Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công và kiến nghị hoàn thiện

Trên thế giới cũng như ở nước ta hiện nay, nhận thức về giám sát trong lĩnh vực tài chính công (GSTCC) là không thống nhất. Nếu có định nghĩa thì hầu hết đều tập trung định nghĩa về hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung. Walter J. Oleszek, chuyên gia cao cấp của Chính phủ Mỹ dẫn lại của Joel D. Aberbach (1990) cho rằng: có nhiều khái niệm khác nhau về giám sát tùy thuộc vào các nhà chính trị, trong đó có một khái niệm hẹp đáng chú ý, theo đó giám sát của Quốc hội được hiểu là việc Quốc hội xem xét các hành vi của các cơ quan hành chính liên bang và các chương trình, chính sách mà họ quản lý, bao gồm đánh giá diễn ra trong khi thực hiện cũng như đánh giá sau đó[1]. Trong khi đó, Yamamoto (2007) lại định nghĩa: Giám sát của Quốc hội là việc rà soát, theo dõi và giám sát của chính phủ và các cơ quan công quyền, bao gồm cả việc thực hiện các chính sách và pháp luật. Định nghĩa này tập trung vào mục đích và tính chất của hoạt động giám sát chứ không phải trên các giai đoạn thực hiện[2]. Cụ thể hơn, Karolina Buzaljko và cộng sự (2010) cho rằng mục đích của giám sát tài chính là để xác định trách nhiệm của Chính phủ trong việc sử dụng công quỹ bằng cách phát hiện gian lận, lãng phí, nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm trong hoạt động của chính phủ[3].

Qua khảo cứu cho thấy, các định nghĩa đều mô tả hoạt động giám sát nói chung, mà hầu như không có định nghĩa riêng về giám sát tài chính. Điều này có lẽ xuất phát từ một vài lý do. Một là, tài chính công tự thân nó đã có những yêu cầu của sự minh bạch, do đó vấn đề giám sát, đánh giá hoạt động tài chính công thường được coi là song hành với nội dung của hoạt động tài chính công. Quy trình quyết định và thực hiện các hoạt động tài chính công đòi hỏi những mối quan hệ khá đa dạng và thường có sự kiểm soát lẫn nhau. Ví dụ: các hoạt động chi tiêu của Chính phủ sẽ do Quốc hội quyết định, hay việc kiểm tra điều kiện thanh toán của đơn vị sử dụng ngân sách sẽ do Kho bạc Nhà nước (KBNN) thực hiện. Hai là, hoạt động giám sát thường được hiểu là của một chủ thể thứ ba “từ bên trên” thực hiện việc theo dõi, đánh giá và can thiệp để đảm bảo hoạt động nào đó, ví dụ như việc giám sát thị trường ngân hàng, chứng khoán hay bảo hiểm. Với cách hiểu này thì rõ ràng việc GSTCC rất khó được giải thích vì tài chính công là hoạt động của nhà nước, do đó, việc giám sát tài chính cũng là của nhà nước chứ không phải là một chủ thể độc lập nào khác. Chính vì vậy, khi nói đến hoạt động giám sát tài chính, hầu như các nghiên cứu bỏ qua nội dung giám sát trong lĩnh vực tài chính công[4].

Từ những quan niệm khác nhau về GSTCC, có thể đưa ra một số cách tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, GSTCC được hiểu là các phương thức đánh giá từ bên trong và bên ngoài nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính công đạt hiệu quả. Còn theo nghĩa hẹp, GSTCC là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc đảm bảo sự tuân thủ chính sách và pháp luật trong lĩnh vực tài chính công.

Trong hệ thống pháp luật về tài chính công hiện hành ở Việt Nam, pháp luật về GSTCC chưa có văn bản điều chỉnh độc lập vì nhiều nguyên nhân, trong đó có thể được giải thích là trong các văn bản điều chỉnh về ngân sách nhà nước (NSNN), quỹ tài chính ngoài ngân sách (TCNNS) hoặc nợ công đều có những quy định về giám sát. Tuy nhiên, có lẽ cần nhận thức lại về vai trò của hoạt động GSTCC và từ đó, cần xác định pháp luật về GSTCC cần được coi là một bộ phận pháp luật quan trọng và độc lập tương đối so với những bộ phận còn lại trong cấu trúc pháp luật tài chính công ở Việt Nam vì những lý do cơ bản sau đây:

Thứ nhất, hoạt động GSTCC có tính độc lập tương đối. Hoạt động tài chính công cần phải được giám sát một cách tương đối độc lập nhằm đánh giá một cách hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính công. Tính độc lập tương đối được thể hiện ở hai khía cạnh: (i) việc giám sát được thực hiện từ các cơ quan bên ngoài và do đó có tính độc lập với chủ thể bị giám sát, ví dụ như Quốc hội giám sát Chính phủ hoặc các chương trình ngân sách lớn, HĐND giám sát hoạt động quản lý ngân sách của UBND, v.v.. (ii) ngay cả trong trường hợp các cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công thực hiện tự giám sát thì cũng cần phải tuân thủ những yêu cầu nhất định, từ yêu cầu chung về giám sát đến các tiêu chuẩn đặc thù.

Thứ hai, GSTCC giữ một vai trò hết sức quan trọng. Do vai trò của tài chính công là rất lớn đối với nền kinh tế và xã hội, trong điều kiện nguồn lực hạn chế thì việc thực hiện tốt công tác giám sát sẽ đảm bảo việc sử dụng các nguồn lực xã hội một cách hiệu quả. Điều này không những đảm bảo về khía cạnh chính trị cho Chính phủ, mà còn đảm bảo cho phát triển ổn định về kinh tế và xã hội.

 Thứ ba, GSTCC liên quan đến sự phối hợp vận hành giữa các bộ phận tài chính công. Rõ ràng, trọng tâm của hệ thống tài chính công là NSNN, tuy nhiên NSNN chỉ có thể hoạt động hiệu quả nếu có sự hỗ trợ đắc lực từ Quỹ TCNNS và bộ phận nợ công. Do đó, GSTCC phải “vượt lên” để không những có khả năng điều chỉnh hoạt động giám sát từng bộ phận tài chính công, mà còn điều chỉnh việc giám sát tổng thể cấu trúc tài chính công sao cho đạt hiệu quả như mong đợi.

Hệ thống các quy định về GSTCC hiện nay rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật NSNN, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm và chống lãng phí, Luật Kiểm toán nhà nước (KTNN), Luật Kế toán, Luật Thanh tra v.v..

Xét một cách tổng quát, có thể xem xét pháp luật về GSTCC theo hai phương diện. Phương diện thứ nhất là xem xét dựa vào nội dung quan hệ pháp luật về giám sát tài chính, theo đó pháp luật về giám sát tài chính quy định về chủ thể giám sát, nội dung giám sát và phương thức giám sát. Phương diện thứ hai là xem xét dựa trên hoạt động giám sát của từng chủ thể, tập trung vào các nhóm chính bao gồm giám sát của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND), giám sát của các cơ quan quản lý tài chính công (Chính phủ, UBND các cấp) và giám sát từ các cơ quan chuyên môn (KBNN và KTNN).

Tùy thuộc vào từng mức độ giám sát mà chủ thể GSTCC khá đa dạng, bao gồm những cơ quan có thẩm quyền giám sát ở trung ương và địa phương.

Quốc hội có thẩm quyền giám sát chung đối với tất cả các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực tài chính công. Theo Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội, Quốc hội có quyền giám sát đối với lĩnh vực tài chính công thông qua việc giám sát tại kỳ họp hoặc thông qua các cơ quan chuyên trách (như Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban Tài chính - Ngân sách, v.v..) hoặc thành lập các đoàn giám sát chuyên trách.

HĐND các cấpcó thẩm quyền giám sát đối với hoạt động tài chính công địa phương theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND. Việc giám sát của HĐND các cấp cũng tương tự như Quốc hội nhưng về quy mô và thẩm quyền chỉ giới hạn trong phạm vi địa phương.

Chính phủ, UBND các cấp là cơ quan giám sát đối với hoạt động quản lý ngân sách của chính mình. Xét về ý nghĩa, việc giám sát của các chủ thể này có tính chất là “tự giám sát” để đảm bảo thực hiện đúng và hiệu quả hoạt động tài chính công theo quy định của pháp luật với tư cách là cơ quan chấp hành. Hoạt động giám sát của Chính phủ, UBND các cấp thực hiện thông qua các hoạt động thanh tra, kiểm tra là chủ yếu.

KBNNlà cơ quan chuyên môn thực hiện quản lý Quỹ NSNN và các Quỹ TCNNS. Với tư cách là cơ quan có chức năng kế toán công và quản lý ngân quỹ, KBNN là có thẩm quyền giám sát các khoản chi tiêu công để đảm bảo đúng pháp luật tài chính công thông qua việc đánh giá với các điều kiện chi theo quy định của pháp luật. Do đó, KBNN luôn được xem là “bức tường thành” trong việc đảm bảo chi tiêu công đúng pháp luật.

KTNN là cơ quan của Quốc hội được thành lập để hoạt động kiểm toán nhằm đánh giá việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, lãng phí và các vi phạm pháp luật khác nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách. Báo cáo kiểm toán của KTNN là căn cứ quan trọng để các cơ quan nhà nước các cấp sử dụng trong quá trình quản lý NSNN và quyết định các dự án đầu tư cũng như chấn chỉnh các sai phạm, khắc phục những tồn tại và yếu kém trong quản lý tài chính của các đơn vị được kiểm toán. Hoạt động kiểm toán được thực hiện một cách khách quan, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật nên KTNN luôn được xem là một thiết chế quan trọng đối với hoạt động GSTCC.

Các quy định về GSTCC hiện hành thường xác định nội dung giám sát theo mục đích giám sát. Theo đó, nội dung giám sát bao gồm giám sát sự tuân thủ và giám sát phù hợp.

Giám sát sự tuân thủ là việc giám sát mà theo đó, cơ quan giám sát xác định sự tuân thủ các quy định pháp luật trong hoạt động tài chính công. Giám sát tuân thủ thường được thực hiện bởi các cơ quan chấp hành pháp luật hoặc các cơ quan chuyên môn nhằm phát hiện, ngăn ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật về tài chính công. Giám sát tuân thủ thường có hai nội dung là giám sát về tuân thủ quy trình tài chính và giám sát về tuân thủ định mức, tiêu chuẩn thu, chi.

Giám sát sự phù hợp là việc giám sát mà theo đó, cơ quan giám sát sẽ đánh giá mức độ phù hợp, hiệu quả và hợp lý trong việc thực hiện. Hoạt động giám sát trên góc độ này thường gắn với trách nhiệm giải trình và công tác hậu kiểm. Trên thực tế, hoạt động giám sát không chỉ là đối chiếu giữa các con số dự tính và các con số đạt được. Nếu chỉ làm phép so sánh giản đơn như vậy thì sẽ có nhiều cách thức để các con số này khớp với nhau mà không cần tới sự nỗ lực của Chính phủ trong hoạt động tài chính công. Hay nói cách khác, tính hiệu quả của hoạt động ngân sách phải đạt được cả hai tiêu chí là phù hợp với dự toán và phục vụ lợi ích công cộng. Do đó, hoạt động giám sát sự phù hợp thường được thực hiện bởi các cơ quan quyền lực như Quốc hội, HĐND các cấp với sự hỗ trợ của các cơ quan chuyên môn như KTNN và các ủy ban chuyên trách.

Để đảm bảo hiệu quả giám sát trong lĩnh vực tài chính công, hoạt động giám sát cần được thực hiện bằng nhiều phương thức khác nhau. Nhìn chung, pháp luật các quốc gia trên thế giới cũng quy định những phương thức giám sát cơ bản sau đây:

Phương thức giám sát trực tiếp được thực hiện bởi các cơ quan giám sát với hình thức trực tiếp thực hiện việc giám sát. Phương thức giám sát trực tiếp được pháp luật quy định rất đa dạng, tùy thuộc vào chức năng của cơ quan giám sát. Ví dụ: Quốc hội có thể thực hiện giám sát trực tiếp thông qua các phiên chất vấn, hoặc quá trình giám sát của các ủy ban lâm thời[5]; cơ quan Thanh tra tổ chức thanh tra tại các đơn vị theo Luật Thanh tra, KTNN thực hiện kiểm toán tại đơn vị theo Luật KTNN, v.v..

Phương thức giám sát gián tiếp hay còn gọi là giám sát từ xa, theo đó cơ quan giám sát đánh giá dựa vào những thông tin có được từ nhiều nguồn khác nhau. Theo quy định của pháp luật, phương thức giám sát gián tiếp được thực hiện qua việc yêu cầu báo cáo, giải trình, cung cấp thông tin theo quy định. Phương thức giám sát gián tiếp luôn gắn liền với nghĩa vụ cung cấp thông tin của đối tượng giám sát. Ví dụ: Bộ Tài chính có quyền xem xét các báo cáo của các Bộ, địa phương về hoạt động tài chính công theo quy định.

Phương thức giám sát qua chủ thể thứ ba là phương thức mà chủ thể có quyền giám sát ủy thác cho chủ thể thứ ba thực hiện. Chủ thể thực hiện làm công tác giám sát do có được sự ủy thác từ chủ thể có thẩm quyền giám sát. Ví dụ: Quốc hội có thể thực hiện giám sát thông qua việc ủy thác cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc các Ủy ban khác của Quốc hội; Chính phủ thực hiện việc giám sát việc chấp hành pháp luật thu ngân sách thông qua cơ quan thuế, giám sát việc chấp hành chi ngân sách thông qua KBNN, v.v.. Suy cho cùng, phương thức giám sát qua chủ thể thứ ba là một cách “trung gian” để thực hiện quyền giám sát trực tiếp hoặc gián tiếp của chủ thể giám sát.

Thứ nhất, các quy định về hoạt động chất vấn còn nhiều bất cập đã hạn chế hiệu quả của hoạt động chất vấn.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, đối tượng chất vấn của Quốc hội bao gồm Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao, tức là chỉ trong phạm vi các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn[6]. Như vậy, Quốc hội đã tự hạn chế quyền giám sát tối cao của mình trong việc chất vấn các chủ thể khác như Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Tổng KTNN hoặc Tổng Giám đốc KBNN, v.v.. Mặc dù những chủ thể này có thể phải chịu trách nhiệm trước những chủ thể thuộc đối tượng bị chất vấn theo pháp luật hiện hành, nhưng việc thực hiện chất vấn trực tiếp đối với những chủ thể này sẽ đảm bảo cho Quốc hội có đánh giá cụ thể hơn, chính xác hơn về nội dung chất vấn. Ví dụ: pháp luật quy định Quốc hội có quyền giám sát đối với hoạt động của KTNN, thậm chí được thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra[7], nhưng không có văn bản nào quy định về việc chất vấn đối với Tổng KTNN.

Tại địa phương, pháp luật hiện hành quy định HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp[8]. Như vậy, rất nhiều chủ thể liên quan đến hoạt động tài chính công tại địa phương không thuộc đối tượng bị chất vấn như Cục trưởng Cục thuế, Giám đốc KBNN cấp tỉnh v.v.., trong khi đó, những cơ quan như Cục thuế, KBNN có vai trò hết sức quan trọng trong hoạt động quản lý tài chính công tại địa phương.

Bên cạnh những bất cập về quy định chủ thể bị chất vấn, pháp luật hiện hành cũng quy định hết sức sơ sài về việc tổ chức hoạt động chất vấn. Nhiều nội dung cần thiết như việc chuẩn bị chất vấn, thực hiện trả lời chất vấn, ra nghị quyết sau khi chất vấn và trách nhiệm thực hiện các cam kết của người bị chất vấn đã không được quy định. Do đó, hoạt động chất vấn nói chung, trong đó có chất vấn trong lĩnh vực tài chính công đã không đạt hiệu quả như mong đợi.

Thứ hai, còn thiếu các quy định về hoạt động của Ủy ban điều tra lâm thời của Quốc hội và HĐND.

Mặc dù Quốc hội có quyền thành lập Ủy ban điều tra lâm thời về một vấn đề nhất định[9], nhưng hiện nay, việc thành lập và hoạt động của cơ quan này lại không có quy định cụ thể. Do đó, trên thực tế chưa bao giờ Quốc hội thành lập Ủy ban điều tra lâm thời, mặc dù  đã từng có đề nghị về việc thành lập Ủy ban này sau một số vụ việc gây ảnh hưởng lớn đến kinh tế và xã hội[10]. Trong khi đó, ở các quốc gia khác, việc thành lập các ủy ban điều tra là khá thường xuyên nhằm đảm bảo quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Pháp luật cũng không quy định việc HĐND được thành lập Ủy ban điều tra lâm thời, nên đã hạn chế quyền giám sát của HĐND. Về pháp lý, ngân sách địa phương là độc lập tương đối với ngân sách trung ương, do đó cần có những cơ chế giám sát hiệu quả. Đối với những vấn đề phức tạp, cần thời gian nghiên cứu như hoạt động tài chính công, thì việc sử dụng Ủy ban điều tra lâm thời là hết sức phù hợp để đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt động giám sát.

Thứ ba, pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội hiện nay không có phương thức điều trần (Hearings). Theo Walter J. Oleszek (2010) thì phương thức điều trần và phương thức điều tra là khác nhau, theo đó hoạt động điều trần thường tập trung vào tính hiệu quả, trong khi hoạt động điều tra thường tập trung vào việc tuân thủ các quy định pháp luật[11]. Việc điều trần được thực hiện với những chương trình chuẩn bị công phu và đối tượng được điều trần khá đa dạng để đảm bảo khả năng đánh giá của Quốc hội đối với những nội dung cần giám sát.

Từ những bất cập nêu trên, việc hoàn thiện các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp theo hướng sau đây:

-Mở rộng quyền chất vấn của Quốc hội để cơ quan này thực hiện đúng chức năng giám sát tối cao của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Trong lĩnh vực tài chính công, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội cần sửa đổi để cho phép Quốc hội thực hiện chất vấn trực tiếp với những chủ thể sau đây: Tổng KTNN, Tổng Giám đốc KBNN, thậm chí có thể chất vấn Chủ tịch UBND cấp tỉnh đối với những nội dung gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới địa phương.

- Tương tự như vậy, Luật Tổ chức HĐND và UBND cần sửa đổi để cho phép HĐND thực hiện quyền giám sát đối với một số chủ thể quan trọng đối với hoạt động tài chính công địa phương như Cục trưởng Cục Thuế, Giám đốc KBNN cấp tỉnh.

- Bổ sung quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội về quy trình thực hiện hoạt động chất vấn, giám sát quá trình thực hiện kết luận sau các buổi chất vấn của chủ thể bị chất vấn để hoạt động chất vấn có hiệu quả cao hơn.

- Bổ sung những quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội về tổ chức thành lập, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban điều tra lâm thời để có cơ sở pháp lý thực hiện trên thực tế. Luật Tổ chức HĐND và UBND cần bổ sung cho phép thành lập Ủy ban điều tra lâm thời để tiến hành giám sát với chức năng cụ thể.

- Bổ sung quy định về phương thức điều trần. Phương thức này được thực hiện làm cơ sở để Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng và các Ủy ban của Quốc hội có điều kiện đánh giá về tính hiệu quả trong chính sách, nội dung pháp luật và năng lực quản lý nhà nước nói chung, trong đó có lĩnh vực tài chính công.

Thứ nhất, địa vị pháp lý của KBNN chưa được khẳng định trong Luật NSNN và cũng không có văn bản luật nào quy định về vấn đề này.

Hiện nay, trong các văn bản luật về bộ máy nhà nước và trong Luật NSNN điều chỉnh hoạt động tài chính công, địa vị pháp lý của KBNN đang được “bỏ trống”, không có quy định cụ thể ngoại trừ Quyết định 108/2009/QĐ-TTg ngày 26/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính. Nếu xét về vị trí pháp lý thì điều này có thể được chấp nhận, nhưng nếu xét về vai trò của KBNN thì thực trạng pháp lý hiện nay có nhiều bất cập. Với tư cách là cơ quan có thực hiện kế toán công, giữ vai trò phản ánh các hoạt động thu, chi của từ các Quỹ tài chính công, KBNN cần được quy định cụ thể về địa vị pháp lý nhằm đảm bảo tính độc lập tương đối trong hoạt động của mình.

Thứ hai, pháp luật hiện hành chưa tách biệt chức năng kế toán công ra khỏi chức năng ngân quỹ đối với KBNN.

Với chức năng kế toán công, KBNN thực hiện việc quản lý thông qua việc ghi chép trên các tài khoản của các đơn vị sử dụng ngân sách và các cấp ngân sách cũng như các Quỹ TCNNS. Với chức năng quản lý ngân quỹ, KBNN nắm giữ các nguồn tiền, ngoại tệ của các đối tượng nêu trên. Như vậy sẽ không đảm bảo sự minh bạch giữa chức năng kế toán vì về nguyên tắc đối với hoạt động kế toán (kể cả kế toán khu vực công hoặc kế toán khu vực tư) đều cần phải tách bạch giữa việc quản lý kế toán và quản lý ngân quỹ. Theo thông lệ quốc tế, KBNN không nên giữ ngân quỹ mà phải đảm bảo việc quản lý ngân quỹ tại Ngân hàng Nhà nước theo mô hình Tài khoản KBNN duy nhất (TSA). Chính vì chưa xây dựng và triển khai được tài khoản thanh toán tập trung cùng với hệ thống thông tin chưa hoàn chỉnh, nên thực tế trong thời gian qua, ngân quỹ KBNN vẫn bị chia cắt bởi các quỹ tiền mặt tại các đơn vị KBNN trong hệ thống và các tài khoản tiền gửi của các đơn vị này tại ngân hàng. Điều đó đã làm cho tính thanh khoản của cả hệ thống KBNN bị giảm sút đáng kể, ảnh hưởng đến năng lực của hệ thống tài chính công.

Thứ ba, hệ thống các chuẩn mực kế toán công của Việt Nam còn nhiều khác biệt so với tiêu chuẩn quốc tế.

Chuẩn mực kế toán công quốc tế (International Public Sector Accounting Standards, viết tắt là IPSAS) do Liên đoàn Kế toán Quốc tế (IFA) ban hành là một bước đi tích cực trong việc thống nhất hệ thống chuẩn mực kế toán trong lĩnh vực công trên toàn thế giới. Theo IPSAS, các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực công được coi là những đơn vị kinh tế và hàng năm phải lập báo cáo tài chính khi kết thúc năm tài chính, bao gồm Bảng cân đối kế toán (phản ánh tình hình tài chính); Báo cáo kết quả hoạt động (phản ánh quá trình hoạt động và xác định thặng dư hoặc thâm hụt thuần); Báo cáo lưu chuyển tiền tệ và Thuyết minh Báo cáo tài chính.

Luật Kế toán năm 2003 của Việt Nam hiện hành áp dụng cho cả khu vực công (tức là đối với các cơ quan nhà nước) và khu vực tư (doanh nghiệp, các tổ chức khác không thuộc nhà nước). Mặc dù đối với khu vực công, Chính phủ và Bộ Tài chính có hướng dẫn chi tiết, tuy nhiên so với IPSAS thì còn có khoảng cách đáng kể. Ví dụ như đối tượng áp dụng, kế toán trong lĩnh vực nhà nước của Việt Nam áp dụng hoạt động kế toán Quỹ NSNN, các quỹ TCNNS, các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập; các đơn vị kế toán thuộc các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội có sử dụng kinh phí NSNN. Trong khi đó, IPSAS chỉ áp dụng cho các cấp chính quyền, các đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên. Về báo cáo tài chính của Chính phủ, quy định hiện hành của Luật NSNN yêu cầu việc lập báo cáo quyết toán NSNN của các cấp ngân sách nhưng chưa quy định việc lập báo cáo tài chính của Chính phủ và của chính quyền địa phương. Còn theo IPSAS thì toàn bộ các đơn vị dưới sự kiểm soát của Chính phủ trong và ngoài nước hoặc đơn vị mà Chính phủ phải chịu trách nhiệm về tài sản và công nợ khi giải thể, phá sản đều được tổng hợp vào Báo cáo tài chính của Chính phủ. Như vậy, IPSAS quy định 2 loại báo cáo: Báo cáo tài chính hợp nhất của Chính phủ với tư cách là đơn vị chi tiêu thường xuyên và báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm.

Từ những phân tích trên đây, việc hoàn thiện pháp luật quy định về KBNN nên theo hướng sau:

- Bổ sung một cách có hệ thống các quy định về địa vị pháp lý của KBNN, ít nhất là trong Luật NSNN hoặc trong một văn bản luật khác có tính chất bao quát hơn. KBNN không đơn giản chỉ là cơ quan của Bộ Tài chính, mà là bộ máy kế toán công của nhà nước nên cần có những quy định cụ thể, nhằm đảm bảo cho KBNN hoạt động hiệu quả, đồng thời tăng cường tính minh bạch trong hoạt động tài chính công.

- Từng bước xây dựng lộ trình tách bạch chức năng kế toán công với chức năng quản lý ngân quỹ của KBNN. Việc quản lý ngân quỹ được tập trung tại Ngân hàng Nhà nước với mô hình Tài khoản KBNN duy nhất (TSA). Hiện nay, Việt Nam mới ở giai đoạn đầu của việc chuyển đổi và việc này cần được đẩy nhanh tốc độ hơn nữa.

- Nghiên cứu và ban hành Chuẩn mực kế toán công Việt Nam dựa theo Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS). Những sai biệt giữa các phương pháp ghi nhận giá trị kế toán hiện hành cần được nghiên cứu và sửa đổi để đảm bảo phù hợp.

- Xây dựng lộ trình để yêu cầu tất cả các cấp ngân sách đều phải thực hiện lập Báo cáo tài chính, trong đó Báo cáo của cơ quan cấp trên phải được hợp nhất với cơ quan cấp dưới trực thuộc. Báo cáo tài chính của Chính phủ là báo cáo hợp nhất phản ánh toàn bộ hoạt động tài chính của nhà nước. Điều này chỉ có thể thực hiện được nếu Chính phủ xây dựng xong mô hình Tài khoản KBNN duy nhất. Trước mắt, cần quy định UBND cấp tỉnh và các Bộ, ngành ở trung ương phải thực hiện Báo cáo tài chính. Chắc chắn, những thông tin trên báo cáo tài chính sẽ rất ích lợi để các cơ quan có thẩm quyền quyết định và điều hành NSNN.

Thứ nhất, chức năng của KTNN bao gồm cả kiểm toán nội bộ của bản thân các cơ quan quản lý ngân sách.

Hiện nay, pháp luật Việt Nam chưa có quy định về hoạt động kiểm toán nội bộ của các cơ quan quản lý tài chính, ví dụ như Bộ Tài chính hoặc Sở Tài chính. Các quy định về việc tự giám sát của các cơ quan chấp hành chỉ thể hiện ở hai khía cạnh: đánh giá từ bên trong theo quy định về tự kiểm tra tài chính[12] và đánh giá từ bên ngoài thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra. Trong khi đó, KTNN có chức năng kiểm toán sự tuân thủ và chức năng này đôi khi nhầm lẫn với hoạt động thanh tra, kiểm tra của nhà nước khi kiểm toán có quyền đánh giá việc tuân thủ các quy chế nội bộ của đơn vị sử dụng ngân sách. Theo Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán, tại Điều 3 có ghi nhận: “Kiểm toán nội bộ được thiết lập bên trong các bộ ngành, cơ quan chính phủ, trong khi đó kiểm toán từ bên ngoài không phải là một phần cơ cấu tổ chức của đơn vị được kiểm toán. Cơ quan kiểm toán tối cao là cơ quan kiểm toán từ bên ngoài”. Do đó, theo Wescott và cộng sự (2009) thì đã đến lúc cần xem xét việc chuyển giao chức năng kiểm toán nội bộ từ KTNN sang cho Bộ Tài chính, tức là cần có sự phân tách rõ ràng giữa chức năng kiểm toán và chức năng tự đánh giá của Chính phủ[13].

Thứ hai, Luật KTNN quy định quyền hạn của KTNN chồng lấn lên quyền kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước.

Tại Điều 16 Luật KTNN quy định KTNN có quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN đối với các sai phạm trong báo cáo tài chính và các sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật, kiến nghị thực hiện các biện pháp khắc phục yếu kém trong hoạt động của đơn vị do KTNN phát hiện và kiến nghị. KTNN cũng có quyền kiểm tra đơn vị được kiểm toán trong việc thực hiện kết luận và kiến nghị của KTNN.

Đây là những quyền hạn về bản chất thuộc về chức năng quản lý nhà nước chứ không phải thuộc về chức năng kiểm toán. Tại Điều 9 Luật KTNN có quy định, Báo cáo kiểm toán của KTNN xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách; đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước và là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng của mình. Kết luận kiểm toán có tính chất bắt buộc thực hiện khi đã được cơ quan, người có thẩm quyền chấp nhận, như vậy việc kiểm tra thực hiện kết luận và kiến nghị của KTNN phải do cơ quan có thẩm quyền thực hiện chứ không phải là KTNN. Ví dụ: Bộ Tài chính chấp thuận kết luận của KTNN thì Bộ Tài chính phải có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện kết luận đó. Chính vì Luật KTNN chưa có quy định cụ thể về mối quan hệ giữa KTNN với HĐND, UBND các cấp và một số cơ quan như Sở Tài chính, Phòng Tài chính nên vẫn còn tồn tại sự chồng chéo trong kết luận, kiến nghị xử lý giữa Thanh tra và Kiểm toán. Ở một số nơi, KTNN đã không chuyển cơ quan thuế địa phương ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế mà tự tính tiền phạt chậm nộp, tiền xử phạt vi phạm hành chính và kiến nghị xử lý trong báo cáo kiểm toán. Do đó, khi báo cáo kiểm toán lưu hành, Cục Thuế địa phương không nắm được để triển khai thực hiện, đơn vị cũng không có căn cứ thực hiện phạt chậm nộp do KTNN không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về thuế[14].

Thứ ba, việc KTNN ban hành Chuẩn mực KTNN là không hợp lý.

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Tổng KTNN xây dựng và ban hành hệ thống chuẩn mực KTNN trên cơ sở quy định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội[15]. Điều đó có nghĩa KTNN vừa là chủ thể ban hành các chuẩn mực kiểm toán, vừa thực hiện kiểm toán nên sẽ không đảm bảo tính khách quan[16]. Việc ban hành các chuẩn mực kiểm toán sẽ dễ sa vào nguyên tắc “chỉ quy định những gì có thể làm được”, hơn là quy định những gì cần phải làm. Do đó, cần có sự thay đổi trong việc chủ thể nào có thẩm quyền ban hành chuẩn mực KTNN để đảm bảo KTNN là cơ quan thực hiện các chuẩn mực kiểm toán, chứ không đồng thời là cơ quan ban hành chuẩn mực kiểm toán.

Thứ tư, quyền hạn của KTNN bị hạn chế trong một số trường hợp.

Luật KTNN quy định KTNN chỉ xem xét, quyết định việc kiểm toán khi Thường trực HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có yêu cầu[17]. Quy định này đã hạn chế vai trò của KTNN với chức năng là cơ quan giám sát của Quốc hội. Về chức năng, theo quy định hiện hành thì KTNN được quyền thực hiện chức năng kiểm toán ở bất cứ nơi nào có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước nên không thể bị giới hạn trong điều kiện phải được các cơ quan địa phương yêu cầu.

Bên cạnh đó, Điều 64 Luật NSNN năm 2002 quy định đối với những dự án, nhiệm vụ quy mô lớn, cơ quan có thẩm quyền được đề nghị cơ quan KTNN tiến hành kiểm toán hoặc sử dụng dịch vụ kiểm toán để có thêm căn cứ xét duyệt quyết toán. Quy định như vậy là không hợp lý bởi lẽ, chức năng KTNN phải thống nhất do KTNN thực hiện để tránh việc các cơ quan có dự án sử dụng kiểm toán bên ngoài để dễ thao túng, gây thất thoát tài sản của nhà nước. Nếu cần sự hỗ trợ thêm thì phải do cơ quan KTNN yêu cầu theo quy định của Luật KTNN chứ không phải do chính đơn vị sử dụng ngân sách yêu cầu.

Thứ năm, các quy định cho phép KTNN tiến hành kiểm toán đối với hoạt động quản lý nợ công là chưa rõ ràng trong Luật KTNN. Bên cạnh đó, không có quy định cho phép KTNN thực hiện kiểm toán đối với Quỹ TCNNS, nhất là những loại Quỹ mà sự tham gia đóng góp của nhà nước là hạn chế. Trong khi đó, hai bộ phận này của hệ thống tài chính công đang có vai trò hết sức quan trọng đối với nền tài chính quốc gia và hỗ trợ đắc lực cho NSNN.

Từ những phân tích trên đây, việc hoàn thiện chức năng giám sát của KTNN nên theo hướng sau:

- Phân tách rõ những trường hợp tiến hành kiểm toán tuân thủ nhằm tránh việc chồng lấn giữa chức năng kiểm toán của cơ quan KTNN với chức năng kiểm toán nội bộ của đơn vị quản lý hoặc sử dụng ngân sách. Bộ Tài chính cần nghiên cứu ban hành quy chế thành lập và hoạt động của bộ phận kiểm toán nội bộ tại Bộ Tài chính, các Bộ, ngành trung ương và Sở Tài chính để thực hiện chức năng kiểm toán nội bộ.

 - Bãi bỏ quy định tại Điều 16 về việc KTNN có quyền yêu cầu và kiểm tra các đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của mình. Kết luận, kiến nghị của KTNN cần bắt buộc thực hiện nhưng việc kiểm tra phải là trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên của đơn vị được kiểm toán. Cơ quan quản lý nhà nước cấp trên có trách nhiệm công bố với KTNN về việc thực hiện của đơn vị được kiểm toán đối với các kết luận, kiến nghị của KTNN.

- Sửa đổi quy định cho phép KTNN ban hành Chuẩn mực KTNN. Việc ban hành Chuẩn mực KTNN phải do một cơ quan độc lập của Quốc hội thực hiện, ví dụ như Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội. Cơ chế để ban hành văn bản này có thể cần xem xét cho phù hợp, nhưng chắc chắn sẽ đảm bảo tính khách quan hơn so với việc bản thân KTNN được ban hành Chuẩn mực KTNN như quy định hiện nay.

- Tăng quyền hạn cho KTNN trong việc kiểm toán ngân sách địa phương. Cần sửa đổi quy định tại Điều 15 Luật KTNN theo hướng bất cứ nơi nào có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước thì đều có thể được kiểm toán. KTNN có thẩm quyền tiến hành kiểm toán theo kế hoạch mà không nhất thiết phải có sự yêu cầu của Thường trực HĐND hoặc UBND cấp tỉnh.

- Quy định rõ quyền hạn của KTNN trong việc kiểm toán đối với hoạt động quản lý nợ công và Quỹ TCNNS vì thực chất, hai bộ phận tài chính công này có ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả của Quỹ NSNN.

- Sửa đổi quy định tại Điều 64 Luật NSNN theo hướng bãi bỏ nội dung cho phép cơ quan có thẩm quyền sử dụng dịch vụ kiểm toán độc lập để xét duyệt quyết toán. Thống nhất thực hiện nguyên tắc quy định tại Điều 16 Luật KTNN, theo đó chỉ KTNN mới có thẩm quyền ủy thác hoặc thuê doanh nghiệp kiểm toán thực hiện kiểm toán đối với các dự án, nhiệm vụ quy mô lớn, đồng thời KTNN phải chịu trách nhiệm về tính chính xác của số liệu, tài liệu và kết luận kiểm toán do doanh nghiệp kiểm toán được thuê thực hiện.

 

---