Tham chiếu một số nội dung về hoạt động giám sát của Quốc hội Mỹ và Quốc hội Việt Nam

1. Hoạt động giám sát của Quốc hội Mỹ  

Hiến pháp Mỹ không quy định cụ thể vai trò giám sát của Quốc hội.Nhưng theo các đạo luật và quy chế của hai Viện, hoạt động giám sát (HĐGS) của Quốc hội Mỹ được thực hiện qua các hình thức chủ yếu như điều trần và điều tra, thực hiện phủ quyết lập pháp, tiếp nhận báo cáo hoạt động của hành pháp, thành lập các cơ quan Tổng Thanh tra, thông qua ngân sách, luận tội các chức danh theo quy định của Hiến pháp, hoạt động kiểm soát không chính thức của các ủy ban của Quốc hội. Ngoài ra, một số HĐGS của Quốc hội mang tính gián tiếp, tạm thời và khó nhận thức[1].

Tổ chức điều trần và điều tra: Với mục đích làm sáng tỏ sự cần thiết của một dự luật và tăng cường khả năng của Quốc hội trong giám sát hành pháp, các cuộc điều trần và điều tra được tiến hành thông qua việc thu thập, phân tích và đánh giá thông tin liên quan đến khả năng điều chỉnh của dự luật cũng như thực tiễn điều hành của hành pháp. Thông tin về các cuộc điều trần và điều tra có thể được thông báo cho công chúng nhằm “tạo ra một diễn đàn để mọi người thấy rõ tất cả các hành vi của chính quyền... Nó cho phép một người dân bình thường có thể thấy được sự thật phơi bày trước ánh sáng”[2]. Các cuộc điều trần và điều tra là những công cụ cực kỳ hữu hiệu buộc chính quyền phải có trách nhiệm với người dân hơn. Chúng có thể cho ra đời những bộ luật mới, hay những quy định không thành văn làm thay đổi các hoạt động hành chính quan liêu.

Thực hiện phủ quyết lập pháp: Việc hoạch định chính sách là quyền cơ bản mà Quốc hội đã trao cho hành pháp xuất phát từ ưu thế khách quan của ngành này. Tuy nhiên, các hành động chính sách của hành pháp bị ràng buộc bởi quyền phủ quyết của Quốc hội, còn gọi là quyền phủ quyết lập pháp. Theo đó, pháp luật buộc Tổng thống hay các quan chức hành pháp phải hoãn lại một hành động để chờ sự phê chuẩn của một trong hai Viện hoặc các ủy ban của Quốc hội trong trường hợp nhất định. Các quy định này có ý nghĩa quan trọng đối với cả hai ngành quyền lực: Ngành hành pháp giành được quyền hoạch định chính sách; ngành lập pháp giành quyền xem xét, đánh giá và phê chuẩn quyết định chính sách đó. Hiện còn tồn tại các quan điểm khác nhau về tính hợp hiến củaquyền phủ quyết lập pháp. Năm 1983, Tòa án Tối cao Mỹ trong một vụ xét xử đã phán quyết rằng nhiều phủ quyết lập pháp là không hợp hiến, vì nó vi phạm nguyên tắc về sự chia sẻ và cân bằng quyền lực. Sau đó, Quốc hội đã bãi bỏ và điều chỉnh một số điều khoản phủ quyết, đồng thời vẫn sử dụng quyền này kết hợp với nhiều công cụ khác để giám sát hoạt động của chính quyền[3].

Tiếp nhận báo cáo hoạt động của hành pháp: Quốc hội yêu cầu Tổng thống, các cơ quan liên bang và các bộ phải đánh giá các chương trình hoạt động của mình và báo cáo kết quả cho Quốc hội. Các bản báo cáo sẽ đóng vai trò “như một bộ máy kiểm tra hiệu quả công việc thi hành các bộ luật”. Chúng có thể “khiến bộ máy hành chính phải tuân thủ theo các bộ luật đã được ban hành”. Một thống kê cho thấy, Quốc hội hàng năm gửi cho các cơ quan của chính phủ chỉ khoảng 300 bản báo cáo mới. Trong khi đó, các cơ quan hành pháp đệ trình cho Quốc hội hơn 5.000 bản báo cáo hàng năm[4].

Thành lập cơ quan Tổng Thanh tra (GI): GIlà cơ quan độc lập trực thuộc Quốc hội được thành lập từ năm 1978. Bên cạnh đó, Quốc hội cũng thành lập các văn phòng GI tại hầu hết các bộ và cơ quan thuộc hành pháp. GI và các văn phòng GI có nhiệm vụ phòng ngừa, phát hiện tình trạng lạm dụng chức quyền, tham nhũng, lãng phí; công bố cho Quốc hội và công chúng các báo cáo về hoạt động của những cơ quan đầu não của Chính phủ. Các GI giữ mối liên hệ thường xuyên với các ủy ban và nhân viên của Quốc hội để nhận được sự phối hợp và hướng dẫn về cách thức điều tra, kiểm toán.

Thông qua quá trình chuẩn chi ngân sách:So với các hình thức giám sát khác, quá trình chuẩn chi ngân sách là quá trình giám sát có hiệu quả nhất của Quốc hội đối với hành pháp, nhằm tiết kiệm ngân sách và phòng ngừa sự chi tiêu lãng phí, thái quá của các cơ quan thuộc hành pháp. Bằng việc cắt, giảm, đe dọa cắt, giảm ngân sách hay giới hạn các mục đích chi tiêu, Quốc hội có thể giải tán các cơ quan thuộc hành pháp; xóa bỏ, trì hoãn các chương trình hoạt động của hành pháp hoặc buộc các cơ quan thuộc hành pháp cung cấp thông tin mà mình yêu cầu. Mặt khác, Quốc hội có thể mở rộng hoặc thiết lập các lĩnh vực, chương trình hoạt động mới bằng cách tăng các khoản tiền vượt mức hành pháp yêu cầu.

Luận tội các chức danh theo quy định của Hiến pháp: Khoản 4 Điều 2 Hiến pháp Mỹ quy định Tổng thống, các phó Tổng thống, các quan chức dân sự sẽ bị bãi nhiệm bằng thủ tục truất phế vì bị luận tội và buộc tội phản bội Tổ quốc, tham nhũng hay các tội danh sai trái ở mức cao khác. Thủ tục truất phế là quyền được giành riêng cho Quốc hội. Theo đó, Hạ viện với đa số phiếu, có quyền luận tội một quan chức Chính phủ, sau đó trường hợp này sẽ được gửi lên Thượng viện, và Thượng viện với 2/3 số phiếu, có thể buộc tội quan chức. Với quyền giám sát, Quốc hội có thể buộc quan chức rời cương vị, thay đổi chính sách và bảo đảm quyền kiểm soát theo luật định đối với hành pháp.

HĐGS không chính thức của các ủy ban.Các ủy ban của Quốc hội có thể sử dụng các phương tiện không chính thức để giám sát hoạt động của chính quyền như qua điện thoại, thư từ, công văn, thông báo, tiếp xúc cá nhân, điều trần, thảo luận tại ủy ban... Các thông cáo của ủy ban tới các cơ quan thuộc hành pháp thường gồm những cụm từ như “Ủy ban rất muốn vấn đề phải được xem xét kỹ lưỡng”, hay “Ủy ban muốn ngài Bộ trưởng phải đẩy nhanh...” hay “Ủy ban hy vọng...”... Về pháp lý, các cơ quan thuộc hành pháp không nhất thiết phải tuân theo nội dung trong thông cáo của các ủy ban. Tuy nhiên, các nhà lập pháp của hai đảng và các quan chức hành pháp luôn ủng hộ việc này và có nhiều hành động thực tế buộc các cơ quan hành pháp liên bang phải thực hiện các khuyến cáo từ các ủy ban của Quốc hội. Do đó đến nay, các biện pháp giám sát không chính thức của các ủy ban vẫn là hình thức thông dụng nhất trong HĐGS của Quốc hội[5].

Giám sát nhằm hạn chế quyền lực của Tòa án.Hiến pháp đã tạo ra một hệ thống với sự chia sẻ quyền lực, theo đó, ngành này có thể áp đặt giới hạn cho ngành kia.Trong đó, sự tranh chấp giữa lập pháp và tư pháp là hình ảnh phổ biến nhất trong hệ thống chính trị Mỹ từ ngày lập quốc. Mặc dù khoản 1 Điều 2 của Hiến pháp chỉ quy định: “Quyền tư pháp của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ nằm trong Tòa án Tối cao và các Tòa án thấp hơn mà Quốc hội đôi khi có quyền ấn định và ban hành”, quyền giám sát của Quốc hội đối với Tòa án Tối cao trên thực tế lại có trọng tâm là quyền giải thích các đạo luật của Tòa án, quá trình bổ nhiệm thẩm phán và xác định quy mô, cấu trúc, ngân sách hoạt động của hệ thống Tòa án liên bang nhằm thúc đẩy hiệu quả hoạt động của toàn bộ hệ thống tư pháp mà không chỉnhằm hạn chế quyền lực của nó.

Trên thực tế, thông qua xét xử các vụ kiện, bằng việc giải thích Hiến pháp, Tòa án Tối cao liên bang với tư cách “trọng tài liên bang” đã nhiều lần tuyên bố các đạo luật của Quốc hội là vi hiến. Các quyết định này có ảnh hưởng sâu sắc tới Quốc hội với những phản ứng đối nghịch giữa các thành viên. Do đó, Quốc hội, qua HĐGS, trong nhiều trường hợp, đã sửa đổi các bộ luật nhằm đảo ngược quyết định của Tòa án Tối cao. Quốc hội cũng đã thành công trong việc sửa đổi Hiến pháp để chống lại các quyết định của Tòa án, chẳng hạn trong bốn trường hợp sau: (i) Trong vụ Chisholm kiện bang Georgia (1803), Tòa án Tối cao phán quyết các công dân của một bang có quyền kiện các bang khác tại Tòa án liên bang. Để ngăn chặn các vụ kiện tràn lan của công dân chống lại các bang khác, Tu chính án thứ 17 đã bác bỏ quyết định này, trong đó đảm bảo rằng Nhà nước liên bang không bị ảnh hưởng gì bởi các vụ kiện của công dân; (ii) Vụ Dred Scott kiện Sandford (1857), phán quyết của Tòa án Tối cao rằng quyền không thừa nhận công dân người da đen trong Hiến pháp, đã bị vô hiệu hóa bởi các Tu chính án thứ 13 (xóa bỏ nô lệ) và Tu chính án thứ 14 (thừa nhận quyền công dân của người da đen); (iii) Tu chính án thứ 16 đã đảo ngược phán quyết trong vụ Pollock kiện Công ty cho vay và tín thác nông nghiệp (1895) là phán quyết chống lại một khoản thuế thu nhập liên bang; (iv) Tu chính án thứ 26 vô hiệu hóa quyết định của Tòa án Tối cao liên bang trong vụ Oregon kiện Michell (1970) cho rằng Quốc hội đã vượt quá thẩm quyền khi hạ thấp số tuổi bỏ phiếu tối đa của công dân dưới 18[6]. Lý giải về việc Quốc hội phủ nhận các phán quyết của Tòa án Tối cao liên bang, một số học giả cho rằng, các thẩm phán có thể không hiểu biết đầy đủ về lịch sử lập pháp trong khi điều đó rất hữu ích cho việc giải thích đạo luật; hoặc các thẩm phán chưa đi theo hướng kết hợp, tức là phải xem xét từ ngữ, cụm từ trong các bộ luật hay trong Hiến pháp để giải thích cho phù hợp với ý nghĩa của chúng ở thời điểm hiện tại. Tuy nhiên, quan điểm khác cho rằng, việc giải thích phải dựa vào bản thân đạo luật chứ không phải dựa vào quá trình xây dựng nó[7].

2. Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam  

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, quyền giám sát của Quốc hội là quyền giám sát tối cao. Điều 2, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 (Luật HĐGSCQH) định nghĩa:“Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng dân tộc (HĐDT), Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội (ĐBQH) và ĐBQH theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH”.Để bảo đảm thực hiện có hiệu quả chức năng giám sát, HĐGS của Quốc hội phải tuân theo nguyên tắc, thủ tục, trình tự nhất địnhđược quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật HĐGSCQH và được chi tiết hóa trong Nội quy kỳ họp Quốc hội và Quy chế của ĐBQH.

Phạm vi giám sát của Quốc hội bao gồm việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, của các chủ thể chịu sự giám sát là: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân  (VKSND) tối cao, Tòa án nhân dân (TAND) tối cao, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác trong Chính phủ, Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao, Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cơ quan, tổ chức, cá nhân khác. Đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội rất rộng, có thể bao gồm: Các báo cáo công tác và các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do các chủ thể chịu sự giám sát ban hành; giám sát việc bầu cử ĐBQH, HĐND; giám sát việc thi hành pháp luật ở các bộ, ngành, địa phương, trong đó có việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.

Theo Hiến pháp và pháp luật hiện hành, hình thức giám sát của Quốc hội bao gồm:

Một là, nghe báo cáo công tác của các chủ thể chịu sự giám sát: Trong các hình thức giám sát của Quốc hội và các thành viên, đây hình thức giám sát quan trọng nhất. Điều 9 Luật HĐGSCQH quy định: Tại kỳ họp cuối năm, Quốc hội xem xét, thảo luận báo cáo công tác hàng năm của UBTVQH, Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao. Tại kỳ họp giữa năm, các cơ quan này gửi báo cáo công tác đến ĐBQH; khi cần thiết, Quốc hội có thể xem xét, thảo luận. Tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, Quốc hội xem xét, thảo luận báo cáo công tác cả nhiệm kỳ của Quốc hội, Chủ tịch nước, UBTVQH, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao. Quốc hội có thể yêu cầu UBTVQH, Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao báo cáo về những vấn đề khác khi xét thấy cần thiết. Các báo cáo công tác nói trên - trừ các báo cáo của Quốc hội, UBTVQH và Chủ tịch nước - phải được HĐDT, Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra theo sự phân công của UBTVQH.  

Hai là, xem xét VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội: Khi phát hiện VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TAND tối cao, VKSND tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì UBTVQH xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét, quyết định việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Khi phát hiện VBQPPL của UBTVQH, Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì ĐBQH đề nghị UBTVQH, Chủ tịch nước sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó; UBTVQH, Chủ tịch nước có trách nhiệm xem xét, trả lời ĐBQH. Trong trường hợp ĐBQH không đồng ý với trả lời của UBTVQH, Chủ tịch nước thì yêu cầu UBTVQH trình Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất.

Ba là, chất vấn của ĐBQH: Đây là hình thức giám sát hiệu quả của Quốc hội đối với các cơ quan nhà nước, được các đại biểu thường xuyên thực hiện tại kỳ họp bằng văn bản hoặc hỏi trực tiếp. Nội dung chất vấn liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cá nhân của người bị chất vấn. Thông qua chất vấn, ĐBQH thể hiện trách nhiệm trước những bức xúc của nhân dân, nhất là của cử tri nơi đại biểu ứng cử. Điều 98 Hiến pháp quy định cụ thể đối tượng và cách thức trả lời chất vấn. Theo tinh thần của Hiến pháp, đại biểu có thể chất vấn bất cứ vấn đề gì thuộc thẩm quyền của Quốc hội, dù vấn đề đó có trong chương trình kỳ họp hay không, ngoài ra, đại biểu có thể chất vấn ngoài kỳ họp. Các chất vấn trong thời gian kỳ họp được chuyển đến Chủ tịch Quốc hội để ấn định thời gian trả lời; các chất vấn ngoài thời gian kỳ họp được gửi đến UBTVQH để chuyển cho cơ quan hoặc người bị chất vấn. UBTVQH có trách nhiệm định thời gian để cơ quan nhà nước hoặc người bị chất vấn trả lời chất vấn của đại biểu; đại biểu có chất vấn có thể được mời tham dự, phát biểu tại phiên họp chất vấn của UBTVQH. Mặc dù các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 đã có những quy định về chất vấn tương tự như Hiến pháp hiện hành, nhưng hầu như các ĐBQH không sử dụng. Gần đây, quyền chất vấn của ĐBQH mới được phát huy đầy đủ. Bình quân mỗi kỳ họp Quốc hội hiện nay có khoảng 100 câu hỏi chất vấn gửi đến các cơ quan nhà nước ở trung ương, chủ yếu là đến Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ và các thành viên của Chính phủ[8].  

Bốn là, thành lập Đoàn giám sát:Luật HĐGSCQH quy định: UBTVQH, HĐDT, Uỷ ban của Quốc hội và Đoàn ĐBQH có quyền tổ chức Đoàn giám sát. UBTVQH căn cứ vào chương trình giám sát của mình hoặc theo yêu cầu của Quốc hội, đề nghị của HĐDT, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH hoặc củaĐBQH, quyết định thành lập Đoàn giám sát của UBTVQH. HĐDT, Uỷ ban của Quốc hội căn cứ vào chương trình giám sát của mình hoặc qua giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, qua phương tiện thông tin đại chúng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc được UBTVQH giao thì tổ chức Đoàn giám sát. Đoàn ĐBQH căn cứ vào chương trình giám sát, tổ chức Đoàn giám sát của Đoàn ĐBQH và tổ chức để ĐBQH trong Đoàn tiến hành giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương. Nội dung, kế hoạch giám sát của các Đoàn giám sát nói trên và của ĐBQH được thông báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát chậm nhất là 7 ngày, trước ngày bắt đầu tiến hành HĐGS.

Năm là, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn: Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 quy định việc Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn; Luật HĐGSCQH năm 2003 quy định cụ thể điều kiện, trình tự, thủ tụcbỏ phiếu tín nhiệm như sau: (i) UBTVQH tự mình hoặc khi có kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm tổng số ĐBQH hoặc kiến nghị của HĐDT, Uỷ ban của Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn; (ii) người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quyền trình bày ý kiến của mình trước Quốc hội; (iii) Quốc hội thảo luận và bỏ phiếu tín nhiệm. Trong trường hợp người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm không được quá nửa tổng số ĐBQH tín nhiệm thì cơ quan hoặc người đã giới thiệu để bầu hoặc đề nghị phê chuẩn người đó có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức người đó. Việc pháp luật hiện hành quy định khá chi tiết về trình tự, thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là bước tiến quan trọng về cơ sở pháp lý cho HĐGS của Quốc hội. Tuy nhiên, theo một số nhà nghiên cứu, quy định này chưa đi vào thực tiễn, vì cho đến nay, “các bộ trưởng sai lầm thì nhiều, nhưng Quốc hội vẫn chưa bỏ phiếu bất tín nhiệm được một ai”[9].

Sáu là, thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra: Theo pháp luật hiện hành, khi xét thấy cần thiết, UBTVQH tự mình hoặc theo đề nghị của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, HĐDT, Uỷ ban của Quốc hội hoặc của ĐBQH trình Quốc hộiquyết định thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định. Uỷ ban lâm thời bao gồm thành viên là các ĐBQH và những người có chuyên môn thuộc lĩnh vực cần điều tra. Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban lâm thời do Quốc hội quyết định. Kết thúc quá trình điều tra, Uỷ ban lâm thời phải báo cáo kết quả trước Quốc hội, trên cơ sở đó, Quốc hội thảo luận và ra nghị quyết về vấn đề đã được điều tra. Tuy nhiên, đến nay, Quốc hội chưa từng thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra vấn đề nào, các quy định về việc thành lập Uỷ ban lâm thời của Luật Tổ chức Quốc hội và Luật HĐGSCQH đến nay vẫn chưa đi vào cuộc sống.

Một là, giám sát là chức năng quan trọng thứ hai của mỗi Quốc hội, sau chức năng lập pháp. Dù các quy định pháp lý về giám sát của Quốc hội mỗi nước có khác nhau, bản chất của giám sát chính là việc Quốc hội tìm hiểu, đánh giá xem các cơ quan nhà nước đã thực thi pháp luật như thế nào. Lý do cơ bản nhất giải thích cho vai trò giám sát của mỗi Quốc hội là để bảo đảm các luật do Quốc hội ban hành phải được thi hành một cách chính xác, có hiệu quả.

Thứ hai, mục đích cụ thể của HĐGS của Quốc hội mỗi nước là nhằm ngăn chặn sự lạm dụng của các nhánh quyền lực khác, nhằm bảo vệ Hiến pháp, pháp luật, bảo vệ quyền tự do, dân chủ của nhân dân và làm cơ sở cho hoạt động lập pháp.

Thứ ba, đối tượng giám sát thường xuyên và chủ yếu của mỗi Quốc hội là nhánh hành pháp, nhưng có thể mở rộng ra các cơ quan nhà nước khác.

Thứ tư, giám sát của Quốc hội mỗi nước thường mang tính chất chính trị, nhằm làm rõ trách nhiệm chính trị của chính quyền hành pháp và các cơ quan nhà nước khác trước Quốc hội và nhân dân. Giám sát của Quốc hội khác với các hình thức giám sát khác thường nảy sinh hậu quả pháp lý nếu tìm thấy sự vi phạm pháp luật của đối tượng bị giám sát.

Thứ năm, HĐGS của Quốc hội mỗi nước đều có thể được tiến hành thông qua các hình thức phong phú, đa dạng như: thông qua các kỳ họp và quá trình phê chuẩn ngân sách; tổ chức các Đoàn giám sát của Quốc hội; tổ chức chất vấn Chính phủ và các cuộc điều tra, điều trần trước Quốc hội; thông qua hoạt động của cơ quan thanh tra, kiểm toán của Quốc hội và các hình thức khác.

Thứ sáu, HĐGS của Quốc hội mỗi nước đều tuân thủ những nguyên tắc, thủ tục, trình tự nhất địnhđược quy định trong Hiến pháp, các luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội và được chi tiết hóa trong nội quy kỳ họp và quy chế của ĐBQH.

Sự tương đồng giữa hai Quốc hội trong HĐGS xuất phát từ tính chất quyền lực tối cao của Quốc hội. Quốc hội thực hiện quyền lực tối cao không chỉ thông qua hoạt động lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng, mà còn qua việc giám sát hoạt động của mọi cơ quan nhà nước.

Một là, cơ sở Hiến pháp HĐGS của Quốc hội. Giám sát là hoạt động chính yếu của Quốc hội các nhà nước theo mô hình đại nghị. Cơ sở của giám sát là ở chỗ Quốc hội có quyền thành lập Chính phủ thì Quốc hội có quyền giám sát Chính phủ và việc giám sát có thể dẫn đến thay đổi Chính phủ.Dù khônghoàn toàn được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị, Hiến pháp Việt Nam 1992, tại Điều 83 đã quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”. Hiến pháp Mỹ không quy định vai trò giám sát của Quốc hội do nguyên tắc của chính thể cộng hòa tổng thống và do quan niệm phổ biến coi việc thực thi pháp luật chính là quá trình lập pháp mở rộng.Do đó, giám sát không được quan niệm như một chức năng độc lập mà chỉ là nhiệm vụ phái sinh, nhằm thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội. Để bảo đảm các luật phát huy tác dụng trên thực tế, Quốc hội Mỹ đã sử dụng các quá trình chính thức và không chính thức để giám sát.Năm 1946,với việc thông qua đạo luật về tổ chức lại ngành lập pháp, Quốc hội Mỹ mới chính thức hóa vai trò giám sát của mình.

Hai là, phạm vi đối tượng giám sát. Phạm vi đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội Việt Nam rất rộng so với phạm vi đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội Mỹ. Giám sát của Quốc hội Mỹ chỉ áp dụng đối với các bộ, cơ quan thuộc hành pháp và chức vụ Tổng thống. Điều khác biệt quan trọng là trong khi Quốc hội Mỹ chỉ tập trung giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp liên bang thì HĐGS của Quốc hội Việt Nam không chỉ tập trung vào việc giám sát cơ quan hành pháp ở trung ương mà mở rộng đối với tất cả các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác, khi xét thấy cần thiết.

Lý do của những khác biệt về phạm vi đối tượng giám sát giữa hai Quốc hội là do sự khác nhau trong việc xác định mục tiêu trọng tâm của HĐGS của mỗi Quốc hội. Ở Mỹ, trọng tâm giám sát của Quốc hội là kiểm soát ngành hành pháp để bảo đảm ngành này hành động theo các chuẩn mực do Quốc hội xác lập và vì lợi ích của nhân dân; ngăn ngừa sự lạm quyền; bảo đảm sự trong sạch và tính chịu trách nhiệm của bộ máy hành pháp. Ở Việt Nam, mục tiêu giám sát của Quốc hội là rất bao trùm, nhằm đảm bảo “Hiến pháp, các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH được thực thi chính xác và nhất quán”. Theo đó, trọng tâm giám sát của Quốc hội là đảm bảo việc thực thi pháp luật và tính thứ bậc, sự nhất quán của hệ thống pháp luật. Hai cách tiếp cận khác nhau này sẽ có cùng giá trị với giả thiết là hệ thống pháp luật đã được hoàn thiện, ổn định và đáp ứng yêu cầu của công  lý. Tuy nhiên, việc các văn bản pháp luật của Việt Nam thường xuyên phải sửa đổi thì cách tiếp cận của Quốc hội Việt Nam trong HĐGS sẽ có những rủi ro nhất định.

Ba là, phạm vi nội dung giám sát. Nội dung giám sát của Quốc hội Việt Nam rộng hơn nội dung giám sát của Quốc hội Mỹ và có thể chồng lấn nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước khác, chẳng hạn xem xét các báo cáo công tác và các VBQPPL do các đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội ban hành; giám sát việc bầu cử ĐBQH, đại biểu HĐND; giám sát việc thi hành pháp luật ở các bộ, ngành, địa phương. HĐGS củaQuốc hội Mỹ chỉ có khả năng xem xét và giải quyết các vấn đề dưới góc độ chính trị/chính sách, không xâm phạm nguyên tắc phân quyền giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, không đi sâu vào các vấn đề, vụ việc cụ thể, chi tiết, chẳng hạn như giải quyết hay giám sát việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Vì để xem xét các vấn đề, vụ việc cụ thể đòi hỏi người xem xét phải có chuyên môn tương ứng chuyên sâu, trong khi Quốc hội với toàn thể đại biểu không phải là cán bộ ở cấp kỹ thuật mà đều hoạt động trên cương vị chính khách, nên không thể có chuyên môn và tư cách phù hợp bằng các thẩm phán hay công chức hành chính khi giải quyết các công việc cụ thể.

Bốn là, tổ chức và lãnh đạo HĐGS. HĐGS của Quốc hội Mỹ diễn ra tập trung, thường xuyên, liên tục trong suốt thời gian diễn ra kỳ họp Quốc hội được tổ chức gần như quanh năm. Với Quốc hội Việt Nam, ngoài các HĐGS được tổ chức tại hai kỳ họp mỗi năm, trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội, dưới sự lãnh đạo của UBTVQH, phần lớn các công việc giám sát của Quốc hội do các Uỷ ban của Quốc hội đảm nhiệm. Theo Hiến pháp 1992, các Uỷ ban của Quốc hội được giao thực hiện chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước một cách độc lập, tự chủ mà không phải là giúp Quốc hội thực hiện chức năng giám sát như trước đây theo Hiến pháp năm 1980.

Năm là, việc xác định trách nhiệm tập thể của đối tượng bị giám sát. Trên thực tế, nội dung, hình thức và hậu quả giám sát của Quốc hội phụ thuộc rất nhiều vào hình thức chính thể của mỗi nước. Ở các nước theo mô hình đại nghị, Quốc hội căn cứ kết quả giám sát có thể bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ, dẫn đến sự từ chức tập thể của Chính phủ. Việt Nam với nhiều nét đặc trưng của mô hình chính thể đại nghị, việc giám sát thường với mục đích làm rõ trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Quốc hội. Với mô hình chính thể cộng hòa tổng thống, ở Mỹ không có chế định trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Quốc hội như ở các nước đại nghị. Thay vào đó, Quốc hội có quyền thành lập ủy ban điều tra để thu thập chứng cứ, làm rõ trách nhiệm chính trị của các quan chức hành pháp, kể cả Tổng thống. Cá thể hóa trách nhiệm là nguyên tắc được đề cao trong HĐGS của Quốc hội Mỹ.

Sáu là, hậu quả pháp lý của giám sát tối cao và trách nhiệm chính trị của chính khách.Theo quy định của pháp luật Việt Nam, hậu quả pháp lý của giám sát tối cao được thể hiện bằng các nghị quyết cụ thể của Quốc hội, chẳng hạn như nghị quyết yêu cầu các đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội phải ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ VBQPPL của đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn; miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu, phê chuẩn... Nhìn chung, các nghị quyết này hướng đến việc tuân thủ pháp luật và tính nhất quán của hệ thống pháp luật đã được ban hành. Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam chưa quy định rõtrách nhiệm chính trị và chế tài của trách nhiệm chính trị đối với đối tượng bị giám sát và của cá nhân chính khách khi để xảy ra hậu quả pháp lý. Chẳng hạn như chính khách phải từ chức vì mất uy tín trước công chúng về năng lực điều hành hoặc về việc ban hành, bảo vệ một chính sách sai trái gây tổn hại cho lợi ích quốc gia, dân tộc hay đông đảo người dân.

Tại Mỹ, các quy định của pháp luật về phủ quyết lập pháp với việc ngành lập pháp có quyền giám sát, xem xét, đánh giá và phê chuẩn chính sách của Chính phủ hành pháp có thể làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến uy tín chính trị của Tổng thống hoặc các quan chức hành pháp trong trường hợp các chính sách của hành pháp bị Quốc hội phủ quyết. Mặt khác, các cuộc điều trần và điều tra của Quốc hội với kết luận về tính khả thi của một chính sách công, khả năng điều chỉnh của dự luật xuất phát từ sáng kiến của hành pháp, hay về năng lực điều hành thực tiễn của ngành hành pháp và việc thực hiện công vụ của các quan chức chính phủ... có thể được thông báo cho công chúng, nhằm tạo ra một diễn đàn để người dân thấy rõ và đánh giá uy tín, năng lực và hành vi của chính quyền, gây sức ép buộc các quan chức chính quyền phải từ chức hoặc có trách nhiệm với người dân hơn[10].

Bảy là, sự nhất quán trong nhận thức về giám sát của Quốc hội. Ở Mỹ, nội hàm khái niệm giám sát của Quốc hội và cơ sở của hoạt động này nhìn chung đã có sự nhất quán từ lý luận đến thực tiễn. Tuy nhiên, ở Việt Nam, hiện tồn tại các quan niệm khác biệt về HĐGS của Quốc hội, do cơ sở pháp lý của hoạt động này còn nhiều bất cập và thực tiễn hoạt động chưa thực sự hiệu quả. Các tranh luận về HĐGS của Quốc hội Việt Nam được tập trung trên các phương diện như: phạm vi đối tượng của quyền giám sát tối cao - chẳng hạn các công dân bình thường có phải chịu sự giám sát của Quốc hội hay không; nội dung và phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao; hậu quả pháp lý của quyền giám sát tối cao; trách nhiệm chính trị của chính khách... Nhằm hoàn thiện chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam theo đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền, việc nghiên cứu làm sáng tỏ các vấn đề trên và phát triển một khái niệm nhất quán, rõ ràng, ổn định hơn về giám sát của Quốc hội là cần thiết khách quan.

Tám là, hiệu lực, hiệu quả của HĐGS. So với HĐGS của Quốc hội Mỹ, HĐGS của Quốc hội Việt Nam còn mang tính hình thức, chưa thực sự hiệu lực, hiệu quả: (i) Do HĐGS của Quốc hội bị dàn trải sang các lĩnh vực khác của việc thi hành pháp luật của các chủ thể tư pháp hay của công dân mà thiếu tập trung vào hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan hành pháp; (ii) việc tổ chức đoàn giám sát của các ủy ban của Quốc hội về địa phương còn rất hình thức, thực chất chỉ là tìm hiểu, nắm vấn đề; (iii) do chưa thống nhất nhận thức về bản chất, tính chất của chất vấn và chưa đổi mới phương pháp và kỹ năng chất vấn của Quốc hội và ĐBQH; (iv) giữa các quy định pháp luật và thực tiễn về HĐGS của Quốc hội có một khoảng cách khá lớn. Các quyền và công cụ giám sát của Quốc hội theo quy định của Luật HĐGSCQH là rất lớn nhưng ít được sử dụng. Chẳng hạn, ngoài những tranh luận xung quanh cụm từ “bỏ phiếu tín nhiệm”, đến nay, bỏ phiếu tín nhiệm vẫn chỉ là “thanh bảo kiếm” nằm trong “bao” của Quốc hội mà vẫn chưa được “rút ra”, việc bỏ phiếu tín nhiệm chưa được áp dụng với bất kỳ chức danh nào. Quốc hội Việt Nam cũng chưa từng thành lập các ủy ban để điều tra về hoạt động của cơ quan hành pháp. Trong khi ủy ban điều tra là mô hình giám sát đặc biệt phổ biến và hiệu quả ở Mỹ nhằm đáp ứng nhu cầu về thông tin của cơ quan lập pháp thay thế cho hoạt động chất vấn không có truyền thống ở mô hình này và thực hiện kiềm chế, đối trọng trong bộ máy nhà nước. Có nhiều học giả cho rằng, việc Quốc hội Việt Nam chưa từng thành lập ủy ban để điều tra về hoạt động của hành pháp là do Chính phủ và các thành viên Quốc hội thuộc cùng một đảng nên Quốc hội biết rõ hoạt động của Chính phủ mà không cần điều tra, đây cũng là đặc trưng của chính thể cộng hòa đại nghị - ủy ban điều tra ít được Quốc hội sử dụng hơn ở các nước có chính thể cộng hòa tổng thống./.

 

---