Mô hình phân quyền ở Liên bang Nga (Kỳ II)

Một cơ chế chế ước quyền lực khác giữa Tổng thống và Hạ viện Nga là cơ chế liên quan đến quy trình lập pháp. Cũng giống nhiều quốc gia trên thế giới, quyền lập pháp thuộc về Quốc hội (chủ yếu thuộc Hạ viện). Tuy nhiên, Tổng thống cũng tham gia rất tích cực vào quá trình này để đảm bảo nguyên tắc chế ước quyền lực. Theo Hiến pháp hiện hành, Tổng thống có quyền sáng kiến luật và quyền kiểm tra các văn bản luật được Quốc hội thông qua bằng cơ chế ký quyết định và ban bố luật. Theo quy trình lập pháp, sau khi được thông qua ở hai viện của Quốc hội, trong vòng năm ngày, văn bản luật đó phải được gửi sang Tổng thống để ký và ban bố. Trong vòng 14 ngày kể từ ngày nhận được văn bản luật đó, Tổng thống xem xét, ký và thông qua. Tuy nhiên, Hiến pháp cho phép Tổng thống trả lại văn bản luật này cho Quốc hội và yêu cầu Quốc hội (chủ yếu là Đuma) sửa lại theo yêu cầu của mình. Khi nhận được văn bản luật và yêu cầu của Tổng thống, hai viện của Quốc hội tiến hành họp và xem xét đề nghị của Tổng thống. Trong trường hợp xem xét thấy đề nghị của Tổng thống hợp lý thì tiến hành thay đổi và đương nhiên được ban bố. Trong trường hợp ngược lại, có hai khả năng xảy ra: thứ nhất, nếu 2/3 các đại biểu trên tổng số đại biểu của cả hai viện Quốc hội vẫn thống nhất không thay đổi luật theo yêu cầu của Tổng thống thì Tổng thống bắt buộc phải thông qua; thứ hai, nếu không hội đủ 2/3 số đại biểu biểu quyết theo phương án một, thì hai viện sẽ lập Ủy ban giải quyết bất đồng (hay còn gọi là Ủy ban đồng thuận) để tìm ra cách giải quyết hoặc tìm tiếng nói chung với Tổng thống. Nếu vẫn không giải quyết được bất đồng và không hội đủ số phiếu cần thiết để ban bố luật, đương nhiên luật không được Tổng thống ký và ban bố. Đặc quyền này của Tổng thống không được áp dụng với quy trình ban hành các luật hiến pháp[1]. Tuy nhiên, đây là quy định phần nhiều mang tính kỹ thuật, bởi để thông qua được các luật này phải được ít nhất 3/4 số đại biểu của Hội đồng Liên bang và 2/3 đại biểu của Đuma quốc gia bỏ phiếu tán thành[2].

Quan hệ kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa Tổng thống và Hạ viện còn thể hiện trên một số phương diện khác. Chẳng hạn, theo quy định pháp luật Liên bang, Ngân hàng Trung ương Nga và cơ quan Kiểm toán nhà nước không thuộc quyền Tổng thống cũng như Chính phủ mà trực thuộc sự quản lý của Quốc hội Liên bang[3]. Tuy nhiên, Tổng thống được quyền giới thiệu nhân sự để Hạ viện bầu Thống đốc Ngân hàng trung ương Nga và Tổng Kiểm toán nhà nước. Tổng thống được quyền ban bố tình trạng khẩn cấp và tình trạng chiến tranh, nhưng ngay sau khi ban bố, Tổng thống phải có nghĩa vụ không được chậm trễ (in nghiêng - TG) báo cáo với Quốc hội để giám sát và chuẩn y. Nếu không đủ căn cứ ban bố tình trạng khẩn cấp hoặc tình trạng chiến tranh, Quốc hội (trong đó có Hạ viện) có quyền không chuẩn y lệnh của Tổng thống.

Mặc dù Hạ viện và Thượng viện đều là hai bộ phận cấu thành của Quốc hội Liên bang, nhưng trong mối quan hệ phân chia quyền lực giữa Tổng thống và Thượng viện lại có nhiều nét đặc trưng.

Nếu Đuma Quốc gia Nga trong mối quan hệ với Tổng thống có quyền tiến hành các thủ tục pháp lý để luận tội Tổng thống, thì Hội đồng Liên bang lại là cơ quan có quyết định cuối cùng về việc có được phép bãi chức chức Tổng thống hay không theo trình tự Impeachment. Vì vậy, ngay cả trong trường hợp Đuma Quốc gia hội tụ đủ yếu tố cần thiết để trình bản luận tội Tổng thống, thì Tổng thống cũng không bị luận tội và cách chức nếu như Hội đồng Liên bang bỏ phiếu không thông qua bản luận tội ấy hoặc trong vòng 3 tháng kể từ khi nhận được bản luận tội, Hội đồng Liên bang không đếm xỉa tới nó[4]. Nói như vậy không có nghĩa là Tổng thống có thể an tâm về một chu trình rắc rối khi Đuma muốn luận tội ông, mà ý nghĩa có lẽ nằm ở chỗ, Tổng thống cũng cần phải có những toan tính sao cho "đẹp lòng" các senators - thượng nghị sỹ. Như vậy, đây cũng là cơ chế chế ước quyền lực hữu hiệu trong một Nhà nước mà ở đó, Tổng thống là nhân vật có thực quyền.

Ngoài ra, khi nhận được báo cáo của Tổng thống về việc ban bố tình trạng khẩn cấp hoặc tình trạng chiến tranh, mặc dù cần có ý kiến của cả hai viện, nhưng quyết định cuối cùng về việc chuẩn y quyết định này của Tổng thống lại thuộc về Hội đồng Liên bang[5].

Quan hệ giữa Tổng thống và Thượng viện còn thể hiện ở tầm ảnh hưởng của họ tới nhánh tư pháp và hệ thống cơ quan kiểm sát. Mặc dù Tổng thống là người được quyền giới thiệu nhân sự cho Tòa án Tối cao, Tòa án bảo hiến và Tòa án kinh tế cao cấp Liên bang Nga, nhưng cơ quan bổ nhiệm các thẩm phán cũng như Chánh án và Phó Chánh án cho các Tòa này lại thuộc về Hội đồng Liên bang. Như vậy, Hội đồng Liên bang có thể chế ngự tầm ảnh hưởng của Tổng thống lên hệ thống cơ quan tư pháp thông qua cơ chế bổ nhiệm nhân sự do Tổng thống giới thiệu. Để nhận được sự hậu thuẫn của Hội đồng Liên bang, Tổng thống phải tìm những ứng viên có đủ tầm, đủ năng lực và công tâm, sao cho không bị Hội đồng gạt đi khi xem xét bổ nhiệm. Ngược lại, Hội đồng Liên bang cũng không được tự bổ nhiệm "người của mình" mà chỉ bổ nhiệm những ứng cử viên trong danh sách đệ trình của Tổng thống. Trong mối quan hệ với Viện Kiểm sát Tối cao Liên bang, cơ chế phân quyền cũng được quy định tương tự. Tổng thống giới thiệu ứng viên cho chức vụ Viện trưởng Viện Kiểm sát Tối cao cho Hội đồng Liên bang và đương nhiên, Hội đồng Liên bang có quyền bổ nhiệm hay không bổ nhiệm ứng viên này.

Trong lĩnh vực quốc phòng, Tổng thống là Chỉ huy tối cao, Tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang Liên bang, nhưng nếu Tổng thống có ý định đem quân ra ngoài biên giới Liên bang thì phải nhận được sự ủng hộ của Thượng viện. Không có phê chuẩn của Thượng viện, Tổng thống không được phép điều binh. Có thể nói, mặc dù có nhiều đặc quyền trong quân đội, nhưng để dùng quân trong nước (khi ban bố tình trạng chiến tranh) hoặc đem quân ra ngoài biên giới, Tổng thống cũng phải nhận được sự phê chuẩn của Hội đồng Liên bang. Rõ ràng những vấn đề nêu trên là cơ chế hữu hiệu để chế ngự quyền lực Tổng thống khi mà quân đội thường được gọi là trụ cột của quyền lực và như các chính trị gia vẫn thường quan niệm "muốn nắm quyền lực phải nắm lấy quân đội".

Tóm lại, trong mối quan hệ với Quốc hội Liên bang, Tổng thống vừa có vai trò là chủ thể chính trị trung tâm phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước với nhánh lập pháp, mặt khác, mặc dù không phải là một trong ba nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng quyền lực của Tổng thống là rất lớn và vì thế, giữa Tổng thống và Quốc hội luôn có cơ chế kiểm soát và chế ước quyền lực lẫn nhau.

Chính phủ Liên bang Nga là cơ quan hành pháp cao nhất. Tuy vậy, trong quá trình hình thành, tổ chức và hoạt động, nhánh quyền lực này luôn bị chế ước bởi các nhánh quyền lực khác và cả Tổng thống như là một thiết chế đặc biệt.

Đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Hiến pháp quy định chức danh này do Tổng thống bổ nhiệm và phải có sự phê chuẩn của Hạ viện. Sau khi được Quốc hội phê chuẩn, trong thời hạn một tuần, Thủ tướng phải đề xuất cơ cấu Chính phủ nhiệm kỳ mới và kèm với nó là danh sách các ứng viên cho các chức Phó Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ để Tổng thống phê chuẩn và bổ nhiệm[6]. Trong quá trình hoạt động của Chính phủ, Tổng thống có quyền tham gia và làm chủ tọa các phiên họp của Chính phủ cũng như Hội đồng Chính phủ[7]. Ngoài ra, Tổng thống có quyền điều hành trực tiếp một số các cơ quan hành pháp thuộc các lĩnh vực: quốc phòng, an ninh, ngoại giao, tư pháp, nội vụ[8] cũng như các cơ quan liên quan đến hoạt động phòng chống thiên tai, các trường hợp khẩn cấp[9]... Về mặt danh nghĩa, thủ trưởng các cơ quan này thuộc Chính phủ, nhưng trên thực tế lại nhận lệnh từ Tổng thống và đặt dưới sự quản lý trực tiếp của Tổng thống.

Tổng thống cũng có quyền bãi bỏ các văn bản do Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành. Khi mất niềm tin vào Thủ tướng, Tổng thống có quyền bãi miễn Thủ tướng và chỉ cần thông báo lại với Quốc hội về quyết định của mình mà không cần đợi phê chuẩn.

Như vậy, thực quyền mà Tổng thống Nga có được là do có sự kiểm soát đối với cơ quan hành pháp cao nhất của Liên bang. Thủ tướng hay Chính phủ về cơ bản là bộ máy giúp việc của Tổng thống trong lĩnh vực hành pháp. Chính phủ không thể hạn chế quyền lực của Tổng thống ngoại trừ khi Tổng thống không thể đảm nhiệm được chức vụ khi nhiệm kỳ chưa kết thúc. Khi ấy, Thủ tướng trở thành Quyền Tổng thống[10]. Nhưng ngay cả trong trường hợp này thì cũng không thể coi đó là cơ chế chế ước quyền lực, bởi lúc đó, Thủ tướng và Tổng thống là một người và có chăng, sự chế ước lúc này chỉ thể hiện ở một số nội dung nhất định đối với Quyền Tổng thống trong mối quan hệ với các nhánh quyền lực khác[11].

 Theo quy định của Hiến pháp và Luật hiến pháp "Về Chính phủ Liên bang"[12] Chính phủ và các thành viên của Chính phủ hàng năm phải định kỳ báo cáo hoạt động của mình trước Quốc hội (ở Hạ viện). Khi báo cáo, các thành viên đồng thời phải trả lời chất vấn trực tiếp. Ngoài những phiên báo cáo và chất vấn định kỳ, Đuma có quyền mời một hoặc một số thành viên của Chính phủ đến dự họp tại Hạ viện và trả lời chất vấn về những vấn đề mà Đuma quan tâm. Các thành viên Chính phủ được mời phải có mặt, nếu không thể có mặt vì lý do chính đáng, thành viên Chính phủ được mời phải báo lại với Hạ viện. Báo cáo và trả lời chất vấn được truyền hình trực tiếp và phải được công bố trên hai tờ báo[13] của Quốc hội.

Căn cứ trên những báo cáo và hoạt động thực tiễn của Chính phủ, Đuma quốc gia Nga có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ. Chính phủ bị Đuma đánh giá là mất tín nhiệm nếu quá nửa số hạ nghị sỹ bỏ phiếu đồng thuận. Tuy nhiên, trong trường hợp này, Chính phủ, như đã nói ở trên, vẫn có thể không bị giải tán nhờ sự "che chở" của Tổng thống. Ngoài việc bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ theo sáng kiến của Đuma, Thủ tướng Chính phủ cũng có thể đề nghị Đuma cho bỏ phiếu tín nhiệm đối với toàn bộ Nội các. Đuma Quốc gia có thể không tín nhiệm Chính phủ nếu quá nửa số hạ nghị sỹ bỏ phiếu không tín nhiệm. Trong trường hợp này, Chính phủ vẫn có thể nhận được sự "che chở" của Tổng thống để tránh bị giải tán. Đây cũng được coi là cơ chế cho phép những đại biểu nhân dân đánh giá, giám sát hoạt động của Chính phủ và qua đó, yêu cầu các thành viên Chính phủ phải luôn nỗ lực để đạt được hiệu quả công việc cao nhất.

Trong chiều ngược lại, Chính phủ có quyền sáng kiến luật và tham gia tích cực vào quá trình lập pháp. Ngoài quyền sáng kiến luật, tham dự vào biên soạn các dự luật, pháp luật còn quy định một số trường hợp bắt buộc phải có ý kiến của Chính phủ khi xem xét các dự luật[14]. Ngoài ra, Chính phủ cũng có quyền gửi các bản nhận xét về các dự luật tới Quốc hội và buộc các nghị sỹ phải xem chúng. Để kiểm soát hoạt động này, Chính phủ luôn cử đại diện (đặc phái viên) thường xuyên ở Hạ viện để kiểm soát việc tuân theo pháp luật về các quy định có liên quan của các nghị sỹ nói riêng và Hạ viện nói chung[15].

Hầu hết các quốc gia theo chế độ chính trị dân chủ trên thế giới đều có một cơ chế để đảm bảo không chỉ sự độc lập mà còn tính chuyên nghiệp của hệ thống cơ quan tư pháp. Với vị trí đặc thù trong cơ chế phân quyền của Liên bang Nga, Tổng thống có vị trí không nhỏ trong việc bảo đảm sự độc lập, tính chuyên nghiệp của Tòa án cũng như sự phối hợp nhịp nhàng giữa hệ thống này với các nhánh quyền lực khác.

Để đảm bảo Tòa án không phụ thuộc vào nhánh lập pháp cũng như Tổng thống, theo quy định của Hiến pháp, Tổng thống chỉ có quyền giới thiệu nhân sự cho Tòa án Hiến pháp, Tòa án Tối cao và Tòa án kinh tế cao cấp Liên bang để Hội đồng Liên bang (Thượng viện) bổ nhiệm, và cơ quan này chỉ được bổ nhiệm những người đủ tiêu chuẩn theo danh sách mà Tổng thống đề cử.

Ở các tòa án cấp thấp hơn, Tổng thống có quyền bổ nhiệm tất cả các thẩm phán. Tuy vậy, các thẩm phán được đảm bảo sự độc lập trong hoạt động xét xử bằng những đảm bảo pháp lý khác như: bổ nhiệm suốt đời, quy chế đặc biệt về thu nhập cũng như đảm bảo an ninh cá nhân và các thành viên trong gia đình. Như vậy, nhờ các cơ chế này, Tổng thống cũng không thể áp đặt được ý chí của mình lên thẩm phán, trong khi đó, nhờ cơ chế bổ nhiệm bởi Tổng thống mà các thẩm phán tránh được những ảnh hưởng trực tiếp cũng như gián tiếp của các thiết chế quyền lực địa phương cũng như chịu ảnh hưởng từ trên xuống (Tòa cấp cao hơn).

Trong mối quan hệ với Tổng thống và Quốc hội, Tòa án, đặc biệt là Tòa án Hiến pháp, có đặc quyền bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật cũng như các văn bản khác của hai thiết chế quyền lực này - nếu nó mâu thuẫn với Hiến pháp. Mặc dù được hưởng các đặc quyền như quyền miễn trừ truy tố, tuy nhiên, nếu phạm tội bán nước cũng như một số tội phạm đặc biệt nghiêm trọng, Tổng thống cũng như các nghị sỹ vẫn có thể bị Tòa án xét xử. Tòa án cũng có thể triệu họ đến các phiên tòa với các tư cách khác nhau thể tham gia vào quá trình xét xử.

Trong mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án, luật pháp Liên bang quy định cơ chế độc lập của hai thiết chế này. Hai nhánh quyền lực với hai chức năng hoàn toàn khác nhau nên hầu như không có các quy định phối hợp với nhau trong hoạt động. Chính nhờ cơ chế này mà Tòa án hoàn toàn độc lập với Chính phủ, có thể hủy các văn bản của Chính phủ cũng như các cơ quan trực thuộc nếu chúng vi hiến, cũng như xem xét các khiếu kiện mà Chính phủ hay các cơ quan trực thuộc Chính phủ (có thể là nhân viên của các cơ quan này) là một bên của vụ việc mà không phải phân vân về khả năng có những tác động lên quyết định của mình từ phía Chính phủ. Ngược lại, Chính phủ phải có nghĩa vụ đảm bảo về tài chính cho hoạt động của Tòa án cũng như các bảo đảm khác theo quy định của pháp luật. Ngoài ra đại diện các Tòa án cao cấp có quyền tham dự các buổi họp của Chính phủ cũng như của Hội đồng Chính phủ[16].

Như vậy có thể thấy, trong mối quan hệ với Chính phủ, để đảm bảo sự độc lập của Tòa án trong tổ chức và hoạt động, một cơ chế hầu như chỉ có quyền của Tòa án và nghĩa vụ của Chính phủ đã được thiết lập. Chính phủ không thể tác động lên chính sách, nhân sự cũng như hoạt động của Tòa án ngay cả trên khía cạnh tài chính.

Trong mối quan hệ với Viện kiểm sát, Tổng thống có quyền giới thiệu ứng viên Viện trưởng Viện Kiểm sát Tối cao cho Hội đồng Liên bang bổ nhiệm. Sau khi Hội đồng Liên bang bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan kiểm sát, Viện trưởng Viện Kiểm sát giới thiệu danh sách các ứng viên Phó Viện trưởng (trong đó có Phó Viện trưởng thứ nhất) để Hội đồng Liên bang bổ nhiệm. Còn các kiểm sát viên khác đều do Viện trưởng bổ nhiệm.

Trong mối quan hệ với Tòa án, Viện kiểm sát vừa có thể tham gia với tư cách chủ thể vụ án[17], đồng thời với tư cách là thiết chế giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật của Tòa án. Còn trong mối quan hệ với Chính phủ, Viện kiểm sát thực hiện chức năng giám sát, có quyền tham dự các phiên họp Chính phủ, có quyền yêu cầu các cơ quan hành pháp thực hiện theo quy định của pháp luật, giám sát việc thực hiện pháp luật và giữ quyền điều tra với một số loại tội phạm liên quan đến cán bộ công chức... và thực hiện quyền công tố.

Như vậy, trên phương diện phân quyền theo chiều ngang, Hiến pháp cũng như hệ thống pháp luật Liên bang Nga đã quy định một cơ chế phân quyền rất đặc thù, theo đó, mặc dù Tổng thống không thuộc nhánh quyền lực nào nhưng có vai trò quan trọng trong sự phối hợp cũng như chế ước quyền lực để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả của bộ máy nhà nước, qua đó đảm bảo sự phát triển bền vững của đất nước, ghi nhận và bảo vệ quyền, tự do cơ bản của con người.

Nga là Nhà nước Liên bang và vì thế mức độ phân quyền theo chiều dọc ở Nga được thể hiện ở ba cấp độ: Liên bang - Chủ thể Liên bang - Tự quản địa phương. Khác với một số nhà nước liên bang khác, ở Nga mối quan hệ giữa Liên bang và Chủ thể rất đa dạng. Sự đa dạng ấy thể hiện ở những khác biệt về quy chế của từng chủ thể[18], về các đặc điểm về địa lý, dân tộc... Và sự khác biệt ấy lại có những tác động không nhỏ tới cơ chế phân quyền ở nước này.

Hiện nay ở Nga có 83 Chủ thể Liên bang. Mối quan hệ phân quyền giữa các Chủ thể này với Liên bang trước hết thể hiện ở những quy định trong Hiến pháp và các luật của Liên bang về phân định thẩm quyền của Liên bang, của Chủ thể Liên bang cũng như thẩm quyền chung.

Theo quy định của Hiến pháp, thẩm quyền của Nhà nước Liên bang Nga bao gồm những vấn đề đảm bảo cho hoạt động của Liên bang như: ban hành và sửa đổi Hiến pháp, các luật Liên bang và giám sát việc tuân thủ các văn bản này; các nội dung liên quan đến thể chế Liên bang, lãnh thổ Liên bang; điều chỉnh và bảo vệ quyền con người, quyền các dân tộc thiểu số và quốc tịch; thiết lập cơ cấu quyền lực của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp Liên bang; quản lý sở hữu nhà nước của Liên bang; thiết lập các nền tảng của chính sách Liên bang, các chương trình phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, môi trường; hoạt động đối ngoại, an ninh quốc gia và phòng thủ đất nước...[19]

Hiến pháp cũng quy định các vấn đề mà việc thực hiện nó đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa Chủ thể Liên bang và Liên bang để đảm bảo sự thống nhất và hiệu quả trong thực thi quyền lực nhà nước. Đơn cử một số vấn đề Hiến pháp quy định thuộc thẩm quyền chung như: vấn đề phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục; sử dụng tài nguyên đất cũng như các nguồn tài nguyên khác; chăm sóc bảo vệ bà mẹ, trẻ em... Theo quy định của Hiến pháp, tất cả những vấn đề không thuộc thẩm quyền của Liên bang cũng như không thuộc lĩnh vực thẩm quyền chung thì thuộc thẩm quyền riêng của Chủ thể Liên bang.[20]

Để tăng cường tính tự chủ và độc lập cho mỗi Chủ thể Liên bang, Hiến pháp Nga quy định trong lĩnh vực lập pháp mỗi Chủ thể Liên bang đều có quyền ban hành Luật Cơ bản[21], các luật cũng như các văn bản quy phạm pháp luật tương ứng theo quy định. Nếu các văn bản pháp luật của Chủ thể ban hành nhằm điều chỉnh các lĩnh vực mà theo Hiến pháp chỉ thuộc thẩm quyền của Chủ thể mà trái với quy định của luật pháp Liên bang, thì áp dụng văn bản luật của Chủ thể. Đây là quy định rất tiến bộ đảm bảo được tính độc lập của các Chủ thể trong giải quyết các vấn đề riêng thuộc thẩm quyền của mình.

Do có sự phân định rạch ròi trong thẩm quyền, các Chủ thể Liên bang cũng có một bộ máy nhà nước tương đối độc lập với Liên bang để thực hiện quyền lực. Ở mỗi Chủ thể Liên bang không phụ thuộc vào quy chế khác nhau đều có người đứng đầu chủ thể (có thể là Tổng thống, Tỉnh trưởng...) có Hiến pháp (hoặc Quy chế Cơ bản) và cơ quan bảo hiến. Ở tất cả các Chủ thể đều có hệ thống cơ quan hành pháp (có thể có Thủ tướng hoặc không), lập pháp (đơn viện) và hệ thống tòa án xét xử (Tòa khu vực). Tòa khu vực là loại tòa đặc biệt không thuộc hệ thống Tòa án Liên bang mà thuộc biên chế của Chủ thể Liên bang. Các tòa này giải quyết các vụ án đơn giản có tình tiết không phức tạp hoặc giá trị vụ việc không lớn.

Chủ thể Liên bang có ngân sách riêng và có hệ thống cơ quan an ninh, cảnh sát và công chức riêng... Tất cả những thiết chế đó nhằm đảm bảo độc lập trong hoạt động của các Chủ thể.

Phân quyền theo cấp độ lãnh thổ có vai trò quan trọng bởi nó đảm bảo tính tự chủ, giữ gìn và phát huy bản sắc của mỗi địa phương, giúp địa phương đưa ra những quyết sách phù hợp. Ngoài ra, cơ chế phân quyền dọc này tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân địa phương tham gia vào quản lý nhà nước, là hình thức tốt nhất để phát huy dân chủ, đồng thời giúp nhân dân kiểm tra chính quyền, hạn chế tham nhũng và giảm bớt sự cồng kềnh của nền hành chính tập trung. Có một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng, mức độ phân quyền tỉ lệ thuận với GDP[22], có nghĩa nếu mức độ phân quyền càng cao thì GDP càng lớn.

Tuy vậy, hiện nay ở Nga việc phân quyền xuống các chủ thể đang có những thay đổi. Một trong những thay đổi cơ bản nhất là việc Tổng thống V. Putin ban hành Sắc lệnh số 1603 ngày 27/12/2004 thay đổi quy định pháp luật liên quan đến việc bầu cử người đứng đầu các chủ thể liên bang. Nếu như trước đây, người đứng đầu các chủ thể liên bang do người dân chủ thể liên bang trực tiếp bầu, thì từ năm 2005, theo Sắc lệnh nói trên, Tổng thống được quyền giới thiệu ứng cử viên để cơ quan dân biểu của chủ thể đó phê chuẩn.

Đây là một bước đi ngược lại với xu thế phân quyền dọc ở nhiều nước trên thế giới. Sẽ càng nguy hiểm hơn khi những thay đổi này sẽ làm thay đổi cơ chế phân quyền ngang ở Nga. Giả sử nếu như Hội đồng Liên bang được tạo thành từ các đại diện cơ quan hành pháp và lập pháp của các Chủ thể Liên bang thì ảnh hưởng của Tổng thống xuống các Chủ thể Liên bang thông qua cơ chế giới thiệu nhân sự cho chức vụ người đứng đầu Chủ thể Liên bang đã làm cho Hội đồng Liên bang chịu nhiều hơn ảnh hưởng hơn từ Tổng thống. Và nếu một khi Hội đồng Liên bang đã có nhiều hơn sự ảnh hưởng của Tổng thống thì các chức vụ cao nhất của nhánh tư pháp, Viện Kiểm sát tối cao đều chịu sự ảnh hưởng của Tổng thống. Hơn nữa, Hạ viện sẽ vô cùng bất lực trong việc chế ước quyền lực Tổng thống, bởi đơn giản như nếu Hạ viện trình được bản luận tội Tổng thống lên Hội đồng Liên bang thì nguy cơ Hội đồng không xem xét bản luận tội đó là hiện hữu...

Như đã nói ở trên, ngoài phân quyền xuống cấp độ Chủ thể, ở Nga cũng giống như ở rất nhiều nước trên thế giới, tồn tại cơ chế phân quyền thông qua cơ chế tự quản địa phương.

Tự quản địa phương là cơ chế thực hiện quyền lực của nhân dân địa phương thông qua các cơ quan tự quản do địa phương tự lập nên và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi địa phương và phù hợp các điều kiện địa phương mình[23].

Hệ thống tự quản địa phương ở Nga gồm hệ thống chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn độc lập với nhau. Ở mỗi địa phương (cấp thành phố, cấp huyện, làng) nhân dân tự bầu lên người đứng đầu chính quyền địa phương mình. Ngoài người đứng đầu chính quyền tự quản, nhân dân còn bầu cơ quan đại diện để thực hiện các chức năng giám sát hoạt động của người đứng đầu chính quyền tự quản cũng như hệ thống hành chính do người đứng đầu lập nên.

Chính quyền tự quản địa phương được ban hành hệ thống các văn bản để thực hiện quyền lực tại địa phương. Chính quyền tự quản địa phương có ngân sách riêng phục vụ cho hoạt động của mình. Thu ngân sách địa phương được đảm bảo bằng việc phân định một số loại thuế mà địa phương được thu trực tiếp, trợ cấp từ chính quyền Liên bang cũng như chính quyền Chủ thể. Việc trợ cấp này từ chính quyền Liên bang hoặc Chủ thể phải được ấn định và không thể thay đổi, nhằm tránh tạo nên những ảnh hưởng chính trị thông qua ảnh hưởng về tài chính.

Tự quản địa phương ở Nga tạo ra một chính quyền độc lập với chính quyền trung ương và độc lập với nhau giữa các địa phương. Mỗi địa phương đều có cơ quan dân biểu, cơ quan hành chính riêng, nhưng có chung với chính quyền trung ương về cơ quan xét xử và kiểm sát. Cơ chế này vừa đảm bảo sự thực hiện thống nhất pháp luật trên toàn bộ đất nước, đồng thời đảm bảo sự độc lập trong giải quyết những vấn đề của từng địa phương.

Trên đây là một nhận định liên quan đến cơ chế phân quyền ngang và phân quyền dọc ở Liên bang Nga. Tuy nhiên, nếu xem quyền lực nhà nước là thống nhất ở quyền lực nhân dân thì - theo chúng tôi - cần phải xem xét một loại phân quyền đặc biệt nữa, bởi, thiết nghĩ, sẽ là toàn diện nếu xem xét khía cạnh sự hạn chế quyền lực của các cơ quan nhà nước từ phía nhân dân. Cơ chế này chúng tôi tạm gọi là "phân quyền đặc biệt" hay “lưu quyền”.

Cơ chế "phân quyền đặc biệt", theo chúng tôi, bao gồm mảng quyền lực mà người dân “để lại” cho mình để “phòng thân” hoặc hạn chế quyền lực nhà nước khi nhà nước muốn tiếm quyền hoặc lạm quyền. Vì vậy, có thể gọi theo một cách khác là “cơ chế lưu quyền”. Đó là các quyền như: quyền người dân tham gia vào trưng cầu dân ý, quyền bầu cử tự do, quyền biểu tình của người dân, tự do ngôn luận, tự do xuất bản, tự do lập hội (hệ thống các tổ chức chính trị), tự do về tôn giáo... Thiết nghĩ, một cơ chế rõ ràng và trong đó ghi nhận, đảm bảo thực hiện các quyền này sẽ góp phần hạn chế sự tùy tiện của Nhà nước và đồng thời là một phần không thể thiếu khi bàn mô hình phân quyền của bất kể một quốc gia nào, bởi, thực tiễn đã chỉ rõ, cơ chế "phân quyền đặc biệt" mới tạo nên cơ chế phân quyền thực sự toàn vẹn và hợp lý và qua đó, có thể tiến tới đạt mục đích cao nhất - chế ước sự tùy tiện của nhà nước, đảm bảo sự phát triển bền vững của xã hội công dân và quyền con người.

Vậy, cơ chế phân quyền đặc biệt này ở Nga vận hành ra sao? Trong thời gian gần đây, đặc biệt là sau bầu cử Đuma Quốc gia Nga, những cuộc biểu tình rầm rộ của người dân, những bài phát biểu của Tổng thống Nga về việc cần thiết phải thay đổi hệ thống chính trị Nga có vẻ như đã cho thấy sự hiện diện của cơ chế này trong bức tranh phân quyền của nước Nga.

Theo quy định của Hiến pháp, trưng cầu dân ý là một phương thức trực tiếp thực hiện quyền lực của nhân dân[24]. Tham gia vào trưng cầu dân ý là người dân trực tiếp tham gia giải quyết các vấn đề quan trọng của đời sống đất nước như sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành Hiến pháp... Bản Hiến pháp đầu tiên của Liên bang Nga được thông qua bằng chính phương pháp này. Ngoài trưng cầu dân ý, các cuộc bầu cử tự do cũng là hình thức dân chủ trực tiếp khi người dân tham gia vào bầu những cá nhân hoặc tổ chức sẽ thay mặt mình vận hành quyền lực nhà nước. Bầu cử cũng là cách để nhân dân thể hiện tình cảm, đánh giá, cũng như giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.

Ở Nga, Tổng thống, Hạ viện Liên bang, cơ quan dân biểu của từng Chủ thể cũng như người đứng đầu chính quyền tự quản địa phương và cơ quan dân biểu của các đơn vị tự quản đều được lập nên do bầu cử tự do. Các cuộc bầu cử định kỳ luôn là một phép thử cho các đảng phái và cá nhân đồng thời thể hiện mức độ tín nhiệm của nhân dân vào họ. Về cơ bản, các cuộc bầu cử ở Nga thể hiện đúng ý chí và nguyện vọng của người dân khi có sự tham gia của các quan sát viên quốc tế, các đảng phái, tổ chức chính trị vào quá trình bầu cử nhằm tránh gian lận và đảm bảo sự bình đẳng trong quá trình bầu cử. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, đặc biệt là sau cuộc bầu cử vào Hạ viện Nga cuối năm 2011, thế giới chứng kiến các cuộc biểu tình với hàng vạn người tham gia phản đối kết quả bầu cử làm dấy lên những lo ngại về tính trung thực của kết quả bầu cử. Tổng thống Nga - với tư cách là người đảm bảo quyền và tự do cơ bản của công dân - đã yêu cầu kiểm tra lại một số cáo buộc liên quan đến kết quả bầu cử. Tuy nhiên cũng cần phải nhìn nhận rằng, việc người dân tham gia vào các cuộc tuần hành hòa bình phản đối kết quả bầu cử và các cuộc tuần hành đó đều được chính quyền cho phép tổ chức cũng thể hiện nền dân chủ Nga, và nói như Tổng thống Nga trong bài phát biểu của mình với Quốc hội trước thềm năm mới: "những đoàn người biểu tình là dấu hiệu cho sự phát triển của nền dân chủ Nga"[25]. Nhiều nhà phân tích chính trị Nga cho rằng, người dân đang dùng quyền chính trị của mình để cảnh tỉnh chính quyền chứ không có ý định phản đối chính quyền. Những người biểu tình chỉ muốn chính quyền thấy và luôn nhớ rằng họ vẫn là "gốc của mọi quyền lực" mà thôi.

 Tuy nhiên, việc ghi nhận trưng cầu dân ý cũng như các cuộc bầu cử định kỳ không phải là sự đảm bảo chắc chắn cho sự hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan nhà nước. Muốn các cơ chế này phát huy tác dụng cần phải có các đảm bảo khác như quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do lập hội, tự do tôn giáo, tín ngưỡng.

Tự do ngôn luận là đảm bảo cho mọi người dân được tự do diễn đạt những suy nghĩ của mình về các vấn đề mà họ quan tâm. Tự do ngôn luận trong mối quan hệ phân quyền là đảm bảo sự phản biện xã hội với các chính sách của cơ quan nhà nước. Ở Nga, tự do ngôn luận là quyền Hiến định và là quyền cơ bản của con người. Người dân được bảo đảm thể hiện mọi suy nghĩ của mình mà không sợ bị bắt hoặc những cản trở từ phía chính quyền. Tuy nhiên Hiến pháp cũng quy định, người dân chỉ được sử dụng quyền của mình mà không phương hại đến quyền của người khác.

Tự do ngôn luận cũng gắn liền với tự do báo chí. Ở Nga tự do báo chí được bảo đảm[26]. Tuy nhiên, khác với nhiều nước phương Tây khác, ở Nga tự do không có nghĩa là bôi nhọ. Nhiều tờ báo, kênh truyền hình đưa những tin bài làm sai lệch sự thật và không có chứng cứ cũng đã bị Chính phủ Nga đóng cửa. Điều này đã làm dấy lên những lo ngại từ phía phương Tây về tự do ngôn luận và tự do báo chí ở Nga, bởi theo họ tự do ngôn luận là được nói tất cả, còn ở Nga tự do là phải không ảnh hưởng hoặc xâm hại tới người khác, đặc biệt là nhân phẩm[27].

Một cơ chế kiểm soát quyền lực khác đó chính là hệ thống đảng phái. Ở Nga ghi nhận chế độ đa đảng và đa nguyên về tư tưởng chính trị. Đã có thời điểm ở Nga có tới hơn 30 đảng phái khác nhau đăng ký tham gia tranh cử vào Hạ viện. Các đảng phái có vai trò quan trọng trong việc giám sát hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các nhân viên nhà nước. Các đảng tham gia vào quá trình bầu cử và đồng thời cũng là những nhân vật giám sát gắt gao nhất quá trình bầu cử nhằm đảm bảo sự công bằng và ngăn chặn gian lận. Khi cần thiết, các đảng phái tập hợp quần chúng để phản đối nhà nước. Theo quy định hiện hành, để có được đại diện của mình trong Hạ viện, các đảng tranh cử phải nhận được ít nhất 7% số phiếu của cử tri tham gia bầu cử. Bằng cách này, hiện nay chỉ có 4 đảng có chỗ trong Hạ viện. Nhưng gần đây, Tổng thống Nga đã đệ trình Quốc hội kiến nghị mới nhằm bảo vệ quyền lợi của thiểu số. Theo đệ trình này chỉ cần đạt 5% phiếu cử tri trong cuộc bầu cử vào Đuma là đảng đó đã có quyền có đại diện của mình[28].

Một trong những quyền lực đặc biệt của người dân Nga đó là quyền tự quyết các vấn đề trọng đại của quốc gia thông qua cơ chế trưng cầu dân ý.

Theo quy định của Hiến pháp Liên bang và Luật Trưng cầu dân ý[29] người dân Nga được quyền tự quyết các vấn đề như ban hành Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của điều ước quốc tế và các vấn đề quan trọng khác thuộc thẩm quyền của Liên bang Nga được quy định trong Hiến pháp. Một minh chứng hùng hồn nhất cho việc thực hiện quyền này là bản Hiến pháp hiện hành của Liên bang Nga được thông qua bằng trưng cầu dân ý vào ngày 12/12/1993.

Nói như vậy không có nghĩa là cơ chế phân quyền đặc biệt này ở Nga là hoàn thiện. Có rất nhiều tranh luận về vấn đề này. Tuy nhiên cần phải nhìn nhận rằng mô hình ấy có vẻ như rất phù hợp với người Nga và bối cảnh nước Nga. Nước Nga đang dần lấy lại vị thế và tầm ảnh hưởng của mình và đang trở nên thịnh vượng hơn và bằng những chiêm nghiệm thực tiễn và nghiên cứu pháp lý trong 10 năm ở Nga, chúng tôi nhận thấy rằng, đa phần người dân đang rất hài lòng với cuộc sống chính trị, văn hóa cũng như kinh tế của họ. Ngay cả khi người dân nô nức xuống đường phản đối kết quả bầu cử vào Đuma vào tháng 12 năm 2011 thì cũng đúng như Tổng thống Nga Đ. Medvedev phát biểu "những dòng người kia là dấu hiệu cho sự phát triển của một nền dân chủ Nga"[30].

Dân chủ và tự do là khái niệm khó định lượng, và phân quyền là để đảm bảo dân chủ. Thiết nghĩ, mô hình phân quyền sẽ không hoàn hảo nếu nó không phù hợp với đất nước, con người cũng như các điều kiện lịch sử văn hóa, kinh tế và dân tộc ấy. GS Trần Chung Ngọc nói “dân chủ là hoa của trí tuệ…”[31] do vậy, có thể hiểu theo nghĩa nữa, dân chủ phải phù hợp cả với nhận thức con người và chỉ như vậy nó mới phát huy hiệu quả. Trên phương diện này rõ ràng, mô hình Nga là đáng học tập. Nó đáng học tập không hẳn ở cái hay, cái đẹp mà, thiết nghĩ, ở cái phù hợp, và cũng chỉ thế thôi cũng đủ để chúng ta nghiên cứu và chiêm nghiệm cho mình trong bối cảnh chúng ta đang tìm kiếm một mô hình thực thi quyền lực hợp lý cho một bản Hiến pháp mới hoàn thiện hơn./.

 

 

 

---