QLNN muốn thực thi tốt cũng phải có sự phân công lao động. Quốc hội không thể làm tất cả mà chỉ quyết định những vấn đề quan trọng nhất, không bị sa đà tranh luận giải quyết những vấn đề ít quan trọng, làm tầm thường hóa vai trò của cơ quan đại diện.

Một là: Quốc hội Mỹ là một trong ba nhánh quyền lực nằm trong thế cân bằng, kiềm chế và đối trọng với hai nhánh quyền lực khác là hành pháp và tư pháp. Hiến pháp Mỹ năm 1787 không quy định VTPL cao nhất của Quốc hội Mỹ trong tương quan với các cơ quan quyền lực khác của nhà nước, kể cả trong lĩnh vực lập pháp. Theo Khoản 1 Điều 1, Hiến pháp Mỹ năm 1787 Quốc hội Mỹ chỉ là thiết chế có toàn quyền lập pháp theo những quy định/giới hạn cụ thể tại bản Hiến pháp, chứ không phải là toàn quyền lập pháp nói chung. Như vậy, Quốc hội Mỹ không phải là cơ quan nắm giữ toàn bộ QLNN, cũng không phải là cơ quan thâu tóm toàn bộ QLLP của quốc gia. Mặt khác, Hiến pháp Mỹ cũng không cho phép Quốc hội Mỹ có quyền quyết định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Ngược lại, các bản Hiến pháp Việt Nam, từ Hiến pháp năm 1959 đến Hiến pháp năm 1992 đều quy định Quốc hội Việt Nam có vị trí QLNN cao nhất, và theo hướng ngày càng nâng cao, hoàn thiện hơn vị trí tối cao của Quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước, bảo đảm toàn bộ QLNN tập trung vào Quốc hội. Theo quy định tạiĐiều 83 Hiến pháp năm 1992, vị trí của Quốc hội Việt Nam có thể được đặt cao hơn Hiến pháp. Đây là khác biệt quan trọng nhất về VTPL giữa hai Quốc hội.

Hai là: Quốc hội Việt Nam là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân Việt Nam và là cơ quan cấp trung ương duy nhất do nhân dân toàn quốc bầu ra và bãi miễn. Quốc hội Mỹ là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân Mỹ nhưng không phải là cơ quan cấp trung ương duy nhất do nhân dân toàn quốc bầu ra và bãi miễn. Bởi theo quy định tại Khoản 1 Điều II, Hiến pháp Mỹ năm 1787, Tổng thống Mỹ cũng là cơ quan cấp trung ương được nhân dân toàn quốc bầu ra và bãi miễn theo thể thức nhất định.

Ba là: Các nhà lập hiến Mỹ đã nhận thức được vị trí tối cao của Quốc hội từ lý do và cách thức ra đời của nó, tuy nhiên, Hiến pháp năm 1787 đã không phản ánh cụ thể và trực tiếp điều này vì phòng ngừa khả năng chuyên quyền, độc đoán của Quốc hội. Ngược lại, với việc quy định cụ thể tại Hiến pháp VTPL tối cao của Quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước và khẳng định việc tiếp tục nâng cao, hoàn thiện vị trí này của Quốc hội như một chủ trương nhất quán, cho thấy việc phòng ngừa khả năng chuyên quyền, độc đoán của Quốc hội là vấn đề không được các nhà lập hiến Việt Nam đề cập đến, đặc biệt là trong các bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992.

Bốn là: Quốc hội Mỹ có VTPL hoàn toàn ổn định theo quy định của Hiến pháp Mỹ 1787 suốt hơn 200 năm tồn tại. VTPL của Quốc hội Việt Nam có sự biến thiên nhất định theo các giai đoạn lịch sử, đặc biệt là từ sau bản Hiến pháp năm 1946. Qua 4 bản Hiến pháp của Nhà nước Việt Nam, VTPL của Quốc hội càng thể hiện rõ quan điểm, tư tưởng của Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước Việt Nam là ngày càng nâng cao hơn vị trí tối cao của Quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước[9].

Năm là: Trong bản Hiến pháp Mỹ 1787, chế định Quốc hội được quy định trang trọng tại Điều 1, ngay sau lời mở đầu, và vị trí của chế định này không thay đổi qua 27 lần tu chính Hiến pháp. Trong các bản Hiến pháp Việt Nam, chế định Quốc hội không được quy định ở vị trí ưu tiên như vậy, cụ thể là: Trong bản Hiến pháp năm 1946, chế định về Nghị viện nhân dân được quy định tại Chương III; trong bản Hiến pháp năm 1959, chế định về Quốc hội được quy định tại Chương IV; trong hai bản Hiến pháp năm 1980 và 1992, chế định về Quốc hội đều được quy định tại Chương VI.

Sự khác biệt về VTPL giữa hai Quốc hội được lý giải như sau:

Một là, do sự chi phối của nguyên tắc tổ chức quyền lực mỗi nước.Nhà nước Mỹ được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực, dùng quyền lực để kiểm tra và giám sát quyền lực.Nguyên tắc này đề cao sự phân công, phân nhiệm rành mạch giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật nhằm phòng ngừa những khuyết tật của bộ máy nhà nước; khắc phục tình trạng quyền lực tập trung vào trong tay một cá nhân, một nhóm người hoặc một cơ quan quyền lực, hạn chế tối đa nguy cơ dẫn đến sự lạm quyền và độc đoán, chuyên quyền. Các nhà lập hiến Mỹ cho rằng, một bộ máy nhà nước tốt không chỉ biết đảm nhiệm các công việc được phân công mà còn phải trù liệu và ngăn ngừa trước những hậu quả xấu có thể xảy ra trong hoạt động điều hành và quản lý đất nước, và một bản Hiến pháp tốt không chỉ hướng những quy định của mình vào những mặt tốt của bộ máy nhà nước, mà còn tính đến việc hạn chế những mặt yếu của nó. “Ở trạng thái hoàn thiện nhất, con người luôn có lý trí, có kỷ luật, có công bằng và cả lòng vị tha, nhưng ở trạng thái khác, con người cũng có những đam mê, không dung thứ và cả lòng tham. Điều đó cũng là lẽ đương nhiên, vì con người không phải là những thiên thần. Nếu như con người chúng ta là những thiên thần, thì không cần đến bộ máy nhà nước lẫn bản văn quy định những cung cách tổ chức và hoạt động của nó (Hiến pháp), và ngược lại, nếu chính phủ là thần thánh, thì cũng không cần phải quy định các cách thức phải hoạt động theo một thể thức nhất định được quy định trong một bản hiến văn”[10]. Như vậy, việc phân chia quyền lực là yếu tố cơ bản đảm bảo QLNN do nhân dân ủy nhiệm sẽ không bị lạm dụng.

Mặt khác, theo các nhà lập quốc Mỹ, đặc điểm của quyền lực nói chung và mỗi loại quyền trong đó quyết định đến sự phân chia quyền lực. Theo đó, quyền lập pháp là quyền thể hiện ý chí chung của quốc gia. Quyền hành pháp là quyền thực hiện ý chí chung của quốc gia. Quyền tư pháp thuộc về Tòa án với chức năng xét xử các hành vi vi phạm hiến pháp, pháp luật từ phía công dân và cơ quan nhà nước; bảo vệ pháp luật, công lý, tự do của công dân và trật tự an toàn xã hội. Mặc dù có sự phân chia QLNN, nhưng cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp không hoàn toàn tách biệt nhau, mà “ràng buộc lẫn nhau”. Mục đích của việc phân quyền là để nhằm kiểm soát QLNN, bảo đảm cho sự tồn tại và phát triển của nhà nước và nền dân chủ, chứ không phải là để thỏa hiệp hay chia rẽ quyền lực giữa các lực lượng đối lập trong xã hội.

Ngoài việc bị chi phối bởi nguyên tắc phân chia quyền lực ở cấp trung ương, VTPL của Quốc hội Mỹ còn bị chi phốibởi các quy định mang tính nguyên tắc về quan hệ giữa chính quyền liên bang và chính quyền các tiểu bang. Khoản 4, Điều 4 của Hiến pháp Mỹ 1787 quy định: “Hợp chúng quốc đảm bảo cho mỗi bang trong Liên bang này một chính thể cộng hòa...”. Như vậy, Hiến pháp Mỹ 1787 không chỉ xác định cấu trúc và quyền lực của Chính quyền liên bang, mà còn bao gồm những điều khoản chung đối với chính quyền các tiểu bang, đảm bảo sự độc lập và tự chủ nhất định của chính quyền các tiểu bang trong quan hệ với chính quyền liên bang. Theo đó, mỗi tiểu bang đều có Hiến pháp riêng. Quyền hạn của chính quyền địa phương được quy định theo Hiến pháp của bang đó. Như vậy, trong quan hệ với chính quyền các bang, Quốc hội Mỹ nói riêng và Chính phủ liên bang nói chung bị giới hạn quyền lực và trách nhiệm theo các quy định cụ thể trong Hiến pháp[11]. Đây cũng là một minh chứng về một bản Hiến pháp có hạn định, bởi Quốc hội Mỹ chỉ có toàn bộ QLLP được thừa nhận và giới hạn tại bản Hiến pháp mà thôi.

Về nguyên tắc tổ chức QLNN Việt Nam, Điều 2 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi bổ sung năm 2011 quy định: “...QLNN là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Điều 4, Hiến pháp quy định: “Đảng Cộng sản Việt Nam... là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội....”. Như vậy, về bản chất, Nhà nước Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền XHCN.Nguyên tắc này xuất hiện lần đầu ở Việt Nam trong Hiến pháp năm 1959 và đạt tới đỉnh cao trong Hiến pháp năm 1980. Theo đó, QLNN là một khối thống nhất, không phân chia thành quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nguyên tắc này chính là cơ sở quan trọng nhất để Quốc hội có khả năng và cơ hội trở thành cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước, với quyền hạn to lớn như đã phân tích ở phần trên. Tuy hiện nay, nguyên tắc tập quyền XHCN vẫn tiếp tục được khẳng định là nguyên tắc tổ chức quyền lực của Nhà nước Việt Nam, nhưng trên thực tế, tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam đã vận dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền. Việc Hiến pháp 1992 nhấn mạnh đến khía cạnh phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp - hành pháp - tư pháp là bước phát triển trong nhận thức của Đảng Cộng sản Việt Nam về nguyên tắc tập quyền XHCN trong thời kỳ mới. Đó là cách tiếp cận đúng đắn, phù hợp với xu thế thời đại và tiến trình dân chủ. Bởi một trong những yêu cầu cơ bản của Nhà nước pháp quyền là phải có sự phân công QLNN nhằm tạo nên tính độc lập và hiệu quả hoạt động của từng thiết chế, đồng thời bảo đảm sự kiểm soát nhằm hạn chế sự lạm dụng quyền lực, bảo vệ lợi ích hợp pháp của các chủ thể.

Hai là, Quốc hội Việt Nam chịu ảnh hưởng của mô hình Xô viết tối cao Liên Xô do V. I. Lê-nin vạch ra. Theo tinh thần của Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980, Quốc hội Việt Nam được tổ chức theo mô hình của Xô viết tối cao Liên Xô do V. I. Lê-nin vạch ra từ những năm chưa có Nhà nước Xô viết. Xô viết là một “tập thể hành động” của những Xô viết Công Nông Binh, vừa là cơ quan lập pháp, vừa là cơ quan trực tiếp thực hiện và kiểm tra việc thực hiện các văn bản luật pháp do chính mình thông qua, theo nguyên tắc đã trở thành câu khẩu hiệu toàn năng của Cách mạng vô sản Nga: “Toàn quyền về tay các Xô viết”; hoạt động của các đại biểu được bầu vào Xô Viết tối cao là hoạt động kiêm nhiệm, không thành một nghề như các nghị sĩ của nhà nước tư bản[12].

Theo quan điểm của V.L.Lê-nin, chế độ đại nghị tư sản là chế độ mà ở đó nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực, trong đó QLLP của Nghị viện có ưu thế hơn hẳn và những thành viên Nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra có nhiều đặc quyền, đặc lợi, nhưng lại không chịu trách nhiệm trước cử tri. Khi chưa có nhà nước XHCN, thông qua việc nghiên cứu nhà nước phát triển, V.L.Lênin đã tiên đoán rằng, trong bộ máy nhà nước XHCN vẫn phải có Nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhưng ở đó, bộ máy nhà nước không còn phân chia quyền lực; và ở đó các nghị viên không còn đặc quyền đặc lợi nữa và phải chịu trách nhiệm trước cử tri bầu ra mình; một khi cử tri không tín nhiệm nữa thì bị cử tri bãi miễn, Nghị viện vẫn còn nhưng không còn chế độ đại nghị[13].

Trong một thời kỳ dài, có quan điểm cho rằng Quốc hội là cơ quan có toàn quyền quyết định mọi vấn đề của đất nước, cả về lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng vì Quốc hội không có điều kiện thực hiện tốt tất cả những quyền hạn đó nên Quốc hội phải thành lập các cơ quan nhà nước khác và giao cho chúng những nhiệm vụ và quyền hạn của mình, hay nói một cách cụ thể, sở dĩ Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân có được nhiệm vụ và quyền hạn là do nhận được từ Quốc hội[14].

Ba là: Quốc hội Việt Nam mang đặc trưng của mô hình Quốc hội các nước XHCN, tiêu biểu là của Liên Xô cũ. Trong các nhà nước theo mô hình chính thể XHCN, tiêu biểu là Liên Xô cũ, Quốc hội được quy định là cơ quan QLNN tối cao, thực hiện chủ quyền duy nhất thuộc về nhân dân, không áp dụng học thuyết phân chia quyền lực, mà là tập quyền XHCN, nhưng việc tổ chức và hoạt động của Quốc hội phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản. Các nghị sĩ nhìn chung không hoạt động chuyên nghiệp, mà kiêm nhiệm các chức danh hành chính, tư pháp hay làm công tác chuyên môn, nghề nghiệp khác, hoạt động của họ chỉ có tính chất như hoạt động xã hội. Về mặt hoạt động, Quốc hội của các nước XHCN được nhận định chung là nơi thể chế hóa các đường lối, chủ trương của Đảng cộng sản cầm quyền.

Bốn là: Quốc hội Mỹ mang đặc trưng của Quốc hội các nước theo chính thể Cộng hòa Tổng thống. Tuy có những đặc điểm rất khác với mô hình chính thể đại nghị nhưng mô hình chính thể cộng hòa tổng thống được nhiều học giả coi đó như là hệ quả của mô hình chính thể đại nghị. Trong chính thể cộng hòa tổng thống, về nguyên tắc, lập pháp và hành pháp có sự phân định một cách rạch ròi không những về mặt chức năng - nhiệm vụ, mà còn phân biệt cả về mặt thành phần - con người đảm nhiệm các chức vụ lập pháp hoặc hành pháp. Điều đó có nghĩa là, không có sự phối kết hợp lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp như ở trong chính thể cộng hòa hay quân chủ đại nghị. Đặc điểm chung của chính thể cộng hòa tổng thống là: Chính phủ hành pháp không chịu trách nhiệm trước Quốc hội, không bị Quốc hội lật đổ và kèm theo đó Quốc hội cũng không bị giải tán. Nếu ở mô hình đại nghị, Quốc hội được nhận thức là tối cao, thì trên thực tế Quốc hội lại hoạt động mang nhiều tính hình thức hơn Quốc hội của mô hình chính thể cộng hòa tổng thống, nơi từ khi được sinh ra, Quốc hội luôn được gắn với nhận thức ngược lại rằng Quốc hội không là gì cả, Quốc hội cũng có thể là độc tài, cần phải hạn chế Quốc hội[15].

Năm là: Quốc hội Việt Nam là cơ quan duy nhất được nhân dân cả nước bầu ra. Trong hệ thống các cơ quan nhà nước Việt Nam, nhân dân còn trực tiếp bầu ra hội đồng nhân dân các cấp. Nhưng hội đồng nhân dân chỉ là cơ quan QLNN ở địa phương, do nhân dân từng địa phương bầu ra. Chính việc Quốc hội Việt Nam do khối đại cử tri toàn quốc bầu ra đã xác lập cho Quốc hội một cơ sở xã hội rộng rãi và to lớn nhất không có cơ quan nhà nước nào sánh bằng. Điều đó đã tạo ra cho Quốc hội ưu thế chính trị - pháp lý đặc biệt, cao hơn hẳn các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. So với các cơ quan nhà nước khác, Quốc hội là cơ quan có QLNN cao nhất. Chủ tịch nước, Chính phủ và hệ thống tư pháp Việt Nam đều do Quốc hội thành lập mà không nhận sự ủy thác trực tiếp từ nhân dân. Mặc dù là nguyên thủ quốc gia nhưng Chủ tịch nước vẫn phải đứng dưới Quốc hội, vì Chủ tịch nước do Quốc hội bầu ra và phải chịu trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội. Điểm này hoàn toàn khác với tổ chức nhà nước Mỹ, cả Quốc hội và Tổng thống Mỹ đều do nhân dân bầu ra, nhận sự ủy thác trực tiếp từ nhân dân, đây là cơ sở khách quan tạo ra tư cách pháp lý ngang nhau giữa hai thiết chế quan trọng bậc nhất trong chính thể Cộng hòa tổng thống Mỹ./.

 

 

---